10 Lære hele livet

Læring skjer hele livet, både gjennom formell utdanning og gjennom opplæring i arbeid og i fritiden, gjennom informasjon, samhandling med andre, praktiske erfaringer og på andre måter. Læringen på de ulike arenaene virker sammen og bidrar en helhetlig kompetanse for den enkelte. Derfor vil utdanningssektoren ha interesse av samspill og samarbeid med andre som bidrar til opplæringen. I dette kapitlet behandles den læringen som skjer i barnehagen og tilbudet i grunnopplæringen for voksne som ikke har gjennomført grunnskole og videregående opplæring som unge.

10.1 Barnehagen – et godt grunnlag

Barnehagealderen gir erfaringer med betydning for hele barndommen, ungdomstiden og voksenlivet. Dette gjelder ikke minst grunnleggende holdninger til læring. I de første seks leveårene gjennomgår barnet en rask og viktig utvikling, blant annet språklig. Nasjonal og internasjonal forsk­ning 1 viser at et godt pedagogisk tilbud før skolealder har positive effekter for senere læring i skolen for alle barn, uavhengig av sosial bakgrunn. Et slikt tilbud er særlig viktig for barn med svak sosio-økonomisk bakgrunn eller minoritetsbakgrunn. Bare ett av tre barn med minoritetsspråklig bakgrunn går i barnehage. Forsøk med gratis korttidstilbud for alle fire- og femåringer i bydel Gamle Oslo viser at gratis tilbud øker deltakelsen blant barn med minoritetsspråklig bakgrunn. Behovet for spesialundervisning i skolen blir i tillegg betydelig redusert, dersom barna har fått et pedagogisk tilbud før skolestart.

Rammeplanene for barnehagen bygger på et helhetlig læringsbegrep som omfatter både uformell og formell læring. Målene og fagområdene i den formelle læringen har mange felles trekk med læreplanene for skolen. Rammeplanenes fem fagområder er også sentrale fagområder i læreplanene for småskoletrinnet.

I rammeplanen for pedagogikkfaget i førskolelærerutdanningen er ett av målene å kunne samarbeide og legge til rette for gode overganger mellom barnehagen og skolen, og mellom ulike nivåer i skolen. I arbeidet med ny lærerutdanning fra 2003 ble det ikke drøftet om allmennlærer­utdanningen kunne tilpasses slik at den kunne gi kompetanse for tilsetting i barnehagen eller forberede for et nærmere samarbeid med barnehagen. Mens førskolelærere ved hjelp av videreutdanning har mulighet for å undervise på 1.–4. trinn, gir ikke barnehageloven rom for at allmennlærere gjennom videreutdanning kan kvalifisere seg for arbeid i barnehagen.

Kvalitetsutvalget peker på at barnehagen er et viktig grunnlag for livslang læring. Utvalget fremmer derfor forslag for å sikre både bred deltakelse og høy kvalitet i innholdet. For at flest mulig skal kunne benytte barnehage, foreslår utvalget at alle barn skal ha en lovfestet rett til et rimelig heldags barnehagetilbud, at alle femåringer skal få gratis korttidstilbud, og at barn med to minoritetsspråklige foresatte skal få gratis korttidstilbud fra barnet er tre år. Utvalget foreslår at ansvaret for barnehagene flyttes til Utdannings- og forskningsdepartementet, og at rammeplanen for barnehagene gjennomgås for å bedre sammenhengen mellom barnehagen og grunnskolen. Videre foreslår utvalget at skoleeierne oppfordres til å vurdere organiseringen av skolestarten med tanke på større fleksibilitet, men foreslår ingen lovmessige endringer. Gjennom forslaget om å avvikle retten til spesialundervisning reises indirekte spørsmålet om hvorvidt bestemmelsen om rett til spesialpedagogisk hjelp før opplæringspliktig alder skal endres.

