5 En helhetlig opplæring

Grunnopplæringen sikrer alle en rett til et minste omfang på opplæringen. Samtidig er den et fundament for livslang læring I Norge går nesten alle elever videre fra grunnskolen til videregående opplæring. De som fullfører videregående opplæring, har mindre risiko for å bli støtt ut av arbeidsmarkedet senere i livet. Derfor er det et mål at flest mulig gjennomfører minst 13 års opplæring, og det er relevant å se grunnskole og videregående opplæring i sammenheng.

I kapittel 4 drøftes innholdet i opplæringen. I kapittel 6 og 7 drøftes organiseringen av henholdsvis grunnskole og videregående opplæring. I dette kapittelet drøftes tiltak og forhold som skal bidra til å skape helhet og sammenheng i grunnopplæringen, og som kan lette arbeidet med å gi det store mangfoldet av elever og lærlinger en likeverdig opplæring.

5.1 13 års grunnopplæring

Kvalitetsutvalget ble i sitt mandat bedt om å vurdere lengden på grunnskolen og videregående opplæring samlet. Utvalget var delt i sin tilråding, men et flertall gikk inn for å videreføre 13-årig opplæring. Flertallets viktigste argumenter for 13 år var at behovet for en solid grunnopplæring er viktigere enn noen gang for å opprettholde dagens velferdssamfunn, og at et 13-årig skoleløp vil gi rom for større praktisk og tilrettelagt opplæring for den enkelte. Det ble videre pekt på at kortere skoletid vil gi utfordringer med tanke på elevenes modenhet, ikke minst i forhold til flytting for å begynne i videregående opplæring og alder for praktisk yrkesopplæring. Høringen ga bred og sterk støtte til et fortsatt 13-årig opplæringsløp.

Departementet ser at det er gode argumenter for både en 12-årig og en 13-årig opplæring. Ved at opplæringen reduseres med ett år kan det på lengre sikt bli frigjort betydelige ressurser som kan brukes til å styrke grunnskolen og videregående opplæring. Samfunnsøkonomisk kan det også ligge gevinster i at unge går tidligere ut i arbeidslivet. På den annen side har man ennå ikke sammenhengende erfaring med et 13-årig skoleløp. Først i år 2010 vil de første elevene ha gjennomført hele det 13-årige skoleløpet, og det er vanskelig å slå fast at en forkorting av opplæringsløpet ikke vil gå utover læringsutbyttet. En endring til 12 år vil skape en rekke utfordringer av organisasjonsmessig og innholdsmessig karakter. Det vil kunne ta oppmerksomheten bort fra det omfattende arbeidet for å styrke kvaliteten som grunnskole og videregående opplæring er i gang med. På denne bakgrunnen går departementet inn for at lengden på grunnskole og videregående opplæring fortsatt skal være 13 år med ti års obligatorisk grunnskole og tre års videregående opplæring.

5.2 Fleksibilitet i fag- og timefordeling

Organiseringen av skoledagen og den praktiske tilretteleggingen skal gi gode rammer for at hver elev skal få en individuelt tilpasset opplæring. Nasjonale bestemmelser må bidra til å sikre dette, men samtidig må det være et lokalt handlingsrom for at den enkelte skole og lærer skal kunne tilpasse opplæringen til den enkelte elev. Organiseringen bestemmes av hvordan tid til det enkelte fag og arbeidsområde fastsettes, og av fordeling av tid mellom fagene. Samtidig må skoledagen gi tid til å dekke elevenes behov for pauser, fysisk aktivitet og mat. Nasjonale retningslinjer for fastsetting av omfang og bruk av tid påvirker i stor grad gjennomføringen av opplæringen og mulighetene for lokale tilpasninger og prioriteringer, noe erfaringer med tidligere læreplaner viser.

Prinsippet for fag- og timefordeling i nåværende læreplaner er at timetallet samlet og i de enkelte fag er fastsatt nasjonalt som undervisningstimer på 45 minutter. For grunnskolen er timetallet for hovedtrinnene fastsatt nasjonalt, mens fordeling av timetall på det enkelte årstrinn fastsettes lokalt. I videregående opplæring er timetallet fastsatt for hvert årstrinn og i de enkelte fagene. For blant annet å tilpasse de generelle retningslinjene til opplæring i fådelte grunnskoler er det gitt enkelte bestemmelser om avvik. Skoleeier har frihet til å øke timetallet til undervisning samlet, og i de enkelte fag.

