4 Samfunnsmessig, teknologisk og operativt grunnlag

4.1 Innledning

Forsvarspolitikken må inngå i en helhetlig politikk. I dette kapitlet beskrives andre deler av regjeringens politikk som er viktige for utformingen av forsvarspolitikken. I første rekke gjelder dette den økonomiske politikken, næringspolitikken, regionalpolitikken og miljøpolitikken.

Men også andre forhold og utviklingstrekk må ses i sammenheng med forsvarspolitikken. Dette gjelder særlig den gradvise utviklingen mot et mer sårbart samfunn, den teknologiske utviklingen og utviklingen av nye måter å gjennomføre militære operasjoner på.

Sammen med det sikkerhetspolitiske grunnlaget fra forrige kapittel utgjør dette grunnlaget for forsvarspolitikken og utviklingen av Forsvaret som beskrives i de to neste kapitlene.

4.2 Samfunnsøkonomisk grunnlag

Regjeringen legger vekt på å opprettholde en sunn økonomi som grunnlag for utviklingen av velferdssamfunnet. Det langsiktige grunnlaget for høy sysselsetting og lav arbeidsledighet må legges gjennom en økonomisk politikk som bidrar til stabil økonomisk utvikling. Dette krever gode og stabile rammebetingelser for norsk næringsliv.

Norsk økonomi er inne i en kraftig og langvarig konjunkturoppgang. Bruttonasjonalproduktet (BNP) økte i 1996 med over 5 prosent og for Fastlands-Norge med vel 31/2 prosent. Denne økningen skyldes i stor grad veksten i petroleumsproduksjonen. Veksten i BNP anslås til om lag 4 prosent i 1997, jf St meld nr 1 (1997-98). Norges store petroleumsinntekter skaper muligheter for å opprettholde sysselsettingsnivået og verdiskapningen selv i perioder med økonomisk lavkonjunktur. Samtidig gjør avhengigheten av én råvarepris norsk økonomi sårbar.

Anslag for den makroøkonomiske utviklingen indikerer at veksten i det samlede BNP vil avta til ca 2 prosent i gjennomsnitt for årene 1999-2001, jf St meld nr 1 (1997-98). Regjeringen vil bruke finanspolitikken aktivt for å bidra til en jevn og balansert vekst i samlet offentlig og privat etterspørsel, og lette gjennomføringen av inntektspolitikken. I den nåværende konjunkturoppgangen må finanspolitikken bidra til å dempe veksten i innenlandsk etterspørsel. I denne situasjonen vil regjeringen føre en stram økonomisk politikk. Samtidig er vekstanslagene for norsk økonomi usikre. Eksempelvis vil et fall i dollarkursen kunne redusere lønnsomheten i og inntekter fra vår petroleumsproduksjon betydelig.

Den økende internasjonaliseringen stiller norsk næringsliv overfor store utfordringer, men gir samtidig også nye muligheter, for eksempel til å konkurrere om kontrakter innenfor hele EØS-området. For å være konkurransedyktige blir bedriftenes evne til omstilling og nyskapning viktigere enn før. Grunnlaget må legges gjennom et samspill med offentlig virksomhet om blant annet forskning og utvikling, kompetanseutvikling og utbygging av infrastruktur. I tillegg må det føres en økonomisk politikk som kostnadsmessig sett gjør norske produsenter konkurransedyktige.

En vesentlig del av landets inntekter er i dag basert på utvinning av olje- og gassressurser. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten antas å nå en topp rett etter århundreskiftet, på vel 11 prosent av BNP, jf St meld nr 1 (1997-98). Deretter vil den falle gradvis til vel 6 prosent i 2010 og 2 prosent i 2030. Samtidig med den ventede nedgangen i petroleumsinntektene vil andelen av eldre i Norges befolkning øke. Trygdeutgiftene vil derfor legge beslag på en økende del av verdiskapningen: om lag 8 prosent av BNP rundt århundreskiftet, og om lag 15 prosent rundt 2030, jf St meld nr 1 (1997-98). Denne «eldrebølgen» kan bli den største utfordringen for norsk økonomi i de kommende tiår. For at oljeformuen også skal komme kommende generasjoner til gode, og for å unngå et for sterkt press i norsk økonomi, legger regjeringen vekt på lete- og konsesjonspolitikken, og oppbyggingen av Statens petroleumsfond.

