8 Beredskap på sentralt, regionalt og lokalt nivå

8.1 Innledning

For at samfunnet skal ha en tilfredsstillende beredskap i krise og krig, må det stilles krav til beredskapsforberedelsene på alle forvaltningsnivåer. Dette nødvendiggjør at ulike myndigheter må planlegge for å håndtere ekstraordinære situasjoner innenfor eget ansvarsområde. Det er behov for at det planlegges etter et felles mønster, og at de tiltak som iverksettes er koordinerte. God beredskap stiller derfor krav til at beredskapsarbeidet er godt samordnet.

I tillegg er det nødvendig å vurdere om rednings- og beredskapsressursene kan organiseres på en slik måte at det ligger til rette for en bedre tjenesteyting og ressursutnyttelse.

I dette kapitlet redegjøres det for beredskapsarbeidet på sentralt, regionalt og lokalt nivå, nye utfordringer på beredskapsområdet og organisatoriske tiltak.

8.2 Sentralt nivå

8.2.1 Bakgrunn

Som nevnt i kapitel 1, bygger samfunnssikkerhetsarbeidet på prinsippene om ansvar, nærhet og likhet.

Dette innebærer at alle departementene er ansvarlige for beredskapsforberedelser og tiltak innenfor sine forvaltningsområder.

Justisdepartementet har i henhold til kongelig resolusjon av 16. september 1994 et samordningsansvar for planleggingen av den sivile beredskapen. Dette innebærer ansvaret for å utarbeide overordnede retningslinjer, tilrettelegge rammebetingelser og treffe prinsippavgjørelser med hensyn til det sivile beredskap. Departementene har en plikt til å informere Justisdepartementet som viktige saker innenfor beredskapsområdet. Dette endrer ikke fagstatsrådenes konstitusjonelle ansvar for beredskapsarbeidet innen eget virksomhetsområde. Direktoratet for sivilt beredskap understøtter Justisdepartementets samordningsrolle og er et ressurs- og kompetansesenter for generell kriseberedskap på sentralt, regionalt og lokalt nivå og leder Sivilforsvaret.

I henhold til kgl. res. 3. november 2000 om internkontroll og systemrettede tilsyn med det sivile beredskapsarbeidet i departementene skal Justisdepartementet motta rapporter og føre tilsyn med departementene og utarbeide rapporter om status for den sivile beredskapen. Det stilles krav til departementene om et systematisk arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Instruksen legger vekt på at departementene har styringssystemer for ivaretakelse av samfunnssikkerhet og beredskap internt i departementene og i underlagte ledd, rutiner for resultatoppfølging, og planer for å kunne håndtere ekstraordinære situasjoner, sikkerhetspolitiske kriser og krig. Departementene skal gjennom styringsdialogen få på plass en god oppfølging av sikkerhets- og beredskapsoppgavene overfor underliggende virksomheter. Det er lagt opp til en rapporteringsordning til Justisdepartementet.

I fred er det etablert tre faste beredskaporganisasjoner på sentralt nivå. Disse er Justisministerens rådgivende stab i forbindelse med terror- og sabotasjesituasjoner, beredskapsorganisasjonen i forbindelse med atomulykker bygget opp rundt kriseutvalget ved atomulykker hvor Helseministeren er ansvarlig, og Statens forurensingstilsyns beredskapsstab i forbindelse med akutt forurensing, hvor Miljøvernministeren er ansvarlig.

Mange departementer har kommet langt med sitt systematiske sikkerhets- og beredskapsarbeid. Viktige tiltak som risikokartlegging og kriseplaner er på plass, og det er utviklet rutiner i forhold til vedlikehold av sikkerhetsarbeidet både internt i departementene og i forhold til underlagte etater.

Sårbarhetsutvalget mener at arbeidet med sikkerhet og beredskap er for fragmentert, og foreslår at det blir opprettet et eget departement der en rekke sikkerhetstilsyn og direktorater underlegges. Utvalgets forslag er knyttet til målsettingen om å samle og styrke arbeidet med sikkerhet og beredskap. Det anbefales å legge særlig viktige aspekter ved samfunnets sikkerhets- og beredskapsarbeid til ett departement med autoritet og gjennomslagskraft for samfunnssikkerhet i bred forstand. Hensikten er å gi dette arbeidet økt politisk fokus og tyngde, øke mulighetene for å se helheten i beredskapsarbeidet og sikre en bedre ressursutnyttelse. En rekke tilsyn og direktorater foreslås av Sårbarhetsutvalget lagt inn under et departement for sikkerhet og beredskap, blant annet Politidirektoratet, Politiets overvåkingstjeneste (nå Politiets sikkerhetstjeneste), Direktoratet for sivilt beredskap, Direktoratet for brann og eksplosjonsvern(nå Direktoratet for brann og elsikkerhet), hovedredningssentralene og fylkesmennenes beredskapsenheter. Utvalget foreslår også at Forsvarets sikkerhetstjeneste blir delt. Forsvarssjefen bør beholde de elementer som er nødvendige for å ivareta de militære sikkerhetsoppgaver, mens den delen av Forsvarets sikkerhetstjeneste som får oppgaven som nasjonal sikkerhetsmyndighet etter sikkerhetsloven skilles ut og legges under samme departement som Politiets overvåkingstjeneste. Andre virksomheter som utvalget mener bør vurderes underlagt styring fra samme departement er blant annet Oljedirektoratets sikkerhetsavdeling, Statens strålevern, Produkt - og elektrisitetstilsynet og transporttilsynene. Utvalget gir klare anbefalinger om å utvikle en samlet strategi og metode for tilsynsvirksomheten. Det foreslås at som hovedregel må sikkerhets- og beredskapstilsyn legges inn under et annet departement enn det departement som har forvaltningsansvaret for respektive sektor, og at dette bør være et departement med hovedansvar for sikkerhet og beredskap. Et departement eller direktorat bør gis rett og plikt til å vurdere sikkerhets- og beredskapsmessige svakheter i andre departementer, og på tvers av sektorene.

