8 Likeverdig og inkluderende opplæring

Likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring er overordnede prinsipper i skolen. Det betyr at opplæringen må være tilgjengelig for alle, og at alle skal få gode muligheter for læring, mestring og utvikling. Elever og lærlinger er ulike, og derfor har de ulike behov og forutsetninger. Et likt tilbud til alle gir ikke et likeverdig tilbud. For å gi et likeverdig tilbud, må skolen gi en variert og differensiert opplæring. Det er dette som ligger i opplæringslovens bestemmelser om at opplæringen skal tilpasses elevenes og lærlingenes forutsetninger. Retten til tilpasset opplæring kan ivaretas innenfor opplæringens ordinære rammer eller i form av spesialundervisning. Spesialundervisning er en rettighet for elever som ikke har eller som ikke kan få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen.

8.1 Utfordringer

Kapittel 2 viser at mange elever har et godt utbytte av opplæringen, og at flertallet av de foresatte er fornøyd med det tilbudet skolen gir. Forskning viser at en rekke skoler har kommet langt når det gjelder tilpasning av opplæringen til elevenes behov. Det viser seg blant annet at skoler som har utviklet en samarbeidsbasert arbeidsform og en systematisk evaluering av egen praksis, i større grad enn andre skoler klarer å gi elevene tilpasset opplæring. 1

Det er likevel bekymringsfullt at det er så store forskjeller i læringsutbytte blant elevene, og at det er systematiske forskjeller mellom elevene avhengig av kjønn og sosial og etnisk bakgrunn. Selv om tilstandsrapportene fra fylkesmennene viser at tilpasset opplæring er et vesentlig satsingsområde i en rekke fylkeskommuner, kommuner og skoler, er det i skolen sett under ett fortsatt et stort potensial for forbedring. Erfaringene fra Differensieringsprosjektet i videregående opplæring viser at det er et særlig behov for økt tilpasning av tilbudet innenfor videregående opplæring. En stor utfordring ligger også i å bedre opplæringen for den altfor store gruppen elever – nesten 20 prosent – som går ut av grunnskolen uten å ha tilegnet seg helt grunnleggende leseferdigheter. Også de faglig sterke elevene har behov for å bli møtt med et høyere ambisjonsnivå fra skolens side.

Det er store variasjoner mellom skoler, kommuner og fylker når det gjelder andelen elever som mottar spesialundervisning. Ulikhetene er større enn det som lar seg forklare med en naturlig variasjon i antall elever med spesielle behov. Den store variasjonen tyder på at det finnes store lokale kulturforskjeller og ulike oppfatninger av hvordan opplæringen skal skje, herunder organisering og tilrettelegging av tilbudet til elever med spesielle behov. Om en elev har behov for spesialundervisning, vil i enkelte tilfeller blant annet være avhengig av hvordan skoleeierne og skolelederne har lagt til rette for organisatoriske og pedagogiske tiltak i den ordinære opplæringen. Fra flere hold har det også blitt hevdet at modellene for tildeling av ressurser til skolene i kommunen har betydning for hvor stor andel spesial­undervisning den enkelte skole har. Vedtak om spesialundervisning blir ofte brukt for å skaffe skolen mer ressurser, uten at det har blitt tilstrekkelig vurdert om eleven kan ha like stor nytte av en bedre tilrettelegging innenfor den ordinære opplæringen. Det er videre grunn til å tro at de store forskjellene i andelen elever som mottar spesialundervisning, har sammenheng med kompetansen på den enkelte skolen og i kommunen. I kommunene vil det også være ulik tilgang til kompetanse fra støttesystemer utenfor skolen.

Omfanget av atferdsproblemer i skolen er for stort. Undersøkelser indikerer at omtrent 15 prosent av den samlede elevmassen har moderate atferdsvansker av en eller flere typer, og at to til tre prosent av elevene har alvorlige problemer. 2 Blant elevene som mottar spesialundervisning, er 40–50 prosent definert som elever med atferdsproblemer av lærerne. 3 Andelen øker med alder og er høyest på ungdomsskolen, for så å synke igjen. Det er flest gutter som er definert som elever med atferdsproblemer. Langtidstendensen tyder på at andelen elever med atferdsproblemer er økende i grunnopplæringen i Norge.

