2 Et godt utgangspunkt

Kunnskapsgrunnlaget om den norske skolen har aldri vært bedre. I løpet av de siste årene har det blitt gjennomført en rekke nasjonale og internasjonale undersøkelser som har bidratt til å peke på kvaliteter i den norske skolen, men som også har pekt på utfordringer.

Norge har svært gode forutsetninger for å skape en kvalitetsskole. Norge er et rikt land med en høyt utdannet befolkning. Grunnopplæringen er tilgjengelig for alle barn og unge, uansett bosted og foresattes økonomi. Skolestrukturen er tilpasset Norges geografi og bosettingsmønster, og den spenner fra de svært små grendeskolene til store videregående skoler med et variert og spennende fagtilbud.

2.1 Elevene trives

En betingelse for god læring er et læringsmiljø som inspirerer, motiverer og legger til rette for innsats. Den enkelte skal møtes på sine egne vilkår og utfordres gjennom oppgaver, arbeidsmåter og samværsformer som gir rom for positive erfaringer, utvikling av selvtillit og tro på egne evner. Læringsmiljøet omfatter blant annet det fysiske og det sosiale miljøet på skoler og i lærebedrifter, elevenes muligheter for konsentrasjon og medvirkning, og relasjonene mellom lærere og elever. Å finne seg til rette i skolen er særlig viktig for minoriteter. Om minoritetseleven kjenner igjen den skolen han/hun går på, som sin skole, er avhengig av hvilke signaler skolen og samfunnet gir om minoritetselevenes tilhørighet. Det er et spesielt ansvar å markere samenes og de nasjonale minoritetenes tilhørighet i Norge.

Brukerundersøkelser viser at de aller fleste foresatte er tilfreds med skolen, særlig med elevenes trivsel og lærernes innsats. Norsk Gallup fant i en undersøkelse våren 2003 at 82 prosent av de foresatte i barneskolen og videregående opplæring og 76 prosent av de foresatte i ungdomsskolen er fornøyd med skolens tilbud. Enkelte foresatte er imidlertid ikke tilfreds med samarbeidet med skolen, og noen kvier seg for å ta opp problemer med skolen av frykt for at det vil gå ut over barna. Dette gjelder i hovedsak foresatte til barn som har det vanskelig på skolen. 1

Ifølge PISA-undersøkelsen (Programme for International Student Assessment) er Norge et av OECD-landene med størst problemer med umotiverte elever og lite arbeidsro i timene. Ungdomsundersøkelsen fra 2002 registrerte også relativt mye uro, og da særlig på ungdomstrinnet. 55 prosent av elevene i ungdomsskolen synes det er for mye bråk og uro i timene mot 29 prosent i videregående opplæring. 2 I Elevinspektørene svarer bare 12 prosent av elevene at de synes deres egen arbeidsinnsats er god i alle fag, mens 64 prosent sier de i stor grad trives i klassen. Forskerne bak undersøkelsen mener at dette viser at norsk skole har mye å hente når det gjelder å styrke elevenes innsats og utholdenhet. 3

CIVIC-undersøkelsen 4 fra 1999 viser at norske elever skårer godt over middels når det gjelder demokratikunnskaper og -holdninger.

Når det gjelder det fysiske læringsmiljøet, viser flere kartlegginger at skolebyggene har vært et forsømt område i mange kommuner. For å hjelpe skoleeier med å ta igjen de store etterslepene i vedlikehold og nybygg, har staten etablert en ordning med rentekompensasjon for investeringer i skolebygg. Et offentlig utvalg har også fått i oppdrag å vurdere endringer i den kommunale eiendomsforvaltningen, herunder skolebygg.

Mobbing, vold, kriminalitet, rusmisbruk, rasisme og annen diskriminering er et problem i norske skoler, men etter alt å dømme i mindre grad enn hva man finner i de fleste andre land. Norske 15-åringer er blant de som trives aller best på skolen i hele OECD-området, og PIRLS-undersøkelsen (The Progress in International Reading Literacy Study) dokumenterer at det forekommer minst mobbing på barnetrinnet i Norge av samtlige land som deltok i undersøkelsen. Norske 15-åringer har også lavt fravær sammenlignet med elever i andre land.

OECD har i en egen fordypningsstudie av PISA-resultatene 5 undersøkt sammenhengen mellom elevenes følelse av sosial tilhørighet på skolen og faglige resultater. OECD fremhever som et viktig funn at de elevene som har svak tilhørighet i norsk skole, befinner seg i to grupper: en gruppe med elever som er faglig sterke, og en gruppe med elever som er faglig svært svake. Denne todelingen fører til at det er svak sammenheng mellom tilhørighet på skolen og faglig utbytte.