I høringen er de fleste positive til forslagene om full barnehagedekning, lav pris og gratis minstetid til utvalgte grupper. Enkelte ser forslagene som skritt mot gratis barnehager. Noen er kritiske til gratis minstetid for barn med minoritetsspråklig bakgrunn, dels fordi det kan bygge opp under negative holdninger, dels fordi barnehagen må ha nok norskspråklige barn for å gi språklig stimulering. Langt de fleste høringsinstansene støtter overføring av ansvaret for barnehagene til Utdannings- og forskningsdepartementet og legger vekt på helhet og skoleforberedelse. En gjennomgang av rammeplan og læreplaner støttes også av mange. Noen få tar opp rett til spesialpedagogisk hjelp og understreker at denne retten må sikres, selv om rett til spesialundervisning foreslås fjernet. Flere understreker behovet for bedre dekning av kvalifiserte førskolelærere.

Departementets vurderinger

Departementet viser til at god stimulering i tidlig oppvekst er viktig for læringen senere i livet. Forskning tyder på at barnehagen kan bidra til å redusere de store forskjellene i læringsutbytte som skyldes sosiokulturell bakgrunn, og gi bedre skoleresultater, blant annet for barn med minoritetsspråklig bakgrunn, funksjonshemmede barn og barn som står i fare for å utvikle lese- og skrivevansker.

Stortinget har med virkning fra 4. juli 2003 lovfestet en plikt for kommunene til å sørge for at det finnes nok barnehageplasser til å dekke behovet. Stortingets vedtak inneholder også en plan for nedtrapping av foreldrebetalingen, der maksimal pris blir kr 2 500 per måned fra 1. mai 2004 og kr 1 500 fra 1. august 2005 (i 2002-priser). Departementet mener at dette vedtaket vil gjøre barnehagen tilgjengelig for de fleste som ønsker dette som pedagogisk tilbud. Inntil virkningen av lavere foreldrebetaling er kartlagt og vurdert, vil Regjeringen ikke fremme forslag om å innføre gratis minstetid for femåringer. Forslaget må vurderes på bakgrunn av om det etter 2005 er et reelt behov for dette. Regjeringen har med virkning fra 1. august 2004 endret tilskuddsordningen rettet mot å bedre språkforståelsen blant barn med minoritetsspråklig bakgrunn i førskolealder. Effekten av dette vil bli vurdert før det eventuelt innføres nye tiltak for denne gruppen.

Både skole og barnehage har barnets utvikling som mål, men med ulike virkemidler for ulike aldersgrupper, slik det også er gjennom hele opplæringsløpet i skolen. Departementet vil styrke samarbeidet med Barne- og familiedepartementet for å sikre en bedre sammenheng i den livslange læringen. I forbindelse med gjennomgangen av barnehageloven, herunder rammeplanen, og utviklingen av nye læreplaner for grunnopplæringen, vil det bli sett på sammenhengen mellom planene. Departementet vil også peke på mulighetene for å gi Utdanningsdirektoratet faglige oppgaver innen barnehagesektoren for å se barnehage- og skolesektoren i sammenheng. Læringssenteret har allerede i dag oppgaver for barnehagene i forbindelse med gjennomføringen av Manifest mot mobbing. Departementet mener en eventuell fleksibel skolestart og overgang mellom barnehage og grunnskole fortsatt skal være en del av det lokale handlingsrommet.

Det er viktig at allmennlærerutdanningen og førskolelærerutdanningen gir god kjennskap til den andres arbeidsfelt. Ved revisjonen av rammeplan for førskolelærerutdanningen er det lagt vekt på den rollen førskolelærere har for leseutvikling. Departementet har over flere år gitt midler blant annet til førskolelærerutdanningen for å arbeide med grunnleggende lese- og skriveopplæring. Departementet mener det fortsatt bør være to ulike lærerutdanninger med hvert sitt tyngdepunkt. Departementet vil imidlertid legge til rette for at allmennlærere, gjennom å utvide sin formelle kompetanse, kan arbeide i barnehagen.

Spesialpedagogisk hjelp for barn under skolepliktig alder

Støtte til førskolebarn med behov for spesialpedagogisk hjelp reguleres i dag av to lovverk og to finansieringssystemer. Dette har medført en del forvaltningsmessige og juridiske uklarheter og gråsoner. Etter opplæringsloven har barn under skolepliktig alder med særlige behov for spesialpedagogisk hjelp, rett til å få hjelp gratis. Det skal også gis fradrag i foreldrebetalingen for den tiden barnet er tildelt spesialpedagogisk hjelp. Kommunene får øremerket tilskudd fra staten for tilrettelegging for barn med funksjonshemninger i barnehager uten rett til fradrag i foreldrebetalingen. I praksis kan det være vanskelig å trekke et helt klart skille mellom det enkelte barns rett til spesial­pedagogisk hjelp etter opplæringsloven, og til­deling av midler til generell styrking av barnehager der det er barn med funksjonshemninger. Det vil derfor i noen tilfeller være en viss overlapping når det gjelder finansieringen av tilbudene. Barne- og familiedepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet vil derfor vurdere om lovreguleringene av tilbudet om spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder skal endres for å forenkle og tydeliggjøre rettigheter og ansvar.

