6 Organisering av grunnskolen

Rammene for organiseringen av grunnskolen må tilpasses skolens fornyede innhold, slik det er omtalt i kapittel 4 Innholdet i opplæringen og kapittel 5 En helhetlig opplæring. Samtidig må nasjonale rammer for organisering gi skolene tilstrekkelig handlefrihet til å gi den enkelte elev best mulig tilpasset opplæring. På barnetrinnet vil det blant annet bety mer tid til å gi en variert og god opplæring med særlig vekt på de grunnleggende ferdighetene. På ungdomstrinnet trenges det fornyelse for å ivareta de store variasjonene mellom elevene. Organiseringen må gi mulighet for bedre tilpasning til den enkelte, blant annet med vekt på en mer praktisk opplæring for dem som har best utbytte av en slik opplæring, og med muligheter for fordyping for andre.

6.1 Styrking av barnetrinnet

6.1.1 Inndeling i hovedtrinn

Lovverket har i dag bestemmelser som er basert på at grunnskolen er delt i tre hovedtrinn. Det største skillet er mellom barnetrinnet (småskole- og mellomtrinn) og ungdomstrinnet. Skoleanleggene er ofte basert på dette skillet.

Kvalitetsutvalget legger vekt på tilpasset opplæring for den enkelte elev og på helhet og sammenheng i elevenes opplæringsløp. Utvalget foreslår gjennomgående læreplaner for hele grunnopplæringen, og utvalget forutsetter at inndelingen i gjeldende hovedtrinn opprettholdes. Utvalget foreslår å knytte ungdomstrinnet nærmere til videregående opplæring blant annet gjennom forslagene om programfag til valg og mulighet for å begynne på moduler fra videregående opplæring på ungdomstrinnet.

Høringsinstansene kommenterer i liten grad inndelingen i hovedtrinnene i grunnskolen. Utvalgets forslag om fleksibilitet og sammenheng i skoleløpet får bred støtte. Styrkingen av sammenhengen mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring blir positivt omtalt, men enkelte understreker at det ikke må gå på bekostning av ungdomstrinnets egenart.

Departementets vurdering

Inndeling av grunnskoleopplæringen i hovedtrinn er en lang og innarbeidet tradisjon. Skoleanleggene er mange steder utformet på grunnlag av inndelingen i hovedtrinn, særlig barnetrinn og ungdomstrinn. Skoler med ungdomstrinn bør være større enheter med mulighet for elevene til å velge mellom fag og å ha forskjellige lærere med særlig kompetanse i fagene. Ungdomstrinnets samarbeid med videregående opplæring gjør det naturlig å opprettholde dette som eget hovedtrinn. På småskole- og mellomtrinnet vil fortsatt inndeling i de to trinnene kunne hemme differensiering av innhold, organisering, arbeidsmåter og bruk av tid. Ved å fjerne nasjonale bestemmelser om inndeling i småskoletrinn og mellomtrinn vil det kunne åpnes for økt tilpasning til den enkelte elevs forutsetninger og behov og for inndelinger ut fra lokale behov. Skolene vil få større handlingsrom til å skape bedre sammenheng i opplæringen, og lærerne får et bredere grunnlag for erfaringsdeling og gjensidig læring. Utvidelsen av tiden til opplæring i dagens småskoletrinn kan bidra til å fjerne forskjellene mellom småskoletrinnet og mellomtrinnet. Samtidig kan lokal frihet til å dele inn på ulike måter skape variasjon og mangfold i skoleløpet og bedre motivasjonen.

Departementet går derfor inn for at det ikke gis nasjonale bestemmelser om inndeling av grunnskolens barnetrinn i ett småskoletrinn og ett mellomtrinn, men at skoleeier selv velger organisering ut fra lokale forhold og behov. Ungdomstrinnet opprettholdes som eget trinn.

6.1.2 Økning i timetall

Høsten 2002 ble timetallet på 1.–4. trinn økt med i alt tre uketimer for å bedre opplæringen i grunnskolen med spesiell vekt på å styrke elevenes lese- og skriveferdigheter. Ved Stortingets behandling av statsbudsjettet for 2004 ble det vedtatt å utvide timetallet ytterligere for 1.–4. trinn med til sammen 190 årstimer, dvs. i gjennomsnitt fem uketimer totalt for 1. til og med 4. trinn, fra skole­året 2004/05. Timene skal blant annet brukes til å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter i lesing, skriving og regning.