2.2 Varierende faglige resultater

De siste årene har vi fått ny kunnskap om norske elevers faglige resultater. Det er foretatt flere internasjonale sammenligninger av elevenes læringsutbytte. Resultatene er positive på en del områder, og kunne helt klart vært bedre på andre områder. I en fersk europeisk undersøkelse av 15-åringers engelskferdigheter 6 kommer de norske elevene aller best ut, sammen med de svenske. De norske elevene har høy motivasjon for å lære det engelske språket og ser klart fordelene med det å lære engelsk. Den høye motivasjonen for å lære engelsk er særlig knyttet til bruk av medier. Selv om de norske elevene gjennomsnittlig gjør det bra, er Norge ett av landene med størst spredning i elevenes ferdigheter, særlig når det gjelder leseforståelse.

Den internasjonale leseundersøkelsen PIRLS ble gjennomført i 2001, og avdekket at leseferdighetene blant norske 10-åringer ligger godt under det vi finner i de landene vi vanligvis sammenligner oss med.

PISA-undersøkelsen, som ble gjennomført i 2000 i regi av OECD, er den mest omfattende internasjonale undersøkelsen så langt. PISA måler det som kalles funksjonell kompetanse i lesing, matematikk og naturfag blant 15-åringer, og i tillegg til å måle ferdigheter gir PISA informasjon om blant annet elevenes holdninger til fagene og motivasjon. Resultatene for de norske elevenes lese-, matematikk- og naturfagkompetanse ligger rundt det internasjonale gjennomsnittet. Finland kommer svært godt ut i denne undersøkelsen, men også Sverige ligger klart bedre an enn Norge.

Norske elevers ferdigheter og kunnskaper i matematikk og naturfag ble kartlagt for barnetrinnet, ungdomstrinnet og videregående opplæring i undersøkelsen TIMSS i 1995. Der oppnådde norske elever svake resultater i matematikk, men hadde gode allmennkunnskaper i naturfag. Elevene som velger fordypning i realfag i videregående opplæring i Norge, hevder seg svært godt, men Norge skiller seg negativt ut ved at svært få elever velger disse fagene. Norsk matematikkråds undersøkelse 2003 blant nye studenter på matematikkrevende studier indikerer vesentlige brister innen deler av grunnleggende matematikk for flere grupper. Resultatene har vist en negativ utvikling siden undersøkelsene startet i 1984. Sivilingeniørstudenter ved NTNU oppnår best resultater, mens lærerstudenter har det svakeste matematiske grunnlaget. Lærerstudenter har imidlertid hatt en viss fremgang fra undersøkelsen i 2001, og det fremheves at årets undersøkelse kan tyde på at den negative trenden blant lærerstudenter har snudd. 7

2.2.1 Mange elever med svake ferdigheter

En urovekkende stor gruppe elever tilegner seg ikke tilstrekkelige grunnleggende ferdigheter i løpet av den obligatoriske skolegangen. I PIRLS- og PISA-undersøkelsene peker Norge seg negativt ut med store forskjeller i elevenes leseferdigheter. Selv om en stor gruppe elever oppnår gode faglige resultater i skolen – og 55 prosent av de norske elevene som deltok i PISA presterer bedre enn det internasjonale OECD-gjennomsnittet – er Norge blant de fem landene med størst spredning i ferdighetsnivå i lesing. Hele 17 prosent av de norske elevene som deltok i PISA, ser ut til å ha så store leseproblemer at OECD konkluderer med at det kan hindre dem i deres videre utdanning. Manglende leseferdigheter er ikke bare et problem i seg selv, men gir elevene det angår, tilleggsbelastninger i form av at de får det vanskeligere også i andre fag. Dette kan føre en stor gruppe elever inn i en negativ utvikling, der lav selvtillit og dårlig motivasjon følger av en manglende opplevelse av mestring og et sprik mellom deres egen innsats og oppnådde resultater.

Figur 2.1 sammenligner andelen elever med leseferdigheter under elementært nivå i Norge og i enkelte andre deltakerland i de to undersøkelsene PISA (15-åringer) og PIRLS (10-åringer). Alle land deltok ikke i begge undersøkelsene, derfor blir utvalget av land ulikt. Figuren viser at andelen elever med svake leseferdigheter er svært høy i Norge, både blant 10-åringer og blant 15-åringer.

Kilde: PIRLS og PISA

PISA-undersøkelsen viser at norske elever i for liten grad mestrer det å lære, idet de skårer svært lavt på læringsstrategier – metoder elevene kan bruke for å tilegne seg stoffet. Dette er urovekkende i et samfunn der det å tilegne seg ny kunnskap hele livet blir stadig viktigere.