Den økonomiske utviklingen og politikken utgjør en viktig del av det forsvarspolitiske grunnlaget. Selv om makroøkonomiske vurderinger er usikre, særlig på sikt, kan det ikke forventes eller legges opp til noen sterk vekst på statsbudsjettets samlede utgiftsside. En ansvarlig og langsiktig økonomisk politikk stiller således krav til prioritering innenfor stramme budsjettrammer. Hovedlinjene i forsvarspolitikken må derfor trekkes opp ut fra et nøkternt, men tilstrekkelig, budsjettnivå.

4.3 Næringspolitiske hensyn

Næringslivets evne til å forsyne Forsvaret med materiell og andre nødvendige varer og tjenester har avgjørende betydning for Forsvarets operasjoner og drift. Uten slik støtte ville ikke Forsvaret være i stand til å løse sine oppgaver.

Som omtalt i kapittel 4.2, hviler det økonomiske grunnlag for Forsvaret på en sunn samfunnsøkonomisk utvikling der gode utviklingsmuligheter for næringslivet inngår som et sentralt element. Forsvarsindustrien utgjør én del av dette økonomiske grunnlaget. Den forvalter ekspertise, kompetanse og produksjonskapasitet som gir ringvirkninger, nyskapning og utvikling for hele det norske samfunn. Teknologi utviklet innenfor sivil sektor får økt betydning. Anvendelse av samme teknologi til både sivile og militære formål vil være viktig for å redusere investerings- og driftskostnadene for Forsvaret. Derfor er det viktig at også Forsvarets anskaffelser kommer norsk industri og teknologiutvikling til gode. Slik sett eksisterer det en gjensidig avhengighet mellom Forsvaret og næringslivet.

Ønsket om å opprettholde en nasjonal forsvarsindustriell kapasitet har også andre grunner, blant annet beredskapsmessige. For å sikre etterforsyning fra nasjonale leverandører om landet skulle bli isolert, ble det tidligere lagt betydelig vekt på å ha en nasjonal forsvarsindustri av en viss størrelse med beredskapsbeholdninger av råvarer og halvfabrikata. Dette har fortsatt en viss gyldighet. Likevel må vår beredskap på dette området vurderes noe annerledes i dag, ikke minst på grunn av den sikkerhetspolitiske utviklingen og de store industrielle strukturendringene som har funnet sted. Norsk industri er på en helt annen måte enn tidligere avhengig av samarbeidspartnere og underleverandører i utlandet for å frambringe tidsmessig forsvarsmateriell.

Nasjonal kompetanse og evne til å utvikle og produsere teknologisk høyverdig forsvarsmateriell representerer grunnleggende innsikt og erfaring. Dette er viktig for vår langsiktige forsvarsplanlegging, for å kunne opptre som en velinformert og sterk kjøper av forsvarsmateriell og for Norges anseelse generelt. Det kreves også spesialisert kunnskap for å betjene og vedlikeholde moderne forsvarssystemer. Uten nasjonal industriutvikling og produksjon av forsvarsmateriell er slik kunnskap i liten grad tilgjengelig fra sivil side.

Nasjonal utvikling og produksjon av forsvarsmateriell kan i mange tilfeller være den beste løsning for å ivareta Forsvarets behov og økonomiske rammebetingelser. Andre lands materiell utvikles for å dekke behov og ambisjonsnivåer som ofte er vesensforskjellige fra de norske. Vi trenger utstyr som er tilpasset norsk geografi og klima, og som vi har råd til å anskaffe i et visst antall. En gjennomgang av de samlede omkostningene ved en del norske utviklingsprosjekter har vist at materiellet ofte har falt rimeligere ut enn tilsvarende kjøp fra utlandet. Dette gjelder spesielt i tilfeller der utstyret ellers måtte tilpasses til norske forhold. På enkelte områder kan dessuten behovet for beskyttelse av følsom teknologi gjøre det umulig eller uhensiktsmessig å kjøpe forsvarsmateriell fra utlandet.