Kvalitetsutvalget viser til at gjeldende ordning angir både det antall timer faget skal ha i løpet av et år eller et hovedtrinn, og samtidig bestemmer timetallet omfanget for faget. Utvalget mener at det bør brukes ulike mål for fagets omfang i læreplanen og den praktiske timefordelingen på skolen. Det vises til bruk av vekttall og studiepoeng for å angi omfanget av fag. Samtidig legger utvalget til grunn at gjeldende ordninger for nasjonal fastsetting av undervisningstimetall videreføres. Under omtalen av utvidet omfang for opplæringen på småskoletrinnet bruker utvalget begrepene årstimetall og årsramme og forutsetter at fastsettingen av timetallet fortsatt skal relateres til gjeldende inndeling i hovedtrinn. Utvalget foreslår også nasjonalt fastsatt minstetimetall for opplæring i enkelte fag, blant annet matematikk på ungdomstrinnet og i videregående opplæring.

Høringsuttalelsene er i hovedsak knyttet til de forslagene til timetallsendringer som utvalget fremmer. Det er få som har synspunkter på om den gjeldende nasjonale fastsatte fag- og timefordeling skal videreføres, eller på hvordan en eventuell ny ordning skal utformes. Mulighet for fleksibilitet og lokalt handlingsrom ses som positivt. Utdanningsforbundet tar avstand fra å avvikle nasjonalt angitt timefordeling og viser til at et likeverdig opplæringstilbud krever nasjonale standarder på dette området. Utdanningsforbundet peker på at skolene har behov for en nasjonal timefordeling, men med rom for fleksibilitet, blant annet for å kunne tilby elevene tilpasset opplæring.

Departementets vurderinger

Departementet ser fordelene ved at en nasjonal ramme for fag- og timefordeling fastsetter et samlet minstetimetall til opplæring som den enkelte elev har rett til å få, og som skoleeier har plikt til å gi. Det vil sikre elevene et minimum av samlet tid til opplæring og tid til det enkelte fag. Dagens fag- og timefordeling er imidlertid lite fleksibel og gir lite rom for lokale løsninger. Den kan føre til at skolen blir mer opptatt av å oppfylle nasjonale bestemmelser om organisering og omfang enn av elevenes utbytte av læringen. Slik kan dagens sentralt fastsatte fag- og timefordeling hindre en best mulig lokal tilrettelegging.

Fag- og timefordelingen må derfor i større grad åpne for lokal frihet til å tilpasse opplæringen til den enkelte elevs og elevgruppes behov, skolens fysiske rammebetingelser og lærernes kompetanse. Den må ikke skape unødige hindringer for at skolene lokalt kan organisere skoledagen og skoleåret på en måte som gir best resultat. Samtidig må den sikre et visst omfang på opplæringen i det enkelte fag.

Skoleeier fastsetter i dag selv elevenes skoleår med ferier og fridager. Departementet er kjent med at noen skoleeiere har åpnet for større valgfrihet for når enkeltelever kan avvikle deler av feriene. Departementet ser positivt på dette og vil ikke endre dagens ordning.

Departementet går inn for å fastsette et samlet minstetimetall som den enkelte elev har rett til å få, og som skoleeier har plikt til å gi. Det fastsettes også timetall for alle fag fordelt på de enkelte hovedtrinn i grunnskolen og for hvert årstrinn i videregående opplæring. Timetallet i de enkelte fag skal til sammen være lik minstetimetallet. Timetallet angis som 60 minutters enheter. Endringer fra 45 minutters enheter til 60 minutters enheter innebærer ingen endring i omfanget av opplæringen. Den enkelte skole har frihet til å tilrettelegge undervisningsenhetene innenfor det fastsatte timetallet. Departementet går samtidig inn for at skoleeier får rett til å disponere inntil 25 prosent av det nasjonalt fastsatte timetallet i det enkelte fag for å gi opplæring tilpasset individuelle og lokale behov og forutsetninger. Dette vil for eksempel gi bedre muligheter for å legge til rette for emner som Teknologi og design, tilby 2. fremmedspråk på barnetrinnet og gi forsterket opplæring i utvalgte emner til enkeltelever. Det vil også gi mulighet for å ivareta behov for å samordne nordiske tiltak for samisk grunnutdanning, og det vil gi muligheter for å tilpasse samisk og finsk i læreplanen for skoler som ikke bruker det samiske læreplanverket. Skolens og elevenes valg vil falle bort. Departementet vil på et senere tidspunkt fastsette timetall for hovedtrinn og fag. Det vil blant annet bli vurdert nødvendige tilpasninger til føring av timetall på vitnemål.

I figur 5.1 er prinsippet eksemplifisert ved å vise fordelingen mellom timetall og tid til lokal disponering på grunnskolens barnetrinn. Figuren angir ikke omfanget av de enkelte fag, men kun hvilken andel som er bundet opp til fag av det nasjonalt fastsatte timetallet, og hvilken andel skolen kan disponere.