I forbindelse med programmet for fornyelse av offentlig sektor tok Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Justisdepartementet i 2001 initiativ til en gjennomgang av sikkerhetstilsyn og direktorater. Formålet var et styrket sikkerhetsarbeid, mer effektiv ressursbruk og å forenkle tilsynet for brukerne. De forslag til sammenslåinger man her kom fram til var i stor grad sammenfallende med Sårbarhetsutvalgets syn. Regjeringen viderefører dette arbeidet med forenkling og modernisering, blant annet gjennom gjennomgangen av statlige tilsyn. Arbeidet vil være ferdigstilt innen utgangen av 2002 og vil blant annet foreta en samlet vurdering av de tilsyn som er opprettet for å forebygge alvorlig samfunnsmessige påkjenninger (for eksempel store ulykker). Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en stortingsmelding høsten 2002.

8.2.2 Vurderinger og tiltak

8.2.2.1 Departementsnivå

Forebyggende arbeid for økt samfunnssikkerhet og beredskap vil bli prioritert. Det vil bli stilt klare forventninger til statlige virksomheters arbeid, i form av forventninger om utarbeidelse av kriseplaner, risiko- og sårbarhetsanalyser og sårbarhetsreduserende tiltak.

Samfunnssikkerhetsarbeidet skal med utgangspunkt i ansvars-, likhets- og nærhetsprinsippet legge til rette for at samfunnet i størst mulig grad har en gjennomgripende sikkerhet og beredskap. I tillegg til at sikkerhets- og beredskapsarbeidet skal være gjennomgripende og at enhver har ansvar for sikkerheten og beredskapen på eget ansvarsområde, skal samordningsfunksjonene styrkes. De ressursene som settes inn når en hendelse har inntruffet skal i større grad enn i dag samles under Justisdepartementet.

Justisdepartementets samordnings- og tilsynsrolle på sikkerhets- og beredskapsområdet skal videreutvikles og styrkes, særlig i forhold til samfunnskritiske funksjoner. Justisdepartementet er tillagt et samordnings- og tilsynsansvar for beredskapsarbeidet i sivil sektor og skal fastsette overordnede retningslinjer og rammer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i departementene. Departementene skal på bakgrunn av de overordnede målsettinger operasjonalisere arbeidet innenfor sine sektorer og utforme konkrete mål. Justisdepartementet vil på dette grunnlag holde en samlet oversikt.

Justisdepartementets nye samordnings- og tilsynsrolle vil gi en helhetlig oversikt og gi muligheter til å se forebyggende sikkerhetsarbeid og beredskap i alle sektorer samlet, herunder samfunnssikkerhetsmessige viktige funksjoner som transportsektoren, petroleumsvirksomheten og energiforyningen. Arenaer for dialog og mulighet for erfaringsoverføring mellom samfunnsviktige områder vil kunne etableres. Justisdepartementet skal utvikle sin rolle som service- og tilretteleggende departement for de øvrige departementene på beredskapsområdet. Samordningen av planleggingen skal styrkes slik at alvorlige beredskaps- og sikkerhetsutfordringer reflekteres i de tiltak som planlegges iverksatt ved kriser. Dette kan for eksempel gjelde en samordnet vurdering av hvilke tiltak som bør iverksettes i tilfelle alvorlig svikt i IKT, særlig knyttet til samfunnskritiske funksjoner.

Redningstjenesten samordnes i dag under Justisdepartementet, og politiet er en sentral aktør i den utøvende redningstjenesten. Den operative sikkerhetstjenesten (Politiets sikkerhetstjeneste) er allerede forankret i Justisdepartementet. Regjeringen har vurdert ulike organisatoriske endringer for å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap. Regjeringen ønsker å holde fast på at hver statsråd har ansvaret for beredskapen i sin sektor. Regjeringen ønsker å følge opp Sårbarhetsutvalget og Sem-erklæringen ved å etablere et nytt direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet bestående av Direktoratet for sivilt beredskap og deler av Direktoratet for brann- og elsikkerhet. Regjeringen går videre inn for at Justisdepartementets ansvar for sivil sikkerhet vil bli utvidet ved at Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal få en faglig ansvarslinje til Justisdepartementet.