Kvalitetsutvalget mener at dagens skole i for liten grad klarer å leve opp til målet om at alle elever skal ha inkluderende og tilpasset opplæring. Det vises til at det er stor variasjon i bruken av spesialundervisning mellom skolene og mellom kommunene, og at det er vanskelig å dokumentere virkningen av spesialundervisningen for mange elever. Utvalget mener også at vedtak om spesialundervisning i mange tilfeller har vist seg å være begrunnet i andre behov enn elevenes behov for spesielt tilrettelagt opplæring, særlig gjelder dette i forbindelse med atferdsproblemer.

I tillegg mener utvalget at dagens spesial­undervisning virker ekskluderende og fører til en unødig byråkratisering som er svært ressurskrevende. Kvalitetsutvalget foreslår derfor å fjerne retten til spesialundervisning, og å forsterke kravet om tilpasset opplæring for alle elevene. Det foreslås at elever med situasjonsbestemte behov skal ha rett til spesiell tilrettelegging, og at det for elever som har en individuell plan ut fra bestemmelser i helselovgivningen fattes enkeltvedtak om avvik fra gjeldende læreplan dersom dette er nødvendig. Kvalitetsutvalgets hovedhensikt med forslaget om å fjerne retten til spesialundervisning er å tvinge frem en ny organisering av opplæringstilbudet som ivaretar behovene til de svakeste elevene bedre.

Høringsinstansene påpeker gjennomgående at det er viktig å styrke muligheten for at alle kan få tilpasset opplæring. Noen få høringsinstanser støtter forslaget om å fjerne retten til spesialundervisning. De begrunner det hovedsakelig med at det er behov for å tenke nytt rundt opplæringen for elever med særskilte opplæringsbehov. De fleste høringsinstansene er likevel negative til å ta bort retten til spesialundervisning, eller de mener at problemstillingen ikke er tilstrekkelig utredet.

8.2 Tilpasset opplæring for alle

Tilpasset opplæring innebærer at alle sider av læringsmiljøet ivaretar variasjoner mellom elevenes forutsetninger og behov. En inkluderende opplæring krever at også elever med behov for spesiell tilrettelegging skal tilhøre et inkluderende fellesskap og møte utfordringer tilpasset deres behov og forutsetninger. Dette er en krevende oppgave som gjør det nødvendig med et godt samarbeid med elevenes foresatte, samarbeid og samordning mellom en rekke instanser i grunnopplæringen, samt aktiv bruk av ressurser utenfor skolen.

Etter departementets vurdering skyldes mangelen på tilpasset opplæring og de store variasjonene i bruk av spesialundervisning i hovedsak:

• for liten innsikt i resultatene av opplæringen

• at enkelte skoleledere i for liten grad utnytter den samlede kompetansen på skolen til å organisere opplæringen ut fra elevenes behov

• for lav kompetanse blant en del skoleeiere, skoleledere og lærere om lærevansker og metoder som er utviklet for opplæring av elever med ulike lærevansker

• lite kunnskap om forebygging og håndtering av atferdsvansker

• for liten bruk av systemrettede tiltak

• for lite kompetanseutvikling på dette området i mange kommuner

• for liten kunnskap om hvordan tilpasset opplæring bør gjennomføres

• manglende kunnskap om regelverket og handlingsrommet innenfor regelverket

• modeller for tildeling av ressurser til skolene.

Det er derfor behov for en målrettet satsing på kompetanseutvikling for å utvikle læringsmiljøet ved alle skoler, slik at man blir bedre i stand til å møte variasjonen i elevenes forutsetninger og behov.

Departementet foreslår i denne meldingen en rekke tiltak som er viktige for å nå målet om en bedre tilpasset opplæring. Blant tiltakene kan nevnes økt timetall på barnetrinnet, økt fleksibilitet i fag- og timefordeling, programfag som valgfag på ungdomstrinnet og muligheter for ungdomsskoleelever til å velge opplæring i fag fra videregående opplæring, samt ny struktur i videregående opplæring med større mulighet for tidlig spesialisering. Disse tiltakene omtales i andre deler av meldingen. I tillegg er det allerede vedtatt endringer i opplæringsloven som vil legge til rette for bedre tilpasning. Det vises blant annet til nye bestemmelser som gir mulighet til å ta hele læretiden i bedrift og nye regler om organisering av elevene i pedagogisk forsvarlige i opplæringsgrupper. Etter departementets vurdering gir denne siste lovendringen på mange måter en større fleksibilitet enn Kvalitetsutvalgets forslag om inndeling i basisgrupper. Det er også iverksatt egne utviklingsstrategier som tiltaksplan for lesing, strategiplan for minoritetsspråklige og program for digital kompetanse. Omtalen i dette kapittelet forutsetter at disse tiltakene gjennomføres.

