7 Verneplikten

7.1 Innledning

De senere år har flere land i Europa helt eller delvis gått bort fra verneplikten. Dette henger sammen med blant annet styrkereduksjoner og endrede krav til styrkene som følge av økt vekt på internasjonale operasjoner. For å videreføre vårt nasjonalt balanserte forsvar, er imidlertid vi for få innbyggere, og landet for stort til at vi kan gå over til et yrkesforsvar i Norge. Et vernepliktsforsvar drar stor nytte av soldatenes kunnskaper fra det sivile liv og har en viktig integrerende funksjon i vårt samfunn. Prinsippet om alminnelig verneplikt ligger derfor fast i regjeringens politikk.

Dette betyr ikke at verneplikten skal utføres på nøyaktig samme måte som tidligere. Vernepliktsordningen må først og fremst tilføre Forsvaret vernepliktig personell i det nødvendige antall og sørge for tilstrekkelig utdanning. Men for å løse Forsvarets oppgaver på en tilfredsstillende måte også i framtiden, må vernepliktsordningen vurderes og utvikles jevnlig for å fange opp nye utviklingstrekk i samfunnet, innenfor militær teknologi og innenfor militære operasjoner. Som en del av arbeidet med langtidsmeldingen, har regjeringen derfor lagt vekt på å vurdere vernepliktens innhold.

Vernepliktens historie ble gitt en bred omtale i St prp nr 98 (1991-92), og Stortinget sluttet seg til de endringer i tjenestetid og -mønster som ble foreslått i proposisjonen. I tillegg er det vedtatt ytterligere endringer i den militære verneplikt. Det er innført et prinsipp om gjennomgående tjeneste, tjenestemønsteret i Hæren og Luftforsvaret er justert, og vernepliktsreserven er avviklet. Videre har Stortinget gitt sin tilslutning til at utredningene for å vurdere samfunnsnyttig tjeneste ikke skal videreføres. Disse endringene har vært med på å forme dagens vernepliktsordning.

Mange forbinder verneplikten bare med vernepliktige mannskaper. Befal som forlater Forsvaret i yrkesaktiv alder, omfattes også av verneplikten. Siden vernepliktig befal utgjør en spesiell og begrenset del av de vernepliktige, er denne gruppen omtalt for seg, blant annet i kapittel 6. Blant mannskaper går det et naturlig skille mellom tjenesteforhold som utelukkende er basert på verneplikten, og ordninger som er frivillige eller kombinerer plikten med frivillighet. Kontraktsforhold for internasjonale operasjoner og vervede er eksempler på frivillige personellkategorier, mens lærlinger er et eksempel på en kombinasjonsløsning, jf figur 7.1. Det er naturlig at en gjennomgang av vernepliktsordningen også omhandler disse kategoriene, ikke minst fordi ordningene er basert på verneplikten som rekrutteringspotensial. Verneplikten omfatter også enkelte spesielle ordninger, for eksempel for vernepliktig akademisk befal og sivile tjenestepliktige.

Den videre omtalen av verneplikten er delt i to. I kapittel 7.2 beskrives grunnleggende problemstillinger som springer ut av de overordnede hensyn som må veies mot hverandre i utformingen av vernepliktsordningen. Deretter omtales de ulike tjenestemønstrene i kapittel 7.3. Til slutt oppsummeres regjeringens helhetlige politikk i kapittel 7.4.

7.2 Grunnlag

Vernepliktsordningen må utformes for å ivareta en rekke viktige hensyn. Disse blir omtalt i det følgende.

7.2.1 Hensynet til rettferdighet

Prinsippet om alminnelig verneplikt framgår av Grunnlovens § 109: « Enhver statens borger er i Alminnelighet lige forpliktet, i en viss Tid at værne om sit Fædreland, uden Hensyn til Fødsel eller Formue.»Staten kan således i utgangspunktet pålegge enhver borger å avtjene verneplikt. Grunnloven krever ikke at alle skal gjennomføre militærtjeneste. Det er ikke hensynet til den enkelte som er avgjørende, men hensynet til statens interesser. Eksempelvis har personell med samfunnsviktige gjøremål blitt fritatt fra Forsvarets tjeneste og mobilisering.

Selv om ideen om en «lik» og «rettferdig» verneplikt således fikk gjennomslag i 1814, var unntakene den gang likevel svært omfattende. Det gikk over 60 år før prinsippet om alminnelig verneplikt, lik for alle, ble praktisert noenlunde rettferdig. Grunnlovens likhetsprinsipp har spilt en forholdsvis beskjeden rolle i den politiske debatt, i lovforarbeider og i rettspraksis. Og når likhetsprinsippet blir vist til, er det en viss uklarhet om prinsippet innebærer regelen mer enn unntaket. Dette kan skyldes at kravet om likhet kan ses fra forskjellige synsvinkler.