I motsetning til hva som er en utbredt oppfatning, er andelen svake elever altså høyere i Norge enn i mange land vi ønsker å sammenligne oss med, og også høyere enn i land der sosiale ulikheter er langt større enn i Norge. De internasjonale undersøkelsene, evalueringen av Reform 97 og annen forskning har identifisert en del forhold som slår negativt ut for norske elevers muligheter på skolen: gutter kommer systematisk dårligere ut enn jenter, og elever med foresatte med lav utdanning kommer dårligere ut enn elever med høyt utdannede foresatte. Det ser ut til at de forskjellene i læringsutbytte som skyldes sosiale forhold har økt fra 1992 til 2002. 8

Særlig urovekkende er det at minoritetsspråklige elever kommer relativt dårligere ut i kartlegginger av elevenes utbytte av opplæringen, idet skolen er samfunnets viktigste kilde til integrering og sosial mobilitet. En undersøkelse fra NOVA 9 viser at minoritetsspråklige elever gjennomgående er positivt innstilt til skolen, og et stort flertall mener at det er viktig å få gode karakterer. Mange gjør det bra på skolen, men det er en nesten dobbelt så stor andel minoritetsspråklige elever i det svakeste prestasjonssjiktet. Det er mindre kjønnsforskjeller i skoleprestasjonene blant minoritetsspråklige enn blant majoritetsspråklige elever. Hjemmebakgrunn betyr mye for både majoritets- og minoritetsspråklige elevers faglige prestasjoner i skolen. Blant minoritetsspråklige elever viser det seg at økonomiske forhold og tilgang til PC i hjemmet har størst innvirkning på skoleprestasjonene, mens foresattes utdanning og det kulturelle klimaet i familien har større betydning for majoritetsspråklige ungdommer.

Konklusjonen i evalueringen av Reform 97 er at skolen ikke har lykkes med å tilpasse opplæringen til den enkelte elev. 10 Opplæringen er for lite tilrettelagt i forhold til forskjeller blant elevene, og dette resulterer i systematiske ulikheter.

Evalueringen av Reform 97 viser at de fleste resultatene fra evalueringen også gjelder for den samiske skolen. I tillegg står den samiske skolen ifølge forskerne overfor to hovedutfordringer. Den ene er å styrke opplæringen av de samiske elevene på deres eget språk og innenfor deres samiske kultur. Den andre er at det flerkulturelle og samiske perspektivet bør styrkes og utvikles for alle elever i det samiske området.

2.2.2 Mulige årsaker til manglende læring

Det kan være en rekke årsaker til at skolen ikke har lykkes med å gi et godt læringsutbytte til alle elevene.

OECD etterlyste allerede i 1988 et system for kvalitetsvurdering som kunne gi norske skolemyndigheter en tilfredsstillende situasjonsbeskrivelse som grunnlag for utforming av utdanningspolitikken. Det er grunn til å tro at mangel på oppmerksomhet rettet mot resultatene av opplæringen har vært medvirkende til at det har vært lite søkelys på hvordan opplæringen kunne forbedres.

Evalueringen av Reform 97 har vist at de detaljerte og styrende læreplanene kan ha uheldige konsekvenser for opplæringen. Forskerne finner at lærerne vurderer innholdet i læreplanene positivt, men at de synes læreplanene for grunnskolen er for omfattende, og også for uklare. Når kravene er så mange at det er umulig å nå dem alle, vil det til syvende og sist være den enkelte skole og lærer som prioriterer hva det faktisk blir undervist i. Mangelfulle grunnleggende ferdigheter hos norske elever kan altså være et resultat av at dette området ikke har nådd opp i konkurransen om hva som skal prioriteres.

Det er også blitt hevdet at for mye av ansvaret for læringen skyves fra skolen og over på hjemmene. Dette bidrar til ulikhet i norsk skole, fordi ulike grupper av foresatte har svært forskjellige forutsetninger for å ta dette ansvaret og gjennomføre de oppgavene de mer eller mindre eksplisitt blir tildelt. 11 En bedre avklaring av ansvarsdelingen mellom hjemmet og skolen kan bidra til et bedre samarbeid. Når samarbeidet mellom hjem og skole fungerer godt, er dette et viktig bidrag til å støtte opp om den læringsprosessen som skal foregå i skolen.

I evalueringen av Reform 97 registrerte forskerne at graden av systematisk opplæring i ferdigheter som lesing, skriving, regning, sosial kompetanse og utvikling av læringsstrategier ofte utgjør en relativt liten del av den totale aktiviteten i skolen, særlig i småskolen. Forskerne registrerte et høyt aktivitetsnivå, men fremhever at aktiviteten er preget av mange og hyppige skifter mellom temaer og aktiviteter, og at det ofte er uklart hva som er de ulike aktivitetenes hensikt. Det stilles spørsmål ved om dette hindrer fordypning og konsentrasjon og fremmer overflatelæring blant elevene. 12

Evalueringen viser at lærerne fremstår som støttende og inkluderende og skaper trygge rammer for elevenes læring, men også at de ofte kvier seg for å stille faglige krav som er fundert i realistiske forventninger til elevene, særlig på ungdomstrinnet. 13

Selv om læreplanene understreker at elever på ungdomstrinnet skal ha medansvar for egen læring, tyder evalueringen av Reform 97 på at lærere og lærerteam forholder seg nokså forskjellig til hvordan dette skal fortolkes og håndteres. Det synes å være en utbredt oppfatning at elevene skal ta ansvar for egen læring, og noen lærere tolker det dit hen at de som lærere skal avstå fra å styre elevene. Særlig i forbindelse med mer frie arbeidsmåter som lek, tema- og prosjektarbeid synes det å være lite systematikk i læringsarbeidet, fordi lærerne mangler kompetanse til å utnytte potensialet i disse arbeidsformene. 14

Evalueringen av Differensieringsprosjektet i videregående opplæring peker på at en undervisningsstrategi preget av ettergivenhet kjennetegner en del opplæringssituasjoner. Ettergivenhet som undervisningsstrategi innebærer at lærerne primært ser seg selv som gjennomførere av opplæring, uten å ta ansvar for at elever også skal lære. På denne måten reduseres også lærernes forventninger til elevenes innsats og deltakelse i læringsarbeidet, og elevene holdes ansvarlige for at de ikke forstår eller deltar aktivt. Når lærerne er ettergivende, bidrar de til å senke kvaliteten på opplæringen. 15

I videregående opplæring er det en uttalt målsetting at elevene skal lære å ta ansvar for egen læring. En avhandling fra NTNU viser at det også i videregående opplæring er forskjeller mellom lærerne når det gjelder den pedagogiske praksisen på dette området. Enkelte lærere forutsetter at ansvar for egen læring innebærer en autonom elevrolle uten innblanding fra læreren, og det pekes på at denne tilnærmingen innebærer en sterk tro på elevenes egenmotivasjon som ikke alltid er til stede. Det viser seg at ansvar for egen læring har svært positive effekter på elevenes læring når læreren opptrer som leder i samspill med eleven, og fremmer kontroll og valg tilpasset den enkelte elev. 16 For å skape en læringskontekst der elevene kan bidra til å skape egne utfordringer, kreves en lærerolle og en opplæring som fremmer deltakelse, aktivitet og samspill.

2.3 Ressursbeskrivelse 17

Norge bruker mye ressurser på utdanning. Innenfor OECD-området finnes det få land som samlet sett bruker mer penger på utdanning, målt i utgifter per elev. Norge har også en høy lærertetthet som er hovedforklaringen på det høye utgiftsnivået. Både i de største byene, i tettstedene og i områder med mer spredt bosetting er det mange lærerårsverk i forhold til elevtallet. Av 29 OECD-land er det bare Danmark, Ungarn, Italia og Luxembourg som har færre elever per lærerårsverk på barnetrinnet enn Norges 11,6. OECD-snittet er på 17,0. På ungdomstrinnet har ingen av de 22 landene som har rapportert lærerdata, færre elever per lærerårsverk enn Norges 9,3. OECD-snittet på ungdomstrinnet er 14,5. Innenfor videregående opplæring er det bare Portugal som rapporterer om færre elever per lærer enn Norges 9,2. OECD-snittet er 13,8. 18 Selv om leseplikten for norske lærere er lavere enn i de øvrige landene, indikerer dette en klart høyere lærertetthet i Norge enn i de fleste andre land.

All forskning viser at læreren er skolens viktigste ressurs, og den høye lærertettheten er derfor et godt utgangspunkt for å skape en god grunnopplæring. I motsetning til de fleste andre vestlige land har ikke Norge lærermangel. Det er likevel et stort behov for økt kompetanse på flere områder. I en undersøkelse i regi av OECD som ble gjennomført i 2001, 19 rapporterer norske rektorer ved videregående skoler at hver fjerde lærer ikke har tilstrekkelige kvalifikasjoner i fagene de underviser i. En undersøkelse om kompetanse i grunnskolen viser at mange lærere mangler, eller har mangelfull utdanning i de fag de underviser i. 20 Nær åtte av ti lærere både i grunnskolen og videregående opplæring opplever at de har noe eller stort behov for faglig oppdatering. 21

Norske elever har relativt få timer undervisning sammenlignet med elevene i andre OECD-land. Dette gjelder særlig de yngste elevene, og spesielt innenfor viktige områder som matematikk og lese- og skriveopplæring, samt andre fremmedspråk enn engelsk. Norge har nest færrest undervisningstimer for 7–14-åringer i OECD – bare Finland har færre timer. Det er bare elevene i Norge, Finland, Island, Sverige og Korea som får færre enn 6000 undervisningstimer i løpet av disse årene. I Italia og Skottland har elevene minst 8000 undervisningstimer. Blant de elleve land som gir mer enn 7000 timer, ligger alle de engelskspråklige landene.

I internasjonale sammenligninger ligger Norge, sammen med de øvrige nordiske landene, godt an når det gjelder tilgang til IKT, og da særlig innenfor videregående opplæring. En ny studie (ITU Monitor 2003) fra Forsknings- og kompetansenettet for IT i utdanningen (ITU) viser at tilgangen til PC-er i grunnskolen og videregående skole har vist stabil og positiv utvikling. Tilgang til bredbånds Internett øker. Situasjonen når det gjelder IKT i videregående opplæring bekreftes av tall fra OECD. 22 I grunnskolen kan både tilgangen til utstyr og skolenes evne til utnyttelse av tilgjengelig infrastruktur i opplæringen bli bedre.

2.3.1 Ressurssituasjonen i grunnskolen

Elevtall og skolestruktur

Ressursbruken i skolen er nært knyttet til utviklingen i antall elever og skoler. Antall elever i grunnskolen har økt med 10 prosent i perioden 1997–2003, fra rundt 557 000 til nesten 615 000 elever. Antall skoler har i samme periode gått ned med 2 prosent fra 3 271 til 3 207, mens antall elever per skole har økt med omlag 13 prosent i perioden.

Lærerårsverk

Lærerlønn utgjør hoveddelen av driftskostnadene i skolen. Antall lærerårsverk er derfor et godt uttrykk for den samlede ressursbruken. Antall lærerårsverk økte med om lag 5 prosent i perioden 1997–2001. Det var en relativt større vekst i elevtallet på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet, noe som er en del av forklaringen på økningen i antall årsverk. Etter 2001 har elevtallet fortsatt å stige, mens antall årsverk er redusert. Nedgangen i årsverk fra 2001 til 2002 var på 1,1 prosent, og i 2003 er årsverkene redusert med ytterligere 3,2 prosent. Denne reduksjonen skyldes i stor grad tiltakene i Skolepakke 2 som økte leseplikten for lærere med til sammen 4 prosent. 23

Nedgangen i lærerårsverk har derfor ikke ført til en tilsvarende reduksjon i antall lærertimer fordi hvert lærerårsverk har større leseplikt. 24 Antall lærertimer er derfor noe høyere i 2003 enn det var i 2001, men det har vært en liten reduksjon fra 2002 til 2003.

Lærerårsverk per elev

Utviklingen i antall lærerårsverk per elev som går til opplæring er illustrert i tabell 2.1.

Reduksjonen i antall lærerårsverk skyldes i stor grad økt leseplikt i forbindelse med Skolepakke 2, men også redusert lærertetthet.

Bruk av assistenter skal legge til rette for at lærerne i større grad skal kunne konsentrere seg om de pedagogiske oppgavene i skolen. Bruken av assistenter steg fra 1997 til 1998 i forbindelse med Reform 97, og har siden ligget konstant. Bruk av personale uten godkjent utdanning til undervisning er mer enn halvert i løpet av de siste to årene.

Lærertimer og lærertetthet

Hvor mange lærertimer hvert årsverk utgjør er fastsatt i arbeidstidsavtalen mellom arbeidsgiver- og lærerorganisasjonene, og er lavere på ungdomstrinnet enn på barnetrinnet.

Opplæringsloven med forskrifter fastsetter det timetallet den enkelte elev skal ha i de ulike fag og på ulike klassetrinn, jf. lovens § 2-2. Kommunene kan fastsette et høyere, men ikke lavere, timetall enn dette. De siste årene har det vært en reduksjon av lærertimene per elev som gis utover det lovbestemte timetallet til ordinær opplæring. Reduksjonen i timer per elev har vært på 6 prosent siden 1997. Fra 2002 til 2003 har reduksjonen vært på 1,6 prosent. Antallet timer til spesialundervisning totalt og per elev har vært relativt stabilt siden 1997. Det samme gjelder lærertimer til særskilt norskopplæring.

Frem til 1. august 2003 var organiseringen av opplæringen på den enkelte skole regulert av klassedelingsreglene, jf. opplæringsloven kapittel 8. Klassedelingsreglene regulerte hvor mange elever det maksimalt kunne være i en klasse, og regulerte dermed en vesentlig del av ressursdisponeringen. Regelen om maksimal klassestørrelse ble erstattet av en regel om pedagogisk forsvarlige undervisningsgrupper. Oppheving av klassedelingsregelen har medført at skolene ikke lenger rapporterer antall klasser, men elever fordelt på årstrinn.

Disse endringene medfører at indikatorer som tidligere har vært brukt som mål på ressursinnsatsen knyttet til klasse, bortfaller. Indikatorene er erstattet med to nye indikatorer for den beregnede gjennomsnittlige størrelsen på undervisningsgruppene. Disse er basert på forholdet mellom elevtimer og lærertimer både for opplæringen totalt (gruppestørrelse 1) og for ordinær opplæring (gruppestørrelse 2). Elevtimer er det samlede antall timer elevene har krav på etter den forskriftsfestede fag- og timefordeling og eventuelle kommunale tillegg. Lærertimer er det samlede antall timer lærerne underviser disse elevene. Indikatorene vil gi et mål på lærertettheten i skolen og vil være et mer nøyaktig mål for dette enn gjennomsnittlig klassestørrelse og lærerressursen per klasse, som tidligere ble brukt.

Kilde: GSI

Figur 2.2 viser utviklingen av indikatorene for gjennomsnittlig gruppestørrelse 1 og 2 fra skoleåret 1997/98 til inneværende skoleår. Den gjennomsnittlige gruppestørrelsen har steget fra 16,2 i 1997 til 17,6 elever i 2003 – en økning tilsvarende 8,6 prosent. Økningen fra 2001 til 2002, med daværende klassedelingsregler, var høyere enn økningen fra 2002 til 2003 etter opphevelsen av klassedelingsreglene. Dersom gruppestørrelsen beregnes ut fra alle lærertimene som gis (inkludert spesialundervisning etc.), har økningen inneværende skoleår vært noe svakere – på 2,1 prosent – fra 14,2 til 14,5 elever per gruppe.

