4 Status - Evaluering av mål og satsingsområder i perioden 1999-2002
4.1 Innledning
I dette kapitel gis en oversikt over en del av de tiltak som er gjennomført på samfunnssikkerhetsområdet i tiden 1999-2002 og er i stor grad en rapportering i forhold til tiltak som ble varslet i St.meld. nr. 25 (1997-98) Hovedretningslinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002, jf. Innst. S. nr. 241 (1997-98).
4.2 Satsing på økt robusthet og reduksjon av sårbarhet
St.meld. nr 25 (1997-98) hadde fokus på en økt sårbarhet i det moderne samfunnet. Samfunnsviktige funksjoner (tele/IT, kraftforsyning, ledelse, petroleumsvirksomhet, finanssektoren, helsesektoren, transportsektoren og varehandelen) skulle ha en beredskap som tåler større og akutte påkjenninger.
En viktig strategi har vært å øke kunnskapen om sårbarheten gjennom risiko- og sårbarhetsanalyser. En rekke tiltak er iverksatt. Regjeringen Bondevik nedsatte i 1999 et utvalg som fikk i oppdrag å utrede samfunnets sårbarhet. Det såkalte Sårbarhetsutvalget har utarbeidet en samlet risiko- og sårbarhetsvurdering på en rekke samfunnsområder som har gitt nyttig kunnskap og bidratt til en ny vurdering blant annet hva gjelder organisering av sikkerhets- og beredskapsarbeidet i Norge. Ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) har man utarbeidet omfattende sårbarhetsanalyser innenfor telekommunikasjon, kraft og transport. Analysene har blitt lagt til grunn for departementenes behandling av beredskapsspørsmål. Av andre sårbarhetsanalyser innenfor samfunnskritisk virksomhet kan det nevnes en studie fra 1999 av «Robust forsyningsevne i fred og krig» og en rekke studier i forbindelse med forsyninger av matvarer til Nord-Norge, utført i 2000 og 2001. Innenfor helseområdet er det fullført større utredninger innenfor legemiddelberedskap og materiellberedskap som også har fokusert på sårbarhetsforhold.
Direktoratet for sivilt beredskap og fylkesmennene har arbeidet med å innføre risiko- og sårbarhetsanalyser som metode i kommunenes beredskapsarbeid. Innføringen har vært basert på frivillighet og veiledning. Som et resultat av regjeringens oppfølgingsplan for år 2000-problematikken ble det for første gang stilt krav til gjennomføring av risiko- og sårbarhetsanalyser innenfor alle viktige samfunnsområder. Gjennom arbeidet med år 2000-beredskapen ble det oppnådd en omfattende gjennomgang av beredskapsrutiner og en gjennomgang av hvilke perspektiver det bør planlegges ut fra i tilfelle situasjoner med omfattende teknologisk svikt. Dette arbeidet har bidratt til å høyne landets beredskap på en rekke samfunnskritiske områder.
4.3 Forebyggende og skadebøtende tiltak
Innenfor telesektoren er det i perioden utarbeidet en ny strategi som skal gi bedre sikkerhet i en ny situasjon med flere private selskaper på telemarkedet. Strategien bygger hovedsakelig på FFIs utredning om sårbarhetsreduserende tiltak innen telekommunikasjon (BAS2) og det frittstående prosjektet Teleberedskap i et fritt konkurransemarked (TIFKOM), og ble presentert i St.meld. nr. 47 (2000-2001), jf. Innst. S. nr. 329 (2000-2001). Strategien innebærer oppbyggingen av et sikkerhets- og beredskapsmiljø i Post- og teletilsynet, utvikling av regelverk og en rekke tiltak for å bedre sikkerhet og beredskap. Stortinget har i store trekk gitt sin tilslutning til dette. FFI og TIFKOM anslo i sine utredninger at dette ville innebære en investering i sikkerhet og beredskap på over 700 millioner over en tiårsperiode.
Innenfor kraftsektoren er det en kraftig satsing på sikkerhet- og beredskap, blant annet er et av NVEs fire nye hovedmål å ivareta sikkerhet og beredskap innenfor kraftforsyning og vassdragsforvaltning.
Innenfor helse- og sosialområdet er det i planperioden etablert et nytt formelt fundament for beredskapsarbeidet gjennom lov av 23. juni 2000 nr 56 om helsemessig og sosial beredskap. Loven trådte i kraft 1. juli 2001. Samtidig trådte det i kraft beredskapsbestemmelser i den øvrige helse-, sosial og trygdelovgivningen. Det vises for øvrig til behandlingen av helsemessig beredskap under kapittel 6.