Likhet eller rettferdighet bygger på prinsippet om at like tilfeller skal behandles likt. Det kan likevel være problematisk å bestemme kriteriene for likhet i en gitt situasjon. Eksempelvis kan det legges vekt på å gi eller ta like mye fra hver, eller tildelingen kan gjøres tilfeldig, for eksempel ved å trekke lodd. For å avgjøre hvem som skulle avtjene verneplikt, ble loddtrekning tidligere benyttet i Norge i mellomkrigstiden. Denne utvelgelsesmåten benyttes i dag i Danmark.

Det finnes ikke noe fasitsvar på hva som er en «rettferdig» vernepliktsordning. I et demokrati må det utslagsgivende være at et bredt flertall i befolkningen oppfatter vernepliktsordningen som rettferdig. Bred oppslutning om verneplikten er nødvendig for å opprettholde den forsvarsviljen som totalforsvaret bygger på. For å ivareta hensynet til rettferdighet ser regjeringen det derfor som avgjørende at alle tjenestedyktige fortsatt innkalles til førstegangstjeneste, og at den totale tjenestetiden for alle som avtjener verneplikt, har en så lik varighet som mulig.

De nærmere regler for gjennomføring av verneplikten bestemmes ved lov. I dag er det fem lover som regulerer den militære og sivile tjenesteplikt. Dette lovverket ble vedtatt i en tid da den sikkerhetspolitiske situasjonen var svært forskjellig fra dagens. Dessuten gir lovverket ikke den ønskede klarhet og oversiktlighet sett under ett. «Lovstrukturutvalget» foreslo en nærmere vurdering av om lover om militær og sivil tjenesteplikt burde slås sammen, jf NOU 1992:32. Dette forslaget er hittil fulgt opp i liten grad. Forsvarsdepartementet vil derfor ta initiativ til en vurdering av hensiktsmessigheten av å erstatte den gjeldende lovgivning på området.

7.2.2 Kompetansehensyn

Vårt forsvarskonsept hviler på flere prinsipper. Alminnelig verneplikt utgjør én av disse. Forsvarets oppgaver må løses innenfor disse rammene; dette gjelder også nye eller endrede oppgaver. Hvis det ikke er mulig å løse en oppgave med utgangspunkt i verneplikten, må vi enten avstå fra å løse oppgaven, løse oppgaven med større risiko eller videreutvikle ordningene som supplerer den tradisjonelle verneplikten.

Den teknologiske utviklingen fører til at militært materiell blir mer avansert og muliggjør høyere tempo og intensitet i operasjonene. Nye militære operasjonskonsepter legger vekt på å utnytte disse mulighetene til å gjennomføre mer effektive operasjoner. Dette gjelder også det nye norske operasjonskonseptet som er omtalt i kapittel 4.7. Dette konseptet stiller store krav til initiativ og hurtighet i alle ledd og til personell med høy kompetanse og treningsstandard på alle nivåer.

I de senere år har det blitt iverksatt og gjennomført stadig flere og mer krevende internasjonale operasjoner. Styrkene som skal delta i slike operasjoner, må derfor være forberedt på varierende utfordringer. Kravene til kompetanse hos befal og mannskaper på alle nivåer øker i takt med denne utviklingen.

Kompetansehevning

Erfaringene med norske vernepliktige mannskaper er gode, og avdelingene holder gjennomgående en tilfredsstillende treningsstandard. Gjennom målbevisst utdanning, trening og øving vil det være mulig å dekke de langt fleste kompetansebehov med vernepliktige mannskaper. Hoveddelen av de menige mannskapene vil derfor også i framtiden være vernepliktig personell.

Ovennevnte utviklingstrekk kan likevel tale for større innslag av midlertidig tilsatte mannskaper på enkelte områder. Avdelinger oppsatt med kontraktstilsatt menig personell vil raskere kunne være klar for suverenitetshevdelse, krisehåndtering og internasjonale operasjoner enn avdelinger oppsatt med bare vernepliktig personell. Kostnadene vil imidlertid øke dersom vernepliktige mannskaper erstattes med kontraktstilsatt personell.

I dagens situasjon finner regjeringen det derfor ikke nødvendig å gå inn for en ordning der hele avdelinger settes opp med kontraktstilsatt personell. Dersom det på sikt viser seg at utviklingen ikke er forenlig med en slik retningslinje, vil regjeringen ta spørsmålet opp til ny vurdering.