10.2 Grunnopplæring for voksne

Både nasjonalt og internasjonalt stilles det jevnlig krav om fornyet og endret kompetanse. Blant annet av den grunn er det viktig å sikre alle mulighet til kompetanseutvikling og livslang læring. Det vil øke menneskers livskvalitet, redusere klasseskiller og bidra til at arbeidslivet får nødvendig kompetanse.

Siden slutten av 1990-tallet har det vært en pågående kompetansereform i Norge med overordnet mål å bidra til å dekke samfunnets, arbeidslivets og den enkeltes behov for kompetanse. Kompetansereformen har bestått av en rekke ulike tiltak og prosjekter, blant annet Realkompetanseprosjektet og Kompetanseutviklingsprogrammet, samt innføring av visse rettigheter knyttet til utdanning for voksne. Handlingsplanen (1999–2003) for reformen er nylig oppsummert og gir indikasjoner på virkninger av reformen. På bakgrunn av erfaringene med Kompetansereformen og kunnskap om kompetansebehov og hva som gir god læring, vil departementet utarbeide en langsiktig strategi for kompetansepolitikken fram mot 2010. Dette gjøres i samarbeid med blant annet partene i arbeidslivet. I denne meldingen blir voksnes rett til grunnopplæring behandlet.

Opplæringsloven gir voksne individuell rett til grunnskole og videregående opplæring. Grunnskoleopplæring gis ut fra behov, mens retten til videregående opplæring gjelder for voksne født før 1978 som ikke har fullført videregående opplæring. Voksne født etter 1978 fikk rett til videregående opplæring gjennom Reform 94. Opplæringsretten omfatter også rett til å få vurdert og dokumentert realkompetanse uten å måtte gå veien om tradisjonelle prøveordninger. Et grunnleggende prinsipp i Kompetansereformen er verdsetting av kompetanse uavhengig av hvor og hvordan den er tilegnet. Hensikten er at godkjenning av kompetanse skal kunne gi avkortet opplæring eller innpass i arbeidslivet.

Det er visse utfordringer når det gjelder vurdering og verdsetting av realkompetanse i forhold til praksis innenfor yrkesfagene. En arbeidsgruppe har vurdert om gjeldende lov- og regelverk ivaretar intensjonene i Kompetansereformen, og den har kommet med forslag til endringer av lov og forskrift, blant annet § 3-5 om praksiskandidater.

For å få mer kunnskap om voksnes læring har departementet initiert prosjektet, «Kunnskapsgrunnlaget», der en kartlegger voksnes bruk av og ønske om grunnskole- og videregående opplæring. Videre arbeides det med å forbedre statistikk og rapportering til SSB for å få bedre dokumentasjon gjennom den løpende statistikken for videregående opplæring. I kapittel 2 Et godt utgangspunkt omtales omfanget av voksne i videregående opplæring.

Det er sammenheng mellom utdanning og arbeidsledighet. Aetat har registrert 10 prosent arbeidsledighet i aldersgruppen 20 til 24 år, og mange av disse har ikke fullført videregående opplæring. I tillegg trenger en del eldre voksne ny eller fornyet videregående opplæring for å komme inn i arbeidslivet eller beholde sin tilknytning til arbeidslivet. Det er nå ca. 50 000 registrerte arbeidsledige og 60 000 yrkeshemmede uten fullført videregående opplæring. Dette er relativt sett en høy andel og viser at lav utdanning gir høyere risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet.

