9 Nasjonal krisehåndtering

9.1 Bakgrunn

Ledelsesapparatet står med jevne mellomrom overfor situasjoner som krever særskilt oppmerksomhet eller håndtering. Erfaringene blant annet fra krisen i Kosovo 1999, overgangen til år 2000, utbruddet av munn- og klovsyke i Storbritannia og på kontinentet 2001, terroraksjonene den 11. september 2001 og den etterfølgende krigen mot internasjonal terrorisme, viser at ulike situasjoner skaper ulike behov for håndtering og samordning. Målsettingene for prinsippene for nasjonal krisehåndtering vil derfor være å sikre at grunnlaget for god krisehåndtering er lagt gjennom god planlegging, innarbeidede rutiner og avklarte ansvarsforhold. Dette kapitlet omhandler prinsipper for krisehåndtering mellom departementene, planlegging og øvelser, samt omtale av koordinerings- og rådgivningsutvalget for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten.

9.2 Prinsipper for krisehåndtering mellom departementene

9.2.1 Beskrivelse av gjeldende organisering

I pkt. 1.2 er det redegjort for de overordnende prinsippene for arbeidet med samfunnssikkerhet. Disse prinsippene gjelder også for krisehåndtering mellom departementene.

Utgangspunktet er at sektorprinsippet og prinsippet om linjeansvar følges (ansvarsprinsippet). Dette betyr at den enkelte fagstatsråds konstitusjonelle ansvar videreføres også i en krisesituasjon. Det er det enkelte departement som har ansvaret for å håndtere en krisesituasjon som berører eget ansvarsområde og sørge for samordning med andre departementer for å sikre nødvendig krisehåndtering.

Det gjelder videre et prinsipp om at krisen skal håndteres på lavest mulig nivå (nærhetsprinsippet). I de fleste tilfeller vil en krise av lavere alvorlighetsgrad bli håndtert av det ansvarlige fagdepartementet, eventuelt av et departement i samråd med andre, involverte departementer. Ved alvorlige kriser eller katastrofer vil imidlertid også regjeringen bli engasjert i håndteringen.

Organiseringen under kriser skal være mest mulig lik den organiseringen en opererer med til daglig (likhetsprinsippet). Samordningen mellom departementene skal tilpasses den aktuelle situasjonen. Det er derfor lagt til grunn at en ikke skal ha en permanent samordningsgruppe for krisehåndtering i fredstid med fast utpekte medlemmer. Alle departementer kan ta initiativ til å etablere midlertidige samordningsgrupper. Utgangspunktet vil være at det er det departementet som ut fra sektoransvaret er mest berørt av krisen, som får hovedansvaret for å ivareta samordningen. Normalt vil dette være det departementet som har best tilgang til informasjon om krisens omfang og utvikling. Ved usikkerhet om hvilket departement som er ansvarlig for å samordne, avklarer Justisdepartementet dette med de aktuelle departementer. Ved uenighet om ansvarsforhold legges saken frem for regjeringen. Inntil regjeringen har behandlet saken, tar Justisdepartementet de nødvendige initiativ for å sikre en effektiv samordning av sivil krisehåndtering på sentralt nivå.

Statsministerens kontor vil dessuten alltid kunne ta initiativ til å fastsette en særskilt organisering av samordningen.

Når det gjelder krig, når krig truer eller når den sikkerhetspolitiske situasjonen har som konsekvens at de normale beslutningssystemene ikke fungerer, er det utarbeidet egne krisehåndteringssystemer.

9.2.2 Vurdering av gjeldende prinsipper for krisehåndtering mellom departementene

Sårbarhetsutvalget foreslår at ansvaret for å forberede og gjennomføre samordning av krise- og konsekvenshåndtering mellom departementer så langt som mulig bør legges til ett departement med sikkerhet og beredskap som hovedområde. Utvalget foreslår videre at dette departementet bør etablere en egen enhet for å tilrettelegge for og forberede en god håndtering av ulike krisesituasjoner. Det foreslås at enheten får en fast kjerne med spesialister på krisehåndtering og koordinering, og at enheten ved behov forsterkes med utpekte representanter fra relevante departementer.

Spørsmålet om etablering av permanente samordningsorganer for krisehåndtering ble også drøftet i etterkant av flommen på Østlandet i 1995. Den daværende regjeringen nedsatte den gang en midlertidig samordningsgruppe under ledelse av Justisdepartementet for å sikre gjensidig informasjonsutveksling og kontakt mellom departementene. Av St.meld. nr. 37 (1995-96) ble det uttalt at det også i fremtiden kunne bli aktuelt å nedsette en midlertidig samordningsgruppe mellom de berørte departementene. Stortingets forsvarskomite ba Justisdepartementet vurdere å etablere en permanent samordningsgruppe for omfattende krisesituasjoner, jf. Innst. S. nr. 246 (1995-96).