Kvalitetsmessig sett er det mulig å oppnå bedre mobiliseringsavdelinger blant annet ved å foreta justeringer i dagens forvaltning av mobiliseringsforsvaret. For det første bør personell som har gjennomført førstegangstjenesten i samme avdeling, overføres til samme avdeling i mobiliseringsoppsetningene. Dette vil redusere tiden det tar å gjøre avdelingen klar i en mobiliseringsfase sammenliknet med dagens system der soldatene plasseres i mobiliseringsoppsetningene mer enkeltvis. En slik endring av rutinene må imidlertid fortsatt tilgodese behovet for fritaksordninger for samfunnsviktige gjøremål og gi mulighet til å utnytte sivil kompetanse som er opparbeidet etter førstegangstjenesten. For det andre bør tiden som den enkelte soldat står i mobiliseringsoppsetningene, reduseres. På den måten utnyttes gjennomgående det yngste og sist utdannede personellet i oppsetningene, mens det eldste personellet vil bli overført til krigsreserven på et tidligere tidspunkt enn i dag. En slik reduksjon av disponeringstiden må avstemmes mot antall mannskaper som utdannes hvert år.

Internasjonale operasjoner

Norge bruker ikke mannskaper med hjemmel i vernepliktsloven til krevende internasjonale operasjoner. Mannskapene i slike operasjoner er midlertidige tjenestemenn, og tjenesten er basert på frivillighet. Denne ordningen er imidlertid basert på mannskapenes grunnleggende soldatutdanning fra førstegangstjenesten. Etter regjeringens syn bør derfor krav som følger av norsk deltakelse i internasjonale operasjoner, inngå i utdanningen av vernepliktige mannskaper, spesielt for dem som i utgangspunktet er aktuelle for slik tjeneste.

Tilførsel av sivil kompetanse

Norske vernepliktige har generelt et godt utdanningsgrunnlag før de møter til førstegangstjeneste. De fleste har gjennomført treårig videregående skole. Allmennkunnskapene hos de vernepliktige er derfor relativt høye sammenliknet med land med yrkesforsvar. Forsvaret har stor nytte av denne grunnkompetansen. Etter hvert som Forsvarets materiell blir mer komplisert, og bruk av datautstyr og annen teknologi øker, vil denne nytteverdien øke ytterligere. Regjeringen vil arbeide videre med å fordele mannskaper og tilrettelegge tjenesten slik at kompetansen til de vernepliktige blir utnyttet, så langt dette er forenelig med Forsvarets behov.

Tjenestedyktighet

Vernepliktige med lav klassifiseringsprofil, erfaringsmessig ca 10 prosent av årskullet, ble tidligere fordelt direkte til vernepliktsreserven. Før opprettelsen av vernepliktsreserven ble mannskaper fra denne kategorien overført til Sivilforsvaret. I Sivilforsvaret gjorde bare en tredjedel av dem noen gang tjeneste, og denne tjenesten strakk seg bare over noen få uker. I januar 1997 ble vernepliktsreserven avviklet. Samtidig ble kriteriene for tjenestedyktighet skjerpet slik at de samsvarte med Forsvarets krav til de enkelte tjenestestillinger.

Selv om militære operasjoner setter store fysiske krav til mannskapene, stiller et moderne stridsmiljø også store krav til andre ferdigheter, eksempelvis for å beherske et stadig større innslag av avansert teknologi og kompliserte prosedyrer. Dessuten er en betydelig andel av personellet plassert i støtteapparatet og ikke i de stridende enhetene. Kriteriene for tjenestedyktighet ble justert 1 januar 1998 for at flere skal kunne gjøre tjeneste. Forsvarets kravkatalog vil bli revidert tilsvarende.

Gjensidig kompetanseoppbygging

Gjennomføring av verneplikten er en utdanningsperiode som både samfunnet og den enkelte kan dra nytte av. Tjenesten representer derfor gjensidig kompetanseoppbygging for både Forsvaret og de vernepliktige. Samhold, punktlighet og fysisk fostring er eksempler på forhold som må vektlegges i Forsvaret. Også Forsvarets voksenopplæring og tillitsmannsarbeid bidrar til å bygge opp allmennyttig kompetanse og verdier hos de vernepliktige. Forsvarsdepartementet har intensivert arbeidet for å styrke fagopplæringen og øke inntaket av lærlinger i Forsvaret. Mange lærlingplasser er reservert for vernepliktige, og en del av læretiden kan avvikles samtidig med avtjening av verneplikten. Dette bidrar til å sikre rekruttering til yrkesfag og oppbygging av nødvendig yrkeskompetanse for både Forsvaret og det sivile samfunn.

7.2.3 Hensynet til kontinuitet og operativitet

For at Forsvaret skal oppfylle de overordnede kravene til operativitet, må organisasjonen ha et minimum av kontinuitet i sin virksomhet. Dette stiller klare krav til vernepliktsordningen.

