1 Forsvarssjefens prinsipielle syn på Forsvarets behov og utvikling
1.1 Innledning
Hensikten med dette vedlegget er å supplere meldingen med fagmilitære vurderinger av Forsvarets muligheter og begrensninger, samt en analyse av gitte oppgaver i forhold til den sikkerhetspolitiske situasjonen og utviklingen.
Forsvarets situasjon er preget av de politiske beslutninger som ble fattet i forbindelse med St meld nr 16 (1992-93), samt de budsjetter som årlig er stillet til disposisjon. St meld nr 16 la opp til omfattende omstillinger og strukturelle endringer. Den strukturen som Forsvaret hadde i begynnelsen av 90-årene ble besluttet kraftig redusert. Dette skulle kompenseres med en kvalitativ økning, for å etablere et forsvar som i større grad var i pakt med tiden. Gjennom kraftige driftsreduksjoner, og økede bevilgninger, skulle man nå et høyt investeringsnivå. Gjennom perioden 1994-98 har Forsvaret i hovedsak foretatt de pålagte strukturendringer. Ressurstilgangen gjennom de årlige budsjetter, og et for optimistisk mål for driftsreduksjoner, har imidlertid ikke gjort det mulig å foreta alle kvalitative forbedringer som ble planlagt.
Forsvarssjefen har gitt sin tilråding om Forsvarets utvikling og behov gjennom Forsvarsstudien 1996, og gjennom oppfølgende utdypninger av visse problemområder. Tilrådingen skisserer en struktur som er tilpasset endringer i det sikkerhetspolitiske bilde. Den anbefalte struktur er imidlertid helt marginal i forhold til de oppgaver som Forsvaret er pålagt. Den er derfor meget sårbar for endringer, enten disse vil bli å finne innen det sikkerhetspolitiske bildet eller knyttet til ressurstilgangen.
Forsvarssjefen har merket seg at det er politisk vilje til en videreføring av både oppgaver og ambisjon. Han har også påpekt hvilke ressurser Forsvaret behøver for å oppnå de nevnte målsettinger. Oppgaver og ambisjon kan imidlertid oppfattes forskjellig, avhengig av hvilket tidsperspektiv som bedømmes. En langtidsmelding gjelder 4 år fram i tid. For Forsvaret er dette et tidsperspektiv, hvor i hovedsak de mest avgjørende beslutninger om virksomhet og utvikling allerede er truffet. Forsvarssjefen har derfor i det etterfølgende vektlagt behovet for langsiktighet i planlegging og beskrevet konsekvenser av endrede rammebetingelser.
1.2 Sikkerhetspolitisk situasjon og utvikling
Det er fullt samsvar mellom de sikkerhetspolitiske vurderinger som ligger til grunn i Langtidsmeldingen og i Forsvarstudien. Forsvaret har derfor fortsatt en tredelt overordnet målsetting:
Forebygge krig på norsk jord
Yte sterkest mulig motstand ved et eventuelt angrep
Støtte samfunnet ved kriser og katastrofer
Dette medfører at Forsvaret må ha en bestemt grad av beredskap for å kunne demonstrere troverdig innsatsevne overfor våre omgivelser og for å ivareta krisehåndtering. Samtidig skal Forsvaret forberedes for framtidige utfordringer. Den rådende sikkerhetspolitiske situasjonen styrer den kortsiktige beredskapen. Den langsiktige utvikling legger grunnlaget for beslutninger om strukturutvikling. Utfordringen ligger i å bedømme omfanget i de langsiktige sikkerhetspolitiske utviklingstrekk i en situasjon som til daglig preges av fred og stabilitet, mens man må forberede seg på situasjoner som kan utvikle seg mot krise og, i verste fall, krig.
Dagens oppfatning av den langsiktige utvikling er preget av usikkerhet. Usikkerhet er et resultat av at endringer i våre omgivelser er meget vanskelige å forutse, selv om tendenser til en viss grad kan beskrives. Dette betyr at Forsvarets organisasjon og struktur må ha evne til å møte forhold som det i dag er vanskelig å konkretisere, noe som betyr at vi må vedlikeholde evnen til å møte et bredt spektrum av oppgaver.
Den sikkerhetspolitiske arkitektur som er under utvikling i Europa forutsetter at militære styrker er tilgjengelige. Balansert militær utvikling skaper grunnlag for å finne politiske løsninger i framtidige konflikter. I noen situasjoner vil militære tiltak måtte iverksettes, og Forsvaret vil forberede deltagelse i nye oppgaver på dette området. Slike oppgaver må i størst mulig grad løses med enheter som inngår i den nasjonale krigsorganisasjonen.