Kvalitetsutvalget mener at godt tilpasset begynneropplæring med vekt på grunnleggende kunnskap forutsetter mer tid enn det dagens fag- og timefordeling gir rom for. Utvalget foreslår at årstimetallet på småskoletrinnet økes slik at det tilsvarer årstimetallet for mellomtrinnet. Det økte timetallet på småskoletrinnet skal benyttes til grunnleggende matematikk-, lese- og skriveopplæring, samt fysisk aktivitet. En utvidelse av årsrammen vil etter utvalgets vurdering gi både tilpasset opplæring og bedre læringsresultater.

Høringen gir bred støtte til utvalgets forslag om å øke årstimetallet slik at det tilsvarer årstimetallet på mellomtrinnet. Ulike høringsinstanser viser til at økt tid skal brukes for å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter, variert bruk av arbeidsmåter, fysisk aktivitet, lek, leksehjelp og måltid. Noen viser til at utvidet tid på småskoletrinnet øker kravene til lærernes kompetanse, og at det er behov forskjellige typer fagpersoner i skolen. Det pekes på at forslaget vil bringe det totale timetallet for alderstrinnet mer på linje med andre land. Flertallet av foreldreutvalg som har uttalt seg, slutter seg til forslaget, men understreker at de yngste elevene blir slitne etter mange timer på skolen.

Departementets vurdering

Departementet mener faglige og pedagogiske hensyn tilsier at timetallet på barnetrinnet bør økes ytterligere, særlig på de første årstrinnene. Det vil gi mulighet for en bedre tilpasset opplæring og styrket faglig utbytte, ikke minst i de grunnleggende ferdighetene. Særlig viktig vil det være for barn som av ulike grunner ikke får tilfredsstillende støtte hjemme eller i nærmiljøet, har behov for leksehjelp mv. Det er blant annet grunn til å regne med at minoritetsspråklige elever vil ha nytte av mer tid i norskspråklige miljøer. En utvidet skoledag kan også gi større rom for fysisk aktivitet og leksehjelp. På denne bakgrunn foreslår departementet å øke timetallet på 1.–4. trinn med ytterligere fire uketimer fra skoleåret 2005/06. Departementet vil vurdere en videre opptrapping.

Ved å åpne for fastsetting av timetall på barnetrinnet samlet, og rimelig grad av lokal frihet til å fordele timetallet, vil det være mulig å fordele timetallet ut fra lokale forhold som for eksempel tidkrevende transport. I prinsippet vil økt timetall på nåværende småskoletrinn kunne bli brukt også på andre enn 1.–4. årstrinn. Det vil imidlertid være naturlig at økt timetall vil bli brukt på de fire første årstrinnene der timetallet i dag er lavt. Læreplanene vil kreve opplæring i samsvar med målene, og skoleeier er ansvarlig for at dette skjer. De første årene er viktige som grunnlag for videre læring, ikke minst for minoritetsspråklige grupper, noe som også tilsier at skoleeierne vil prioritere de første årstrinnene. Ønsket om fastere rammer for skoledagen vil også bidra til at timene fordeles på de første årstrinnene for å få mer lik skoledag for alle. Mindre behov for tilsyn utenom skoletiden for de yngste elevene taler også for at skoleeierne vil legge økningene i timetall til de første årstrinnene. Departementet mener at det bør gis muligheter for tilpasning til lokale behov og ser derfor ingen grunn til å binde timetallsøkningene til bestemte årstrinn.

For at økt tid skal bidra til bedre tilpasset opplæring og økt læringsutbytte, forutsetter det at skolen har tilstrekkelig kompetanse. Økt timetall gir i seg selv ingen garanti for bedre kvalitet. Lærere med god kompetanse er en forutsetning for å få utbytte av økt timetall. Både SSBs undersøkelse av læreres utdanning i fag de underviser i, og evalueringen av Reform 97 viser at mange lærere har mangelfull faglig og didaktisk kompetanse. Departementet vil derfor styrke lærernes kompetanse både faglig og didaktisk for opplæring på barnetrinnet. Dette er omtalt nærmere i kapittel 9 Kompetanse for utvikling. Økning av timetallet for elever på barnetrinnet vil gi økt behov for lærere i grunnskolen. Det overskuddet på kandidater fra lærerutdanningene som er i dag, vil kunne bli snudd til underskudd.