Behovet for kontinuitet har tradisjonelt blitt ivaretatt ved å kalle inn mannskaper flere ganger i året. De fleste vernepliktige er imidlertid lettest tilgjengelige ved sommerinntaket i det året som de har avsluttet videregående skole. Det har vist seg vanskelig å fylle opp de øvrige innkallingene med mange nok og gode nok mannskaper. Forsvaret har i størst mulig grad tilpasset seg denne situasjonen ved å kalle inn flest mulig om sommeren. Dette tilgodeser også ønsket om at førstegangstjenesten ikke bør legge beslag på mer enn ett studieår fordi ingen kategorier har lengre tjenestetid enn 12 måneder, se for øvrig kapittel 7.2.6.

For å dekke Forsvarets behov for kontinuitet og operativitet, opprettholdes prinsippet om å fordele innkallingene over hele året. Dette må avveies mot hensynet til det sivile skolesystem og arbeidsliv, og hovedtyngden av mannskapene vil fortsatt bli kalt inn om sommeren.

7.2.4 Personelltilgang og kostnadshensyn

Som tidligere omtalt, taler rettferdighetshensyn for at alle tjenestedyktige fortsatt skal kalles inn til tjeneste. Forsvaret må derfor til enhver tid utnytte det antall mannskaper som er tilgjengelige, og ha et tjenestemønster som er fleksibelt nok til å fange opp variasjoner i årsklassenes størrelse.

På 90-tallet har årsklassene for innkalling til førstegangstjeneste sunket betydelig, og det har oppstått mangler på mannskap i deler av fredsorganisasjonen. Årsklassene vil ligge på dagens nivå i de kommende 6-8 årene og vil deretter øke, se figur 7.2. Erfaringstall viser at i gjennomsnitt er vel 15 prosent av årsklassene ikke tjenestedyktige, og at om lag 15 prosent av de tjenestedyktige faller fra under førstegangstjenesten av ulike, men akseptable grunner. I perioden 1999-2002 anslås gjennomsnittlig styrke første utdanningsdag (herunder befalselever) til å være ca 21 000. I kommende fireårs periode vil derfor regjeringen legge forholdene til rette for å kalle inn vernepliktige til førstegangstjenesten i denne størrelsesorden.

I tillegg til de ovenstående er det ca 22 000 sesjonerte mannskaper som venter på eller ikke er tilgjengelige for innkalling. Denne rullerende innkallingsreserven bør ikke bli mindre enn 18 000. Dette skyldes blant annet at ca halvparten av årsklassen ikke er ferdige med yrkesfaglig studieretning før de fyller 20 år.

Det er et overordnet mål for Forsvaret å redusere driftsutgiftene på flest mulige områder for å kunne styrke visse prioriterte områder tilsvarende. Derfor må tjenestemønsteret og organisasjonen struktureres så kostnadseffektivt som mulig innenfor de rammer som er beskrevet over. Skal kostnadene reduseres, er det tre prinsipielle løsninger som peker seg ut:

1. differensiert tjenestetid

2. generelt redusert tjenestetid

3. differensiert tjenesteinnhold

Løsning (a) tilsier en kategorivis vurdering av tjenestetiden i forhold til utdanningsbehovet. Et eksempel er dagens seks måneders førstegangstjeneste for heimevernssoldater. Dette er en god løsning når tilgangen på personell er stor. Når tilgangen er mindre, vil imidlertid en slik modell gi liten fleksibilitet og dårlig kapasitetsutnyttelse. Løsning (b) reduserer belastningen på utdanningsorganisasjonen i deler av året. Dette forenkler driften av organisasjonen ved blant annet å lette ferieavvikling, ombeordring av befal osv. Den største ulempen er at mannskapene ikke får tilstrekkelig tid til å opparbeide de nødvendige ferdigheter. Løsning (c) kan innebære at mannskapene får lik tjenestetid, for eksempel 12 måneder. Mannskapene som skal utføre krevende oppgaver i mobiliseringsforsvaret, må utnytte hele denne tiden til utdanning. Andre vernepliktige kan imidlertid gis en førstegangstjeneste med kortere soldatutdanning, men med påfølgende tjeneste i støttefunksjoner eller fredsoperativ virksomhet. Dette synes å være den beste løsningen i forhold til likhetsprinsippet, og- i en periode med små årskull - også av hensyn til kostnader og operativitet.

Regjeringen legger vekt på å videreutvikle løsninger som tilfredsstiller Forsvarets langsiktige behov. Departementet vil derfor legge inn rammer for neste Forsvarsstudie for å sikre en jevnlig vurdering av vernepliktsordningen i takt med forsvarsplanleggingen for øvrig.

