1 Innledning
1.1 Et sårbart samfunn
Regjeringen ønsker med denne meldingen å gi en oversikt over tiltak som gjennomføres med sikte på å gjøre det norske samfunnet mindre sårbart og gi retning for det fremtidige arbeidet. Regjeringen Bondevik nedsatte i 1999 det såkalte Sårbarhetsutvalget, som fikk i oppdrag å utrede samfunnets sårbarhet og komme med forslag til tiltak. Sårbarhetsutvalgets arbeid er en viktig premiss for arbeidet med denne meldingen og for sikkerhets- og beredskapsarbeidet innen en rekke ulike samfunnssektorer, blant annet innen transport, helse, tele og informasjons- og kommunikasjonsteknologi.
Terroraksjonene den 11. september 2001 ga et varsel om hvilke utfordringer samfunnet kan stå overfor i fremtiden.
De alvorlige sikkerhetsutfordringer det norske samfunnet vil kunne stå overfor skal møtes på en rasjonell og effektiv måte. Tryggheten for liv, helse, miljø og materielle verdier er uløselig knyttet til velstandsnivået i samfunnet. Arbeidet med samfunnssikkerhet skal bidra til en slik trygghet. Totalforsvaret skal videreutvikles og det skal sikres at samfunnet har en gjennomgående sikkerhet og beredskap. Den enkelte borger skal vite at Norge er et trygt land å bo i, men må også selv ha et bevisst forhold til sin egen trygghet. Ordføreren skal påse at lokalsamfunnet og det lokale tjenestetilbudet er trygt og må bidra til dette sammen med borgerne, øvrige myndigheter og næringsliv. En god lokal beredskap bidrar også til en god nasjonal beredskap.
Staten har blant annet som oppgave å beskytte samfunnet mot de alvorligste trusler det kan stå overfor. Både for å forebygge og når kriser håndteres må alle krefter mobiliseres. En felles innsats gir samfunnet en gjennomgripende sikkerhet.
Samfunnssikkerhetsarbeidet tar utgangspunkt i at samfunnet har en del sårbare trekk. Graden av sårbarhet er gjerne forbundet med hvor lett skader kan oppstå. Skader kan oppstå som følge av naturgitte eller teknologiske fenomener eller som følge av ulykker eller tilsiktede handlinger. Fellesnevneren er at samfunnet settes på prøve og at det er nødvendig med ekstraordinær innsats.
Sårbarhet er en gjennomgripende problemstilling for samfunnet. Sårbarhet kan gjøre seg gjeldende i forhold til den enkelte og for samfunnet som helhet. For eksempel er en rekke husholdninger kritisk avhengige av elektrisitet til oppvarming. Husholdninger baserer seg ofte på en fortløpende tilgang til varer og tjenester, og konsekvensene for husholdningen kan bli stor hvis tilgangen på varer og tjenester svikter.
Alle sektorer i samfunnet er utsatt for sårbarhet. En rekke sektorer kan være svært utsatte overfor relativt små påkjenninger. I juli 2000 ble store deler av teletrafikken på Sørlandet lammet på grunn av et kabelbrudd som oppstod under gravearbeider. Et effektivt samfunnssikkerhetsarbeid må forhindre at slike situasjoner oppstår, eller sikre at konsekvensene av slike hendelser reduseres til et minimum.
Samfunnets sårbarhet forsterkes av gjensidig avhengighet mellom forskjellige sektorer. For eksempel er telekommunikasjon svært avhengig av kraftforsyning og kraftforsyningen er svært avhengig av telekommunikasjon. Avhengigheten av teknologi og en stadig sterkere forventning om at rett produkt eller tjeneste skal kunne leveres på rett sted til rett tid, er blant de forhold som representerer en særlig beredskapsmessig utfordring for det moderne samfunn. Funksjoner og infrastruktur som samfunnet er svært avhengig av for å kunne opprettholde ordinær drift omtales gjerne som samfunnskritiske funksjoner eller kritisk infrastruktur. Det er en særlig utfordring å arbeide for at sårbarheten innen disse funksjonene reduseres.
Den sikkerhetspolitiske utviklingen, terrortrusselen og trusselen fra organisert kriminalitet, fare for teknologisk svikt, miljøforstyrrelser og klimaendringer stiller på hver sin måte samfunnet overfor utfordringer som må møtes.
Sårbarhetsutvalget ble nedsatt og avga rapport i juli 2000 i en tid med gunstig sikkerhetspolitisk atmosfære. Terrorhendelsene 11. september viser at utviklingen i et moderne samfunn krever en sterkere oppmerksomhet om hvilke trusler vi kan tenkes å stå overfor. For regjeringen er det viktig at det er kontinuitet i arbeidet for å sikre samfunnet, og at tiltak for å sikre samfunnet ikke skal være styrt av inntrufne hendelser, men bygge på vurderinger av farer vi kan stå overfor. Det er derfor viktig at arbeidet med samfunnssikkerhet bygger på erfaringsmateriale og analyser, i form av blant annet statistikk vedrørende ulykker og alvorlige hendelser, sannsynlighetsberegninger, risiko- og sårbarhetsanalyser, trussel- og sikkerhetspolitiske vurderinger.