Grensesnittet mellom Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Justisdepartementet på sikkerhetsområdet vil bli vurdert.

8.2.2.2 Nasjonal sikkerhetsmyndighet

Regjeringen Stoltenberg foreslo i St.prp. nr. 45 (2000-2001) at Stortinget skulle beslutte at Nasjonal Sikkerhetsmyndighet (NSM) skulle opprettes som et eget direktorat direkte underlagt Forsvarsdepartementet. Opprettelsen skulle først og fremst skje gjennom en overføring av ressurser fra Forsvarets overkommando/Sikkerhetsstaben. Forsvarskomiteen ba i Innst. S. nr. 342 (2000-2001) regjeringen komme tilbake til Stortinget med spørsmålet i stortingsmeldingen om samfunnssikkerhet.

Den forebyggende sikkerhetstjeneste i Norge står i årene som kommer overfor en rekke nye oppgaver og utfordringer. Dette skyldes flere forhold, herunder den samfunnsmessige, sikkerhetspolitiske og teknologiske utvikling, men i særlig grad tjenestens utvidede ansvar og oppgaver i den sivile forvaltning. Det vil i den forbindelse være en særlig utfordring å få på plass en effektiv styring og kontroll av tjenesten. Det er regjeringens oppfatning at Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal ha ansvar for forebyggende sikkerhetstjeneste etter sikkerhetsloven i sivil og militær sektor. Det vil sikre en helhetlig tilnærming til sikkerhetsarbeidet på tvers av militær og sivil sektor, og sikre en effektiv utnyttelse av ressursene innenfor forebyggende sikkerhet. Etter regjeringens oppfatning tilsier imidlertid Nasjonal sikkerhetsmyndighets ansvarsområde, særlig innenfor sivil sektor, at Nasjonal sikkerhetsmyndighet organiseres utenfor Forsvarets militære organisasjon. Det anses i den sammenheng som naturlig og hensiktsmessig at Nasjonal sikkerhetsmyndighet etableres som et direktorat rett under et fagdepartement. Regjeringen går inn for at Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal opprettes som et eget direktorat administrativt underlagt Forsvarsdepartementet. Videre legges det opp til at Nasjonal sikkerhetsmyndighet skal rapportere (med faglig ansvarslinje) i militær sektor til Forsvarsdepartementet, og til Justisdepartementet i sivil sektor.

Ved denne beslutningen har man unngått å splitte det fagmiljø som er etablert innenfor kryptologi og tekniske sikkerhetsundersøkelser og nærheten til Forsvaret som største bruker av slik teknologi. Dagens trusselbilde krever også en sivil-militær tilnærming og samarbeid. Det er behov for en tettere kobling mellom alle IKT-sikkerhetsmiljøer, både sivile og militære. Det er også muligheter for synergier med tilsynsoppgaven Justisdepartementet og direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil utføre.

8.2.2.3 Etablering av et nytt direktorat for beredskap og samfunnssikkerhet

Regjeringen går inn for å etablere et direktorat for beredskap og samfunnsikkerhet under Justisdepartementet bestående av Direktoratet for brann- og elsikkerhet med unntak av den næringsrettede delen av tilsynsvirksomheten, og Direktoratet for sivilt beredskap. Ytterligere styrking av dette direktoratet kan bli aktuelt som konsekvens av regjeringens bebudede gjennomgang av tilsyn særlig i forhold til svært farlige produkter, transport av farlig gods og storulykker. Spørsmål om lokalisering vil bli avklart som ledd i regjeringens gjennomgang av de mange og ulike tilsyn, blant annet sikkerhetstilsyn innen transportsektoren. Næringslivets sikkerhetsorganisasjons organisatoriske forankring vurderes i sammenheng med dette.

Det vil bli vurdert etablert et fremtidig beredskaps- og øvingssenter for politiet, øvrige nødetater og Sivilforsvaret på nåværende Luftforsvarets skolesenter i Stavern. Anlegget i Stavern ligger også til rette for administrativ virksomhet for politiet og Sivilforsvaret.

Etableringen av et direktorat for beredskap og samfunnsikkerhet vil gi en felles myndighetslinje fra sentralt til lokalt nivå innen brann, redning og generell beredskap og gi et felles operativt og samordnende fagmiljø for hendelser på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Direktoratet skal videre legge grunnlaget for at Sivilforsvarets forsterkningsressurser videreutvikles i tett relasjon til de kommunale redningsressurser, og ha et tverrsektorielt perspektiv med vekt på store ulykker og ekstraordinære situasjoner hvor det offentlige må ha en beredskap. Det vil bli lagt vekt på å kunne se brannvesenets og Sivilforsvarets skolevirksomheter i en nærmere sammenheng. En annen viktig oppgave er å være nasjonal fagmyndighet på brannvernområdet og føre tilsyn med kommunale brannvesen. Direktoratet vil ha ansvaret for sivilforsvarstiltak som varsling, tilfluktsrom og evakuering. Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet vil også være Sivilforsvarets øverste ledelse.

Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet skal videreføre arbeidet rundt de avtaler som er truffet i forbindelse med Sivilforsvarets internasjonale katastrofebistand.

Direktoratet vil dessuten ha ansvar for administrative og praktiske oppgaver på beredskapsområdet, slik som samband, planverk og utarbeidelse av øvelseskonsepter i forhold til de sannsynligste sikkerhetspolitiske og antatt farligste hendelser samfunnet kan stå overfor. Arbeidet skal utføres i tett samarbeid med militære myndigheter innen rammen av totalforsvars konseptet. I planleggingsarbeidet skal direktoratet videre koordinere planleggingen mot øvrige direktoraters planleggingsarbeid og sørge for koordinering mellom nasjonal planlegging og planlegging i enkelte etater med sikte på at beredskapsplanleggingen tar høyde for et bredt spekter av scenarier og at øvrige direktorater får støtte i sitt planleggingsarbeid i den grad de har behov for det.

Direktoratet skal legge grunnlaget for et godt forebyggende arbeid og beredskapsforberedelser innenfor offentlig forvaltning og samfunnskritisk virksomhet og være fagmyndighet innenfor brannvern og sivilforsvar. Direktoratet vil ha ansvaret for utvikling av fagområdet og for regelverk og ha en samordnings- og servicefunksjon med ansvar for informasjon til befolkningen, utredning og dokumentasjon, koordinerte administrative løsninger innen samband, nasjonale planverk og sivil-militære øvelser i forvaltningen. Direktoratet kan tillegges administrative fellesoppgaver, herunder innen krisehåndtering og oppgaver for fagdepartementene. Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet skal gjennom utredninger, dokumentasjon og evalueringer gi faglig råd og beslutningsgrunnlag for Justisdepartementets politikkutforming og prioriteringer innenfor samfunnssikkerhetsområdet.

Direktoratet skal videre ha en støtte- og tilsynsfunksjon overfor kommuner og private gjennom brannetatene, sivilforsvarskretsene og fylkesmannen. På det lokale plan er det viktig at brannvesenet i arbeidet med å forebygge branner med elektrisk årsak har et nært samarbeid med de lokale eltilsyn. Tilsynet baserer seg på prinsippene for systematisk HMS-arbeid og omfatter i hovedsak gjennomgang av dokumentasjon brannvesenet er forpliktet til å utarbeide og vedlikeholde. Det legges særlig vekt på å klarlegge kommunenes oppfølging av forebyggende arbeid både med hensyn til omfang og kvalitet, hvordan potensialet for samarbeid mellom kommunene er utnyttet og andre forhold som beredskap, kompetanse, øvelse og opplæring, alarmering og samband. Totalt er det omtrent 36 500 objekter hvor brannvesenet skal gjennomføre tilsyn (brannsyn). Direktoratet skal ha etatstyringsansvaret for fylkesmannen på beredskaps- og samfunnssikkerhetsområdet. Forholdet mellom direktoratet og fylkesmannen skal vurderes særskilt med sikte på at fylkesmannen skal være kontaktleddet mot kommunene på samfunnssikkerhetsområdet, jf. kap. 11.5.2.

Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet skal være etablert fra 1. januar 2003.

8.3 Regionalt nivå

8.3.1 Politiets ansvar etter politilovens § 27 mv.

Politiet er i politilovens § 27 tredje ledd gitt en klar hjemmel for, og en plikt til, å iverksette nødvendige tiltak for å avverge fare og begrense skade i forbindelse med ulykkes- og katastrofesituasjoner som rammer materielle verdier. Bestemmelsen innebærer at politiet er gitt et akutt sektorovergripende operativt ansvar ved ulykker og katastrofer i fred innenfor alle samfunnsområder. Vedkommende politimester har med andre ord i en akuttfase myndighet til å fatte beslutninger som også berører andre myndigheters ansvarsområde, inntil ansvaret overtas av ansvarlig myndighet.

Fylkesmannen kan beslutte å overta den regionale samordningsfunksjon fra vedkommende politimester etter akuttfasen. Nærmere retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser og katastrofer i fred er gitt ved kgl. res. av 12. desember 1997 med tilhørende retningslinjer og kommentarer.

For øvrig er politiet ansvarlig for å iverksette og gjennomføre etterforsking i forbindelse med ulykker og katastrofer, og har et ansvar for kontakt med og underretning overfor pårørende. Politiet er også gitt et særskilt ansvar for å lede og iverksette søk etter omkomne, samt å ta hånd om lik.