6.2 Fornyelse av ungdomstrinnet

6.2.1 Motivasjon, fordypning og variasjon

I ungdomsskoletiden går elevene gjennom en rask personlig utvikling med store individuelle forskjeller. I disse ungdomsårene får man økt bevissthet om egen identitet og egne evner. Evalueringen av Reform 97 (EVA 97) viser at skolen har store utfordringer knyttet til å tilpasse opplæringen til den enkelte elevs forutsetninger og behov, særlig i ungdomsskolealderen. Som beskrevet i kapittel 2 Et godt utgangspunkt skårer norske 15-åringer lavt på målinger av læringsutbytte i forhold til elever i land det er naturlig å sammenligne Norge med. Det er betydelig uro blant elevene, og omfanget av uro og problematferd synes å være høyere på ungdomstrinnet enn den er både tidligere og senere i opplæringsløpet. Opplæringen på ungdomstrinnet er generelt mindre variert enn på barnetrinnet og lite knyttet til elevenes erfaringer og livssituasjon. En betydelig andel av lærerne på ungdomstrinnet har mangelfull faglig og fagdidaktisk kompetanse i fagene de underviser i, noe som har betydning for kvaliteten på opplæringen. På den annen side lykkes mange skoler i å skape variert opplæring på ungdomstrinnet med spennende opplegg og gode muligheter for tilpasning til den enkelte elev.

Kvalitetsutvalget legger til grunn at ungdomstrinnet skal knyttes sterkere til videregående opplæring. Ungdomstrinnet skal gi økte valgmuligheter, tilby begynnende spesialisering og fordypning og bevisstgjøre elevene om fremtidige utdannings- og yrkesmuligheter. Det foreslås at ungdomstrinnet skal ta i bruk flere og nye læringsarenaer som lokalmiljø, lokale bedrifter og videregående skoler, samt legge til rette for nyskapende aktiviteter. Utvalget legger opp til at elevene stimuleres til læring og engasjement utenom skolen. Ungdomstrinnet er foreslått modernisert gjennom modulbaserte læreplaner, programfag, valg av moduler fra videregående opplæring, prinsippet om livsvid læring, faget teknologi og design, obligatorisk 2. fremmedspråk og økt timetall i matematikk.

Høringsuttalelsene gir bred støtte til fleksible overganger og til en bedre sammenheng mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring. Det vises imidlertid til at dette i praksis kan være vanskelig, særlig i strøk med spredt bosetting. Enkelte peker på de hindringene for samordning som kan følge av at grunnskolen og videregående opplæring er knyttet til ulike forvaltningsnivåer. Mange uttrykker engstelse for økt teoretisering av ungdomstrinnet og viser til betydningen av praktiske fag og praktisk tilnærming til fag.

Departementets vurderinger

Departementet vil fornye ungdomstrinnet og bedre overgangen til videregående opplæring gjennom en rekke tiltak, som til sammen vil gi en markert fornyelse av trinnet. De fleste er omtalt mer utførlig andre steder i meldingen. For å vise helheten i fornyelsen av ungdomstrinnet blir de kort gjengitt her.

For noen elever er ungdomstrinnet for teoritungt med få muligheter til praktiske aktiviteter. Andre elever møter for få utfordringer og manglende muligheter for fordypning. Dette gir skolen utfordringer med å tilpasse opplæringen til den enkelte og å redusere atferdsproblemer. Etter departementets vurdering vil bedre tilpasset opplæring, mer praktisk innhold og større muligheter for fordypning være grunnleggende i en fornyelse av ungdomstrinnet.

Meldingens forslag til ny læreplanstruktur, med tydelige kompetansebeskrivende mål og med mål for grunnleggende ferdigheter integrert i fagene, vil gi gode muligheter for tilrettelegging for den enkelte.