4.4 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen
Det er utarbeidet en handlingsplan for sikkerhet og beredskap i samfunnsplanleggingen. Målet er å forebygge skader på mennesker, miljø, materiell eller samfunnsviktige funksjoner som følge av tilsiktede eller utilsiktede hendelser. Direktoratet for sivilt beredskap og fylkesmennene har arbeidet aktivt for å stimulere til utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyser i kommunene. Det er igangsatt prøveprosjekter og arbeidet med veiledning om hvordan man i samfunnsplanleggingen kan bidra til økt trygghet mot potensielle ulykker, kriser og katastrofer. Fylkesmennene er gitt innsigelsesrett mot planer som er i strid med viktige sikkerhets- og beredskapsinteresser. Det gjøres en vurdering av om plan- og bygningsloven bør utvides med krav til skadeforebyggende tiltak.
Direktoratet for sivilt beredskap har inngått et formelt samarbeid med AREALIS-prosjektet, som er et nasjonalt prosjekt i regi av Miljøverndepartementet. AREALIS-prosjektet har som målsetting å gjøre areal-, ressurs- og planinformasjon lettere tilgjengelig i kommuner og fylker. Det er et mål at resultatene fra AREALIS-prosjektet kan utvides til også å bli et nyttig hjelpemiddel ved beredskapsplanlegging, øvelser og krisehåndtering.
4.5 Redusert IKT-sårbarhet i næringsliv og forvaltning
Det har skjedd en vesentlig fokusering på og arbeid med å redusere IKT-sårbarhet i i næringsliv og forvaltning i perioden. Næringslivet og offentlige myndigheter har felles utfordringer for å sikre kritisk infrastruktur. Tiltakene er basert på prinsippet om partnerskap mellom private og offentlige myndigheter.
År 2000-overgangen førte til en stor satsning på ny programvare og fokus på sikkerhet i IKT-systemene. I 1999 ble det under ledelse av Nærings- og handelsdepartementet igangsatt et IT-sårbarhetsprosjekt. Arbeidet med IT-sårbarhetsprosjektet ble koordinert med Sårbarhetsutvalgets arbeid. Med bakgrunn i dette har Nærings- og handelsdepartementet i samarbeid med Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet høsten 2001 tatt initiativ til oppstart av en nasjonal strategi for informasjonssikkerhet. Det legges opp til at privat sektor skal delta i utviklingen av denne strategien.
4.6 Samordning på sentralt nivå
St.meld. nr. 25 (1997-98) hadde som et av sine mål å styrke Justisdepartementets samordning av den sivile beredskap. Justisdepartementet har som varslet gjennomført en vurdering av sin samordningsrolle. Med bakgrunn i denne vurderingen er departementets samordning av ulike departementers budsjetter på beredskapsområdet opphevet. Justisdepartementet er ved kgl. res. 3. november 2000 om internkontroll og systemrettet tilsyn med det sivile beredskapsarbeidet i departementene, gitt en ny og tydeligere samordnings- og oppfølgingsrolle på samfunnssikkerhetsområdet. Formålet med instruksen er å sikre god kvalitet på beredskapsplanleggingen og en målrettet og effektiv bruk av ressursene til beredskapsformål.
Det er laget prinsipper for krisehåndtering på departementsnivå. Prinsippene baserer seg på ansvarsprinsippet og innebærer at alle departementer har et ansvar for å håndtere kriser innenfor sine områder og å samordne mot andre departementer. Samordningen innebærer særlig informasjonsutveksling.
Justisdepartementet skal i henhold til de vedtatte prinsipper ta initiativ til samordning der det er behov og ingen andre departementer tar dette ansvaret. Departementet har ved noen anledninger tatt et slikt initiativ, sist ved 11. september-hendelsene, da det ble etablert en kontaktgruppe for samordning mellom departementene. Det ble i St.meld. nr. 25 (1997-98) signalisert et arbeid med helhetlig vurdering av hvordan landets samlede rednings- og beredskapsressurser er organisert i forhold til målsettingen om en best mulig totalutnyttelse av ressursene. Redningsberedskapsutvalget, ledet av lagdommer Lars Jorkjend ble nedsatt 10. november 2000 og leverte innstilling den 1. november 2001.