Politiet har sentrale oppgaver og ansvar ved eventuell masseankomst av flyktninger og i forbindelse med atomulykker. Særskilte rammeplaner for flyktningberedskap- og atomulykkesberedskap er utarbeidet.

8.3.2 Fylkesmannens beredskapsoppgaver

Bakgrunn

Staten har det overordnede ansvar for arbeidet med samfunnssikkerhet og beredskap, og fylkesmannen er statens representant på regionalt nivå. Fylkesmannens beredskapsoppgaver er hjemlet i kgl. res. av 21.09.1979, instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid. Instruksen slår fast at fylkesmannen skal samordne og føre tilsyn med alt beredskapsarbeid i fylket. I dette ligger det at han skal påse - og aktivt påvirke - at kommunene og fylkeskommunene gjennomfører nødvendige tiltak for å sikre sine innbyggere mot aktuelle risiki og farer. Fylkesmannen har et regionalt samordningsansvar under kriser og katastrofer i fred, jf. kgl. res. av 12.12.1997,og har også et særskilt ansvar for planmessig koordinering i tilfelle atomulykke, jf. kgl. res. av 26.06.1998.

Fylkesmannen har en viktig rolle som veileder og pådriver overfor regionale statlige etater, fylkeskommunen og kommunene. Fylkesmannen fører tilsyn med kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og ved behov støtter og veileder kommunene i deres arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser og systematisk samfunnssikkerhet. Videre sikrer fylkesmannen at kommunene har evne til å håndtere større hendelser og ekstraordinære situasjoner, gjennom øvelser og veiledning i utarbeidelse av kriseplaner. Fylkesmannen har også innsigelsesrett i henhold til plan- og bygningsloven i forhold til planer som er i strid med viktige sikkerhets- og beredskapsinteresser.

Fylkesmannen har på regionalt nivå den overordnede ledelse av sivile beredskapstiltak ved beredskap og i krig. Som et ledd i forberedelsene til å kunne utøve denne funksjonen har fylkesmannen et nært samarbeid med de regionale militære ledere. Fylkesmannen har i dag et overordnet ansvar for Sivilforsvaret i fylket.

Fylkesmannens ansvar innenfor forsyningsberedskap er i stor grad beskrevet i «Retningslinjer for fylkesmennene innen Nærings- og handelsdepartementets forsyningsberedskap» som ble gjort gjeldende fra 1. februar 2001. Disse retningslinjene innebærer en forenkling av fylkesmennenes beredskapsorganisasjon og en reduksjon av oppgaveporteføljen, men gir samtidig det enkelte fylkesmannsembete større ansvar for tilrettelegging og dimensjonering av forsyningstiltakene ut ifra behovene i eget fylke.

Landbruksdepartementet fastsatte i 1998 faglig beredskapsdirektiv for fylkesmennenes beredskapsoppgaver innenfor landbrukssektoren. Dette direktivet vil bli revidert med bakgrunn i behovet for en ytterligere justering til gjeldende trusselvurderinger. Hovedfokus framover må være at fylkesmennene gjennom sitt arbeid skal bidra til at eksisterende landbruksproduksjon så langt som mulig kan være ressursbase for matvareforsyning også i en krisesituasjon.

Politiet har ansvar for å organisere og koordinere hjelpeinnsatsen ved ulykkes- og katastrofesituasjoner i fred inntil ansvaret blir overtatt av annen myndighet, jf. politiloven § 27 tredje ledd. Fylkesmannen kan beslutte at samordningsansvaret for innsatsen overføres fra politiet til fylkesmannen. Dersom fylkesmannens samordningsfunksjon iverksettes, innkalles fylkesberedskapsrådet hvor en rekke statlige og kommunale etater deltar. Instruksen for fylkesmannens samordningsfunksjon forutsetter at man ved uenighet deltakerne imellom skal tilstrebe å oppnå en felles løsning. Hvis dette ikke fører frem, skal problemstillingen forelegges Justisdepartementet.

Sårbarhetsutvalget anbefalte at regelverket for samordning på regionalt nivå under krisesituasjoner i fred bør gjennomgås, og uttalte blant annet at man ikke er overbevist om at dagens ordning for samordning på regionalt nivå er tilfredsstillende i forhold til kravet om raske beslutninger. Fylkesmannskollegiet tok i sin høringsuttalelse til orde for en revurdering av spørsmålet om fylkesmannens adgang til å treffe beslutninger på tvers av myndighetsgrensene. Fylkesmannskollegiet mente det var viktig at en slik fullmakt er klarlagt, og fremholdt i tillegg at mangel på beslutningsrett kan skape problemer for en effektiv krisehåndtering ved uenighet på regionalt nivå. Arbeids- og administrasjonsdepartementet var i sin høringsuttalelse av en annen oppfatning, og uttalte blant annet at «en eventuell lovfestet adgang for fylkesmennene til å treffe sektorovergripende beslutninger i en krisesituasjon vil (dessuten) være en fullmakt som p.t. er uten sidestykke i norsk forvaltning i fredstid. En eventuell slik fullmakt reiser derfor viktige prinsipielle spørsmål blant annet av juridisk og forvaltningsmessig karakter, og vil kreve omfattende utredning før eventuell beslutning tas. Før et slikt arbeid starter opp, bør det være bred enighet om behovet for en eventuell hjemmel.»