For å skape nødvendig klarhet om ansvar og behov for særskilt organisering av samordning mellom departementene i kriser i fred, nedsatte Justisdepartementet våren 1998 en samordningsgruppe med deltakelse av de mest berørte departementer, Statsministerens kontor og Direktoratet for sivilt beredskap. Konklusjonen på dette arbeidet var at det ikke etableres en permanent samordningsgruppe, men at hvert departement skal være forberedt på å ivareta et samordningsansvar.

Erfaringene f.eks. fra situasjoner som tilstrømmingen av flyktninger fra Kosovo i 1998 (samordningen ble ledet av Justisdepartementet), utbruddet av munn- og klovsyke i Europa i 2001 (samordningen ble ledet av Landbruksdepartementet), og tiden rundt og etter 11. september (samordningen ble ledet av Justisdepartementet innenriks og Utenriksdepartementet utenriks), har vært at håndteringen av kriser og samordningen mellom departementene har fungert tilfredsstillende. Dette skyldes ikke minst at det raskt har blitt tatt kontakt mellom de berørte departementene og Statsministerens kontor.

Erfaringene fra disse ulike hendelsene viser også at ledelsen og organiseringen av arbeidet med håndtering av kriser må tilpasses den aktuelle situasjonen. Regjeringen mener at det er de medarbeiderne som har ansvaret for å bistå regjeringen og den enkelte fagstatsråd til daglig, som også har de beste forutsetningene for å utføre arbeidsoppgavene i en krisesituasjon. Regjeringen mener derfor at det ikke er grunn til å fravike ansvarsprinsippet, nærhetsprinsippet og likhetsprinsippet i forbindelse med håndteringen av kriser, og at de etablerte prinsippene fortsatt bør legges til grunn. Regjeringen vil derfor ikke foreslå at ansvaret for å forberede og gjennomføre samordning av krise- og konsekvenshåndtering legges til en egen enhet med spesialister på krisehåndtering for å bistå regjeringen og statsrådene i krisesituasjoner.

9.3 Planlegging og øvelser

Hendelsene den 11. september 2001 understreket behovet for at samfunnet har en beredskap som holder et jevnt høyt nivå, selv om den internasjonale situasjon vurderes som stabil. Samfunnets ledelsesapparat må planlegge aktivt for hvilke tiltak det kan være naturlig å iverksette dersom kriser oppstår og at det sikres at ledelsesapparatet vil være i stand til å håndtere kriser. Øvelser er et viktig og kosteffektivt bidrag til å holde en slik høy grad av aktsomhet. Erfaringer fra de hendelsene som er nevnt ovenfor gir også en del av grunnlaget for å videreutvikle planer og systemer.

Under den kalde krigen var hovedhensikten med planleggingen rettet inn mot at samfunnet måtte kunne legges om fra fred til krig. Den nåværende situasjon som preges av et diffust og sammensatt risikobilde gjør det nødvendig å ha et gjennomtenkt og en systematisk tilnærming til hvordan man skal kunne møte et bredt spekter av kriser. Hensikten med en gjennomgripende og koordinert planlegging er blant annet å sikre at forvaltningen kan iverksette tiltak som gir samfunnet en gjennomgripende og koordinert beredskap når kriser oppstår. Erfaringen etter den 11. september 2001 understreker betydningen av å ha gode planer og gode rutiner for samordning.

Øvelser er et virkemiddel for å teste og forberede en organisasjons evne til å håndtere kriser og et virkemiddel for å etablere ny kompetanse og å videreutvikle eksisterende kompetanse.

Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet har utarbeidet et nytt øvelseskonsept for departementene med underlagte etater. Konseptet retter seg først og fremst mot sivil-militært samarbeid i forbindelse med håndtering av sikkerhetspolitiske kriser, og Forsvarets støtte til det sivile samfunn i fred. Rene sivile eller militære øvelser som finner sted innenfor en sivil-militær ramme, og interne øvelser i departementene, kan imidlertid også dekkes av konseptet. Målgruppen for øvelser er primært ledelsnivået, men også saksbehandlere innen sikkerhet, beredskap og krisehåndtering.

De øvelser som blir gjennomført på nasjonalt nivå kan være av ulik art, fra mindre diskusjonsbaserte øvelser til større øvelser i felt og stabsøvelser hvor bredden i det nasjonale ledelsesapparatet simulerer håndteringen av et krisescenario, herunder ved å teste utstyr og rutiner. Sivile myndigheter skal også i fremtiden bidra ved Forsvarets øvelser i felt for å utvikle og holde de sivil-militære samarbeidsmønstre ved like. I tillegg til øvelsene som retter seg mot forvaltningens krisehåndteringsevne, er det også sivil deltakelse ved øvelsene som har til hensikt å øve allierte forsterkinger av Norge - Strong Resolve. Det tas sikte på at den sivile delen av totalforsvaret også i fremtiden legger til rette for sivil deltakelse i denne type øvelser. Sivile organisasjoner deltar også på øvelser i Partnerskap for freds ånd i forbindelse med fredsstøttende operasjoner.