1.3 Forsvarets oppgaver
Den militærstrategiske utfordringen vil i lang tid bli å finne i nordområdene. Ved en øket spenning i andre deler av vårt nærområde, spesielt i Baltikum, vil det fortsatt være riktig, og kanskje til en stor grad forventet, at Norge møter mulige utfordringer i nord på en troverdig måte. Dette må imidlertid ikke redusere forberedelse for og deltagelse i internasjonal krisehåndtering utenfor vårt nære sikkerhetspolitiske interesseområde.
Usikkerheten i den sikkerhetspolitiske utvikling taler forsatt for at dagens oppgaver og ambisjon må videreføres. Den kapasitet som må være tilstede for å møte hovedoppgaven invasjonsforsvar, utgjør samtidig den komponenten som til enhver tid skal demonstrere troverdighet i forhold til våre omgivelser. Det er derfor en sterk sammenheng mellom evnen til å yte sterkest mulig motstand, og til å bidra til å holde oss utenfor en krig på norsk jord. En invasjonsforsvarsevne har sin viktigste oppgave i å hindre at krig bryter ut. Hvis hovedoppgaven legges på et lavere ambisjonsnivå øker faren for at konflikt kan oppstå. Å vise troverdighet er derfor en avgjørende faktor.
1.4 Gjeldende status
Forsvaret har vært preget av stramme budsjetter over mange år. Planleggingen de siste år har vært basert på føringer gitt i forbindelse med St meld nr 16 (1992-93). Meldingens forutsetninger om ressurstilgang har imidlertid ikke blitt oppfylt. Sterkt press på driftssiden, særlig gjennom årsverksstyring, har i tillegg skapt virksomhetsbegrensninger som snarest må endres, hvis ubotelige skadevirkninger skal unngås. De strukturendringer som St meld nr 16 la opp til, er i hovedsak gjennomført. Den kvalitative forbedring ligger imidlertid etter målsettingen. Ambisjonen om evne til å møte en eventuell invasjon i en landsdel er allerede i dag avhengig av at antatt varslingstid kan utnyttes maksimalt. Varslingstiden er i dag relativt lang på grunn av et lavt trusselbilde. Ved en kortere varslingstid vil det med dagens nasjonale militære kapasitet ikke være mulig å oppfylle denne ambisjon.
1.5 Omstilling
Forsvaret vil fortsette omstillinger som anses helt nødvendige. Forsvarets daglige virksomhet vil bli søkt gjennomført så rasjonelt som mulig. De siste år har imidlertid vært preget av omfattende omstillingsprosesser. Noen pågår fortsatt, og andre er under oppstart. Slike omstillinger skaper uro i organisasjonen, samtidig som de trekker store ressurser vekk fra primærfunksjonen. Forsvarets produksjon har derved de siste årene vært langt under det ønskelige, og effekten av tiltakene har ikke alltid innfridd forventningene.
Omfattende endringer i organisasjonen krever lang tid. Som eksempel har Hærens endring til ny struktur resultert i at ca 400 avdelinger er tatt ut av krigsorganisasjonen. Dette krever tid. I omstillingssammenheng er derfor Forsvaret lite sammenlignbart med andre virksomheter i samfunnet. Dette skyldes mange forhold, blant annet:
Kostnadsnivå og kostnadsutviklingen på militært materiell
Lang materiell levetid og kompleksitet
En krigsorganisasjon basert på mobilisering og verneplikt
Utdanning, trening og, ikke minst, erfaring
Militært materiell har ofte en levetid på ca 30 år. Det er helt urealistisk å bytte ut hovedmateriell tidligere, selv ved større endringer i den sikkerhetspolitiske situasjonen eller i den teknologiske utviklingen. Ved større, kostbare materiellanskaffelser skapes derfor en begrensning i handlefrihet i flere tiår, noe som til enhver tid gir oss en «arv» å ta hensyn til. En slik arv er også tilstede i dag, og vil prege Forsvaret i lang tid framover. Det er derfor viktig at det langsiktige perspektivet er med i vurderingene, og at omstillingstiden tas med i betraktningene til enhver tid.
Endringsmulighetene i et forsvar basert på mobilisering er avhengig av hyppigheten i repetisjonsøvinger. Endringer i krigsstrukturen for store deler av Forsvaret må derfor planlegges gjennomført over en periode hvor koordineringen med tidspunkt for anskaffelser blir en viktig del.
Erfaringer viser at personell som betjener de enkle våpensystem, behersker dette etter relativt kort tid. Anskaffelse og utskifting av slike system er derfor ikke avgjørende for evnen til omstilling. Omstillingstakten er i større grad avhengig av det personell som skal lede avdelinger og operasjoner. Selv om teoretiske kunnskaper er en vesentlig del av personellets kvalitet, er ledelse av militære avdelinger og operasjoner i avgjørende grad avhengig av erfaring. Det behøves 5-10 års erfaring for å lede mindre avdelinger og 10-20 års trening og erfaring for å utøve tjeneste ved større og sammensatte avdelinger. En kjerne av erfarent personell er også helt avgjørende for stridsteknisk og taktisk utnyttelse av de styrende sektorer i strukturen, som eksempelvis panserbekjempelse, over- og undervannsbekjempelse og kontroll over luftrommet. De beskrevne forhold tilsier derfor at Forsvaret hele tiden må ha en 10-20 års horisont når faktorer skal vurderes og oppgaver fastlegges.
1.6 Forsvarets strukturutvikling
Det framtidige forsvar må i større grad enn tidligere ta utgangspunkt i helheten framfor den enkelte forsvarsgren. Dette er ikke bare nødvendig som et resultat av en stadig krympende struktur. Bedre mobilitet og våpenrekkevidde vil gjøre framtidens forsvar i stand til å løse et bredere oppgavespektrum, alt fra håndtering av mindre episoder til angrep på landet i større omfang. På lengre sikt vil imidlertid en krympende struktur, selv med evne til et utvidet oppgavespektrum, bety at vi får en mindre evne til militær tilstedeværelse i krisesituasjoner. Dette innebærer at Forsvaret må ha et minimum av størrelse, noe Forsvarssjefen har påpekt i sin forsvarsstudie.
I forbindelse med St meld nr 16 ble det skapt forventninger om et kvantitativt mindre, men kvalitativt bedre forsvar. Det var en forventning om at kvaliteten skulle vedlikeholdes gjennom anskaffelse av nytt og moderne materiell. Dette vil det ikke være mulig å oppnå selv om vi skulle få en årlig nettovekst på ca 1,5%, som er en nøktern beregning av Forsvarets behov. Anskaffelser av kun nytt materiell ville innebære et årlig budsjettnivå som er ca 3-3,5 milliarder høyere enn dagens, hvor hele 3 milliarder av dette avsettes til investeringsandelen.
Det framtidige Forsvaret kan derfor ikke vedlikeholdes kun gjennom nyanskaffelser av topp moderne materiell. Moderniseringen må imidlertid fortsette som en følge av at materiell faller for aldersgrensen. Forsvaret vil måtte møte den vanskelige ressurssituasjonen ved en meget bevisst investeringsstrategi, som bygger på å anskaffe materiell i mindre serier, og å tilpasse materiellets kvalitet til det som er godt nok for oppgaven til de enkelte strukturelementer. Forsvaret bør utnytte gunstige kjøp som måtte dukke opp, også bruktkjøp, så sant dette ikke skaper en akselererende utskiftingstakt.
Det vil innenfor de store prosjekter blir lagt vekt på størst mulig grad av handlefrihet i utviklingen. I visse viktige prosjekter, hvor materiellet kan benyttes til flere oppgaver, må Forsvaret søke å oppnå størst mulig grad av den kvantitative målsetting.
1.7 Ressursbehov
Forsvarets kortsiktige og langsiktig ressursbehov framgår av Forsvarssjefens tilråding. I Forsvarsstudien vektlegges de kortsiktige behov, hvilket innebærer perioden fram til år 2006. Den kortsiktige ressurstilgang er avgjørende for Forsvarets utvikling. En marginal økning mot slutten av perioden påvirker den kortsiktige ressurstilgang i liten grad. Grunnlaget for de tiltak som må iverksettes, må ta utgangspunkt i disse forhold. De eventuelle muligheter en styrket ressurstilgang på lengere sikt gir, må vurderes i senere analyser.
Forsvarssjefen har anbefalt at driftssiden av Forsvarets virksomhet må styrkes. Dette vil være avgjørende for å øke avdelingenes kvalitet og kompetanse. Sammen med andre stimulerende tiltak vil dette også kunne skape ny motivasjon, og bidra til å beholde helt avgjørende personellkategorier.
Forsvarssjefen har beregnet investeringsbehovet i perioden til 28,5 milliarder kroner. En vesentlig lavere ressurstilgang enn dette minimumsnivå vil måtte betraktes som meget lavt, noe som vil skape alvorlige konsekvenser allerede på kort sikt. I noen grad kan dette kompenseres ved tilleggsfinansiering, slik Forsvarssjefen tidligere har anbefalt. Tilleggsfinansiering bedrer mulighetene til å få gjennomført større prosjekter, men kompliserer både planleggings- og budsjetteringsprosessene. Det må derfor fra politisk hold gis klare forpliktelser i forbindelse med iverksetting av slike prosjekter. Tilleggsfinansiering vil likevel ikke gjøre det mulig å nå målsettingen fullt ut for de viktige prosjekter, som det må tas beslutning om i løpet av de nærmeste år. Forsvaret er i tillegg allerede i en situasjon hvor noen prosjekter er skjøvet ut i tid.
Den kortsiktige ressurstilgangen medfører derved at Forsvarets hovedoppgave - invasjonsforsvar i en landsdel - ikke kan videreføres i særlig lang tid. Det er vanskelig å tidfeste en slik endring helt eksakt. Hovedoppgaven kan sannsynligvis videreføres inn i planperioden fram til år 2006, under forutsetning av at dagens sikkerhetspolitiske klima fortsetter, og forutsatt at varslingstid kan utnyttes fullt ut ved en eventuell krise. Det vil samtidig bli nødvendig å vurdere om vårt forsvar i framtiden fortsatt evner å være balansert, eller om vi i større grad må gjøre oss avhengig av at NATO vil ivareta viktige sektorer og funksjoner for vårt nasjonale forsvar. Manglende evne til fornyelser vil medføre en kvalitets- og kvantitetsmessig reduksjon av strukturen. Det er derfor høyst nødvendig at Forsvarets oppgaver drøftes i sammenheng med fastsetting av budsjettrammer. En analyse av mulige framtidige oppgaver vil måtte gjennomføres i løpet av kommende 4-årsperiode.
1.8 Oppsummering
En viss økning av driftsbudsjettet vil gi rom for en kvalitetsforbedring av Forsvarets avdelinger gjennom styrket vektlegging av trening og øving. Tilsvarende vil det være nødvendig med tilstrekkelige økonomiske ressurser for å ivareta helt nødvendige investeringer.
En lav ressurstilgang på investeringssiden vil imidlertid bety alvorlig svekkelse av Forsvaret, også på kort sikt. Selv om noe av dette vil kunne kompenseres ved tilleggsfinansieringer, vil store investeringsprogrammer måtte kanselleres, reduseres eller skyves ut i tid. Sammen med det akkumulerte etterslepet fra foregående periode, vil dette etter hvert skape et forsvar i ubalanse.
Selv om den sikkerhetspolitiske situasjonen har mange positive trekk, er usikkerheten fortsatt meget stor. Forsvaret må derfor fortsatt være i stand til å løse et vidt spektrum av oppgaver i fred, krise og, om nødvendig, krig. Den beste garanti for å bevare freden, er å vedlikeholde et troverdig invasjonsforsvar med evne til å kraftsamle styrker i deler av landet, og samtidig ha en tilstedeværelse i andre deler. Dette vil samtidig danne grunnlaget for vår deltagelse i internasjonale operasjoner.
Forsvarssjefen er innstilt på å fortsette gjennomføringen av helt nødvendige omstillings- og effektiviseringstiltak. Omstillingstiltakene må imidlertid veies mot den uro de skaper i organisasjonen, og at omstillingstiltak innen krigsorganisasjonen krever lang tid. For eksempel vil store og kostbare materiellanskaffelser være tidkrevende, samtidig som materiellet, når det er anskaffet, vil måtte være en del av Forsvarets struktur i 20-30 år framover. En endring i innretning av Forsvaret må derfor ha et langsiktig perspektiv, og gi handlefrihet for å møte flere alternative utviklingstrekk.
En bevisst investeringstrategi med anskaffelser i mindre serier, og kun anskaffe det som er godt nok, vil bli anvendt. Dette ligger allerede innbakt i de anbefalinger Forsvarssjefen har fremmet som resultat av sin forsvarsstudie. Ytterligere reduksjoner av krigsstrukturen vil redusere den totale kvaliteten av Forsvaret og raskt føre til at Forsvaret mister evnen til å løse oppgavene.
I lys av de bebudede framtidige økonomiske rammebetingelser, ser Forsvarssjefen behov for en bred diskusjon om ressursnivåets konsekvenser for oppgavene.