Forslaget om at skoleeier kan disponere inntil 25 prosent av timetallet for lokal tilrettelegging, gir skolene store muligheter for å virkeliggjøre en bedre tilpasset opplæring med praktisk tilnærming for elevene som har behov for det, og med større fordypning for de som trenger det. Det vil også gi bedre balanse mellom mestring og utfordringer, noe som vil ha betydning for å redusere atferdsproblemer.

For å knytte ungdomstrinnet og videregående opplæring nærmere sammen, ser departementet forslagene om å innføre programfag og å gi elevene mulighet for å arbeide med fag fra videregående opplæring på ungdomstrinnet som særlig viktige. Dette vil samtidig gi gode muligheter for tilpasset opplæring både ved å gjøre opplæringen praktisk og ved å gi fordypningsmuligheter. Programfag og valg av fag/emner fra videregående opplæring omtales mer inngående senere i kapitlet.

Departementets forslag om styrking av realfagene gjennom læreplaner med færre og kompetansebeskrivende mål og praktisk anvendelse gjennom økt vekt på teknologi og design, slik det er omtalt i kapittel 4 Innholdet i opplæringen , vil gi rom for bedre tilrettelegging og fordypning. Innføring av obligatorisk 2. fremmedspråk med vekt på praktisk bruk vil også bidra til mer variert opplæring.

Digitale ferdigheter integrert i alle fag gir muligheter for nye og varierte arbeidsformer og til å knytte ungdomsskolen nærmere videregående skoler, arbeidslivet og andre instanser, blant annet gjennom digital kommunikasjon. Satsingen på entreprenørskap, som er omtalt i kapittel 11 Skolen og medspillerne , vil knytte skolen til arbeidslivet og bidra til variert og praktisk rettet opplæring.

Kombinert med en betydelig satsing på blant annet å øke lærernes og skoleledernes kompetanse både faglig og didaktisk, slik det er beskrevet i meldingen, vil forslagene samlet kunne representere en markert fornyelse og forbedring av ungdomstrinnet.

6.2.2 Programfag på ungdomstrinnet

Kvalitetsutvalget fremhever at forslaget om programfag skal gi elever muligheter til valg, økt engasjement og bedre forutsetninger for senere utdanningsvalg. Programfagene skal gjenspeile utdanningsprogrammene i videregående opplæring, ha egne læreplaner og være både teoretiske og praktiske. De skal kunne knyttes til elevbedrift eller være et samarbeid med videregående skoler og lokalt næringsliv. Utvalget foreslår at programfag skal ha et omfang på 200 årstimer over to år og erstatte emnet Skolens og elevenes valg i gjeldende læreplan.

Høringsinstansene gir bred og sterk støtte til prinsippet om programfag på ungdomstrinnet, og begrunner dette med at det er positivt å knytte ungdomstrinnet nærmere til videregående opplæring, at programfag gir elevene muligheter for praktiske valg og bedrer elevenes forutsetninger for å velge opplæringsprogram i videregående opplæring og grunnlag for yrkesvalg. Enkelte fremhever at programfag vil kunne være motiverende og gi økte muligheter for tilpasset opplæring, andre viser til at utvalget ikke gir nok informasjon om hva programfag skal være. Det blir pekt på at små skoler i spredtbygde strøk kan ha problemer med å gi et tilfredsstillende program­fag­tilbud. Enkelte uttaler at glidende overganger mellom grunnskole og videregående opplæring innebærer utfordringer i forholdet mellom kommune og fylkeskommune. Noen ser det som aktuelt med en periode for utprøving av forskjellige modeller, og at manglende lærerkompetanse i grunnskolen kan være en hindring for innføring av programfag.

Departementets vurderinger

Etter departementets vurdering vil innføring av programfag både kunne knytte grunnskole og videregående opplæring bedre sammen, bidra til en bedre tilpasset opplæring og samtidig gi mulighet for mer praktisk aktivitet eller fordypning. Det er derfor viktig at programfag utformes slik at det bidrar til opplæring tilpasset den enkelte elevs interesser og behov, og at tilbudet får et tilfredsstillende omfang.