Vurderinger og tiltak

I tråd med nasjonale prioriteringer og retningslinjer har fylkesmennene de siste årene prioritert arbeidet med å styrke kommunenes evne til å forebygge og kunne håndtere hendelser med store samfunnsmessige konsekvenser. Dette har gitt en positiv utvikling av arbeidet med samfunnssikkerhet og kriseberedskap på lokalt nivå. Det vil bli arbeidet for å legge til rette for at fylkesmannens rolle som beredskapsmyndighet og rolle innen samfunnssikkerhetsarbeidet på regionalt nivå tillegges ytterligere vekt.

Instruks for fylkesmannens beredskapsarbeid, kgl. res. 21. september 1979 vil bli revidert.

Når det gjelder spørsmålet om fylkesmannens adgang til å treffe beslutninger på tvers av myndighetsgrensene, mener regjeringen at innføring av en slik beslutningsrett reiser så store prinsipielle utfordringer at det ikke anses hensiktsmessig å arbeide videre med spørsmålet. En slik beslutningsrett vil blant annet innebære at ordinære ansvarslinjer settes til side, og vil være et brudd med de prinsipper som ligger til grunn for samfunnssikkerhetsarbeidet (i sær ansvars- og likhetsprinsippet). Det er ved vurderingen av hvorvidt en slik manglende beslutningsrett vil kunne virke negativt inn på krisehåndteringen, også sett hen til at det ikke har vært dokumentert noen situasjoner hvor en beslutningsrett har vært etterlyst eller hvor mangelen på en slik beslutningsrett har påvirket et hendelsesforløp i negativ retning. På denne bakgrunn, vil regjeringen ikke arbeide videre med å lovfeste en adgang for fylkesmannen til å treffe beslutninger på tvers av myndighetsgrenser.

Kapitel 11 omhandler de organisatoriske tiltak som foretas i Sivilforsvaret. Endringene i Sivilforsvarets organisasjon innebærer at fylkesmannen fritas for det administrative ansvaret for Sivilforsvaret i fylket. Sivilforsvaret skal fremdeles være en operativ rednings- og beredskapsressurs til bruk for politi og øvrige nød- og beredskapsetater, fylkesmann og kommuner. Landsdelsberedskapsfylkesmannens funksjon har vært gjenstand for en vurdering i perioden. Beslutning om landsdelsberedskapsfylkesmannens rolle vil bli tatt med bakgrunn i denne utredningen og i lys av ny kommandostruktur i Forsvaret.

8.3.3 Fylkeskommunen

Fylkeskommunenes beredskapsansvar er knyttet til det ansvaret man i dag har innenfor de ulike sektorer, primært samferdselssektoren og skolesektoren.

Fylkeskommunenes ansvar for å innarbeide sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn i fylkesplanleggingen skal tydeliggjøres. I et rundskriv om nasjonale mål og interesser i fylkes- og kommuneplanleggingen, utgitt av Miljøverndepartementet i august 1998, er det presisert at «..sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn skal inn som en sentral del av all samfunnsplanlegging..». Det forventes at jevnlig oppdaterte risiko- og sårbarhetsanalyser legges inn som en selvstendig faktor i enhver samfunnsplanprosess.

8.4 Lokalt nivå

8.4.1 Bakgrunn

Kommunene stilles overfor krav til sikkerhet og beredskap på en rekke områder. Dette gjelder for eksempel krav til helse-, miljø og sikkerhet som kommunene er ansvarlig for i kraft av å være arbeidsgiver. På andre områder stilles eksplisitt krav til sikkerhet, for eksempel kommunenes plikter i henhold til lov om helsemessig og sosial beredskap og plikten til å ha beredskap mot akutt forurensing. Sikkerhetsloven med forskrifter gjelder også for kommuneforvaltningen. Iverksettelsen av loven ble formidlet til brukerne gjennom landsomfattende regionale konferanser i regi av Nasjonal sikkerhetsmyndighet og Forsvarsdepartementet.

Kommunene skal under kriser og krig i størst mulig grad holde sin virksomhet og tjenestetilbud i funksjon. Kommunene har i tillegg forpliktelser som ledd i landets beredskap mot krig, hvor man blant annet er pålagt plikter når det gjelder rasjonering i henhold til lov 14. desember 1956 nr. 7 om forsynings- og beredskapstiltak.