4.7 Samordning på regionalt nivå
Retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser og katastrofer i fred er fastsatt ved kgl. res. av 12. desember 1997. Fylkesmannen er gitt en samordningsfunksjon ved kriser i fred. Fylkesmannen skal etablere gjensidig informasjon mellom ulike myndigheter, sammenkalle fylkesberedskapsrådet for å skape enighet om tiltak, legge frem saker for Justisdepartementet der det ikke er enighet, videreformidle ressurser og avklare spørsmål. I tillegg skal fylkesmannen føre tilsyn med kriseplanlegging i fylket før en krise inntreffer. Retningslinjene for fylkesmannens samordningsfunksjon er fulgt opp med utdypende krav fra Direktoratet for sivilt beredskap, blant annet krav om samordnet planverk, internkontroll og beredskapsforberedelser. Direktoratet for sivilt beredskap har også gjennomført øvelser og systemrettede tilsyn med fylkesmennene. Ved utgangen av 2001 hadde Direktoratet for sivilt beredskap ført tilsyn med samtlige fylkesmenn. Tilsynene viser at fylkesmennene synes å være godt forberedt til å håndtere en krisesituasjon. Det er inngått avtaler mellom politiet og fylkesmenn om overføring av samordningsansvaret fra politiet til fylkesmannen under kriser.
Fylkesmannens beredskapsoppgaver og ansvar er gjennomgått i flere sammenhenger, både gjennom Oppgavefordelingsutvalget og ikke minst gjennom Sårbarhetsutvalget og Redningsberedskapsutvalget. Fylkesmannen er og vil fortsatt være en svært viktig aktør i samfunnsikkerhetsarbeidet både hva gjelder forebyggende beredskapsarbeid og ved samordning av krisehåndtering.
Behovet for en lovhjemmel for fylkesmannen til å treffe beslutninger på tvers av myndigheten som tilligger det enkelte fagorgan, ble senest diskutert i forbindelse med overgangen til år 2000. Dagens ordning vurderes å være tilfredsstillende og det ansees ikke å være behov for en slik lovhjemlet plikt.
4.8 Styrking av kommunenes beredskap
Ved utgangen av 2001 har mer enn 85 % av landets kommuner gjennomført eller startet opp første generasjons risiko- og sårbarhetsanalyser. Metoden tar sikte på å kartlegge et bredt spekter av risiki som kan medføre trussel mot liv, helse, miljø og samfunnsviktige funksjoner. På samme tid hadde mer enn 90 % av landets kommuner utarbeidet kriseplaner. Dette må sees i sammenheng med at svært mange kommuner utarbeidet kriseplaner i forbindelse med overgangen til år 2000.
Selv om mange har gjennomført ROS-analyser og utarbeidet kriseplaner, er det fortsatt for svak oppfølging av disse tiltakene i den daglige virksomhet. Risiko- og sårbarhetsanalyser er i stor grad gjennomført som et engangsprosjekt, og blir i liten grad oppdatert og heller ikke brukt aktivt som grunnlag for arealplanlegging. Det er i for liten grad etablert rutiner for å ajourholde og teste kriseplaner.
Behovet for en kommunal planplikt har vært vurdert. Dette blir vurdert i kapitel 8.4.
Det var i perioden en målsetting at Sentralskolen for sivilt beredskap i Heggedal i Asker og de regionale skolene skulle bygge ut sitt kurstilbud overfor kommuner og fredsrettet beredskap. Dette er i stor grad gjort. Skolene arrangerer kurs for nød- og beredskapsetatene lokalt og regionalt og også for næringslivet. Det samarbeides også i økende grad med Forsvarets Overkommando/Sikkerhetsstaben om kurs i forebyggende sikkerhetsarbeid etter den nye Sikkerhetsloven.
I samarbeid med Høgskolen i Stavanger (HiS) er det nå mulig å ta eksamen i krisehåndtering etter intensive studisamlinger ved Sentralskolen. Studiet gir 4 vekttall og inngår som en egen enhet/eksamen i det 2-årige påbygningsstudiet i samfunnsikkerhet ved HiS.