Av disse grunner legger Forsvarsdepartementet stor vekt på et aktivt næringspolitisk engasjement. Dette engasjementet tar utgangspunkt i militærfaglige vurderinger av Forsvarets behov for moderne utstyr, som så ses i sammenheng med andre samfunnsmessige interesser av politisk, økonomisk, teknologisk og industriell karakter. Det næringspolitiske engasjementet skjer i nær dialog med næringsmyndighetene og industrien.

4.3.1 Næringspolitisk strategi

Norsk forsvarsindustri har ikke teknologisk kompetansebredde eller tilstrekkelig produksjonskapasitet til alene å forsyne Forsvaret med alt nødvendig materiell. Vår industri er nisjepreget, og teknologiutviklingen innenfor forsvarssektoren skjer som i sivil sektor, i et internasjonalt samspill. Norge deltar derfor aktivt i det internasjonale samarbeidet på forsvarsmateriellsektoren; bilateralt med utvalgte land, særlig våre allierte; og multilateralt innenfor rammen av NATO og VEU.

Avspenningen i vår del av verden har redusert etterspørselen etter forsvarsmateriell og økt konkurransen mellom leverandørene. Samtidig fortsetter imidlertid utviklingskostnadene for nytt militært materiell å stige. Dette har ført til omfattende strukturrasjonalisering i forsvarsindustrien. Utviklingen har kommet særlig langt i USA der forsvarsindustrien i løpet av de senere år har blitt fullstendig omstrukturert. I Europa har imidlertid denne utviklingen ennå ikke gjort seg gjeldende i fullt omfang. Det europeiske markedet for forsvarsmateriell har en mer fragmentert karakter og begrenset størrelse enn det amerikanske, og nasjonale myndigheters ønske om kontroll over egen forsvarsindustri har hindret omfattende rasjonalisering på tvers av landegrensene. Samarbeid over landegrensene kompliseres også som følge av at materiellet må dekke flere og delvis ulike nasjonale behov. Likevel er det en klar tendens til økende samordning av materiellanskaffelser og industrisamarbeid i Europa, jf kapittel 3.

Hovedelementene i det næringspolitiske engasjementet ble framlagt i St prp nr 48 (1994-95). Videre presenterte Forsvarsdepartementet en strategisk plan for forskning og utvikling i St prp nr 1 (1994-95). Oppfølgingen av disse initiativene ble beskrevet i St prp nr 54 (1995-96).

Den næringspolitiske strategien har som hovedmål å legge forholdene til rette for at norsk industri oppnår en størst mulig andel av oppdragene knyttet til Forsvarets materiellinvesteringer. Strategien skal også legge forholdene til rette for en konkurransedyktig norsk leverandørindustri.

Tradisjonelt har spørsmålet om kjøp av norsk eller utenlandsk materiell ofte blitt vurdert i forbindelse med inngåelse av den enkelte kontrakt. Ved større anskaffelser fra utlandet har det også blitt stilt krav om gjenkjøp. Imidlertid har både myndigheter og industri innsett at en slik tilnærming er for kortsiktig. Den næringspolitiske strategien har derfor en tidshorisont på 10-15 år. Prosjekter over en viss størrelse deles inn i tre kategorier: Én kategori hvor forholdene synes å ligge til rette for anskaffelse fra norsk industri; en annen kategori hvor det synes mest hensiktsmessig å samarbeide med andre land om utvikling og anskaffelse; og en tredje kategori hvor direkte kjøp fra utlandet med krav om gjenkjøp synes mest formålstjenlig. Forholdene legges til rette for norsk industri gjennom tildeling av offentlige forsknings- og utviklingskontrakter eller andre typer kontrakter knyttet til utviklingen av materiell.

Departementet legger stor vekt på den praktiske oppfølgingen av den næringspolitiske strategien. Det er igangsatt et arbeid ved Forsvarets forskningsinstitutt for å gjennomgå og kategorisere prosjektmassen. Videre arbeider instituttet med en studie av forholdet mellom militær og sivil teknologiutvikling, og en avveining mellom bruken av FoU-midler nasjonalt og deltakelse i internasjonalt utviklings- og teknologisamarbeid.

I samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet tar Forsvarsdepartementet også sikte på å utarbeide en omforent strategi for den videre satsing, nasjonalt og internasjonalt. Som en del av dette arbeidet må eksportregelverket vurderes og videreutvikles løpende. Å opprettholde utenlandske bedrifters vilje til forpliktende samarbeid med norsk industri og Norges troverdighet som samarbeidspartner, er i denne sammenheng viktig. Det vil bli lagt vekt på å trekke næringslivet inn i strategiarbeidet.

4.3.2 Gjenkjøp og industrisamarbeid

I de tilfeller der norsk industri ikke har kompetanse eller kapasitet til å dekke Forsvarets behov, er det et mål at norsk industri likevel skal kunne bidra til og dra nytte av anskaffelsene. Dette kan gjøres gjennom gjenkjøp fra, eller annen form for industrielt samarbeid med, de utenlandske leverandørene. Gjenkjøp blir benyttet som virkemiddel for å opprettholde og styrke norsk forsvarsindustris kompetanse, kapasitet og markedsmuligheter, samt å utvikle samarbeidet mellom norsk forsvarsindustri og Forsvaret. Dette skal fortrinnsvis skje på områder av direkte betydning for Forsvaret. Gjenkjøpsavtalene kan imidlertid også komme annet norsk næringsliv til gode.

Gjenkjøp fordeler seg hovedsaklig på følgende kategorier:

• utviklings- og/eller produksjonsoppdrag

• etablering av produksjonslinjer eller bedrifter i Norge

• etablering av felleseide industriselskaper

• investeringer

• overføring av teknologi

• markedsassistanse

I utgangspunktet kan gjenkjøp virke konserverende på strukturen i markedene og industrien. Gjenkjøp kan imidlertid også brukes aktivt for å påskynde endring og langsiktig samarbeid mellom norsk og utenlandsk industri. På sikt vil trolig forsvarsindustriens særstatus i EU/EØS-regelverket reduseres og gjenkjøpsordningen falle bort i Europa. Omfang og tempo i denne prosessen er imidlertid usikkert. Regjeringen vil fortsatt bruke de virkemidler som er tilgjengelige, for å posisjonere norsk forsvarsindustri slik at den er forberedt når gjenkjøpsregimet en gang må avvikles. Norge kommer ikke til å gå i spissen for å avvikle gjenkjøpsordningen så lenge andre land opprettholder denne eller tilsvarende preferanseordninger.

4.4 Regionalpolitiske hensyn

Å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønstret og utvikle levedyktige regioner i alle deler av landet er sentrale mål i regjeringens politikk. Utviklingen de siste årene har vist at bosettingsmønsteret i en rekke utkantkommuner på sikt kan være truet. For å bidra til å stanse denne utviklingen legger regjeringen vekt på å skape et mer lønnsomt og vekstkraftig næringsliv i områder med ensidig næringsgrunnlag. Dette krever omstilling. For å dra mest mulig nytte av eksisterende næringsliv må omstillingen gjøres på et tidlig tidspunkt. Utvikling av ny næringsvirksomhet som minsker avhengigheten av enkeltbedrifter eller enkeltnæringer, må bygge på lokale ressurser og strategier. Regjeringen legger opp til at kommunene og fylkeskommunene fortsatt skal ha ansvaret for utformingen av disse strategiene.

Til tross for store omorganiseringer i løpet av de siste årene vil Forsvarets landsomfattende virksomhet fortsatt ha stor betydning for bosetting, sysselsetting og annen aktivitet i en rekke kommuner og lokalsamfunn, særlig i Nord-Norge.

Det er fortsatt behov for betydelig omstilling av Forsvaret. Dette innebærer nye reduksjoner og nedleggelser av virksomhet. Mange kommuner og lokalsamfunn som tradisjonelt er betegnet som forsvarsavhengige, vil bli berørt av disse nødvendige endringene. På noen steder vil virksomhetene bli nedlagt, slått sammen eller flyttet, mens andre steder vil få tilført virksomhet som ledd i en samlet effektiviseringsplan. Nedtrapping av Forsvarets aktivitet i kommuner som er særlig forsvarsavhengige, vil på kort sikt føre til færre arbeidsplasser direkte knyttet til Forsvaret og kanskje også redusert etterspørsel etter varer og tjenester både lokalt og regionalt. Dette kan isolert sett føre til redusert sysselsetting også i annen næringsvirksomhet og en viss fraflytting på sikt.