I St.meld. nr. 33 (2002–2003) Om resurssituasjonen i grunnopplæringen m.m. ble det diskutert ulike former for ressurssikringsnormer. Departementet viser til drøftingen i meldingen og de hensyn og vurderinger som ble lagt til grunn for ikke å innføre en ressurssikringsnorm. I Stortingets behandling av meldingen, jf. Innst. S. nr. 45 (2003–2004) bes Regjeringen om å vurdere ressursbehovet, for eksempel bemanningstetthet ved innføring av basisgrupper og fremme eventuelle forslag til alternative bestemmelser eller kriterier i finansieringsmodellen for grunnskolen. Etter departementets vurdering gir ikke ressurssituasjonen i grunnskolen i perioden etter behandlingen av St.meld. nr. 33 (2002–2003) verken grunn til å regulere ressursinnsatsen sterkere eller å endre rammefinansieringsprinsippene for kommunesektoren. Departementet finner det mer hensiktsmessig å gjennomføre et rettet tilsyn med skoler som har store undervisningsgrupper, jf. omtalen i kapittel 8.

Kommunenes utgifter til grunnskolen

De foreløpige KOSTRA-tallene viser at de korrigerte brutto driftsutgifter per elev i grunnskolen var 60 527 kroner i 2003. Tallene omfatter imidlertid kun 270 kommuner. Korrigerte brutto driftsutgifter er de utgiftene som gjelder elever som går i kommunale skoler. 25 Økning i driftsutgiftene per elev var på 2,9 prosent sammenlignet med 2002, og er noe mindre enn den prisveksten for kommunalt konsum som Teknisk beregningsutvalg (TBU), legger til grunn på 3,7 prosent fra 2002 til 2003.

Dersom kostnadene i de kommunene som har rapportert i KOSTRA i 2003 sammenlignes med de samme kommunene for 2002, endres utviklingen. Disse kommunene har en høyere utgiftsvekst enn det som er illustrert i tabell 2.3. Departementet vil komme tilbake til den endelige utviklingen i St.prp. nr. 1 (2004–2005) når alle kommuner har rapportert og de endelige tallene foreligger.

2.3.2 Ressurssituasjonen i videregående opplæring

Elever og lærlinger i videregående opplæring

I 2003 var det i underkant av 178 000 elever i videregående opplæring. Det er ventet at det vil bli en økning i tallet på elever med ungdomsrett i videregående opplæring på om lag 20 prosent frem til 2010. Selv om alle fylkeskommunene vil få en vekst i elevtallet, vil økningen være svært skjevt fordelt. De fire fylkene som har størst vekst (Oslo, Akershus, Rogaland og Hordaland), vil stå for om lag halvparten av veksten. Elevtallet vil øke med nærmere 30 prosent i Akershus, mot om lag 5 prosent i Vest-Agder.

Det har vært en nedgang i antall klasser og skoler i perioden 1994–2003. Noe av nedgangen i perioden 1994–2001 skyldes nedgangen i antall elever, men gjennomsnittlig antall elever per klasse har økt noe i denne perioden. I hele perioden fra 1994 har skolene blitt færre og større.

I 2003 var det totalt 28 490 lærlinger. Av disse var 13 525 nye lærekontrakter. Det er studieretningene innenfor mekaniske fag og elektrofag som har flest lærlinger. Studieretningene for medier og kommunikasjon og salg og service vil sannsynligvis få flere lærlinger i årene fremover, ettersom 2002 var det første året med mulighet for lærekontrakt i disse fagene.

De foreløpige tallene fra SSB viser at antall elever som får fagopplæring i skole økte fra 475 i 2002 til i overkant av 2 900 i 2003. Av de 2 900 var det om lag 2 000 som ikke var elever i vanlige tilbud i skole, men i spesielle tilbud for voksne. Noen av disse elevene kan i tillegg ha fått læreplass etter 1. oktober 2003.

Andel elever på ulike studieretninger

Antall søkere som ikke har fått skoleplass ved første inntak har gått ned fra 1997 til 2003. Søkemønsteret blant grunnkurselever det siste tiåret har vært relativt stabilt, med unntak av en nokså jevn nedgang i andelen som søker allmennfag. 26

I 2003 gikk 49,3 prosent av elevene og lærlingene i videregående opplæring på yrkesfaglige studieretninger. I 2002 var andelen 47 prosent mens det i 2001 var 43 prosent. Økningen i andelen elever på yrkesfag de siste årene skyldes i hovedsak de to nye yrkesfaglige studieretningene medier- og kommunikasjonsfag og salg- og servicefag.