Det avholdes jevnlig krisehåndteringsøvelser i NATO og andre internasjonale samarbeidsorganer. Hensikten med disse øvelsene er blant annet å øve konsultasjons- og beslutningsprosessen mellom nasjonene. Internasjonale krisehåndteringsøvelser kan også brukes som utgangspunkt for nasjonale øvelser.

For å vedlikeholde krisehåndteringskompetansen skal de mest sentrale beredskapsdepartementer og de mest sentrale beredskapsetater gjennomføre minst én øvelse hvert år. Det skal veksles mellom å gjennomføre interne øvelser og fellesøvelser med andre sivile og militære myndigheter. De ulike departementer og etater plikter å gjensidig understøtte hverandre ved gjennomføring av øvelser. Øvelser for sentralforvaltningen planlegges for fire år om gangen, og nedfelles i et øvingsprogram.

Justisdepartementet gjennom Direktoratet for sivilt beredskap og Forsvarsdepartementet gjennom Forsvarets Overkommando har ansvar for å samordne øvingsprogrammet og å samordne sivil-militære øvelser.

Direktoratet for sivilt beredskap har fått i oppdrag å intensivere arbeidet med å sikre at planleggingen for kriser og krig vedlikeholdes og oppdateres. Dette arbeidet vil bli koordinert mot Forsvaret.

9.4 Koordinerings- og rådgivningsutvalget for Etterretnings-, Overvåkings- og sikkerhetstjeneste

Instruks for Koordinerings- og rådgivningsutvalget for Etterretnings,- Overvåkings- og Sikkerhetstjeneste er fastsatt ved kgl. res. av 19. august 1994. I instruksen fremgår følgende med hensyn til utvalgets oppgaver og sammensetning:

«Utvalgets oppgaver er å koordinere arbeidsoppgavene mellom de tre tjenester, samt å være et rådgivningsorgan i spørsmål av relevans for de tre tjenestene. Utvalget består av 6 medlemmer og skal ha følgende sammensetning: Ekspedisjonssjefen i Politisk avdeling i Utenriksdepartementet, ekspedisjonssjefen i Sikkerhetspolitisk avdeling i Forsvarsdepartementet, ekspedisjonssjefen i Politiavdelingen i Justisdepartementet, sjefen for Etterretningsstaben i Forsvarets overkommando, sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste og sjefen for Sikkerhetsstaben i Forsvarets overkommando.»

Sårbarhetsutvalget foreslår å styrke koordineringen mellom etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene (EOS-tjenestene) ved å etablere et permanent sekretariat for Koordinerings- og rådgivingsutvalget for etterretnings, overvåkings- og sikkerhetstjeneste. Utvalget mente dette kunne være et virkemiddel for å sikre at koordinering og drøfting av prioriteringer mellom EOS-tjenestene skjer fortløpende og bygger på et fast system.

Det konstateres at behovet for samarbeid og koordinering mellom EOS-tjenestene i den senere tid har økt, og at det sannsynligvis vil øke ytterligere i tiden fremover. Dette skyldes blant annet at tjenestene gjennom lovgivning har fått tildels overlappende oppgaver, og at det foreligger en økning i grenseoverskridende sikkerhetsutfordringer. Det er ikke like lett som tidligere å skille mellom rikets ytre og indre sikkerhet, mellom statlige og ikke-statlige aktører og mellom aktive og passive sikkerhetstiltak. Koordinering i den enkelte sak vil gå direkte mellom de berørte tjenester, men det er behov for en møteplass mellom tjenestene og sentrale departementer for å drøfte spørsmål av generell karakter og for å sikre at ansvarlige statsråder får tilstrekkelig innsikt i tjenestenes virksomhet.

En svakhet har vært at utvalget ikke har hatt et permanent sekretariat. Regjeringen vil, i samsvar med Sårbarhetsutvalgets anbefaling, styrke Koordinering- og rådgivningsutvalgets rolle ved å etablere et permanent sekretariat for utvalget for å følge opp saker som behandles i utvalget. Dette vil være avgjørende for å kunne styrke utvalgets rolle og sikre nødvendig utredningskapasitet. Utvalget skal fortsatt være et koordinerende og rådgivende organ, og utvalgets oppgaver skal blant annet være koordinering av prioriteringer og mål, nasjonale etterretningsbehov og rådgivning til sentrale beslutningstakere. I konkrete krisesituasjoner vil utvalget blant annet kunne benyttes i forbindelse med koordinering av trusselvurderinger. Dagens medlemmer skal fortsatt utgjøre kjernen i et styrket fremtidig Koordinerings- og rådgivningsutvalg. For øvrig legges det opp til at deltakelsen i utvalget gjøres mer fleksibel avhengig av hvilke saker som drøftes, og andre departementer og virksomheter må kunne møte ved behov. Justisdepartementet, Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet vil veksle mellom å ha ledelses- og sekretariatsfunksjonen, og ny instruks for Koordinerings- og rådgivningsutvalget vil bli utarbeidet. Justisdepartementet vil starte med ledelsen av sekretariat.