12 Forskning og trusselvurderinger som grunnlag for beredskapsarbeidet
12.1 Bakgrunn
Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har etter initiativ fra Direktoratet for sivilt beredskap og i samarbeid med berørte departementer siden 1994 hatt oppdrag knyttet til å gi sentrale beslutningstakere bedre og mer konkret innsikt i sårbarheten i samfunnet, og å identifisere og konkretisere kosteffektive tiltak som kan redusere sårbarheten. Dette arbeidet pågår fremdeles i de såkalte BAS-prosjektene (Beskyttelse av samfunnet). Det første BAS-prosjektet pekte på generelle trekk ved samfunnets sårbarhet under et vidt spekter av utfordringer og kartla sårbarheten innen og sammenhenger mellom de ulike samfunnssektorer. Fire sektorer ble fremhevet som spesielt kritiske for samfunnet ut fra risiko- og sårbarhetsvurderinger: Telekommunikasjon, kraftforsyning, transport og ledelse/informasjon. Arbeidet ble på dette grunnlag videreført i form av en serie av fordypningsprosjekter, nemlig prosjektet BAS2 - Sårbarhetsreduserende tiltak innen telekommunikasjon, BAS3- En sårbar kraftforsyning og i det pågående prosjektet BAS4 - Sårbarhetsreduserende tiltak innen transport, som sluttføres i 2003.
BAS-prosjektene har vært spesielt nyttige fordi de har fokusert på konkrete sårbarhetsreduserende tiltak som kan inngå i helhetlig prioriterte, sektorvise strategier for å motvirke sårbarhetsutviklingen. Aktuelle kombinasjoner av tiltak er utredet med hensyn til både effektivitet og kostnad. Både innen telekommunikasjons- og kraftforsyningssektoren er konkrete planer for sårbarhetsreduksjon under utarbeidelse og delvis vedtatt.
Innsikten fra BAS-prosjektene var en viktig medvirkende faktor til at Sårbarhetsutvalget ble nedsatt. Prosjektene ga også en rekke innspill til utvalgets arbeid. En viktig forutsetning for prosjektenes bidragsførhet har vært den nære tilknytningen til det øvrige forsknings- og utredningsmiljøet på FFI, med dybdekunnskap innen sentrale teknologiområder og lang erfaring innen planleggingsanalyser.
Forskningen om terrorisme har i Norge vært relativt sporadisk. I lys av denne utfordringens alvor og viktighet igangsatte Forsvarets forskningsinstitutt i 1999 et grunnleggende forskningsprosjekt under tittelen «Terrorisme og asymmetrisk krigføring» (TERRA). Prosjektets målsetting var å fremskaffe kunnskap om fenomenet internasjonal terrorisme; årsaker, aktører og ytringsformer. Videre ble det gjort flere trendstudier og analyser av spesifikke terrororganisasjoner og terrorvirksomheter. Prosjektet ble sluttført medio 2001, og konkluderte blant annet med å påpeke klare trender i retning av mer dødelig terrorvirksomhet - muligens med bruk av masseødeleggelsesvåpen, utført av internasjonale terroristnettverk ofte med en religiøst relatert motivasjon. Selv om tilgjengelig empiri tilsier at land som Norge har en lav sannsynlighet for terroranslag, ble det anbefalt å legge økt vekt på terror som en reell trussel også mot norsk sikkerhet.
Med dette utgangspunktet ble oppfølgingsprosjektet TERRA II igangsatt med en todelt målsetting. Dels skulle det grunnleggende forskningsarbeidet om den internasjonale terrorismens organisering og ytringsformer videreføres, dels skulle det arbeides med utforming av et spektrum av terrorscenarier hvor Norge og norske interesser er direkte berørt. Disse scenariene er ment brukt i første omgang som grunnlag for FFIs eget arbeid med konkret målrettet forskning om terrorisme. På lenger sikt var det forventet at utvalgte scenarier ville gå inn som grunnlag for den nasjonale utredning og planlegging av tiltak mot terrorisme. Terroranslagene mot USA førte til at forskningen under TERRA II-prosjektet ble noe justert i målsetting. Videre ble også den teknologiske forskningen ved FFI med relevans for tiltak mot terrorisme forsterket og fokusert.
Kommunal- og regionaldepartementets forskningsprogram «Risiko og sårbarhet» ble avsluttet i 1998. Dette programmet hadde som ett hovedmål å gjøre moderne risikotenkning og metodikk for konkrete risikoanalyser tilgjengelig for små og mellomstore bedrifter og offentlige etater. Kommunal- og regionaldepartementet har senere tatt initiativ til en prosess for utvikling av ny, sektorovergripende, generisk kunnskap som kan bidra til å møte de nye sikkerhetsutfordringene i samfunnet. Kommunal- og regionaldepartementet mente at Norges forskningsråd hadde en naturlig plass i utviklingen av nye sektorovergripende prosesser innenfor sikkerhetstenkning og forskning. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har overtatt Kommunal- og regionaldepartementets ansvar på dette fagområdet. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har fulgt opp forslaget og tatt ansvar for å finansiere et strategisk prosjekt kalt «Risk and uncertainty», som skal bygge opp sektorovergripende kompetanse innen fagområdet. Dette forutsetter imidlertid medvirkning fra andre departementer på noe sikt. Det strategiske prosjektet er i gang.