1.2 Hovedmål
Arbeidet med samfunnssikkerhet tar utgangspunkt i at kriser skal forhindres og at kriser som har oppstått håndteres på en så god måte som mulig. De mest sentrale målsettinger for arbeidet med samfunnssikkerhet er at avbrudd i viktige samfunnsfunksjoner og større ulykker ikke skal medføre alvorlige samfunnsmessige tap.
Hovedmålene med regjeringens arbeid med samfunnssikkerhet er:
Effektiv forebygging av kriser og alvorlig svikt i samfunnskritiske funksjoner
Effektiv håndtering av kriser
God organisering av samfunnets beredskapsapparat
I denne meldingen omfatter sikkerhetsbegrepet alle relevante kategorier av tiltak som har til hensikt å unngå uønskede hendelser eller tilstander og begrense konsekvensene om disse skulle inntreffe. Begrepet dekker i prinsipp alle aktuelle virksomheter og systemer i samfunnet, uavhengig av hvilke utfordringer vi ser for oss og hvilke spesifikke hensyn som søkes ivaretatt.
I overordnet nasjonal sammenheng har sikkerhetsbegrepet fått et utvidet innhold etter avslutningen av «den kalde krigen». Den rent militære sikkerhetsdimensjonen er ikke lenger så dominerende. Også utfordringer som retter seg mot det sivile samfunn og tilhørende sivile sikkerhetstiltak har nå fått en betydelig vekt. Spesielt gjelder dette områdene miljø, internasjonal kriminalitet og kontroll med ressursforvaltningen.
Samfunnssikkerhet brukes i denne meldingen for å beskrive den evne samfunnet som sådan har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger. Samfunnssikkerhetsbegrepet brukes bredt og dekker sikkerhet mot hele spekteret av utfordringer, fra begrensede, naturskapte hendelser, via større krisesituasjoner som representerer omfattende fare for liv, helse, miljø og materielle verdier, til sikkerhetsutfordringer som truer nasjonens selvstendighet eller eksistens.
Samfunnssikkerhetsarbeidet har et forebyggende element ved at sannsynligheten for at uønskede hendelser skal inntre reduseres, såkalt årsaksreduksjon. Videre skal samfunnssikkerhetsarbeidet sikre at konsekvensene i tilfelle en uønsket hendelse inntreffer blir så små som mulige, også kalt konsekvensreduksjon. Årsaksreduserende strategier kan være proaktive tiltak, slik som å bidra til å sikre samfunnsfunksjoner gjennom arealplanlegging, til forebyggende tiltak som varsling. De konsekvensreduserende virkemidlene kan være beredskapstiltak, herunder planer og planlegging, materiell og øvelser og det kan være tiltak for å styrke evnen til å håndtere en hendelse på det operative eller administrative plan.
Arbeidet for styrket samfunnssikkerhet tar utgangspunkt i tre prinsipper både når det gjelder årsaksreduksjon og konsekvensreduksjon:
Ansvarsprinsippet betyr at den som har et ansvar i en normalsituasjon også har et ansvar i tilfelle ekstraordinære hendelser.
Likhetsprinsippetbetyr at den organisasjon man opererer med til daglig skal være mest mulig lik den organisasjon man har under kriser.
Nærhetsprinsippet betyr at kriser skal håndteres på et lavest mulig nivå.
Disse prinsippene må sees i lys av at det vil kunne oppstå kriser eller alvorlig svikt i samfunnskritiske funksjoner som den enkelte virksomhet eller sektordepartement ikke kan håndtere alene. Det vil også kunne være tilfeller der ulike sektorer og interesser må ses i sammenheng og det vil kunne oppstå et behov for samordning.
Denne meldingen gir en bred oversikt over tiltak som planlegges for å forebygge kriser og alvorlig svikt i samfunnskritiske funksjoner. En effektiv forebygging forutsetter en bredt anlagt satsing. Dette kan gjelde tiltak både for en mer effektiv bekjempelse av terrorisme og tiltak for å sikre samfunnets infrastruktur med sikte på at funksjonssvikt ikke skal oppstå.