Departementet går inn for at det som ledd i arbeidet med nye nasjonale læreplaner utarbeides prinsipper og retningslinjer for lokal utforming av programfag. Timer til programfag tas innenfor de 25 prosent som den enkelte skole selv kan disponere. Departementet vil vurdere den nærmere reguleringen ved utarbeidelse av nødvendige forskrifter. Innføring av programfag kan føre til en viss reduksjon i timetallet for andre fag på ungdomstrinnet. Det samlede timetallet i grunnskolen er imidlertid økt gjennom timetallsøkningen på barnetrinnet. Det åpner for at tid til arbeid med fagene kan bli bedre fordelt på trinnene i grunnskolen og legger til rette for en bedre balanse mellom teori og praksis på ungdomstrinnet.

Programfagene utvikles med utgangspunkt i læreplanene for fagene innenfor det enkelte utdanningsprogram i videregående opplæring, men med innhold tilpasset elevene på ungdomstrinnet. Tilbudet må gi elevene erfaring med innhold, oppgaver og arbeidsmåter som karakteriserer de ulike utdanningsprogrammene. Hospitering i videregående skole og/eller lokalt arbeidsliv kan være aktuelle virkemidler, ved siden av at IKT gir store muligheter.

Lokale forskjeller mellom kommuner og skoler tilsier at planene for programfag må gi rom for lokale tilpasninger. Kommunen som har ansvaret for grunnskolen, får primæransvaret for programfag. Det er imidlertid flere praktiske utfordringer fordi kommunene har ansvaret for ungdomsskolen og fylkeskommunene for videregående opplæring. Etter departementets vurdering har fylkeskommuner, kommuner og skoler gjensidig interesse av en nærmere tilknytning mellom ungdomstrinnet og videregående opplæring, noe som tilsier at det vil være hensiktsmessig at fylkeskommunen bistår kommunen med gjennomføringen.

Dersom programfag skal bidra til at den enkelte elev får økt innsikt i utdanningsprogrammene i videregående opplæring og bedre grunnlag for reflekterte valg av videre utdanning, bør det legges til rette for at elevene skal kunne ha mer enn ett programfag på ungdomstrinnet. Valg av programfag på ungdomstrinnet skal ikke legge begrensninger på elevenes valgfrihet ved overgang til videregående opplæring.

For å få erfaringer med programfag før innføring av nye læreplaner, vil departementet invitere til og følge forsøk med utprøving av ulike måter å utforme og gjennomføre programfag til valg på innenfor tidsrammen for skolens og elevenes valg på ungdomstrinnet. Forsøkene bør belyse bruk av vurderingsformer. Erfaringer fra utprøvingen legges til grunn for den endelige utformingen av prinsipper og retningslinjer for programfag på ungdomstrinnet, og gode erfaringer formidles til skolene. Departementet vil på et senere tidspunkt ta opp spørsmålet om hvorvidt programfag bør gjøres obligatorisk med nasjonalt angitt timetall innen det samlede minstetimetallet.

6.2.3 Fag fra videregående opplæring

Kvalitetsutvalget foreslår at elever på ungdomstrinnet skal kunne velge moduler fra videregående opplæring i tillegg til obligatoriske fag. Utvalget peker på at elever på ungdomstrinnet har ulike evner og interesser, og at en godt tilpasset opplæring må sørge for at alle elever møter situasjoner der de blir utfordret og får vist hva de kan mestre. Utvalget viser også til at videregående skoler gjennom en slik ordning får anledning til å markedsføre sine tilbud. Utvalget går inn for at elever ikke må ta om igjen modulen i videregående opplæring, og at modulen godskrives i videregående opplæring. Utvalget forutsetter at valg fra videregående opplæring ikke skal begrense mulighetene for senere valg eller telle ved inntak, og at modulen tas utenfor den timerammen som er fastsatt for ungdomstrinnet.

Flere høringsuttalelser støtter forslaget og begrunner dette med at det blant annet kan styrke elevenes motivasjon for videre utdanning og gi økte muligheter for tilpasset opplæring. Ordningen vil også bidra til å binde sammen den obligatoriske og frivillige delen av grunnopplæringen. Mange viser imidlertid til at det kan bli vanskelig å gjennomføre, særlig i spredtbygde strøk med stor avstand til nærmeste videregående skole og få arbeidsplasser. Enkelte peker på styringsutfordringer for organiseringen av forholdet mellom kommuner og fylkeskommuner.