Mange skoler har i dag skoledager som begynner og slutter til ulik tid for de enkelte elevgruppene. I noen tilfeller kan dette være rasjonelt, blant annet av hensyn til organisering av skoleskyss. Det kan imidlertid være gode grunner til å vurdere faste rammer for skoledagen der det passer ut fra lokale forhold. Dette underbygges blant annet av forskning som viser at en skoledag med klare rutiner for organisering, undervisning og veiledning har en positiv effekt på læringsprosessen. Et fast start- og sluttidspunkt gjennom hele uken kan være en fordel, både for elever, foreldre og lærere. Skoledagen blir mindre oppstykket; det blir mer sammenhengende tid til læring, og det gir tilstrekkelig tid til måltider og fysisk aktivitet for elevene. En utvidet skoledag med faste rammer kan også åpne for at flere elever kan gjøre hjemmearbeid på skolen og få kyndig hjelp til dette av lærerne dersom de trenger det. Departementet vil ikke begrense skolenes adgang til å fastsette rammene for skoledagen, men oppfordrer skolene til å finne gode løsninger som tar hensyn til elevers og foreldres behov for faste rammer.

5.3 Rom for fysisk aktivitet og måltider

Fysisk aktivitet og mat og drikke er forutsetninger for god læring. Det bidrar til å skape et godt læringsmiljø og til at elevene får best mulig utbytte av opplæringen. Fysisk aktivitet, mat og drikke vil også ha betydning som generelle helsefremmende tiltak.

I hele den vestlige verden er det satt søkelys på mangelfull fysisk aktivitet blant barn og unge. I St.meld. nr. 16 (2002–­2003) Resept for et sunnere Norge vises det til at undersøkelser viser at det er lite lek og fysisk utfoldelse i skolen og i skolefritidsordningen, sett i forhold til de mulighetene som ligger innenfor rammen av læreplanene.

På lokalt nivå er det i tillegg til kroppsøving utviklet ulike ordninger med fysisk aktivitet som del av skoledagen. Læringssenteret gjennomførte på oppdrag fra departementet en kartlegging høsten 2003 som tyder på at dette er mer utbredt på barnetrinnet enn på ungdomstrinnet og i videregående opplæring. Aktiviteten varierer over et stort spekter avhengig av trinn og lokale muligheter for bruk av rom eller uteområder. På noen skoler deltar alle elever i en felles aktivitet, i andre kan elevene velge mellom ulike fysiske aktiviteter.

Læringssenterets kartlegging viser at det er marginale ekstrautgifter ved de fleste ordningene der ansvaret for fysisk aktivitet inngår i det ordinære arbeidet ved den enkelte skole. Større prosjekter hvor lokale og regionale organisasjoner og høyskoler deltar, er som regel mer kostnadskrevende og finansieres av kommunale og/eller statlige utviklingsmidler. De rapporterte erfaringene er i hovedsak positive. Elevene blir mer opplagte og motiverte, og det blir mindre uro og økt konsentrasjon.

De fleste norske elever har stort sett gode måltidsvaner og et normalt sunt kosthold, men det gjelder ikke alle. Gjennom hele skoletiden er det nødvendig å sette av tilstrekkelig tid og gode rammer for måltider. Utvidet skoledag for de første årstrinnene øker også behovet og mulighetene for plass til måltidene.

Kvalitetsutvalget foreslår at det legges til rette for en periode med variert fysisk aktivitet midt på dagen de dagene elevene ikke har kroppsøving. For de første årstrinnene mener utvalget at fysisk aktivitet skal gå inn i den utvidede årsrammen. Utvalget peker videre på at en time med fysisk aktivitet må være tilrettelagt slik at aktiviteten har klare mål tilpasset de ulike aldersgruppene, og at en eller flere lærere har ansvaret for planleggingen og oppfølgingen av disse timene.

Høringen gir forslaget bred og sterk støtte. Flere høringsinstanser fremhever at forslaget er viktig som bidrag til motorisk utvikling og for den generelle opplæringen i skolen. Flere uttalelser peker på at den langsiktige målsettingen må være å øke alle elevers motivasjon for et varig fysisk aktivt levesett. Mange understreker at personalet må ha tilfredsstillende kompetanse. Flere uttaler at lærere bør være ansvarlige for tilbudene. I høringen vises det også til at gode tilbud stiller krav til skoleanlegg ute og inne. Mange understreker aktiv bruk av naturen. Flere viser til pågående prosjekter hvor skole og idrettens organisasjoner samarbeider (Bunkeflomodellen). Fylkesmenn som har uttalt seg, understreker behovet for lokalt handlingsrom for utvikling og drift av ordningene.