Regjeringen vil gjøre omstillingsprosessen i Forsvaret så skånsom som mulig både for Forsvarets personell og for berørte kommuner og lokalsamfunn. Et troverdig Forsvar krever imidlertid en effektiv fredsorganisasjon som vanskelig kan utvikles videre uten blant annet å redusere Forsvarets tradisjonelle engasjementer i ulike deler av landet. Hensynet til en effektiv organisasjon som kan løse sine oppgaver på en troverdig måte, vil derfor være styrende for organiseringen av Forsvaret. Militær tilstedeværelse har imidlertid verdi i seg selv. Regjeringen vil derfor legge vekt på å opprettholde militær tilstedeværelse i alle landsdeler. Med dette som utgangspunkt, og så langt det er forenlig med de overordnede sikkerhets- og forsvarspolitiske mål, vil regjeringen søke å begrense negative distriktspolitiske konsekvenser ved omstilling av virksomheten.

Regjeringen legger vekt på å skape forutsigbarhet, oversiktlighet og en viss fleksibilitet i den fortsatte omstillingsprosessen. Fra et tidligst mulig tidspunkt vil Forsvarsdepartementet innlede dialog med berørte kommuner og fylkeskommuner om forestående endringer i lokal forsvarsvirksomhet som kan få sysselsettingsmessige konsekvenser av betydning. Kommunal- og regionaldepartementet har det overordnede ansvaret for den faktiske utviklingen i forhold til målene for regjeringens distriktspolitikk. Herunder ligger et koordinerende ansvar for bruken av statlige virkemidler i utvalgte omstillingskommuner. I tilknytning til den omfattende omstillingsprosessen i Forsvaret har Forsvarsdepartementet etablert et nært samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, og myndighetene på kommune- og fylkesplan. Dette samarbeidet gjør det mulig å vurdere de samlede konsekvensene av aktuelle endringer i Forsvarets organisasjon.

Avhending av bygg og anlegg kan spille en viktig rolle i arbeidet med alternativ næringsutvikling i kommuner og lokalsamfunn som berøres av omstillingen i Forsvaret. Ved nedleggelse eller flytting av avdelinger vil departementet vurdere mulighetene for vederlagsfri overdragelse eller overdragelse til redusert pris, av enkeltstående bygninger eller hele etablissementer for bruk til ny næringsvirksomhet. Departementet vil bidra til å lette omstillinger i berørte kommuner også på andre måter der dette er praktisk mulig eller hensiktsmessig.

4.5 Samfunnets sårbarhet

I et demokrati avhenger sikkerhet og et effektivt militært forsvar av det sivile samfunnet. Derfor utgjør også endringer av virksomhet og strukturer på sivil side en viktig del av grunnlaget for forsvarspolitikken. Et bekymringsfullt utviklingstrekk i denne sammenheng er den gradvise, og tilsynelatende uopphørlige, økningen av samfunnets sårbarhet.

4.5.1 Utviklingstrekk

Utviklingen mot et mer sårbart samfunn fortsetter - ikke nødvendigvis gjennom dramatiske endringer fra det ene år til det andre, men gjennom endringer som er betydningsfulle over tid.

Sentralisering

I de siste femti årene har det skjedd en kraftig befolkningsmessig sentralisering. Dette skyldes i særlig grad den reduserte sysselsettingen knyttet til jordbruk og fiske. Samtidig har en rekke samfunnsfunksjoner blitt mer sentraliserte, både innenfor offentlig og privat virksomhet. Konsentrerte og reduserte lagerbeholdninger i varehandelen er ett uttrykk for dette. Denne formen for sentralisering skyldes først og fremst presset for økt økonomisk effektivisering og tilpasningsevne. Selv om større tilpasningsevne kan forbedre evnen til å håndtere visse typer problemer, skaper sentralisering også sårbare konsentrasjoner av mennesker og ressurser.