Departementets vurderinger

Departementet går inn for å gi elevene mulighet til å ta fag fra videregående opplæring på ungdomstrinnet. Dette vil styrke tilpasningen til ulike elevers interesser og forutsetninger og knytte ungdomstrinnet og videregående opplæring bedre sammen. Departementets forslag om lokal frihet til å disponere deler av tidsrammen på ungdomstrinnet ut fra lokale forutsetninger og individuelle interesser og behov, gir gode muligheter for at elever kan ta deler av fag innenfor det samlede timetallet for ungdomstrinnet. Valg av fag eller deler av fag fra videregående opplæring vil gi teoretisk interesserte elever flere utfordringer, mens elever med praktiske interesser kan møte utfordringer innen sitt interesseområde. Enkelte videregående skoler og kommuner har allerede begynt å gi slike tilbud.

Det er flere praktiske utfordringer med ordningen. Flere har sammenheng med at ansvaret for grunnskolen og videregående opplæring er delt mellom kommuner og fylkeskommuner. Kommunen har økonomisk ansvar for den opplæringen som ligger innenfor grunnskolens timetall, men det er ikke til hinder for at fylkeskommunen kan bidra i den grad den finner det hensiktsmessig. Dersom deler av slik opplæring skjer utenom skoletiden på ungdomstrinnet, bør kommune og fylkeskommune samarbeide om fordeling av utgifter. Den videregående skolen kan ha en egeninteresse av å tilby fag, blant annet med tanke på rekruttering.

Tilbud om fag på videregående opplærings nivå stiller spesielle krav til lærernes kompetanse. Kommunen må påse at gjeldende krav til lærerkompetanse er oppfylt, også når de tilbyr fag fra videregående opplæring. Kommunen kan inngå avtale med videregående skoler for å sikre lærere med tilstrekkelige faglige kvalifikasjoner.

Elever som skal begynne på fag i videre­gående opplæring, må ha dokumentert kompetanse i aktuelle fag i samsvar med kompetansemål for ungdomstrinnet før de begynner med faget på videregående nivå. Skolen har ansvar for slik dokumentasjon. Den videregående skolen har ansvar for dokumentasjon av kompetanse i fag/deler av fag fra videregående opplæring. Hvilke fag fra videregående opplæring som skal kunne tas av elever på ungdomstrinnet, vil være avhengig av lokale forhold, og det må derfor avgjøres lokalt i et samarbeid mellom fylkeskommunen og kommunen og mellom de enkelte skoler.

Departementet går inn for at hele eller deler av fag som er gjennomført på ungdomstrinnet, skal kunne godskrives i videregående opplæring slik at eleven enten kan velge videre fordypning eller et annet fag. Valg av fag eller emner fra videregående opplæring skal imidlertid ikke begrense elevens senere valg.

Med bakgrunn i vurderingene over går departementet inn for at fylkeskommuner og kommuner i samarbeid kan legge til rette for at elever på ungdomstrinnet kan ta fag fra videregående opplæring, og det vil fremmes forslag om nødvendige reguleringer. Departementet vil vurdere de ulike ordningene med sikte på å innføre muligheten til å ta fag fra videregående opplæring på ungdomstrinnet som ordinær ordning, på et senere tidspunkt.

6.3 Departementets forslag

• Inndelingen av grunnskolens barnetrinn i et småskole- og et mellomtrinn oppheves.

• Timetallet på 1.–4. trinn utvides med til sammen 190 årstimer fra skoleåret 2004/05, og utvidelsen skal blant annet brukes til å styrke elevenes grunnleggende ferdigheter. Timetallet på disse trinnene skal økes med ytterligere fire uketimer fra skoleåret 2005/06.

• Ungdomstrinnet fornyes gjennom en rekke enkelttiltak som også er omtalt andre steder i meldingen.

• Lærernes kompetanse styrkes gjennom tiltak som er omtalt andre steder i meldingen.

• Det innføres programfag på ungdomstrinnet med utgangspunkt i læreplanene for fagene innenfor det enkelte utdanningsprogram i videregående opplæring. Det utarbeides nasjonale prinsipper og retningslinjer for lokal utforming av programfagene.

• Det legges til rette for at fylkeskommuner og kommuner kan samarbeide om å tilby elever på ungdomstrinnet å ta fag fra videregående opplæring. Departementet vil vurdere erfaringene med sikte på å innføre dette som ordinær ordning.