I tillegg er det nødvendig å øke innsatsen for å få til en bedre helhetlig utvikling av elevenes læringsmiljø. De viktigste innsatsfaktorene i dette arbeidet vil være økt kunnskap og kompetanse på alle nivåer, samt en bedre samordning av ulike støttefunksjoner for opplæringen.

8.2.1 Tilpasset opplæring i form av spesialundervisning

Det følger av opplæringsloven § 5-1 at elever som ikke får eller kan gis tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning. Det skal utarbeides individuell opplæringsplan for elever som får spesialopplæring. Planen skal vise målene for og innholdet i opplæringen, samt hvordan opplæringen skal gjennomføres. Så langt det er mulig skal denne planen samsvare med ordinære læreplaner. I de tilfellene der det er avvik fra den ordinære læreplanen, skal dette gå klart frem.

I mange læringssituasjoner vil spesialundervisning med tilførsel av kompetanse eller andre tiltak være et riktig og nødvendig virkemiddel for å gi eleven den tilpassede opplæringen hun eller han har krav på. Det er imidlertid grunn til å tro at omfanget av spesialundervisning i enkelte kommuner er høyere enn det burde være, ut fra en vurdering av elevens behov for og utbytte av slik opplæring. Den store variasjonen kommuner og skoler imellom i bruk av spesialundervisning og resultater i læringsutbytte dokumenterer dette.

Det er grunn til å tro at det vil bli vanskeligere å ivareta retten til tilpasset opplæring dersom retten til spesialundervisning fjernes. Vedtak om spesialundervisning er etter departementets vurdering nødvendig når det er behov for en tilpasning som ikke kan gis innenfor rammene av ordinær tilpasset opplæring og i de tilfeller der målene for opplæringen skal være andre enn de som er fastsatt i læreplanene. I tillegg innebærer bestemmelsene om spesialundervisning saksbehandlingsregler som sikrer rettssikkerheten når det er tvil om det ordinære opplæringstilbudet til eleven fungerer godt nok. Departementet går derfor inn for å videreføre prinsippene i dagens bestemmelser om tilpasset opplæring og spesialundervisning. Departementet vil vurdere bestemmelsene med sikte på forenkling av saksbehandlingskravene, herunder kravene til individuelle opplæringsplaner.

Det er imidlertid et klart mål at spesialundervisning skal være nødvendig for en lavere andel elever enn hva tilfellet er i dag.

Samtidig er det behov for å bedre kvaliteten på den spesialundervisningen som gis.

Det er også viktig at skoleeier vurderer modellene for tildeling av ressurser til skolene i lys av målet om en bedre tilpasset opplæring for alle elevene.

8.2.2 Forutsetninger for god spesialundervisning

For å få en bedre dokumentasjon av effektene av spesialundervisning har departementet bedt Institutt for spesialpedagogikk ved Universitetet i Oslo om å gjennomføre en litteraturstudie av forskning som belyser effekten av spesialundervisning. Studien omfatter litteratur om spesialundervisning for elever med lese- og skrivevansker, matematikkvansker, sosiale og emosjonelle vansker, utviklingshemning, autisme, hørselshemning eller synshemning.

Litteraturstudien viser at det finnes mye forsk­ning som dokumenterer spesialundervisningens positive effekter innenfor ulike områder. Samtidig viser studien at det er mulig å nå lenger i å ivareta behovet for individuell tilpasning gjennom bedre tilpasning av den ordinære opplæringen. Studien går også inn på hvilke typer spesialundervisning som ikke virker. Ett eksempel som trekkes frem, er å gi spesialundervisning i norsk og matematikk til elever med alvorlige atferdsvansker i tilfeller der faglig tilkortkomming ikke er del av årsaken til atferdsproblemene.

Studien bekrefter at effekter av spesialundervisning er avhengig av hvordan og under hvilke betingelser spesialundervisning gjennomføres. Ett trekk som stadig går igjen, er betydningen av å møte elevene med en opplæring der relevant spesialpedagogisk kompetanse settes inn. Dette er avgjørende for kvaliteten på den spesialundervisningen som gis, og dermed også for elevenes utbytte av opplæringen. Spesialundervisning kan gis både innenfor og utenfor ordinære opplæringsgrupper. Studien viser at skoler med et godt arbeids- og elevmiljø har fleksible organiseringsformer og et inkluderende og aksepterende miljø som gjør at spesialundervisningen er en naturlig del av opplæringstilbudet og ikke virker stigmatiserende.