4.9 Kvalitetssikring av beredskapsarbeidet på regionalt og lokalt nivå
Direktoratet for sivilt beredskap har fra 1998 ført tilsyn med fylkesmennene, som en del av direktoratets etatsstyringsansvar. Tilsynene har lagt vekt på embetenes forberedelser for å ivareta sine oppgaver i en krisesituasjon i henhold til kgl. res. av 12. desember 1997 «Retningslinjer for regionalt samordningsansvar ved kriser og katastrofer i fred». Statens strålevern har deltatt ved flere av tilsynene og da fokusert på fylkesmennenes ansvar ved en atomulykke. Tilsynene har vist at fylkesmennene er godt forberedt på å ivareta sine oppgaver ved en krisesituasjon.
Fylkesmennene har siden 1998 gjennomført over 260 systemrettede tilsyn med kommunenes arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap. Tilsynene har i første rekke lagt vekt på om kommunene har etablert plan for kriseledelse og har øvd egen kriseledelse, og om kommunen har gjennomført risiko- og sårbarhetsanalyser og fulgt opp funn fra disse i konkrete tiltak eller i det ordinære plansystemet. Tilsynene har hatt karakter av veiledning. Direktoratet for sivilt beredskap har gjennomført en rekke opplæringstiltak for fylkesmennene, samt bistått enkelte i de praktiske forberedelsene. Embetene har i dag god kompetanse på gjennomføring av tilsyn. Fra 1999 har det vært et krav at det årlig skal føres tilsyn med en fjerdedel av kommunene i fylket. I de fleste fylker har dette kravet blitt innfridd, men enkelte embeter har ikke prioritert tilsynsaktiviteten høyt nok.
Direktoratet for brann- og elsikkerhet har tilsynsansvar overfor lokale brannvesen. Det vises til St.meld. nr. 41 (2000-2001) Brann- og eksplosjonsvern.
4.10 Utvikling av krisehåndteringskompetanse
Direktoratet for sivilt beredskap har utarbeidet et konsept for styrking av generell krisehåndteringskompetanse på lokalt, regionalt og sentralt nivå.
Direktoratet har videre gjennomført øvelser for et stort antall kommuner, herunder alle store bykommuner, fylkesmenn og departementer. Det er i øvelsen lagt vekt på bevisstgjøring av roller, ansvar og ledelse i en krisesituasjon. Informasjonsberedskap og krisekommunikasjon er det likeledes fokusert sterkt på.
I planperioden er det laget et nytt øvelseskonsept for sivil-militære øvelser som omfatter kompetansebygging og testing av prosedyrer og beslutningsprosesser på sentralt forvaltningsnivå. Hensikten er å danne en forpliktende ramme rundt planlegging, gjennomføring og evaluering av sivil-militære øvelser på sentralt nivå, både interne øvelser i egen organisasjon og i samarbeid med andre sivile og militære myndigheter.
4.11 Samarbeidet med Forsvaret
I perioden har kontakten mellom Forsvaret og den sivile beredskap blitt styrket, slik man hadde målsetting om. Dette har særlig skjedd gjennom den sivil - militære samarbeidsgruppe for logistikk og gjennom kontakt mellom Forsvarsdepartementet, de viktigste forsyningsdepartementene og Justisdepartementet. Samarbeidet mellom sivile myndigheter og Forsvaret har for øvrig fulgt gjeldende mønster på andre områder. Eksempelvis er samarbeidet mellom Forsvaret og politiet videreført og Forsvaret har gitt bidrag til redningstjenesten i overensstemmelse med innarbeidede samarbeidsmønstre.
4.12 Internasjonalt samarbeid
I perioden har samarbeidet innen sivilt beredskap og sivil krisehåndtering vært et prioritert område både i NATO og EU. Det er en økende forståelse av at både forebygging og håndtering av kriser krever internasjonalt samarbeid. For å koordinere norske standpunkt innenfor sivilt beredskap i internasjonale fora, er det opprettet en planleggingsgruppe i regi av Utenriksdepartementet. NATOs råd vedtok i juli 2000 nye overordnede retningslinjer for sivil kriseplanlegging.
Planleggingen av den sivile beredskap innenfor NATO er i en revisjonsfase, foreløpig har man oppnådd konsensus om et nytt politisk styringsdokument.