Departementets vurdering

Utdannings- og forskningsdepartementet og Helsedepartementet lanserte i februar 2004 prosjektet «Fysisk aktivitet og måltider i skolen», der målet er å tilrettelegge for mer daglig fysisk aktivitet og gode rammer for måltider i skolen. Skoleeiere og skoler skal få anledning til å sette i gang og prøve ut ulike modeller for økt fysisk aktivitet og rammer for måltider i skolen i samarbeid med blant andre foreldre og lokale organisasjoner. Elevene skal spille en aktiv rolle både i utviklingen og gjennomføringen av lokale prosjekter. Gjennom prosjektet skal det utprøves og utvikles modeller for organisering av skoledagen slik at det legges til rette for en times fysisk aktivitet og gode rammer for måltider i løpet av skoledagen. Prosjektskolene skal være i gang fra skolestart 2004. Departementet vil formidle erfaringer og gode modeller som blir utviklet gjennom prosjektet fra og med skoleårets slutt 2005. Det opprettes en nettjeneste for prosjektet på Utdanningsdirektoratets nettsted.

Det finnes i dag mange lokale ordninger med utvidet tid til fysisk aktivitet, noe som viser at det er gode forutsetninger for å innføre en periode med variert fysisk aktivitet de dagene elevene ellers ikke har kroppsøving. Den lokale friheten til å disponere en del av tiden ut fra lokale behov og forutsetninger vil gi skolene gode muligheter for dette. Fysisk aktivitet kan være en del av det ordinære arbeidet med fagene eller organiseres som eget tilbud om fysisk aktivitet og lek innenfor en skoledag med faste rammer, for eksempel ved bruk av pausetid. Enkelte elever vil ha behov for personale med særlig kompetanse og et godt tilrettelagt fysisk miljø.

Hjemmene og elevene har selv et ansvar for elevenes fysiske helse og aktivitet. Når skoledagen utvides, vil det likevel være behov for økt fysisk aktivitet i løpet av skoledagen, særlig for de minste barna. Departementet går derfor inn for at tilrettelegging for fysisk aktivitet for alle elever de dagene de ikke har kroppsøving, tas med i «Skoleplakaten». Tilrettelegging for fysisk aktivitet skal skje innenfor gjeldende rammer. Utdanningsdirektoratet vil få i oppgave å formidle gode eksempler på hvordan fysisk aktivitet for alle elever kan tilrettelegges og gjennomføres. Departementet vil delta i oppfølgingen av St.meld. nr. 16 (2002–2003), blant annet gjennom utvikling av egen handlingsplan for fysisk aktivitet.

Det er hjemmet som har ansvaret for at barna har med egnet mat på skolen. Dette er ikke til hinder for at skolen i samarbeid med hjem og elever supplerer skolematen med tilbud om mat og drikke. Mange steder gjøres dette gjennom gratisordninger, ulike former for abonnement eller ved elevkantiner. Skolen har på sin side ansvar for at det etableres gode rammer og tilstrekkelig tid til skolemåltidene.

5.4 Elevers og lærlingers medvirkning

Elevmedvirkning i grunnskolen og videregående opplæring er fastsatt i opplæringslovens kapittel 11. Disse bestemmelsene gir i hovedsak elevene rett til å uttale seg, men ingen rett til å ta beslutninger. I læreplanverkene for grunnskolen og videregående opplæring, både i generell del og i noen av læreplanene for fag, er elevmedvirkning tema. I enkelte av læreplanene for videregående opplæring er ansvaret for egen læring fastslått. Lærlingene har de samme rettighetene i lærebedriften som de øvrige ansatte, men ingen direkte innflytelse over opplæringen, jf. lovens § 4-2. Det skal også ifølge lovens § 12-3 oppnevnes en lærling som medlem i den fylkeskommunale yrkesopplæringsnemda.

Opplæringsloven peker på at kjennskap til og forståelse for de demokratiske ideene er en del av opplæringens formål. Som eneste land i verden har Norge egne læreplaner for klasseråds- og elevrådsarbeid i L 97. Av de nye lovbestemmelsene om skolemiljø følger det at elevrådet skal utnevne en representant som har møte- og uttalerett i skolens arbeidsmiljøutvalg i saker som gjelder elevenes skolemiljø. Disse er tiltenkt et særlig ansvar for å overvåke skolemiljøet på vegne av elevene, komme med forslag og delta i utformingen av det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet.