Ingen enkelt tilnærming vil være effektiv for alle elever innenfor en kategori elever med spesialpedagogiske behov. De beste resultatene ser ut til å oppnås ved skoler der elevene får tett oppfølging, og der skolene har en gjennomtenkt, reflektert og begrunnet pedagogisk praksis. 4

Det er derfor viktig å samordne den ordinære opplæringen og opplæring i form av spesialundervisning. Det må også være en rimelig balanse mellom generelle pedagogiske tilnærminger og særskilte, spesialpedagogiske tiltak. Det ligger et viktig forbedringspotensial i en sterkere koordinering mellom ordinær tilpasset opplæring og spesialundervisning, og i et bedre samarbeid mellom lærere med allmenne- og spesialpedagogiske oppgaver. Dette kan gi bedre kvalitet i det totale opplæringstilbudet for elevene.

8.2.3 PP-tjenesten og Statped

Den pedagogisk-psykologiske tjenesten (PP-tjenesten) er forankret i opplæringsloven og er et kommunalt ansvar. Det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped) gir spesialpedagogisk rettledning og støtte til kommuner og fylkeskommuner gjennom et bredt spekter av tjenester. I tillegg kan de kommunale opplæringsansvarlige instansene få faglig bistand fra blant annet den kommunale helsetjenesten og fra den statlige spesialisthelsetjenesten når det gjelder å legge til rette et godt opplæringstilbud for elever med store og spesielle opplæringsbehov.

De siste årene er det satset systematisk på utvikling av PP-tjenesten. Som et ledd i oppfølgingen av St.meld. nr. 23 (1997–98) Om opplæring av barn, unge og vaksne med særskilde behov har PP-tjenesten blitt styrket med 300 årsverk, gjennom en tilsvarende reduksjon av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet. Fra 1999 til 2003 ble denne styrkingen foretatt gjennom øremerkede tilskudd til de aktuelle vertskommunene, fra 2004 er styrkingen lagt inn i det generelle rammetilskuddet til kommunesektoren. Opplæringsloven understreker at PP-tjenesten både skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering når loven krever det, og bistå skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov (§ 5-6). Sistnevnte betegnes ofte som PP-tjenestens systemrettede arbeid. I det statlige SAMTAK-prosjektet var målet at både PP-tjenesten og Statped, i forhold til hva som har vært vanlig, i større grad skulle legge vekt på det systemrettede arbeidet. SAMTAK var et kompetanseutviklingsprogram for PP-tjeneste og skoleledere, og satsingen ble gjennomført i årene 2000 til 2003.

Evalueringen av SAMTAK 5 viser at når det systemrettede arbeidet styrkes, blir kvaliteten på PPTs tjenester overfor skolene, skolenes egen kompetanse, tilbudet til elevene og samarbeidet med de foresatte bedre. Skolene melder om økt systemrettet støtte fra PP-tjenesten i løpet av perioden. Systemrettet støtte er her definert som bedre rådgivning og veiledning til skoler, lærere og rektorer, men også bedre tjenester når det gjelder veiledning i tilrettelegging av opplæring for alle elever og for elever med spesielle opplæringsbehov. Gjennom arbeidet i SAMTAK har også de deltakende enhetene i Statped utviklet sine arbeidsmåter i en retning som oppdragsgiverne på det kommunale nivået etterspør.

Evalueringen viser at resultatene har vært best i kommuner der det foretas gode rolleavklaringer mellom partene og der det finnes et godt samarbeid mellom de ulike aktørene. Evalueringen konkluderer også med at skolene med de mest positive resultatene gjennom endringer i organisatoriske og økonomiske rammevilkår og gjennom økt vektlegging av interne systemer og arbeidsmåter, har fått mer kontroll over egne ressurser, og at de har fått økt kompetanse til å løse sine oppgaver. Utfordringen, slik forskerne bak evalueringen ser det, er de skolene som fremstår som lite utviklingsorientert. Disse etterspør ikke ekstern bistand, og de har vanskeligheter med å nyttiggjøre seg de råd og den kompetanse de blir tilbudt. Disse skolene har i liten grad blitt bedre gjennom satsingen. En forklaring på dette kan være at prosjektet var svært sentralt styrt og for lite differensiert til å møte lokale utfordringer. Dermed ble enkelte av skolene hengende etter. Forskerne bak undersøkelsen fremhever at det for fremtiden er viktig å utvikle strategier for hvordan en skal fange opp de skolene som ikke klarer å nyttiggjøre seg utviklingsprogrammer som dette.