7.2.5 Personalhensyn

For Forsvaret representerer de vernepliktige en stor og viktig ressurs som må forvaltes på en personalpolitisk god måte. For å forbedre vernepliktsordningen pekte «Effektiviseringsutvalget» i 1994 ikke bare på faktorer som kunne effektivisere selve tjenesten, men også på tiltak for å ta større hensyn til de vernepliktiges krav og behov. De fleste av disse tiltakene er fulgt opp. I tråd med utvalgets anbefaling vil departementet gjennomgå sesjonsordningen med sikte på å korte ned tiden mellom sesjon og fordeling. Denne prosessen gjennomføres vesentlig raskere i for eksempel Sverige og Finland. Dagens norske sesjonsmodell har imidlertid også sine klare fordeler, ikke minst kostnadsmessig sett.

Medbestemmelse, forutsigbarhet og fleksibilitet er andre viktige faktorer i videreutviklingen av vernepliktsordningen. De vernepliktige må i større grad enn i dag kunne påvirke beslutninger om hvor og når de skal avtjene både førstegangs- og repetisjonstjeneste. En slik ordning må imidlertid også ta hensyn til Forsvarets virksomhet. Utfordringen er å lage et system som gir rom for smidige løsninger, både for de vernepliktige og for Forsvaret. I løpet av tjenesten skal arbeidsoppgavene være meningsfylte og vilkårene bra, se for øvrig boks 7.1.

Informasjonsteknologien spiller en stadig viktigere rolle i vernepliktsforvaltningen. Bruken av slik teknologi må ikke bare sikte mot mer effektiv forvaltning, men også mot bedre kommunikasjon med den enkelte vernepliktige. Utover de faste rutinene i forbindelse med sesjon og innkalling til førstegangstjeneste, har Forsvarets informasjon til den vernepliktige i hovedsak et generelt preg. Informasjonsteknologien gir muligheter for en mer individuelt tilpasset dialog-fra man starter på videregående skole til man tas ut av mobiliseringsoppsetningene. For å skape en slik dialog, kan et helt nytt forvaltningsmønster være nødvendig.

Prinsippet «rett person på rett plass» innebærer at den enkelte skal settes til tjenestefunksjoner hvor han kan gjøre bruk av sin sivile bakgrunn. Dette prinsippet blir ofte framhevet av de vernepliktige selv, ikke minst fordi førstegangstjenesten da kan gi nyttig arbeidspraksis. Mange av tjenestestillingene i Forsvaret er imidlertid av en slik art at de vanskelig kan utnytte den vernepliktiges sivile kvalifikasjoner fullt ut, samtidig som tjenesten vil ha liten eller ingen direkte betydning for senere yrkeskarriere. Det kan derfor stilles spørsmål ved rettferdigheten av dette prinsippet.

De fleste som avtjener førstegangstjeneste, kommer rett fra videregående skole. Sin yrkesbakgrunn eller faglige spesialisering får de først i årene etter at de har dimittert. Sterkere vekt på å overføre personell som har gjennomført førstegangstjenesten i samme avdeling til samme avdeling i mobiliseringsoppsetningene, må derfor veies mot prinsippet om «rett person på rett plass» etter førstegangstjenesten. Disse avveiningene krever smidighet i Forsvarets personellforvaltning.

7.2.6 Hensynet til det sivile skolesystem og arbeidsliv

At verneplikten båndlegger en viss tid av den vernepliktiges liv, kommer lett i konflikt med den enkeltes ønsker og behov i forhold til skole og arbeidsliv. Dette gjelder både i forhold til førstegangstjenesten og påfølgende tjeneste. Videre kommer hensynet til skolegang og arbeid lett i konflikt med Forsvarets behov for flere innkallinger i året.

Forsvaret har tilpasset innkallingen til skoleåret. Det tilstrebes at militærtjenesten ikke skal legge beslag på mer enn ett skoleår. I dag er dette tilfelle for ca 70 prosent av de innkalte. For de øvrige er det etablert ordninger som til en viss grad kompenserer for dette, for eksempel lovnad om sikker plass ved neste opptak dersom skolegangen må utsettes. Videre er forholdene lagt til rette for at lærlinger skal kunne kombinere læretiden med avtjening av førstegangstjenesten.

Arbeidsledigheten blant dimitterte soldater har vært større enn blant de fleste andre grupper i samfunnet. Én grunn til dette er at Forsvaret har prioritert å ta inn vernepliktige som er arbeidsledige eller står uten skoleplass. Færrest mulig soldater skal dimittere til ledighet. Det er derfor etablert et tett samarbeid mellom Forsvaret og Arbeidsmarkedsetaten, og lagt fram handlingsplaner for å bekjempe denne ledigheten.

I de tre siste årene har ca 60 prosent av de innkalte møtt fram til førstegangstjeneste. Den lave andelen skyldes i hovedsak manglende tilgjengelighet på grunn av skole og arbeid. Blant de som får utsatt tjenesten, synker andelen av tjenestedyktige for hvert år som utsettelsen varer. De vernepliktige er også vanskelig tilgjengelige for repetisjonstjeneste. Ved øvinger i de senere år har mellom 50 og 70 prosent av de innkalte søkt om utsettelse. De fleste er i alderen 21 til 30 år, og begrunner søknaden med hensynet til arbeid eller utdanning. For å øke frammøtet bør personellet kalles inn når det er lettest tilgjengelig. Dette må ses i sammenheng med de personalpolitiske tiltakene som er beskrevet i kapittel 7.2.5.

For å dekke Forsvarets behov for kontinuitet og operativitet opprettholdes prinsippet om å fordele innkallingene over hele året. Departementet vil imidlertid arbeide videre med å vurdere antall innkallinger og innkallingstidspunktene mot de ulempene dette medfører, spesielt i forhold til skole og arbeidsliv.

7.2.7 Hensynet til fellesskapet og forsvarsviljen

Den alminnelige verneplikten er viktig for Forsvarets forankring i befolkningen. Gjennom førstegangstjenesten og repetisjonstjenesten får hoveddelen av vår mannlige befolkning og noen kvinner førstehånds kjennskap til Forsvaret. Dét er et stort aktivum dersom tjenesten oppfattes som positiv, men det stiller samtidig store krav til Forsvarets planlegging og gjennomføring av virksomheten.

Erfaringer fra land med yrkesforsvar viser at rekrutteringen kan svikte på sikt. Eksempelvis ble verneplikten i Storbritannia avskaffet i 1963, og det britiske forsvar sliter nå med rekrutteringen. En årsak kan være at foreldregenerasjonen ikke lenger har erfaring fra forsvaret og derfor ikke motiverer sine barn til slik tjeneste.

Verneplikten er et nasjonalt anliggende og uttrykk for dugnadsånden. Man lærer å kjenne jevnaldrende på tvers av geografiske og sosiale skillelinjer. Forsvaret har som statlig institusjon også et sosialt ansvar gjennom å integrere ulike minoriteter og samfunnsgrupper som tradisjonelt faller utenfor etablerte sosiale strukturer. Førstegangstjenesten representerer dessuten en viktig modningsprosess for de fleste av mannskapene.

7.3 Tjenestemønstre og tjenesteforhold

7.3.1 Førstegangstjeneste

Grunnutdanning til mobiliseringsforsvaret

Alle vernepliktige skal ha en grunnleggende soldatutdanning som vedlikeholdes under hele førstegangstjenesten. Videre kan vernepliktige bare tjenestegjøre ved eller i tilknytning til en militær avdeling med tilgang til velferd, undervisning, prestetjeneste, idrett, kantine og Tillitsmannsordningen. Ved siden av den rent militærfaglige utdanningen skal de vernepliktige også gis undervisning i samfunnsorientering og etikk. Regjeringen vil imidlertid legge vekt på at utdanningens og treningens fokus fortsatt skal være på førstegangstjenesten militære innhold.

Mannskaper til støtte for driften

Om lag 6 000 mannskaper gjør årlig tjeneste i ulike funksjoner til støtte for driften. Denne tjenesten er nyttig og kostnadseffektiv for Forsvaret, men disse mannskapene skal ikke erstatte fast ansatt personell. Tjeneste til støtte for driften kan virke urettferdig for andre vernepliktige som gjennomfører mer krevende tjeneste, og som senere blir innkalt til repetisjonstjeneste. Alternativet for mange av mannskapene som gjør tjeneste til støtte for driften, er å bli dimittert som tjenesteudyktighet. I så måte har tjenesten også en sosial funksjon og bidrar til rettferdighet. Uansett tjeneste skal belastningene for alle vernepliktige holdes på et forsvarlig nivå. Såvel personellets sikkerhet som rettferdighetsbetraktninger har betydning i denne sammenheng.

De av Forsvarets etater som er fristilt og som konkurrerer på det sivile marked, må vise varsomhet med bruk av vernepliktige. I motsatt fall kan bruk av vernepliktige gi driftsmessige fordeler i forhold til konkurrentene, og gjøre det vanskeligere for Forsvarets øvrige avdelinger å fylle oppsetningene i sine stillinger. Dette forhold må selvfølgelig veies opp mot prinsippet om «rett person på rett plass».

Spesielle ordninger

Verneplikten omfatter enkelte spesielle ordninger, først og fremst vernepliktig akademisk befal og sivile tjenestepliktige. Vernepliktig akademisk befal er en samlebetegnelse for leger, prester, psykologer, tannleger, farmasøyter og vetrinærer som avtjener førstegangstjeneste med grad som utskrevet løytnant. Stortinget har nylig vedtatt å gi vernepliktig akademisk befal løytnants lønn og etatsspesifikke tariffbestemmelser og arbeidstidsbestemmelser som gjelder for befal.

Vernepliktige som ikke kan gjøre militærtjeneste av noen art uten å komme i konflikt med sin alvorlige overbevisning, forvaltes av Justisdepartementet. Regjeringen vil legge vekt på at tiltak for de militære og sivile tjenestepliktige ses i sammenheng. Dette gjelder både ved etablering av generelle ordninger til fordel for de vernepliktige, men også ved vurdering av ulike former for belastninger og eventuelle kompensasjonsordninger.

7.3.2 Frivillige ordninger

Verneplikten trenger supplerende ordninger for å ivareta Forsvarets mange og svært varierte behov. I denne sammenheng omtales tre ordninger: vervede, lærlinger og kontrakter for internasjonale operasjoner.

Vervede

Forsvarsutbyggingen på femtitallet medførte et stort behov for spesialister. I 1957 ble det derfor etablert et frivillig korps av menige spesialister (vervede) for å styrke kontinuiteten og den teknisk kompetansen i Forsvaret. Antall hjemler og personell innenfor denne ordningen har variert sterkt gjennom årene. Økonomiske, politiske og rekrutteringsmessige årsaker har gjort at Forsvaret aldri har klart å fylle opp alle de hjemlene som har blitt opprettet.

På nittitallet har antall vervede sunket betraktelig. Årsakene antas å ha vært flere. Organisasjonsmessige tiltak har redusert omfanget av ordningen, samtidig som innholdet i ordningen er endret ved at en del av arbeidsoppgavene i dag utføres av fast tilsatt personell. Forsvarets satsing på lærlinger kan føre til en ytterligere reduksjon av antall vervede som følge av at lærlinger trolig vil kunne overta en del stillinger. Men langt fra alle de vervedes funksjoner kan dekkes av lærlingordningen - blant annet fordi flere av funksjonene ikke er registrerte som lærefag, og fordi en lærling er i en opplæringsfase. En vervet er ofte ferdig utdannet i den funksjonen som vedkommende innehar og kan dermed være tillagt både ansvar og ledelse.

Vervedordningen i en ny form, supplert med lærlingordningen, kan ivareta ulike funksjoner der vernepliktsordningen ikke strekker til. Disse funksjonene vil først og fremst være av operativ og teknisk art. Regjeringen vil derfor vurdere dagens vervedordning på nytt.

Lærlinger

I 1994 ble det nye systemet for videregående opplæring, Reform 94, satt i kraft. Fagopplæringen i arbeidslivet inngår her som en integrert del. Ett av hovedprinsippene i denne reformen er en treårig lovfestet videregående opplæring for all ungdom som går ut av grunnskolen. Det ble forutsatt en vesentlig økning av antall inngåtte lærlingkontrakter. Å øke antall lærlingkontrakter i statlige virksomheter er fortsatt en hovedutfordring.

Departementet har intensivert arbeidet med å styrke fagopplæringen og øke inntaket av lærlinger i Forsvaret. Tilrettelegging av lærlingplasser er viktig for å sikre Forsvarets rekruttering av yrkesfaglig kompetanse og kontinuitet. Samtidig kan opplæringen i større grad enn tidligere kombineres med det sivile utdanningssystem og en videre militær utdanning for de som måtte ønske dette. For Forsvarets vedkommende vil flere utdannede fagarbeidere med høy og kvalitetssikret kompetanse bidra til å dekke Forsvarets behov for spesialister. Dette er et behov som vernepliktige soldater ikke kan dekke fullt ut blant annet på grunn av tjenestetidens lengde.

Lærlingplasser innebærer at vernepliktige kan gjennomføre førstegangstjenesten og lærlingtiden fortløpende. Tiden i Forsvaret gir dermed optimal uttelling for de som ønsker å ta fagbrev. Når Forsvarets soldatutdanning tillater det, skal det så langt som mulig tas hensyn til den enkeltes ønske om egen utdannings- eller yrkeskarriere. Relevant militærtjeneste skal kunne telle som en del av den ordinære læretiden.

Etter Reform 94 har Forsvaret etablert fire ulike kategorier av lærlinger:

• Sivile lærlinger som tegner en kontrakt for hele læreløpet fram til avleggelse av fagprøve.

• Militære lærlinger med kontrakt tegner kontrakt på lik linje med sivile lærlinger. I tillegg undertegner militære lærlinger en egen kontrakt. Førstegangstjenesten avtjenes det første året.