I 1999 ble CIVIC -undersøkelsen 1 gjennomført på 9. trinn og 2. trinn i videregående opplæring. Elevenes demokratiske beredskap og engasjement ble undersøkt. Norske elever skårer godt over middels når det gjelder kunnskaper om og holdninger til demokrati, men resultatene tyder på at skolene ikke har lykkes like bra i å trekke elevene med i en demokratisk praksis gjennom medvirkning i planlegging, valg av arbeidsmåter og vurdering. Dette støttes av blant annet evalueringen av Differensieringsprosjektet i videregående opplæring, samt i tilbakemeldinger gitt gjennom brukerundersøkelsen Elevinspektørene. I skolens daglige virksomhet betyr medvirkning å gi elevene mulighet til å delta i ulike sider ved tilretteleggingen av opplæringen. Maktutredningen 2 peker på at skolestua kanskje er den viktigste deltakerdemokratiske arenaen i skolesamfunnet.

Forskning kan tyde på at elevmedvirkning kan virke positivt inn på læringsresultatene og læringsmiljøet. I evalueringsrapporten fra Differensieringsprosjektet i videregående opplæring pekes det på at økt elevmedvirkning kan føre til økt motivasjon, som kan gi bedre læringsresultater. Elever som i stor grad opplever at de har innflytelse, har også lærere som evner å skape et godt miljø for læring. Rapporten viser også at økt elevmedvirkning er et virkemiddel for bedre tilpasset opplæring.

Forskningen understreker at medvirkning og medbestemmelse ikke betyr at eleven skal bestemme, men ta del i og være aktiv i planlegging, gjennomføring og vurdering av egen læring. I kapittel 2 Et godt utgangspunkt vises det til at noen lærere tolker ansvar for egen læring slik at de skal avstå fra å styre elevene, og at en del lærere mangler kompetanse til å utnytte potensialet i friere arbeidsformer. Forskerne poengterer at også elevmedvirkningen må være lærerstyrt. Det er lærerne som bidrar til å gi elevene ambisjoner og sette seg mål å strekke seg etter. Kvalitetsutvalget peker på at det er påvist sammenheng mellom motivasjon og lærelyst hos elevene og deres kjennskap til mål for opplæringen. Utvalget viser også til at det er en sammenheng mellom læringsaktive elever og variasjon i arbeidsformer. Lærernes kompetanse og evne til å differensiere og elevenes aktive deltakelse i opplæringen anses som en nøkkel til suksess.

Departementets vurderinger

Departementet vil peke på forskjellene mellom elevenes demokratiske medvirkningsrett, som øker med økende alder, og de pedagogiske metoder som skolene tar i bruk for å sikre en best mulig læring gjennom involvering og elevengasjement. Etter departementets vurdering fungerer skolens opplæring i og til demokrati godt. Departementet vil derfor videreføre bestemmelsene om elevers medvirkning i opplæringen, og vil innarbeide krav om elevenes medvirkning i læreprosessen og utvikling av evne til demokratisk deltakelse i «Skoleplakaten», jf. kapittel 4. Opplæring til demokrati og i menneskerettigheter skal fortsatt være et viktig element i læreplanene.

Læring er en prosess i hver enkelt elev. Den skjer raskt når eleven har en indre trang eller et ytre trykk for å lære, og langsomt når verken ytre eller indre motivasjon er til stede. En god opplæring benytter varierte pedagogiske metoder for både å motivere eleven til å lære og ivareta den ytre påvirkningens betydning gjennom forventninger og krav til elevene.

Dette gir lærer og elev ulike roller i læringsprosessen. Skolen har ansvaret for opplæringen. Lærerens rolle er å kjenne faget, ha evne til å motivere og kunne formidle stoffet tilpasset den enkelte. Samtidig må læreren kjenne den enkelte elev slik at stoffet kan legges til rette så eleven får utfordringer og mestringsopplevelser. Eleven skal ha et aktivt forhold til lærestoffet, på ulike måter bearbeide det og utforske læringsinnholdet. Noen elever har en svak indre motivasjon for læring, og noen har liten støtte i hjemmet, og det er da viktig at skolen og lærerne sørger for tilstrekkelig ytre trykk i opplæringen. Med bakgrunn i forskningen som er beskrevet i kapittel 2, innebærer det blant annet å ikke gi elevene mer medansvar enn de er i stand til å ta, å være bevisst ved bruk av frie arbeidsformer, og ved at den enkelte lærer unngår å være ettergivende overfor elevene.

I løpet av skoletiden opparbeider elevene betydelig kjennskap til hvilke arbeidsmåter som særlig gir god læring hos dem selv. Å videreutvikle elevenes evne til å ta et medansvar for læreprosessene vil bidra til større læringsevne gjennom hele livet. En lærer som drar nytte av elevenes erfaringer, trekker elevene mest mulig aktivt med og involverer dem i planer og arbeidsmåter, oppnår også gode resultater. Elevenes modenhet, erfaring og motivasjon for læring vil bestemme på hvilken måte elevene skal involveres.