8.3 Reduksjon av atferdsproblemer

Det er i det foregående hevdet at omfanget av atferdsproblemer i skolen er økende. Problematferd deles vanligvis inn i tre områder: lærings- og opplæringshemmende atferd, fysisk og verbal utagerende atferd og antisosial atferd. Lærings- og opplæringshemmende atferd er den minst alvorlige formen for problematferd, men kan i stort omfang ødelegge arbeidsmiljøet i elevgruppen. Antisosial atferd som alvorlig mobbing, hærverk og bruk av rusmidler er den mest alvorlige form for problematferd, men kan forebygges gjennom reduksjon av de andre formene for problematferd.

Atferdsvansker blant elever kan forstås som resultat av manglende mestring av skolens forventninger og krav. Videre kan atferdsvansker til en viss grad være et resultat av at elever ikke får tilstrekkelig med utfordringer i skolen, men de kan også sees som et utslag av mangelfull sosial kompetanse. Også andre faktorer i skolen kan spille inn, for eksempel manglende eller feilaktig bruk av autoritet og oppdragende tiltak. I tillegg til faktorer innenfor skolen vil elevenes omsorgs- og oppdragelsessituasjon i hjemmet ha betydning. Atferdsvansker kan også ha en nevrologisk komponent. Det har videre blitt pekt på at ulike forhold ved samfunnsutviklingen fører til endret atferd blant elevene i skolen, og at skolen kan mangle kompetanse i å håndtere dette.

Det er godt dokumentert at skoler, og særlig klasser/elevgrupper, er forskjellige når det gjelder omfanget av atferdvansker, også når en kontrollerer for hjemmeforholdene til elevene. Disse forskjellene skyldes i hovedsak ikke ytre forhold som urbaniseringsgrad eller skolens størrelse. Men tettheten av lærere har trolig betydning, særlig for disiplinproblemer. 6

Forskning viser at opplærings- og læringsledelse er viktig for å forebygge atferdsproblemer. 7 God ledelse innebærer at lærere skaper produktiv arbeidsro i elevgrupper gjennom å fremme og skjerme opplæringsaktiviteter. Effektiv ledelse forutsetter et høyt bevissthetsnivå hos læreren om hva som skjer i elevgruppen, men også gode relasjoner mellom elevene og mellom læreren og elevgruppen. Skolens helhetlige innsats er viktig for å redusere omfanget av atferdsproblemer. Det viser seg at det er mindre atferdsproblemer på skoler der det arbeides aktivt med forebyggende tiltak og kompetansestyrkende innsats på skole-, elevgruppe- og elevnivå. Skoler med godt lærersamarbeid har også bedre atferd fordi lærerne utveksler informasjon, søker hjelp når de har problemer, og samarbeider om gode løsninger.

En målrettet innsats for å forebygge atferdsproblemer er etter departementets vurdering nødvendig for å øke kvaliteten på opplæringen og redusere omfanget av elever som mottar spesialundervisning. Når det gjelder å forebygge og håndtere atferdsproblemer, vil skolene ha stor nytte av tilskudd av spesialpedagogisk innsikt og kompetanse, både for å stimulere positiv og forebygge negativ elevatferd, og i det problemløsende arbeidet.

Spesialundervisning vil fortsatt være et nødvendig tiltak for elever med alvorlige atferdsvansker. Fremveksten av alternative skoler og de positive erfaringene som gjøres med mange av disse både i Norge og i utlandet, viser at en del elever med sosiale og emosjonelle vansker kan ha utbytte av slike tilbud. Det formelle, økonomiske og kvalitetssikrende hovedansvaret for slike tiltak ligger hos skoleeier som er forpliktet av gjeldende opplæringslov, regelverk og læreplanverk.

8.4 En nasjonal satsing

Det er nødvendig å øke kunnskapen om tilpasset opplæring. Utviklingsarbeid for en bedre tilpasset opplæring er en oppgave for skoleeier og skolen som helhet. En styrking av tilpasset opplæring kan bare skje gjennom et samarbeid mellom alle som har ansvar innenfor grunnopplæringen.