Kvalitetsutvalget har fremmet forslag om kartlegging og vurdering av tilbudene til voksne, herunder tilgang, gjennomstrømning og resultatoppnåelse for ulike grupper. Videre har utvalget foreslått å innføre en øremerket, stykkprisbasert finansiering av grunnopplæring for voksne. Det peker også på behovet for å forsterke og videreutvikle arbeidet med dokumentasjon og verdsetting av realkompetanse, og i denne sammenhengen se på praksiskandidat- og privatistordningene slik at de i større grad kan tilpasses krav om kvalitet og fleksibilitet, samt prinsippene om realkompetanse. Utvalget peker på at det må gis aktiv informasjon om de voksnes rettigheter og om tilbudene. Utvalget foreslår videre at opplæringsretten bør knyttes til alder og ikke til fødselsår.

Utvalget får bred støtte for forslagene. Høringsinstansene er gjennomgående positive til å bedre kartleggingsarbeidet, og til å knytte voksnes opplæringsrett til alder og ikke til fødselsår. Få er kritiske til stykkprisfinansiert opplæring. De fleste er også positive til at vurdering og verdsetting av realkompetanse videreutvikles og kvalitets­sikres. Også forslaget om å bruke varierte virkemidler for å informere, får gjennomgående støtte, og det pekes blant annet på at dette er særlig viktig overfor de svakeste gruppene.

Departementets vurderinger

Departementet mener at det er behov for bedre statistikk og kartlegging av hvilke opplæringstilbud voksne trenger, og av hvilke tilbud de får, og viser til tiltak som er satt i verk for å gi bedre kunnskap om feltet. Departementet vil derfor bedre kunnskapsgrunnlaget ytterligere med hensyn til tilbud og etterspørsel, og vil blant annet vurdere å sette i gang forskningsoppdrag om dette.

Departementet støtter Kvalitetsutvalgets forslag om at praksiskandidatordningen ses i tilknytning til vurdering og dokumentasjon av realkompetanse. På bakgrunn av de erfaringene som ble gjort med yrkesprøving under Realkompetanseprosjektet, 2 er det foretatt endringer i opplæringsloven § 4A-3. Dette åpner for kompetansebevis med sikte på arbeid, men det er ikke åpnet for å realkompetansevurdere den praktiske delen innenfor praksiskandidatordningen. Dette kan slå uheldig ut for voksne som av ulike grunner ikke kan dokumentere minst fem års praksis i det faget de ønsker fagbrev i, etter fullført realkompetansevurdering/yrkesprøving.

Tilbakemeldinger viser at fylkeskommunene har ulike holdninger til og ulik praktisering av systemet for realkompetanse, herunder praksiskandidatordningen. Departementet vil gjennomgå dagens regelverk for en mer enhetlig praktisering av reglene og for bedre å ivareta voksnes faktiske opplæringsbehov. I dette arbeidet er det viktig å ivareta den fleksibiliteten som ligger i ordningen med dokumentasjon og vurdering av realkompetanse og å påse at endringene fortsatt opprettholder likeverdet mellom lærling- og praksiskandidatordningen.

En del ungdom er ikke motivert for videre opplæring direkte etter grunnskolen, andre har av ulike grunner sluttet underveis. De har ikke rett til videregående opplæring som voksne fordi de er født etter 1978. En annen gruppe uten rett til videregående opplæring er innvandrere født etter 1978 som har kommet til Norge så sent at de ikke har kunnet benytte ungdomsretten.

Endring av opplæringsretten for voksne må vurderes med utgangspunkt i at videregående opplæring er viktig for deltakelse i arbeids- og samfunnsliv. Det er dokumentert at halvparten av de arbeidsledige ikke har fullført videregående opplæring. Videre er det en klar sammenheng mellom formell kompetanse og motivasjon for videre læring. På denne bakgrunnen er det av stor betydning både for samfunnet og for den enkelte at det gis mulighet for å kunne ta videregående opplæring.

Kvalitetsutvalget foreslår at aldersgrensen for voksnes rett til opplæring settes til 25 år. Dette vil innebære at personer født etter 1978 vil få rett til videregående opplæring både som ungdom og som voksne. Departementet mener at en endring til aldersbestemt rett vil ivareta voksnes behov bedre enn dagens ordning. Imidlertid er en aldersgrense på 25 år bare en av flere mulige endringer for å sikre voksne muligheten til å fullføre eller ta videregående opplæring senere i livet.