Elevfordelingen på grunnkurs er noe forskjellig fra fordelingen av det totale antall elever på grunnkurs og videregående kurs. Dette skyldes blant annet at en del elever gjør omvalg i løpet av opplæringsløpet og benytter seg av muligheten til å ta allmennfaglig påbygningskurs.

Voksne i videregående opplæring

Det var til sammen om lag 34 600 voksne elever og lærlinger i videregående opplæring per 1. oktober 2003. Dette omfatter voksne elever og lærlinger både med og uten voksenrett. Det var registrert 14,7 prosent flere voksne elever og lærlinger i 2003 enn i 2002. En del av økningen skyldes bedre kvalitet på rapporteringen av data fra fylkeskommunene til SSB. Det er imidlertid fortsatt en viss underrapportering fra enkelte fylkeskommuner, noe tall over voksne innhentet fra VOX viser.

Av de 34 600 voksne hadde om lag 9 500 voksenrett, det vil si at de er født før 1978 og ikke har fullført videregående opplæring tidligere.

Det er svært få voksne som benytter retten de har til videregående opplæring. Det er imidlertid uklart om den lave deltakelsen skyldes manglende interesse eller behov for slik opplæring, manglende etterspørsel som følge av utviklingen på arbeidsmarkedet, eller om tilbudet for voksne ikke i tilstrekkelig grad er tilrettelagt for deres behov. En analyse fra ECON viser at voksnes søkning til videregående opplæring er svært konjunkturavhengig.

En rapport utarbeidet av VOX, viser at det er få som kjenner til retten til videregående opplæring og realkompetansevurdering, og at det gjennomgående er de gruppene som har størst behov for kunnskap som mangler slik kunnskap. 27 Rapporten konkluderer også med at fylkene hittil har hatt ulike fortolkninger av rettighetsspørsmålet, både for realkompetansevurdering og tilbud.

Data fra SSBs utdanningsstatistikk viser at antallet lærlinger over 21 år i 2003 var på 8 291. Det har vært en reduksjon i tallet på voksne lærlinger på om lag 34,5 prosent fra 1996 til 2003. I samme periode har antall yngre lærlinger økt som følge av innføringen av Reform 94. I 2003 utgjorde aldersgruppen 21 år og eldre 29 prosent av det samlede antall lærekontrakter, mot 50 prosent i 1996.

Det er imidlertid langt flere voksne som avlegger fagprøve enn det er voksne lærlinger. I 2003 var det over 10 000 voksne på 21 år eller eldre som avla og besto en fagprøve. Av det samlede antall fagprøver som ble avlagt i 2003, utgjorde praksiskandidater vel 6 700.

Ressursbruk og tilbudsstruktur

St.meld. nr. 33 (2002–2003) omhandlet ressurssituasjonen i grunnskolen og i videregående opplæring. I meldingen konkluderes det med at datagrunnlaget for videregående opplæring er noe mangelfullt og ikke gir et fullstendig bilde av situasjonen. Dette er fremdeles tilfellet. Analysen av ressursbruken i videregående opplæring tyder imidlertid på at situasjonen er stabil, og at tilbudet til elevene med ungdomsrett er tilfredsstillende.

Lærerlønn er den største utgiftskategorien i videregående opplæring. Antall lærerårsverk påvirkes av antall elever, fordelingen av elever på studieretninger og kurs og av gruppestørrelse. Lærernes leseplikt, som fastsetter det antall timer en lærer skal undervise, har også betydning. 28

Totalt antall årsverk har gått ned i perioden fra 1997 til 2002, jf. tabell 2.2. Antall elever per årsverk ble redusert mellom 1997 og 2001 med i overkant av 3 prosent. Dette skyldes at elevtallet ble redusert mer enn antall lærerårsverk. Det var en økning i antall elever per årsverk fra 2001 til 2002 på om lag 4 prosent. Denne utviklingen må ses i sammenheng med økningen i elevtallet og innføringen av Skolepakke 2.

Korrigerte brutto driftsutgifter er de utgiftene som gjelder elever som går i fylkeskommunale skoler. Tabell 2.3 viser at driftsutgiftene per elev har økt fra 2002 til 2003 med om lag 5,5 prosent både for elever i studieforberedende og yrkesfaglige studieretninger.

Tallene viser en utgiftsvekst per elev som er vesentlig større enn beregnet prisstigning, særlig gjelder dette veksten i lønnsutgifter. Imidlertid viser utviklingen i netto driftsutgifter per 16–18-åring en noe mindre utgiftsvekst enn prisveksten. Dette kan tyde på at noe av den registrerte utgiftsveksten per elev skyldes at datakvaliteten når det gjelder elevtall (helårsekvivalenter) er bedret fra 2002 til 2003.