Det nord-atlantiske samarbeidsråd (NACC) har blitt erstattet med Euro-Atlantic Partnership Council (EAPC), som ble etablert i 1997. Et konkret resultat av rådets arbeid er opprettelsen av EADRCC (Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Center), som bidrar til å styrke samarbeidet om katastrofeberedskap. Norge var aktiv bidragsyter til dette senteret under overgangen til år 2000. Når det gjelder Norges målsetning om å styrke katastrofe og redningsberedskapen i landene som inngår i partnerskap for fred, har Norge spesielt gitt støtte til de baltiske stater. Blant annet har Sivilforsvaret bidratt med leveranser av overskuddsmateriell, og avviklet kurs ved de regionale skoler for blant annet brann- og redningsmenn og dykkerinstruktører.
Et sentralt samarbeidsland for både Norge og NATO er Russland. I det bilaterale samarbeidet har sivilt beredskap vært et prioritert område, for eksempel gjennom fokus på fellesøvelser i Barentsregionen.
I henhold til EØS-avtalen, protokoll 31, artikkel 10 deltar Norge i EUs samarbeid om sivilt beredskap. Aktitviteten innenfor EU-samarbeidet har vært økende. Så langt har man lagt hovedvekten på kartlegging, forebygging og utveksling av erfaringer.
4.13 Revurdering av sivilforsvarstiltak
Det er i tråd med St.meld. nr. 25 (1997-98) og komiteens innstilling utarbeidet forslag til et nytt konsept for beskyttelse av befolkningen. Det vil bli gjort rede for hvilke konklusjoner som er trukket på bakgrunn av de anbefalinger som er gitt i kapitel 11.
4.14 Forebyggende sikkerhetstjeneste
Den forebyggende sikkerhetstjeneste omfatter i Norge alle tiltak for å sikre skjermingsverdig informasjon og objekter mot sikkerhetstruende virksomhet. Utøvelsen av den forebyggende sikkerhetstjeneste er regulert i lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven). Sikkerhetsloven med forskrifter trådte i kraft 1. juli 2001. Det er i medhold av loven fastsatt fire forskrifter om henholdsvis personellsikkerhet, sikkerhetsadministrasjon, informasjonssikkerhet og sikkerhetsgraderte anskaffelser. Det er i tillegg under utarbeidelse en forskrift om objektsikkerhet. Sikkerhetsloven oppretter en nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM). NSM skal koordinere de forebyggende sikkerhetstiltak og føre tilsyn med den militære og sivile forvaltning gjennom inspeksjoner, tekniske sikkerhetsundersøkelser, monitorere/inntrengningsteste informasjonssystemer og utføre personkontroll. NSM er også tillagt myndighet for å sertifisere kryptoutstyr, godkjenne informasjonssystemer og klarere firmaer for sikkerhetsgraderte anskaffelser. Sikkerhetsloven har lagt forholdene til rette for en bred reduksjon av sårbarheten i samfunnet i form av en grunnsikring for skjermingsverdig informasjon og objekter.
4.15 Konklusjon om måloppnåelse
I en periode med gunstig sikkerhetspolitisk atmosfære har det vært en utfordring å opprettholde fokus på alvorlige fredstidshendelser og sikkerhetspolitiske scenarier i beredskapsarbeidet.
Det har i planperioden vært flere situasjoner der samfunnets sikkerhets- og beredskapsarbeid har vært satt på prøve. Flere kommuner har opplevd situasjoner der det har vist seg nødvendig å ha et forberedt og øvet kriseapparat. De senere års vektlegging av risiko-og sårbarhetsanalyser og planer for krisehåndtering i kommunene synes å ha bidratt til en betydelig heving av den kommunale beredskapen.
Overgangen til år 2000, transportkatastrofene (Sleipner og Åsta-ulykkene), togbrannen på Lillestrøm, forlisene med John R og Green Ålesund, utbruddet av munn- og klovsyke i Europa, havariet med Kursk og terroraksjonene 11. september 2001 og den etterfølgende kampen mot internasjonal terrorisme, har i tillegg til å foranledige en rekke tiltak bidratt til å bevisstgjøre myndigheter og virksomheter om betydning av sikkerhets- og beredskapsarbeidet. I tillegg har det vært systematiske utredninger av beredskapsmessige utfordringer samfunnet står overfor, ikke minst gjennom sårbarhetsutvalgets arbeid og arbeidet for å følge opp utvalgets anbefalinger.
Som en konklusjon må en si at samfunnet etter denne perioden står med en betydelig høyere kunnskapsnivå om hva som skaper sårbarhet, hvordan vi kan unngå å bygge sårbarhet inn i våre samfunnsviktige virksomheter og hvordan vi kan forebygge skade.