• Militære lærlinger med avtale har inngått lærekontrakt med en bedrift/opplæringskontor før innrykk. Det forutsettes at Forsvaret har ledig tjenestestilling i faget for at slik tjeneste omfattes av ordningen.

• Kombinasjon av befalsskole og lærlingkontrakt innebærer at elevene i tillegg til å gjennomføre en befalsutdanning, også føres fram til en fagprøve.

I tillegg vil Forsvaret fortsatt tilrettelegge for at arbeidstakere med lang praksis i et lærefag kan ta fagbrev som privatister, såkalte § 20-kandidater.

Forsvaret hadde ved årsskiftet 1997/98 ca 540 lærlinger fordelt på 37 forskjellig fag. Målet for 1998 er 900 lærlinger. De største lærefagene i Forsvaret har til nå vært transportteknikk, institusjonskokk og flyfag. Disse fagene vil antakelig forbli størst også i framtiden, men nye fag som kontorfaget, vil også kunne få et betydelig omfang. Regjeringen vil legge vekt på å videreutvikle og utvide lærlingordningen i Forsvaret.

Kontrakter for internasjonale operasjoner

Norge bruker ikke mannskaper med hjemmel i vernepliktsloven til internasjonale operasjoner utenfor NATOs område i fred. Mannskapene i slike operasjoner er midlertidige tjenestemenn. Tjenesten er basert på frivillighet og er regulert i «Lov om tjenestegjøring i internasjonale operasjoner». Regjeringen legger opp til at vernepliktige mannskapers deltakelse i internasjonale operasjoner fortsatt skal baseres på frivillig inngåelse av kontrakt.

7.4 Sammendrag - Regjeringens helhetlige politikk for verneplikten

En helhetlig politikk for verneplikten må se de overordnede hensynene i sammenheng.

For å ivareta hensynet til operativitet og rettferdighet ser regjeringen det som avgjørende at alle tjenestedyktige fortsatt innkalles til førstegangstjeneste, og at den totale tjenestetiden har en så lik varighet som mulig. Kriteriene for tjenestedyktighet er justert slik at flere kan kalles inn til tjeneste. Forsvaret må til enhver tid basere seg på å utnytte det antall mannskaper som er tilgjengelige, og etablere ordninger for utdanning og disponering som er fleksible nok til å fange opp variasjoner i blant annet årskullenes størrelse.

Endrede oppgaver og rammebetingelser øker Forsvarets krav til kompetanse. Det er regjeringens syn at det også i framtiden er mulig å ivareta alle ordinære kompetansebehov knyttet til Forsvarets oppgaver gjennom den alminnelige verneplikten. Regjeringen finner det derfor ikke nødvendig i dagens situasjon å gå inn for en ordning der hele avdelinger settes opp med kontraktstilsatt personell. Likevel kreves fortsatt supplerende ordninger for å ivareta spesielle kompetansebehov. Det er regjeringens mål å utvikle løsninger som tilfredsstiller Forsvarets behov samtidig som de vernepliktiges interesser og behov blir ivaretatt.

Regjeringen vil legge forholdene til rette for en best mulig dialog mellom de vernepliktige og myndighetene. Tiden mellom sesjon og fordeling bør kortes ned, og forhold som medbestemmelse, forutsigbarhet og fleksibilitet skal vektlegges i utviklingen av vernepliktsordningen. Gjennom verneplikten må Forsvaret utnytte den tilgjengelige sivile kompetansen, samtidig som det må legges til rette for kompetanseoppbygging som kan komme den enkelte og det sivile samfunn til gode.

Regjeringen vil videreføre målene om at militærtjenesten ikke bør legge beslag på mer enn ett studieår, og at soldater ikke bør dimittere til arbeidsledighet. Departementet vil arbeide videre med løsninger som gir mulighet for å kalle inn mannskapene til tjeneste når de er lettest tilgjengelige. For de som kalles inn og samtidig har fått plass ved utdanningsinstitusjoner, legges det vekt på å utnytte garantiordninger om fast studieplass.

For å dekke Forsvarets behov for kontinuitet og operativitet ser departementet det som problematisk å endre dagens fordeling av innkallinger gjennom hele året. Departementet vil imidlertid arbeide videre med å vurdere antall innkallinger og innkallingstidspunkt mot de ulempene dette medfører, spesielt i forhold til skole og arbeidsliv.

Forsvarsdepartementet vil ta initiativ til en vurdering av hensiktsmessigheten av å erstatte den gjeldende lovgivning som regulerer den militære og sivile tjenesteplikt. Regjeringen legger også opp til en justering av dagens vervedordning som følge av nye behov.