Hvert år utarbeider Politiets sikkerhetstjeneste en samlet trusselvurdering. I arbeidet med trusselvurderingen samarbeider Overvåkingssentralen med andre fagmiljøer som for eksempel Forsvarets overkommando (sikkerhetsstaben og etterretningsstaben), Forsvarets forskningsinstitutt, Norsk utenrikspolitisk institutt og Utenriksdepartementet. Avhengig av den aktuelle trusselsituasjon, innhentes også bidrag og kommentarer fra andre forskningsmiljøer og aktuelle departementer mv.
Sårbarhetsutvalget anbefalte en ny giv for norsk sikkerhetsforskning for å holde tritt med teknologi- og samfunnsutviklingen, og påpekte at sikkerhetsforskningen i Norge har vært på «sparebluss» siden midten av 1980-tallet da de store «Sikkerhet på sokkelen» - programmene ble faset ut. Utvalget understreket at man har hatt en trend innen forskningen som har medført en tyngdepunktsforskyvning mot frittstående, kortsiktige og situasjonsbestemte problemstillinger innenfor snevert avgrensede systemer eller sammenhenger, bort fra den meget betydningsfulle oppgaven som består i samlende, bred og langsiktig kunnskapsoppbygging, som kan gi det nødvendige fundament for utforming av koordinerte, kosteffektive tiltak mot den økende samfunnssårbarheten. Utvalget mente at Norges forskningsråd må innta en initierende og koordinerende rolle for å fremme sikkerhetsforskningen. Norges forskningsråd bør gis et spesielt ansvar for å sørge for at teknologitrender av betydning for risikobildet blir kartlagt, analysert og tilført det politiske system som en viktig del av underlaget for konkrete utredninger av alternative tiltak og for beslutninger. I dette mente utvalget at en systematisk deltakelse i internasjonal trendovervåkning burde inngå. Utvalget anbefaler at informasjonssikkerhet og IKT-sårbarhet bør vies spesiell oppmerksomhet innen sikkerhetsforskningen. Utvalget påpeker videre viktigheten av gode kost-nytte-analyser av ressursinnsats for økt sikkerhet og nødvendigheten av godt oppdatert fenomenkunnskap innen relevante områder som blant annet brann og eksplosjon og kjernefysiske, kjemiske og biologiske våpen.
Siden forskning og utredninger knyttet til samfunnssårbarhet og -sikkerhet ofte er knyttet til ivaretagelse av betydningsfulle samfunnsproblemer som det ikke er et marked for, anser utvalget det avgjørende at det finnes en betydelig offentlig finansiert sikkerhetsforskning. Det anbefales derfor at ett departement tar hovedansvar for at sikkerhetsforskning inngangsettes, vedlikeholdes og videreutvikles. Det bør søkes løsninger som gjør at sektordepartementer med stort ansvar for sikkerhet og beredskap går sammen med næringslivet i et forpliktende partnerskap for sektorovergripende forskningsprogram.
Flere av høringsinstansene er enig i at det er behov for økt innsats innen forskning og utvikling på sikkerhet og beredskap, blant annet Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet, Norges forskningsråd, SINTEF, Direktoratet for brann og eksplosjonsvern, Direktoratet for sivilt beredskap og Statskonsult. Nærings- og handelsdepartementet viser til at departementet har et ansvar for tilskudd til næringsrettet forskning i Norges forskningsråd, mens ansvaret for problemstillinger knyttet til sikkerhetsforskning hviler på flere departementer. I relasjon til dette påpeker Norges forskningsråd at hovedproblemet for sikkerhetsforskningens fornyelse har vært at finansieringsvolumet har vært for lavt.
Det synes å være bred enighet om behovet for bedre koordinering og helhetstenkning i forhold til sikkerhetsforskningen, i form av mer sektorovergripende og strategiske forskningsprogrammer. Flere av høringsinstansene påpeker at Norges forskningsråd må få en sentral rolle i dette arbeidet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Norges forskningsråd er dessuten enig med utvalget i at ett departement må ta hovedansvaret for forskningsinnsatsen på overordnet nivå.
12.2 Vurderinger og tiltak
Terroranslagene mot USA den 11. september 2001 demonstrerte at terrortrusselen er en reelt og alvorlig sikkerhetsutfordring som det må tas hensyn til i arbeidet for økt sikkerhet. Forskningen innen TERRA-prosjektene vil således utgjøre en premiss i planleggingen av den bredt orienterte sikkerhets- og beredskapsforskningen i Norge.
Trusselvurderinger gir også premisser for innrettingen av sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Slike vurderinger er blitt særlig viktige i tiden etter den kalde krigen, hvor man står overfor et diffust og sammensatt risikobilde. Trusselvurderinger har også betydning for organiseringen av EOS-tjenestene, hvilke fullmakter og oppgaver man skal ha, prioriteringen oppgavene imellom mm. De kan også bidra til å gi legitimitet til tjenestenes disposisjoner og innretningen av virksomheten gjennom fastsettelse av overordnede rammebetingelser og prioriteringer. Det vil derfor bli satt ytterligere kraft i arbeidet med å sikre at trusselvurderingene gis en formell og institusjonell form, og at behovet for samfunnsmessig bredde i vurderingene understrekes.
Risiko- og trusselvurderinger vil være av sentral betydning for en rekke etater og institusjoner med beredskapsansvar. Det tas sikte på å tilrettelegge grunnlaget for bredt anlagte trussel- og risikovurderinger og at det tas sikte på at det utvikles et felles og kommunisert trussel- og risikobilde som kan inngå som grunnlag for beredskapsplanlegging innen ulike sektorer.
I tillegg til trusselvurderinger er det behov for å styrke forsknings- og utredningsaktivitetene på samfunnssikkerhetsområdet. Det legges opp til følgende tredeling av aktivitetene:
Et bredt orientert, sektorovergripende forskningsprogram for produksjon av generell, allmenngyldig basiskunnskap
Fordypende forskning innen utvalgte, spesielt viktige og krevende sektorer for å følge utviklingen og forutse trender av strategisk betydning inne det teknologiske, organisatoriske og merkantile området
Analyser og utredninger for å konkretisere og tallfeste det samlede sårbarhets- og konsekvensbildet og fremlegge alternative, kost- nytte- baserte tiltaksstrategier som grunnlag for planlegging og beslutning.
Innen område a) vil det bli arbeidet for en løsning hvor Norges forskningsråd og Forsvarets forskningsinstitutt i fellesskap blir anmodet om å utarbeide et forslag til program for den sektorovergripende, grunnleggende sikkerhetsforskningen. Programmet bør være modulært bygget opp, tverrfaglig anlagt for å sikre bred deltagelse og innrettet mot å sikre et best mulig grunnlag for den løsnings- og tiltaksorienterte forsknings- og utredningsaktiviteten.
Fordypningsforskningen under område b) vil til enhver tid være konsentrert om et lite antall utvalgte sektorer, for å sikre nødvendig fokus og fremdrift. Det tas ikke sikte på å opprette nye permanente forskningsenheter for dette formål. De prioriterte forskningsaktiviteter vil bli søkt organisert med en kjerneaktivitet tilknyttet et egnet, eksisterende forskningsmiljø og delbidrag fra andre relevante miljøer etter behov. Ett slikt prioritert område er IKT-sårbarhet/sikkerhet. Norges forskningsråd og Norsk regnesentral er av Nærings- og handelsdepartementet gitt i oppdrag å kartlegge relevante forskningsmiljøer og foreslå innretting og konkrete, tidsavgrensede mål for denne forskningen. Ytterligere ett eller to andre prioriterte forskningsområder av denne typen vil bli valgt ut og initiert i tillegg til IKT-forskningen. Finansiering av denne kategorien forskning forutsettes å skje ved en kombinasjon av bevilgninger fra det/de berørte fagdepartement(er) og eventuelt bidrag fra berørte deler av næringslivet.
De analysene og utredningene som har vært foretatt av FFI i BAS-prosjektene har gitt svært nyttige innspill til sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Det tas derfor sikte på at det konsekvens- og tiltaksorienterte analyse- og utredningsarbeidet under område c) i hovedsak vil bli videreført etter modell av BAS-prosjektene ved Forsvarets forskningsinstitutt. Tiltak for å sikre nødvendig fremdrift og tyngde i arbeidet vil bli vurdert. Departementet vil avklare en hensiktsmessig praktisk organisering og finansiering i samråd med berørte parter.
Resultatene fra utredningsarbeidet innen transportsektoren vil i nær fremtid gi grunnlag for valg og implementering av prioriterte tiltak. Departementet vil gi prioriteringer for det videre utredningsarbeid. Det vil etter dette bli tatt initiativ til studier av andre sektorer.
Justisdepartementet vil ta initiativ til en styrket samordning av utrednings- og forskningsarbeidet på samfunnssikkerhetsområdet. Det vil skje i nært samarbeid med de respektive fagdepartementer med sektoransvar innen sikkerhets- og beredskapsarbeid, og nær kontakt med involverte forskningsinstitusjoner.