Departementet foreslår en nasjonal satsing for å sikre en bedre tilpasset opplæring. Satsingen har som mål å sørge for at alle elevene utvikler gode grunnleggende ferdigheter og får positive utfordringer gjennom en grunnopplæring som gir likeverdige muligheter for alle, uavhengig av kjønn og sosial og etnisk bakgrunn. Satsingen vil kreve en langsiktig og målrettet innsats der ulike virkemidler tas i bruk:

Forskning og metodeutvikling

Departementet mener det er nødvendig å øke omfanget av forskning som belyser hvordan opplæringen kan organiseres og gjennomføres for å få en best mulig tilpasset opplæring. I den nasjonale satsingen inngår et forsknings- og formidlingsprosjekt som skal gi kunnskap om metoder og modeller for bedre tilpasset opplæring og gode eksempler på hvordan tilpasset opplæring kan gjennomføres. Departementet vil sørge for at norske og utenlandske forskningsresultater systematiseres og gjøres tilgjengelige for skoleeier, skole og for den enkelte lærer.

Kompetanseutvikling

Tiltak for å styrke og spre kompetanse om tilpasset opplæring er viktige elementer i den nasjonale satsingen. Departementet vil prioritere midler til et kompetanseløft, metodeutvikling og erfaringsspredning. Utdanningsdirektoratet vil ha en sentral rolle når det gjelder å innhente gode eksempler på tilpasset opplæring og å gjøre dem tilgjengelige for andre, ha oversikt over relevante tilbud om kompetanseutvikling og bidra til kontakt mellom tilbydere og skoleeiere. Det vil være skoleeiers oppgave å se til at skolene tar ny kunnskap i bruk, og at det skjer som ledd i en reflektert vurdering av egen praksis.

Ved at det statlige spesialpedagogiske støttesystemet (Statped) fra juni 2004 vil bli innlemmet i Utdanningsdirektoratet, vil den faglige og metodiske kompetansen som finnes i Statped, være en sentral ressurs i det videre arbeidet med kompetanseutvikling innenfor områdene ordinær tilpasset opplæring og tilpasset opplæring i form av spesialundervisning.

Som ledd i en nasjonal satsing på tilpasset opplæring vil staten i en periode stille økonomiske midler til rådighet for kommunene for å fremme kompetanseutvikling i den enkelte skole og for PP-tjenesten.

Tiltak mot atferdsproblemer i skolen

Kompetanseutvikling i forhold til lærerens lederrolle i opplæringssammenheng vil være en viktig del av satsingen på å redusere atferdsproblemene i skolen. Dette vil utgjøre en videreføring og et supplement til allerede igangsatte satsinger på å forhindre mobbing i skolen. I tillegg til å fokusere på lærerens individuelle ferdigheter og kompetanse må det også settes søkelys på skolens kollektive kjennetegn – skolen som organisasjon. Det vises til omtalen i kapittel 3 av skolen som lærende organisasjon. Både skoleledelse og prioritering av det atferdspedagogiske arbeidet er viktig i denne sammenhengen. Dette handler blant annet om å sette temaet på dagsordenen, legge planer for utvikling av læringsmiljøet, sørge for at de gjennomføres, og evaluere både gjennomføring og resultater. I denne sammenheng vises det til tre veiledere om atferdsproblemer i skolen som er tilgjengelige på skolenettet.no.

Departementet vil i samarbeid med relevante fagmiljøer drøfte ytterligere tiltak for å redusere atferdsproblemene i skolen.

Tiltak for å styrke læringsmiljøet

Departementet har som hovedstrategi at det holdningsskapende arbeidet mot mobbing, vold, rasisme og annen problematferd krever helhetlig, kontinuerlig og langsiktig innsats fra foresatte, skolen og omverdenen for å bedre læringsmiljøet. Skolens tiltak må ikke bli kortvarige og isolerte, men gå inn i skolens daglige virksomhet og omfatte alle elever. Elevene har gjennom endringene i opplæringslovens kapittel 9a om skolemiljø fått større grad av elevmedvirkning. Skolen harogså fått klarere plikter, særlig når det gjelder det psyko­sosiale miljøet. Arbeidet med manifest mot mobbing blir videreført i samarbeid med manifest­partnerne. Prosjektet «Verdier i skolehverdagen» har blitt møtt med stor interesse og vil bli videreført.

Styrking av PP-tjenestens rolle

Skoleeier må legge til rette for modeller der PP-tjenestens innsats i retning av systemrettet arbeid styrkes. Den kompetansen som er utviklet gjennom flere år, må videreutvikles og spres. Gjennom strategiplanen for språklige minoriteter er det satt i verk tiltak for å utvikle bedre observasjons- og kartleggingsmateriell, samt metoder knyttet til spesialundervisning av minoritetsspråklige elever.