Med bakgrunn i dette ønsker departementet å bidra til en tilpasset opplæring som sikrer den enkeltes mulighet til å medvirke til et best mulig læringsresultat.

Videregående opplæring skal forberede elevene til selvstendig deltakelse i videre studier ved høyskoler og universiteter, eller til arbeidslivet. Dette innebærer ikke bare at de i større grad enn i grunnskolen har ansvar for egen læring, men også at de i større grad bør få ta del i planleggingen, organiseringen og gjennomføringen av opplæringen. Denne deltakelsen kan gjelde organisering av skoleår og skoledag, valg av arbeidsmåter og valg av temaer som det skal arbeides med. Stortinget har nylig vedtatt bestemmelser i opplæringslovens kapittel 9a om elevenes skolemiljø. Det er også utgitt en veileder som informerer om hvordan bestemmelsene i opplæringsloven skal forstås. Departementet vil avvente erfaringene med lovendringen og veilederen, og på grunnlag av dette vurdere ytterligere tiltak for utvidelse av formell medinnflytelse. Det pekes også på at skole­eier har frihet til å opprette driftsstyrer med formell elevrepresentasjon.

5.5 Bedre rådgivning

Med et arbeidsliv som er i stadig endring, vil unge og voksne gjennom hele livet møte utfordringer som krever ny kompetanse. Det er et mål for skolen å gi hvert enkelt individ gode forutsetninger for å ta ansvar for seg selv og sine valg. I løpet av skoletiden er to valg særlig viktige: overgangen fra ungdomstrinnet til videregående opplæring og valgene i videregående opplæring med sikte på yrke, fagskoleutdanning eller høyere utdanning. Rådgivningen som elevene tilbys, skal bidra til å gi en opplæring tilpasset den enkeltes forutsetninger og gi muligheter for å klare seg i arbeidslivet. Videre vil god rådgivning kunne føre til færre omvalg og dermed bedre gjennomføring.

Opplæringsloven gir elevene rett til rådgivning om utdanning, yrkestilbud og yrkesvalg og om sosiale spørsmål. Innholdet i retten er utdypet nærmere i forskrift til loven. Skoleeier har ansvar for rådgivningstjenesten. Den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten har ansvar for oppfølging av elever som ikke begynner i eller fullfører videregående opplæring, blant annet ved å gi løpende råd om valg av yrke og utdanning.

Interessen for hva som påvirker ungdommens utdannings- og yrkesvalg, har økt de senere årene, både nasjonalt og internasjonalt. Det blir pekt på at karriereveiledning er et viktig tiltak mot arbeidsledighet, og at det er økt behov for personlig veiledning. Samtidig må den enkelte gis kompetanse til selv å kunne planlegge utdanning og yrke i et langsiktig perspektiv. Evalueringer tyder på at god veiledning kan forbedre effektiviteten i utdanningssystemet ved at flere fullfører utdanningen og gjør det innen normert tid.

Forskning viser at foreldre og venner har størst betydning for de unges valg. 3 Lærere og skolens rådgivere betyr mindre. Ungdom velger ofte utdanning der valgmuligheter holdes åpne lengst mulig. Rådgivere i videregående opplæring påpeker at tiden som er avsatt til rådgivertjenesten ikke står i forhold til den arbeidsmengden tjenesten krever. 4

I prosjektet «Delt rådgivningstjeneste» 5 var målet å vurdere betydningen av å dele rådgivningstjenesten i en yrkes- og utdanningsdel og en sosialpedagogisk del. Prosjektet styrket rådgivningstjenesten på en rekke områder ved de skolene som deltok. Det er vanskelig å fastslå om det var delingen eller de generelle styrkingstiltakene som bidro til de gode resultatene. Rapporten viser at prosjektskolene har utviklet bedre tiltakskjeder og langsiktig rådgivning for enkeltelever enn tidligere. Det anbefales å beholde utdannings- og yrkesrådgivningen som en sentral funksjon ved den enkelte skole. Forsøket viste at det er viktig å bygge regionale nettverk for å utveksle informasjon, initiere etterutdanning mv.

Voksne som søker grunnopplæring, har behov for rådgivning, men kildene til informasjonen kan være uoversiktlige og bli et hinder for realisering av intensjonene i Kompetansereformen. Voksne har også behov for utdannings- og yrkesveiledning på arbeidsplassen. Rådgivning er i tillegg av betydning for å motivere den eldre del av befolkningen til å stå lenger i arbeidslivet.

Kvalitetsutvalget peker på at mange elever opplever rådgivningen som overflatisk og ikke godt nok tilpasset den enkelte, at rådgiverne opplever et tidspress, og at rådgiverkompetansen er svak. Undersøkelser tyder på at mange elever ikke får nødvendig tilpasset rådgivning og at de derfor ikke vet nok om valgmulighetene.