Friere markeder

Krav til effektivitet og tilpasning har ført til friere markeder for tjenester som tidligere ble ivaretatt av offentlig sektor. Dette gjør det på noen måter mer krevende å sikre viktige samfunnsfunksjoner som telekommunikasjon, kraftforsyning og samferdsel. På den annen side har eksempelvis opphevelsen av det statlige monopolet for teletjenester og den økende konkurransen om levering av mobiltelefontjenester gjort samfunnet mindre sårbart for forstyrrelser og brudd i telekommunikasjonen. I tillegg har utviklingen av nærradio, TV-stasjoner og datanett delvis gjort det mulig å bruke andre kommunikasjonskanaler i stedet.

Økt bruk av informasjonsteknologi

Utviklingen og utbredelsen av informasjonsteknologi har skjedd med formidabel hastighet. Det finnes i dag knapt noen sektor i samfunnet som er uten elektroniske informasjonssystemer. Ny teknologi gir nye muligheter, men skaper også nye utfordringer. Anvendelse av slik teknologi kan forenkle og forbedre de fleste virksomheter. Enkeltmennesker, virksomheter, land og regioner bindes tettere sammen gjennom utviklingen av ulike informasjonsnettverk som for eksempel «Internett». Denne utviklingen visker ut betydningen av avstand og kan bidra til å bremse tendensen til sentralisering som ble beskrevet tidligere.

Økt bruk av informasjonssystemer gjør samtidig mange sektorer i samfunnet avhengige av at disse systemene fungerer. Det er lett å se at konsekvensene av et sammenbrudd i finansinstitusjonenes datasystemer kan være betydelige. Det samme gjelder også datasystemene i andre, viktige sektorer som energiforsyning, vannforsyning og telekommunikasjon. Denne økende avhengigheten av elektroniske informasjonssystemer skaper ulike former for sårbarhet som kan utnyttes for å skape frykt, ødeleggelse eller kaos i samfunnet, se for øvrig boks 4.1.

Gjensidig avhengighet

Samfunnet preges også av at viktige samfunnsfunksjoner knyttes tettere sammen. Den gjensidige avhengigheten gjør at forstyrrelser eller sammenbrudd innenfor én funksjon, som for eksempel elektrisitetsforsyningen, meget raskt kan smitte over på andre funksjoner og systemer.

Større gjensidig avhengighet gjør seg også gjeldende på tvers av landegrensene. På den ene siden øker avhengigheten av de internasjonale markedene. På den annen side har økt internasjonal handel og samarbeid gjort markedene mer fleksible. Selv i en krisesituasjon kan det dukke opp aktører som på kort tid kan fylle økt etterspørsel etter spesielle varer.

Ikke-statlige aktører

Et viktig utviklingstrekk ved internasjonal politikk er framveksten av andre aktører enn nasjonalstater. Multinasjonale organisasjoner og selskaper har lenge opptrådt på den internasjonale arena. Men også ekstreme grupperinger som er motivert av blant annet religiøs fundamentalisme, nasjonalisme eller ekstreme miljøverninteresser, sprer sin virksomhet på tvers av landegrenser. Slike grupper eller organisasjoner kan ty til voldelige handlinger for å skape press eller oppmerksomhet om sin sak. Selv om denne utviklingen ikke øker samfunnets sårbarhet, øker den faren for at noen kan komme til å utnytte denne sårbarheten.

4.5.2 Konsekvenser

Selv om disse utviklingstrekkene peker i retning av både større og mindre sårbarhet i samfunnet, øker likevel samfunnets samlede sårbarhet. Et komplekst og gjensidig avhengig samfunn er ikke sterkere enn sitt svakeste ledd. Uten tilstrekkelige sikkerhetsmekanismer kan de kritiske svakhetene utnyttes av såvel enkeltpersoner som velorganiserte grupper og statlige aktører. Denne utviklingen blir særlig bekymringsfull når den sammenholdes med andre utviklingstrekk av teknologisk og militær art, se kapitlene 4.6 og 4.7. Konsekvensene av et mer sårbart samfunn drøftes derfor i påfølgende deler av dette kapittelet og i kapittel 5.

Regjeringen vil videreføre satsingen på tiltak som kan redusere samfunnets sårbarhet. Dette vil være et sentralt element i den kommende langtidsplanen for det sivile beredskap. