10 Internasjonalt samarbeid om sivil krisehåndtering
10.1 Innledning
Konflikter gjør ofte sivilbefolkningen til sine fremste ofre og representerer ofte et internasjonalt sikkerhetsproblem. En sentral utfordring for Norge er å bidra til å forebygge konflikter i andre land ved å støtte økonomisk og sosial utvikling, demokratisering og beskyttelse av grunnleggende menneskerettigheter. I en rekke situasjoner har man dessuten behov for omfattende sivil eller militær bistand for å opprettholde ro og orden og et sikkerhetsnivå som gjør det mulig å ta de sivile virkemidlene i bruk.
Konfliktenes art i dagens sikkerhetspolitiske bilde stiller større krav til samordning av sivile og militære virkemidler enn det man tradisjonelt har lagt til grunn. Dette er en utfordring som i de senere år har preget virksomheten i en rekke internasjonale organisasjoner.
Dette kapitelet gir en beskrivelse av utviklingen i det internasjonale samarbeidet og gir en beskrivelse og en vurdering av hvilke sivile bidrag Norge gir i dag og bør kunne gi i fremtiden på samfunnssikkerhetsområdet.
10.2 Utviklingen i NATO, herunder samarbeidet med partnerlandene
De grunnleggende endringer NATO har gjennomgått de siste ti år for å tilpasse organisasjonen til en ny sikkerhetspolitisk situasjon, er reflektert i det strategiske konseptet som ble vedtatt av NATOs toppmøte i Washington i 1999. Krisehåndtering og partnersamarbeid kom her inn som grunnleggende oppgaver i tillegg til de tradisjonelle funksjonene knyttet til ivaretakelsen av alliansens samhold, samråd og det kollektive forsvar. I tillegg behandler det strategiske konseptet de nye globale sikkerhetsutfordringene, blant annet internasjonal terrorisme, spredningen av masseødeleggelsesvåpen og grenseoverskridende kriminalitet.
NATOs fredsoperasjon i Kosovo er et godt eksempel på de utfordringer NATO i dag står overfor, ikke minst når det gjelder det sivilt-militære samarbeidet. Ved siden av å opprettholde den indre sikkerheten i Kosovo, har den NATO-ledede Kosovo Force (KFOR-styrken) støttet den internasjonale sivile FN-administrasjonen (UNMIK). Styrken har blant annet assistert UNMIK-politiet med patruljering og kriminalitetsbekjempelse og har bistått sivilbefolkningen gjennom transport av vitale forsyninger, reparasjon av infrastruktur og behandling på KFORs sykehus. Et viktig aspekt ved NATOs operasjoner i Kosovo og Bosnia er også at de involverer partnerlandene i utstrakt grad.
Sivilt beredskap er det største ikke-militære programmet innen NATOs samarbeidsprogram mellom NATO og individuelle partnerland, Partnerskap for fred (PfP), og omfatter blant annet katastrofeberedskap, lovgivning og sivile aspekter ved krisehåndtering, humanitær hjelp og sivilt-militært samarbeid. Partnerne oppfordres til å delta i arbeidet i NATOs komité for sivil beredskap, Senior Civil Emergency Planning Committee. Direktoratet for sivilt beredskap representerer Norge i komiteen.
I lys av endringene i de sikkerhetspolitiske rammebetingelsene, vedtok NATOs råd i juli 2000 nye overordnede rammer for den sivile kriseplanlegging. Her er det definert fem hovedområder for virksomheten til Senior Civil Emergency Planning Committee med underliggende fagkomiteer:
Sivil støtte til det militære i henhold til artikkel 5 i Atlanterhavspakten som slår fast at et angrep på ett NATO-land er å anse som et angrep på alle.
Sivil støtte til militære krisehåndteringsoperasjoner som ikke omfattes av artikkel 5
Støtte til nasjonale myndigheter i sivile kriser
Håndtering av konsekvensene av bruk av masseødeleggelsesvåpen
Samarbeid med partnerlandene
10.3 Utviklingen i EU, FN og OSSE
Den Europeiske Union (EU) har flere kapasiteter å spille på i forbindelse med internasjonal krisehåndtering. Nødhjelp, utviklingsbistand, handelspolitiske virkemidler, diplomati og økonomiske sanksjoner kan alle i gitte situasjoner være potensielle virkemidler. Gjennom nittiårene har EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeid fått større tyngde. Amsterdamtraktaten, vedtatt i 1997, definerte EUs forsvarspolitiske dimensjon: Humanitære operasjoner og redningsoperasjoner, fredsbevaring, fredsopprettelse og annen militær krisehåndtering. EU besluttet i 1999 å utvikle sin krisehåndteringsevne, også ved å utvikle en egen militær krisehåndteringsevne. Det er opprettet en sikkerhetspolitisk komité der alle EU-land er representert, og dessuten en militærkomite med stab og en sivil krisehåndteringskomité som begge rapporterer til den sikkerhetspolitiske komiteen. Toppmøtet i Helsingfors i desember 1999 fastsatte målet om at det innen 2003 skal kunne mobiliseres en militær styrke for krisehåndtering på inntil 60 000 personer. Det faktiske omfang og sammensetning av en slik styrke vil måtte vurderes i forhold til den situasjonen der den skal anvendes. Som i annen internasjonal krisehåndtering vil det i et gitt tilfelle være opp til hvert enkelt land å ta stilling til hvilket bidrag de vil gi. Hele EUs militære krisehåndteringsapparat er bygget opp i forhold til det mellomstatlige samarbeid i Rådet.
De sivile aspektene ved EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk har gradvis fått større betydning, både i form av strukturer for beslutningstagning og når det gjelder utvikling av kapasiteter. En styrke på 5000 politifolk skal etableres innen 2003, hvorav 1000 skal kunne utplasseres i løpet av en måned. Man har også besluttet at inntil 200 tjenestemenn innen 2003 skal kunne bistå politiet med sivil krisehåndtering på det strafferettslige området. Det skal etableres en ekspertbase for sivil administrasjon som skal kunne utplasseres på kort varsel, og man skal kunne sette inn personellteam på inntil 2000 personer innen området sivil beskyttelse.
EU og NATO har det siste året samarbeidet nært om den konkrete håndteringen av konfliktene på Balkan, og det er avholdt en rekke fellesmøter på ulike nivå. Det gjenstår imidlertid vesentlige avklaringer med hensyn til betingelsene for EUs bruk av NATOs ressurser, og samarbeidsforholdet for øvrig. Det er utarbeidet konsultasjonsordninger i forhold til EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske organer både i forhold til de seks europeiske NATO-land som ikke er medlemmer av EU, og i forhold til EUs 13 kandidatland, samt Island og Norge. Disse vil intensiveres i en krisesituasjon og suppleres med egne ordninger for deltakelse i operasjoner. Dette vil gi grunnlag for et godt samarbeid om krisehåndtering. Imidlertid er det EUs råd som vil beslutte iverksettelsen av og ha den overordnede styringen med sivile og militære EU-ledede operasjoner.
FN har i dag ikke egne ordninger for ivaretakelse av sivil krisehåndtering og sivilt beredskap. Samtidig er dette i stadig større grad viktige aspekter ved prosjekter og programmer i FNs regi. FNs operasjoner i Øst-Timor, Etiopia/Eritrea og i Den demokratiske republikken Kongo er eksempler på operasjoner der sivilt-militært samarbeid står helt sentralt, ikke minst når det gjelder demobiliserings-, avvæpnings- og reintegrasjonsprosesser. I tillegg driver en rekke FN-organer sivil krisehåndtering i mer tradisjonell forstand, med FNs koordinasjonskontor for humanitære spørsmål, FNs høykommisær for flyktninger og FNs barnefond som de fremste organer.
Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) har i løpet av nittiårene styrket sin evne til å håndtere et økende antall oppgaver innenfor organisasjonens kjerneområder, for eksempel tidlig varsling av potensielle konflikter, konfliktforebygging, krisehåndtering og institusjonell gjenreisning. OSSE har en omfattende feltstruktur med sendelag i en rekke land i Sørøst-Europa, Baltikum, Kaukasus og Sentral-Asia, og sendelagenes oppgaver omfatter blant annet politiopplæring, fremming og styrking av menneskerettigheter, organisering og overvåking av valg og oppbygging av demokratiske institusjoner. I tillegg er det blant annet opprettet et døgnbemannet situasjonsrom ved OSSEs sekretariat i Wien for å styrke beredskapen ved krisesituasjoner. OSSEs ulike institusjoner, som Høykommisæren for nasjonale minoriteter og Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter, arbeider i samspill med sendelagene. Både sentralt og i felt samarbeider OSSE nært med andre internasjonale organisasjoner som FN, EU, NATO og Europarådet. Det er for eksempel et nært samarbeid med FN i Kosovo, der OSSE-sendelaget utgjør en sentral del av den overordnede FN-administrasjonen.
10.4 Norske ressurser i internasjonal sivil krisehåndtering
Norge har vært en pådriver for moderne konsepter for internasjonal krisehåndtering. Et nært samarbeid med det sivile samfunn og mellom militære og sivile deler av en fredsoperasjon er sentralt. Viktigheten av å innarbeide humanitære hensyn og beskyttelse av menneskerettighetene i mandatene for fredsbevarende operasjoner har også vært sentrale prioriteringer fra norsk side.
Samtidig har det vært arbeidet systematisk med å utvikle konkrete norske ressurser for sivil såvel som militær krisehåndtering. Direktoratet for sivilt beredskap har bygget opp internasjonale støtteteam, som opereres av sivilforsvaret. Støtteteamene har deltatt i Albania i 1999 for World Food Program (WFP) i forbindelse med flyktningestrømmen fra Kosovo, I Guinea i 2001 for UNHCR i forbindelse med flyktningstrømmen fra Sierra Leone og i Tajikistan i 2002 for WFP i forbindelse med krigen i Afghanistan. Sivilforsvaret inngår sammen med frivillige norske og internasjonale organisasjoner i et beredskapssamarbeid som allerede er etablert i United Nations Disaster Assessment and Cooperation sitt støtteteam. Dette teamet har hatt et oppdrag i Eritrea i 2000. Dette dreier seg blant annet om samarbeid mellom Utenriksdepartementet og organisasjoner som Flyktningerådet og Institutt for menneserettigheter om rekruttering av personell til internasjonale operasjoner. Disse beredskapssystemene strekker seg fra ren nødhjelp til bistand i demokrati- og institusjonsbygging. Siden opprettelsen i 1991 har mer enn 3000 personer deltatt i operasjoner i ca. 50 land over hele verden, og faste samarbeidsavtaler er inngått med de mest sentrale FN-organene.
I tillegg kommer politiets deltagelse i internasjonale operasjoner. Nær en prosent av den operative norske politistyrken deltar til enhver tid i FNs og OSSEs operasjoner. Norske politifolk har meget høy kompetanse og har særlig vært brukt i forbindelse med ledelses- og utdanningsoppgaver, blant annet på Balkan.
Norge har erklært seg rede til å bidra i EU-ledede krisehåndteringsoperasjoner. På militær side er det Forsvarets innsatsstyrke for internasjonale operasjoner man vil trekke på. På sivil side er det meldt inn 80 norske polititjenestemenn og kvinner av ulike tjenestekategorier. Det vises i denne sammenheng til St.meld. nr. 18 (1999-2000). Konkret deltagelse i en operasjon vil som for EU-landene selv måtte vurderes fra sak til sak. I februar 2002 ga norske myndigheter til kjenne at man ønsket å delta i EUs politioperasjon i Bosnia, dersom denne ble besluttet etablert som etterfølger til FNs eksisterende politistyrke (som Norge lenge har deltatt i) når mandatet for denne gikk ut ved årsskiftet 2002/2003. Operasjonens utforming og omfanget av et norsk bidrag gjenstår imidlertid å avklare.
10.5 Vurderinger og tiltak
De internasjonale aspekter ved samfunnssikkerhetsarbeidet vil få en mer fremtredende plass i årene som kommer. Justisdepartementet vil i samarbeid med Utenriksdepartementet gi prioritet til dette arbeidet. Norge ivaretar egen sikkerhet ved aktivt å bidra til fred og stabilitet i våre nærområder og andre konfliktområder. Regjeringen tar sikte på å videreutvikle Norges evne til å bidra til NATOs krisehåndteringsarbeid og til å støtte NATOs øvrige fredsarbeid, blant annet innenfor sivilt beredskap.
Det vil også bli arbeidet for å delta i den videre utviklingen av sivile ressurser i EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk. Deltagelsen i utviklingen av EU-ledede politioperasjoner står her sentralt. Man vil vurdere å utvikle en nasjonal ressursbase for internasjonal krisehåndtering for personell innen andre deler av rettskjeden enn politiet. Bedre systemer for rekruttering og opplæring av slikt personell vil styrke våre muligheter til å bidra til såvel EU-ledede operasjoner som operasjoner i OSSE- eller FN-regi. Det kan her være snakk om så vel ren kriseinnsats som mer langsiktig samfunns- og demokratibygging. I mange sammenhenger kan det være hensiktsmessig å trekke på tilsvarende arbeid i nærstående land.