Utvalget foreslår at rådgivningstjenesten deles i en sosialpedagogisk del og en del for utdannings- og yrkesrådgivning. Det foreslår at fylkeskommunene får det overordnede faglige ansvaret for utdannings- og yrkesrådgivningen på ungdomstrinnet. Utvalget vil gi oppfølgingstjenesten ansvar for utdannings- og yrkesrådgivning for sin målgruppe og gi kontaktlærer ansvaret for den sosialpedagogiske rådgivningen. Videre foreslår utvalget å utarbeide kompetansekrav til rådgivere og styrke tidsressursen til utdannings- og yrkesrådgivning.

Forslaget om å innføre programfag på ungdomstrinnet og muligheter for å fordype seg i lærestoff fra videregående opplæring og høyere utdanning vil, ifølge utvalget, gi elevene erfaringer fra studieretninger og yrker som kan gjøre dem bedre i stand til å foreta kvalifiserte valg.

Høringen viser at flertallet er positivt til en deling for å klargjøre og styrke rådgivningstjenesten. Flere forutsetter at sosialpedagogisk rådgivning ikke svekkes. Enkelte uttalelser, blant annet fra Utdanningsforbundet og Skolerådgiverlaget, peker på at deling er uegnet for små skoler og vil kreve lokale løsninger. Mange vil gi fylkeskommunene et koordinerende ansvar for å tilby informasjon og være et kompetansesenter for skolene. De fleste peker på at individuell rådgivning må foregå på den enkelte skole, og at rådgivningskompetansen må beholdes der. Næringslivets Hovedorganisasjon har fremmet forslag om et prosjekt med regionale veiledningssentre. Forslaget om at kontaktlærer skal ha ansvar for sosialpedagogisk rådgivning, får liten støtte. Det gis bred støtte til forslaget om kompetansekrav til rådgivere og økt tidsressurs til rådgivning for å møte en økende kompleksitet i utdannings- og yrkesmuligheter.

En arbeidsgruppe, nedsatt av Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet, har vurdert alternative modeller for organisering av yrkes- og utdanningsveiledningen i Norge for å bedre samordningen mellom ulike instanser på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Utredningen «Styrking av yrkes- og utdanningsveiledning i Norge»6 ble lagt frem 6. februar 2004. I rapporten gis en grundig gjennomgang av yrkes- og utdanningsveiledning i Norge og hvordan denne kan styrkes gjennom en fornyet organisering. Den peker på ulike modeller for organisering på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, men gir ikke en samlet anbefaling om en av modellene.

Departementets vurderinger

Internasjonale rapporter tyder på at en kvalitativt god utdannings- og yrkesrådgivning kan bidra til sikrere valg, mindre forsinkelser og bedre muligheter for den enkelte til å realisere sine evner og anlegg. Skoleeier har ansvar for lokal tilrettelegging av rådgivningstjenesten. Det gir skoleeier frihet til selv å bestemme best egnet organisering, bruk av personale og andre ressurser tilpasset de lokale behov og forutsetninger. Når tilrettleggingen på denne måten skjer lokalt, er det lettere å imøtekomme brukernes behov. Departementet vil derfor ikke innføre nye nasjonale bestemmelser om organisering og ressursinnsats eller stille krav til rådgivningstjenestens kompetanse. Elev­enes rett til rådgivning opprettholdes.

Departementet vil vurdere behovet for å klargjøre rådgivningstjenestens oppgaver i forskrift til opplæringsloven, som en parallell til forskriftsfestingen av oppfølgingtjenesten. Evalueringen av delt rådgivningstjeneste pekte på at dagens oppgaver var uklart definert, og at det var behov for en opprydding. Rådgivningstjenesten vil bli fulgt opp gjennom det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering.

Departementet vil bidra til at erfaringene fra prosjektet «Delt rådgivningstjeneste» videreformidles. Eventuell deling vil være avhengig av lokale forhold, blant annet skolens størrelse. Skoleeier bør derfor selv avgjøre hvordan disse tjenestene skal organiseres.

Staten har investert betydelige ressurser i utvikling og spredning av informasjon om utdanningsveier og om utdanning og yrker. Eksempler på dette er blant annet Skolenettet og den nasjonale utdanningsportalen utdanning.no. Skoleporten.no vil gi søkere til videregående skoler viktig informasjon om den enkelte skole. Søkerhåndboka, som omfatter alle grunnstudier ved universiteter og høyskoler, utgis årlig av Samordna opptak. Departementet vil i samarbeid med relevante aktører bedre formidlingen av nasjonalt oppdatert informasjon om utdannings- og yrkesveier, og samarbeide om nasjonale oppgaver.

Etter departementets vurdering vil et koordinerende organ for utdannings- og yrkesrådgivning på regionalt nivå kunne styrke rådgivningstjenesten ved at den kan bistå skoleeiere og skoler med oppdatert informasjon. Det koordinerende organet kan videre tilby skolering, initiere forsøk og iverksette strategier for å bidra til rådgivning av høy kvalitet. For at et slikt organ skal fungere godt, bør skole, Aetat, arbeidslivets organisasjoner, næringsliv, høyere utdanning og andre offentlige og private instanser involveres. Det vil kunne ivareta behovet for en koordinert veiledningstjeneste for voksne, jf. omtalen av voksne i grunnopplæringen i kapittel 10. Etter departementets vurdering kan et regionalt partnerskap være en god måte å ivareta samarbeidsoppgavene og involvere partene på. Departementet vil derfor, i samarbeid med berørte parter, ta initiativ til etab­lering av regionale partnerskap for utdannings- og yrkesrådgivning på fylkesplan og bistå med nødvendig støtte som skolering mv. Fylkeskommunen får ansvar for at slike partnerskap blir etablert, og avgjør selv hvordan dette skal gjøres. Departementet vil bidra økonomisk til å etablere noen utvalgte forsøksprosjekter av denne typen for å vinne erfaring med ulike modeller.

På grunnlag av rapporter og høringsuttalelsene understreker departementet viktigheten av å gi utdannings- og yrkesrådgivning av høy kvalitet ved det enkelte lærested. Departementet har derfor foreslått i «Skoleplakaten» i kapittel 4 at skolene skal legge til rette for at elevene og lærlingene foretar bevisste valg av utdanning og fremtidig arbeid.

I Norge har de fleste rådgiverne relativt lav formell kompetanse. Erfaringene fra blant annet «Delt rådgivningstjeneste» og internasjonale rapporter viser at økt kompetanse gir bedret rådgivning. Med den betydningen rådgivning har, vil departementet stimulere til utvikling av tilbud for å styrke den enkelte rådgivers kompetanse.

Oppfølgingstjenesten fungerer i et tverrfaglig nettverk, bestående av grunnskoler og videre­gående opplæring og rådgiverne der, PPT, fylkeskommunens opplæringsadministrasjon, arbeidsmarkedsetaten og sosial- og helseetaten. Gjennom Tiltaksplan mot fattigdom er det bevilget 8 mill. ­kroner i 2003 til å videreutvikle oppfølgingstjenesten i tiltaket «Satsing mot frafall». Dette er videreført i 2004. Departementet vil avvente eventuelle endringer i forskrift til opplæringsloven om oppfølg­ingstjenesten til erfaringene fra «Satsing mot frafall» foreligger.

5.6 Departementets forslag

• Lengden på grunnopplæringen skal fortsatt være 13 år med ti års obligatorisk grunnskole og tre års videregående opplæring.

• Det fastsettes et samlet minstetimetall til opplæring som den enkelte elev har rett til og som skoleeier har plikt til å gi. Det fastsettes timetall for alle fag på hovedtrinnene.

• Skoleeier gis økt fleksibilitet i organisering og tilrettelegging av opplæringen ved at inntil 25 prosent av timetallet kan disponeres for tilpasning til den enkelte elev og til lokale forhold.

• Skolene oppfordres til å vurdere å etablere faste rammer for skoledagen, blant annet slik at flere kan få muligheten til å gjøre lekser på skolen og få leksehjelp, dersom de har behov for det.

• Skolen bør legge til rette for daglig fysisk aktivitet for alle elever. Utdanningsdirektoratet vil formidle gode eksempler på området, blant annet fra prosjektet «Fysisk aktivitet og måltider i skolen».

• Departementet vil avvente erfaringene med lovendringen i opplæringslovens kapittel 9a om elevenes skolemiljø, og på grunnlag av disse vurdere ytterligere tiltak for utvidelse av formell medinnflytelse.

• Departementet vil vurdere behovet for å klargjøre rådgivningstjenestens oppgaver i forskrift til opplæringsloven. Rådgivningstjenesten følges opp gjennom det nasjonale systemet for kvalitetsvurdering.

• Rådgivning blir en del av «Skoleplakaten».

• Det tas initiativ til etablering av regionale partnerskap for utdannings- og yrkesrådgivning på fylkesnivå.

• Departementet vil stimulere til utvikling av tilbud for å styrke den enkelte rådgivers kompetanse.

• Departementet vil i samarbeid med relevante aktører bedre formidlingen av nasjonalt oppdatert informasjon om utdannings- og yrkesveier og samarbeide om nasjonale oppgaver.