PP-tjenesten får også en viktig funksjon i tilrettelegging for de elevene som strever med å tilegne seg tilstrekkelige ferdigheter, men som skolen og/eller PPT ikke vurderer har behov for spesialundervisning.

Departementet vil videreføre pilotprosjekter som er satt i gang, og ta initiativ til nye forsøk med modeller som det er ønskelig å prøve ut, for eksempel tverrfaglig arbeid med atferdsproblematikk. Prosjektene må ha som formål å styrke tilpasset opplæring for alle elever og dermed redusere behovet for spesialundervisning. Departementet vil legge til rette for erfaringsdeling og -spredning internt i PPT, i fylker og mellom fylker, samt spredning av gode eksempler. Det nasjonalt utviklede vurderingsverktøyet for PPT, som nå prøves ut i Østfold, skal videreutvikles og danne grunnlag for det som skal offentliggjøres om PP-tjenesten i skoleporten.no.

Utvikling av det statlige spesialpedagogiske støttesystemet – Statped

Departementet ser det som viktig at Statpeds fremtidige faglige profil utvikles i tråd med de endringene som det legges opp til i den videre utviklingen av innhold og organisering av grunnopplæringen. Det vil blant annet si å videreutvikle Statped som et nasjonalt tjenesteytende system, som har til oppgave å bistå de lokale opplæringsansvarlige instansene i arbeidet med å utvikle en inkluderende skole for alle, særlig med tanke på elever med store og spesielle opplæringsbehov. I dette arbeidet vil det også være viktig å utvikle god samhandling og en tydelig oppgave- og ansvarsdeling mellom Statped og den statlige spesialisthelsetjenesten. Arbeidet vil kunne lede til færre organisatoriske enheter, med en bredere flerfaglig og høyt kvalifisert spesialpedagogisk kompetanse som kan imøtekomme kravene om lettere tilgjengelighet for brukere og oppdragsgivere, og en mer effektiv og rasjonell tjenesteproduksjon. I St.meld. nr. 14 (2003–2004) Om opplæringstilbod for hørselshemma , har departementet foreslått visse endringer når det gjelder organiseringen av det statlige opplæringstilbudet for hørselshemmede barn og unge. Oppfølgingen av dette arbeidet skjer nå med sikte på å dekke behovene som sentrale brukergrupper og Statpeds oppdragsgivere på kommunalt nivå gir uttrykk for.

Styrking av tilsynet

Nasjonale utdanningsmyndigheter fører tilsyn med at grunnopplæringen drives i overensstemmelse med bestemmelser i opplæringsloven og forskrifter fastsatt i medhold av loven. Som ledd i omorganiseringen av den statlige utdanningsadministrasjonen vil Utdanningsdirektoratet få de overordnede nasjonale faglige oppgavene knyttet til tilsyn. Lokalt vil fylkesmannen, som det regionale leddet i den statlige utdanningsadministrasjonen, fortsatt gjennomføre det statlige tilsynet med grunnopplæringen. Kunnskap om grunnopplæringen, blant annet fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet om ressursbruk, kvaliteten på læringsmiljøet og elevens utbytte av opplæringen er en viktig del av grunnlaget for et effektivt og målrettet tilsyn. Det vil være viktig å rette særlig oppmerksomhet mot skoler og skoleeiere der tilsynsmyndigheten blant annet på grunn av opplysninger om ressursbruk, eller antall enkeltvedtak om spesialundervising, kan ha grunn til å tro at elevenes rettigheter ikke er oppfylt.

Opplæringsloven stiller krav til at opplæringen skal organiseres i pedagogisk forsvarlige grupper. Ved behandling av Ot.prp.nr.67 (2002–2003) der de tidligere reglene om klassedeling ble opphevet, ba Stortinget Regjeringen «gjennom tilsynsordningen påse at opphevingen av delingstallet ikke blir brukt som et sparetiltak. Klassedelingstallet skal ligge til grunn som minstenivå for ressurstildeling også etter at bestemmelsen om klassedelingstallet er opphevet.»

Departementet tolker Stortingets vedtak dit hen at den gjennomsnittlige gruppestørrelsen for ordinær opplæring ikke skal overstige den gruppestørrelsen man ville fått med klassedelingsreglene. Gjennomsnittlig gruppestørrelse brukes som indikator for dette, jf. kapittel 2. På bakgrunn av de data som skolene har rapportert inn, er det inneværende skoleår 158 skoler som har en gjennomsnittlig gruppestørrelse som er større enn klassedelingsreglene skulle tilsi. Dette utgjør 5 prosent av skolene og 3,8 prosent av elevene går ved slike skoler.