På alle områder er det mulig å gjøre noe for å redusere sårbarhet og trusler og å håndtere situasjoner som oppstår. Ansvaret for samfunnets sikkerhet påhviler alle forvaltningsnivåer, så vel sentrale, som regionale og lokale. Alle sektorer har ansvar, enten det dreier seg om kraftforsyning, helsevesen eller andre private eller offentlige virksomheter eller bedrifter. Til sist er samfunnssikkerhet også et ansvar for den enkelte borger. En slik helhetlig tilnærming til sikkerhets- og beredskapsarbeidet er viktig fordi sårbarhet i en sektor kan få stor betydning for andre sektorer. Meldingen varsler tiltak for å identifisere den sårbarhet og de trusler og risikoer vi står overfor. Det blir lagt vekt på en videreutvikling av systemer for nasjonale trusselvurderinger, satsing på risikoforskning, felles overordnede mål og strategier og tilsyn med sikkerhetsarbeidet. Innen operativ krisehåndtering er målet en mer effektiv ressursbruk for å sikre fleksibilitet, kvalitet og kompetanse. Justisdepartementet vil få et klarere samordningsansvar.
Den lokale beredskap skal styrkes, blant annet gjennom lovpålegg om kommunal beredskap. For den enkelte borger vil kommunen i de fleste sammenhenger være den offentlige myndighet som sikrer befolkningens velferd og viktigste behov i fredstid. Dette gjelder for eksempel vannforsyningen, primærhelsetjenesten, og brann- og redningsetaten.
Når det gjelder konsekvensreduksjon gir denne meldingen en oversikt over hvilke tiltak som planlegges med sikte på en mer effektiv krisehåndtering. Det kan ikke forebygges mot enhver krise eller funksjonssvikt. Kriser som oppstår må kunne håndteres på en mest mulig effektiv måte. Dette krever at samfunnet har et beredskapsapparat som har et tilstrekkelig erfaringsgrunnlag og kompetanse til å kunne møte de utfordringer samfunnet kan stilles overfor.
Regjeringen vil gjennom organiseringen av sikkerhets- og beredskapsarbeidet bedre evnen til å forebygge mot kriser og funksjonssvikt og sikre en effektiv håndtering av kriser som kan oppstå.
Samfunnet kan også i fremtiden bli berørt av svært alvorlige hendelser. Det er viktig å ha godt fungerende krisehåndteringssystemer som bygger på ordinære strukturer og rutiner i forvaltningen.
Sårbarhetsutviklingen kan ikke bare sees i et nasjonalt perspektiv. Begivenheter i verden for øvrig vil kunne ha direkte innvirkning på det norske samfunnets sikkerhet.
Mange av tiltakene som varsles vil styrke samfunnets sikkerhet på en rekke områder. Dette vil også innebære en forbedret evne til å understøtte Forsvaret i krise og krig og derved bidra til å styrke landets totale forsvarsevne.
1.3 Meldingens form og innhold
Kapitel 2 gir et kort sammendrag av meldingens innhold.
Kapitel 3 gir som grunnlag for meldingen en fremstilling av NOU 2000:24 Et sårbart samfunn, NOU 2001:31 Når ulykken er ute og en beskrivelse av tiltak som ble iverksatt som følge av terrorhendelsene 11. september 2001.
Kapitel 4 gir en kort beskrivelse av satsningsområder for perioden 1999-2002 og evaluering av i hvilken grad de målsettinger som ble satt er oppnådd.
Kapitel 5 beskriver utviklingen i trussel og risikobildet med særlig vekt på terrorisme og organisert kriminalitet, en beskrivelse av sårbarhetsutviklingen og en vurdering av hvilke konsekvenser denne utviklingen vil få for samfunnssikkerhetsarbeidet.
Kapitel 6 drøfter sektorvise sårbarhetsreduserende tiltak med utgangspunkt i Sårbarhetsutvalget.
Kapitel 7 vurderer det sivil-militære samarbeidet, med særlig vekt på samarbeid mellom politi og Forsvar og støtteplanleggingen til Forsvaret.
Kapitel 8 beskriver beredskapsarbeidet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå og hvilke tiltak som iverksettes på disse forvaltningsnivåene for å styrke samfunnets sikkerhet.
Kapitel 9 beskriver tiltak som planlegges for å sikre nasjonal krisehåndtering.
Kapitel 10 presenterer de viktigste utviklingstrekk i internasjonale organisasjoner og fora som NATO, EU, FN, OSSE i forbindelse med sikkerhetspolitikk og sivilt beredskap, samt hvilke internasjonale bidrag samfunnssikkerhetsarbeidet kan gi.
Kapitel 11 beskriver redningstjeneste og de ulike beredskapsressurser som politi, brannvesen, arbeidskraft, frivillige organisasjoner og heimevern og tar særlig opp spørsmålet om Sivilforsvarets fremtidige rolle og organisering.
Kapitel 12 gir en fremstilling av forsknings og trusselvurderinger som grunnlag for beredskapsarbeidet.
Kapitel 13 gir en oversikt over økonomiske og administrative konsekvenser.