Dersom man sammenligner de fylkeskommunene som har levert data i 2003 med de samme fylkeskommunenes data for 2002, endres ikke bildet vesentlig. 29

Det er store forskjeller i ressursbruk per elev mellom de forskjellige studieretningene. Naturbruk er den mest kostnadskrevende studieretningen, med en gjennomsnittlig driftsutgift på vel 123 000 kroner per elev. 30 Dette er om lag tre ganger høyere enn allmenne økonomiske og adminstrative fag, som er den minst kosnadskrevende studieretningen. Gjennomsnittlig driftsutgift per elev på studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag er 43 000 kroner. Studieretninger som elektrofag, formgivningsfag, helse- og sosialfag og mekaniske fag har et utgiftsnivå på mellom 50 000–72 000 kroner per elev.

Departementet vil komme tilbake til den endelige utviklingen i St.prp. nr. 1 (2004–2005) når alle fylkeskommuner har rapportert og de endelige tallene foreligger.

Kompetanseoppnåelse og gjennomføring

Nesten alle elevene som går ut av grunnskolen (95 prosent), fortsetter i videregående opplæring. I internasjonal sammenheng er dette en svært høy andel. Det stilles imidlertid helt andre krav til en videregående opplæring for hele ungdomskullet, enn der bare de mest motiverte elevene deltar. Målet med videregående opplæring er å gi så mange som mulig yrkes- eller studiekompetanse, blant annet fordi det bedrer mulighetene for videre utdanning og arbeid. For de elevene som ikke oppnår full yrkes- eller studiekompetanse, er målet så høy kompetanse som mulig.

Om lag 68 prosent av 1994-kullet oppnådde full yrkes- eller studiekompetanse, mens tilsvarende gjelder om lag 64 prosent av 1997-kullet. Andelen som oppnår studiekompetanse har gått gradvis nedover etter 1994, mens andelen som oppnår yrkeskompetanse har holdt seg stabil for elevkullene som begynte grunnkurs etter 1994.

Lavere kompetanse er definert som minst fullført grunnkurs, men ikke fullført og bestått videregående opplæring. 31 Bare 3,7 prosent av 21-åringene i 2002 hadde kun grunnskole, mens 3,4 prosent hadde uoppgitt utdanning.

Progresjonen fra grunnkurs til VkI er endret noe fra 2001 til 2003. I 2001 var det 17,5 prosent færre 17-årige elever på VkI enn det var 16-årige grunnkurselever. I 2002 var tallet 16,3 prosent, mens det i 2003 var redusert til 15 prosent færre 17-årige elever på VkI i forhold til 16-årige elever på grunnkurs.

Gjennomføringsgraden avspeiler, som vist i tabell 2.4, systematiske sosiale forskjeller og har sterk sammenheng med de foresattes utdanningsnivå.

Det er relativt sett færre minoritetsspråklige enn majoritetsspråklige elever som påbegynner videregående opplæring. Nyere undersøkelser viser imidlertid at det fra 1994 til 2002 har skjedd en betydelig forbedring i progresjonen blant minoritetsspråklige elever i videregående opplæring, spesielt på studieretning for allmenne, økonomiske og administrative fag. 32

Noe av årsaken til at så mange bruker mer enn normert tid, skyldes at de går flere år på samme trinn. Dette kan igjen skyldes at de ikke kommer inn på de kurs de ønsker seg, eller at de ombestemmer seg underveis. Det er store variasjoner mellom fylker både når det gjelder progresjon og gjennomføring, noe som indikerer at forholdet mellom tilbud og etterspørsel varierer mye. Ved å etablere en enklere struktur, bedre veiledning og tilpasning til elevenes ønsker, kan progresjonen og gjennomføringen bli bedre.

2.4 Konklusjon: fra god til bedre

Grunnopplæringen i Norge er på svært mange områder god. De materielle forutsetningene er gode, med mange lærere i forhold til elevtallet sammenlignet med hva man finner i de aller fleste andre land. Få land bruker samlet sett mer penger på utdanning målt i utgifter per elev. Ressurssituasjonen i opplæringen har vært relativt stabil de senere år. Det store flertallet av elevene oppnår et tilfredsstillende læringsutbytte. Trivselen er bedre og det er mindre mobbing i norsk skole enn hva man finner i andre land. Det er viktig at disse kvalitetene opprettholdes. Skolen skal fortsatt være et godt sted å være for elevene. Forskningen viser at det ikke finnes noen motsetning mellom å trives og å lære. Det er derfor mulig å oppnå økt læring, samtidig som det legges vekt på elevenes trivsel og sosiale utvikling.

Undersøkelser viser at en uforholdsmessig stor gruppe ikke lærer helt nødvendige, grunnleggende ferdigheter i løpet av skolegangen. Den største utfordringen fremover er derfor å legge til rette for økt læring for alle elever. Det gjelder særlig for de elevene som i dag har et dårlig læringsutbytte. For å komme dit, er det viktig å bygge videre på det som er godt. Samtidig må vi øke innsatsen på de områdene som i dag er mangelfulle.

Meldingen presenterer en rekke tiltak som skal bidra til å videreutvikle skolenes evne til å ivareta den enkelte elev innenfor fellesskapets ramme. Den viktigste utfordringen i tiden fremover er å skape en likeverdig skole for alle – i et samfunn med mer mangfold og større krav til kunnskap enn noen gang før.