Styrking av kommunenes beredskap har de senere år vært et satsingsområde i det sivile beredskapsarbeidet, og i perioden 1999 - 2002 ble det lagt opp til en bred satsing for å legge forholdene til rette for en bedret kommunal beredskap. Myndighetenes vektlegging av samfunnssikkerhet og beredskap i forbindelse med tusenårsskiftet, førte også til en omfattende planlegging av beredskapstiltak i den enkelte kommune.

Ved utgangen av 2000 har 85 % av landets kommuner gjennomført eller startet opp med risiko- og sårbarhetsanalyser. Det er imidlertid store forskjeller i status mellom fylkene. Risiko- og sårbarhetsanalyse er en metode for å kartlegge et bredt spekter av risiki som kan medføre trussel mot liv, helse, miljø og samfunnsviktige funksjoner. På samme tidspunkt hadde ca. 90 % av kommunene utarbeidet kriseplaner.

Et sentralt virkemiddel for å sikre oppfølging og kontinuitet i beredskapsarbeidet har vært å innføre internkontroll som arbeidsmetode. Direktoratet for sivilt beredskap utarbeidet våren 2001 en veileder i systematisk sikkerhets- og beredskapsarbeid i kommunen basert på internkontrollmetoden. Her vektlegges i stor grad hvordan sikkerhet og beredskap kan følges opp og integreres i det ordinære plan- og styringssystemet. I tillegg har Direktoratet for sivilt beredskap utviklet et nytt konsept for øvelse av kommuneledelsen. Tema for øvelsene er krisekommunikasjon og ledelse.

For å understøtte kommunenes innføring av internkontroll, har fylkesmennene siden 1998 ført systematisk tilsyn med kommunene på området samfunnssikkerhet og beredskap.

8.4.2 Vurderinger og tiltak

Kommunen er en bærebjelke i beredskapsarbeidet. En god kommunal beredskap er en forutsetning for en god nasjonal beredskap. Kommunene har kommet godt i gang med å utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser, samt kriseplaner. Dette innebærer en betydelig forbedring i kommunenes arbeid for å trygge lokalsamfunnet. I tillegg til kommunenes egeninnsats, har den aktive veiledning, motivering og støtte fra fylkesmennene og Direktoratet for sivilt beredskap bidratt til de resultater som er oppnådd.

Regjeringen mener det er viktig å trekke videre på de erfaringer som ble gjort i forbindelse med overgangen til år 2000. For å sikre at det gode nivået på kommunenes beredskap videreføres, legges det opp til en ytterligere styrking av kommunenes arbeid på samfunnssikkerhetsområdet. I denne sammenheng vil det blant annet bli arbeidet med å styrke bredden og kvaliteten i kommunenes risiko- og sårbarhetsanalyser, og det er et mål at kommunene gjennomfører regelmessige beredskapsøvelser. Det vil også bli arbeidet for at sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn i den ordinære kommuneplanleggingen blir ivaretatt, med sikte på å forebygge skader på mennesker, miljø og materielle verdier.

8.4.3 Særlig om kommunal beredskapsplikt

Spørsmålet om motivasjonsskapende og tilretteleggende tiltak er tilstrekkelig, eller om kommunene bør pålegges en generell plikt til å drive beredskapsplanlegging, har vært et gjennomgangstema siden omleggingen av det sivile beredskap tok til. I St.meld. nr. 24 (1992-93) om det fremtidige sivile beredskap ble det signalisert at spørsmålet om en slik beredskapsplikt skulle vurderes nærmere. I St.meld. nr. 25 (1997-98) varslet regjeringen at man skulle ta stilling til spørsmålet om lovfestet kommunal beredskapsplikt etter at det var utarbeidet en ramme for hva denne plikten konkret består i. Komiteen bemerket i Innst. S. nr. 241 (1997-98) følgende:

«Komiteen er videre kjent med at Justisdepartementet vurderer å fremme forslag om en generell kommunal beredskapsplikt. Komiteen er enig i at dette i større grad vil sette kommunene i stand til å takle uforutsette hendelser, men vil peke på at tiltak for å motivere politisk og administrativ ledelse til å erkjenne disse utfordringene og derigjennom innarbeide gode rutiner i det daglige arbeidet, kan ha like god effekt som lovpålegg.»

Ved forberedelsene til overgangen til år 2000 ble spørsmålet om en kommunal beredskapsplikt vurdert igjen. Etter en samlet vurdering, ble det besluttet å ikke innføre en slik plikt som ledd i år 2000-beredskapen.

Sårbarhetsutvalget anbefalte at kommunene pålegges en plikt til beredskapsplanlegging. Utvalget mente kommunene bør få en plikt til å utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser og kriseplaner, herunder plikt til å ha en kriseledelse, informasjonsplan, varslingsliste og en oversikt over samarbeidsavtaler med frivillige organisasjoner og andre kommuner mv. Sårbarhetsutvalget har videre påpekt at man fra utvalgets side ikke ser for seg at en slik planleggingsplikt skal medføre noen forpliktelse for kommunene til å gjennomføre særskilte beredskapstiltak. Utvalget synes å ha lagt til grunn at kommunene selv vil iverksette nødvendige skadeforebyggende tiltak i tilfelle risiko- og sårbarhetsanalysene avdekker særlige risiki.

En rekke av høringsinstansene til Sårbarhetsutvalget knyttet merknader til spørsmålet om innføring av en generell kommunal beredskapsplikt. Høringsrunden ga imidlertid ikke entydige anbefalinger om hvorvidt en slik plikt bør innføres. Arbeids- og administrasjonsdepartementet pekte blant annet på at det er en sentral målsetting å redusere den statlige styring av kommunesektoren, og at innføring av en generell beredskapsplikt ville gå i motsatt retning av regjeringens mål. Sosial- og helsedepartementet og Forsvarsdepartementet støttet derimot Sårbarhetsutvalgets anbefaling. Fylkesmannskollegiet ga uttrykk for at innføring av en kommunal beredskapsplikt vil bidra til en generell hevning av beredskapsarbeidet i kommunene, og ba Justisdepartementet vurdere om en slik plikt kan knyttes til eksisterende lovverk, i første rekke kommuneloven og plan- og bygningsloven.

Det store antallet av kommuner som har gjennomført risiko- og sårbarhetsanlanlyser, viser etter regjeringens vurdering at satsingen på motivasjonsskapende og tilretteleggende tiltak har gitt gode resultater.

I St.meld. nr. 31 (2000-2001) om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune fremgår det at detaljstyrende virkemidler som blant annet plankrav, rapporteringskrav og statlig tilsyn, må reduseres vesentlig. Parallelt må det utvikles nye styringsformer basert på veiledning og dialog. Komiteen sluttet seg til dette, jfr. Innst. S. nr. 307 (2000 - 2001).

Det arbeid som har pågått overfor kommunene på beredskapsfeltet de senere år føyer seg inn i en slik strategi. Regjeringen har likevel, i tråd med Sårbarhetsutvalgets anbefaling, kommet til at det bør innføres en generell beredskapsplikt. Det vil være klargjørende for kommunene, og vil lette arbeidet med å sikre at kommunene har en gjennomgående beredskap. Det vil medføre at kommunenes ulike forpliktelser på beredskapsområdet i større grad kan sees i sammenheng. Det vil bli lagt vekt på at de positive sider ved dagens ordning viderebringes og at det legges til rette for interkommunale løsninger. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med et lovforslag på et senere tidspunkt.

8.5 Særlig om Svalbard

Forholdene på Svalbard skiller seg fra fastlandet på mange måter. Blant annet geografisk beliggenhet og store avstander, klima, bosettingsstruktur, organisatoriske og geopolitiske forhold gjør at utfordringene når det gjelder samfunnssikkerhet må løses på andre måter enn på fastlandet.

Svalbardtraktaten av 09.02.1920 gir rammen for norsk myndighetsutøvelse på Svalbard. Det er derfor kun et meget begrenset militært nærvær på Svalbard, ved at Kystvakten bidrar som en ressurs for Sysselmannen i redningssammenheng.

Sivilforsvaret er ikke representert på øygruppen, og det er heller ikke opprettet politireserve. Sysselmannen er så vel politimester som fylkesmann, og ivaretar i praksis mange av de oppgaver som på fastlandet er spredt på ulike etater. Svalbard er heller ikke inndelt i kommuner, og ulike oppgaver når det gjelder samfunnssikkerhet, ivaretas i de ulike bosettingene av ulike aktører.

Lovgivningssituasjonen på Svalbard er også spesiell. Utgangspunktet er svalbardloven § 2 hvor det framgår at norsk privatrett, strafferett og lovgivningen om rettspleien gjelder for Svalbard når annet ikke er fastsatt, mens andre lovbestemmelser ikke gjelder med mindre det er særskilt bestemt. Det betyr at svært mange av lovene og forskriftene på sikkerhets- og beredskapsområdet ikke gjelder på Svalbard. Det kan nevnes at det for tiden pågår et arbeid med å vurdere strålevernlovens anvendelse på Svalbard, med deltakelse fra blant annet Sysselmannen og Polaravdelingen.

Det har vært et mål for norske myndigheter å opprettholde bosetning på Svalbard, og samfunnsforholdene i Longyearbyen har etter hvert blitt mer normalisert. Det har gitt behov for mer demokratiske styringsformer, og Longyarbyen lokalstyre ble opprettet fra 01.01.2002. Samfunnsutviklingen i Longyearbyen er blitt mer sammensatt, med endringer i befolkningstruktur, næringsvirksomhet og infrastruktur, jf. St.meld. nr. 9 (1999-2000) Svalbard.

Alle disse forholdene gjør at problemstillinger når det gjelder samfunnssikkerhet på Svalbard i mange tilfelle løses særskilt, med tiltak og virkemidler som er tilpasset de enkelte utfordringene. Det kan herunder nevnes at det arbeides med risiko- og sårbarhetsanalyse for Svalbard.