En bør vurdere om 25 års aldersgrense er mest hensiktsmessig, og hvilke eventuelle konsekvenser det kan få å sette en lavere aldersgrense, eventuelt fjerne grensen helt, slik at det gis en generell rett til videregående opplæring som gjelder både ungdom og voksne. Det kan også argumenteres for at rett til videregående opplæring for voksne kun bør gis til spesielle grupper, eksempelvis personer som står utenfor arbeidslivet.

Departementet ser behov for å vurdere alternative løsninger nærmere og se dem i sammenheng med det ordinære systemet for videregående opplæring. Eventuelle endringer må ses i lys av mulige konsekvenser for ungdom i ordinær videregående opplæring, blant annet med hensyn til motivasjon for gjennomføring, og for fylkeskommunenes ansvar for å gi tilrettelagte opplæringstilbud. Det er også nødvendig å kartlegge de økonomiske og administrative konsekvensene som er knyttet til ulike løsninger. Departementet viser til de tiltakene som er satt i gang for å bedre kunnskapsgrunnlaget om voksnes behov for videregående opplæring, og vil på denne bakgrunn avvente å ta endelig stilling til utvalgets forslag om å innføre aldersgrense for rett til videregående opplæring

Opplæringsloven gir ingen bestemmelser om når voksnes rett til videregående opplæring skal innfris. Selv om de foreløpige tallene fra «Kunnskapsgrunnlaget» viser at enkelte deltakere må vente på tilbud, er verken antall som venter eller lengden på ventetiden urovekkende. Det er imidlertid store ulikheter fylkene imellom, og fylkeskommunene har ved flere anledninger signalisert behov for retningslinjer i forhold til dette.

Det er av betydning at det gis tilrettelagte tilbud når voksne har fått den nødvendige kunnskapen om og motivasjon for å ta opplæring. Departementet vil derfor vurdere en endring av opplæringsloven slik at voksne med rett til opplæring og, når det er nødvendig, er blitt realkompetansevurdert i henhold til lovens § 4A-1 og 4A-3, normalt skal få tilbud om tilpasset opplæring senest i løpet av et halvt år etter at søknad om opptak er sendt. Det vil også bli vurdert i hvilken grad det bør gjøres unntak, f.eks. for fag som er små, fag hvor det er vanskelig å få læreplasser, eller i tilfeller hvor fylkeskommunen påføres særlig store utgifter. Konsekvensene av tiltaket vil bli grundig gjennomgått før et lovendringsforslag eventuelt sendes på høring.

Skal voksne søke opplæring, må de få kjennskap til sine rettigheter, og informasjon om tilbudene må være lett tilgjengelige. Kartlegginger viser blant annet at halvparten av de spurte oppgir å ha begrenset kjennskap til voksnes rett til grunnskole og videregående opplæring, og at de med lav formell utdanning oppgir å ha minst kjennskap til rettighetene. Dette viser at informasjonen om voksnes rett til opplæring og realkompetansevurdering bør styrkes. Departementet vil legge til rette for at informasjon om voksnes opplæringsmuligheter ses i sammenheng med en helhetlig utdannings- og yrkesveiledning.

10.3 Departementets forslag

• I forbindelse med gjennomgang av barnehageloven, herunder rammeplanen, og utviklingen av nye læreplaner for grunnopplæringen, vil det bli sett på sammenhengen mellom planene.

• Det legges til rette for at allmennlærere gjennom å utvide sin formelle kompetanse kan arbeide i barnehagen.

• Departementet vil i samarbeid med Barne- og familiedepartementet vurdere om lovreguleringene av tilbudet om spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder skal endres for å tydeliggjøre rettigheter og ansvar.

• Kunnskapsgrunnlaget om voksne som ønsker grunnopplæring skal bedres.

• Dagens regelverk gjennomgås for en mer enhetlig praktisering av reglene for realkompetanse, herunder praksiskandidatordningen.

• Departementet vil vurdere om aldersgrensen for voksnes rett til videregående opplæring skal endres og se på hvilke eventuelle konsekvenser det kan få.

• Det vurderes en endring av opplæringsloven slik at voksne med rett til opplæring og, når det er nødvendig, er blitt realkompetansevurdert, normalt skal få tilbud om tilpasset opplæring senest i løpet av et halvt år etter at søknad om opptak er sendt.