Noen av disse skolene har ført timetallet feil. Andre gir ikke ordinær opplæring. Departementet har sendt brev til alle fylkesmennene med en oversikt over de skolene som har for store gjennomsnittlige grupper i forhold til de tidligere klassedelingsreglene og bedt om at det føres særlig tilsyn ved disse skolene.

Om lag en tredel av skolene det gjelder er fådelte. Departementet vil imidlertid peke på at de tidligere klassedelingsreglene ga spesielle problemer for de minste skolene, dels ved at klassetallet endret seg fra ett skoleår til det neste ved meget små endringer i elevtall, og dels ved at driften ble unødig kostbar i noen av tilfellene. Gruppestørrelsen ved disse skolene vil uansett bli liten. Det er derfor grunn til å anta at opplæringsgruppen ikke vil være i strid med opplæringsloven, selv om de blir større en klassedelingsreglene tilsa.

Organiseringen og gjennomføringen av tilsynet med grunnopplæringen vil for øvrig bli nærmere vurdert i lys av behandlingen av innstillingen til Tilsynsutvalget, som har som mandat å gjennomgå statlig tilsyn med kommunesektoren. Utvalget har frist for å avgi sin utredning 1. september 2004.

Universelle læremidler

Departementet vil fortsette satsingen på utvikling av spesialpedagogiske læremidler, og går videre inn for at læremidler i stadig sterkere grad skal utvikles for å ivareta prinsippet om universell utforming. Dette er en strategi som tydeliggjør et ønske om likestilling, ved at produkter og omgivelser utformes på en slik måte at de kan brukes av alle i så stor utstrekning som mulig. Strategien bidrar til å tenke helhetlig og sammenhengende. Læremidler utviklet på denne måten vil kunne benyttes av alle, og behovet for særløsninger vil minke. Det vises her blant annet til Læringssenterets arbeid med multifunksjonelle læremidler og det nye programmet for digital kompetanse.

Tilpasset opplæring må ha en sentral plass i lærerutdanningen

På oppdrag fra Utdannings- og forskningsdepartementet gjennomførte Norgesnettrådet en evaluering av tre ulike lærerutdanningsprogrammer etter gammel ordning. Resultatene fra evalueringen ble lagt frem i 2002. Evalueringen viste at tilpasset opplæring i fagene ofte forveksles med spesialundervisning og anses som pedagogikk­fagets ansvar. Blant annet på denne bakgrunn har det vært reist spørsmål om nyutdannede lærere har tilstrekkelig kunnskap om tilpasset opplæring. Rammeplanene for lærerutdanningene understreker klart at tilpasset opplæring skal være en del av alle fag i lærerutdanningen. Studentene rapporterer i evalueringen at de lærer lite om tilpasset opplæring og skolebasert vurdering. Det vil bli satt i gang en evaluering av den nye allmennlærerutdanningen der blant annet studentenes kunnskap om tilpasset opplæring og det tilhørende regelverket bli fulgt opp.

Statped har, gjennom avtaler som er inngått med ulike universiteter og høyskoler, gått inn som en samarbeidspartner i utdanningen av lærere og spesialpedagoger. Dette har særlig skjedd innenfor noen av de spesialpedagogiske fagfeltene, for eksempel synspedagogikk og audiopedagogikk. Departementet understreker betydningen av at dette samarbeidet utvikles videre, med sikte på en god gjensidig forankring mellom praksisfeltet og teoriutviklingen.

8.5 Departementets forslag

Departementet vil:

• Opprettholde retten til spesialundervisning

• Øke ressursene til forskning, metodeutvikling og erfaringsspredning knyttet til tilpasset opplæring

• Øke ressursene til kompetanseutvikling for å forebygge og håndtere problematferd

• Bedre samordningen av ulike instansers arbeid knyttet til tilpasset opplæring

• Videreføre tiltak for å styrke læringsmiljøet, herunder arbeid mot mobbing

• Styrke Statped og PP-tjenestens kompetanse til blant annet systemrettet arbeid

• Målrette og styrke tilsynet

• Prioritere universell utforming av utstyr og læremidler

• Gjennom en evaluering, undersøke hvordan tilpasset opplæring blir ivaretatt i lærerutdanningen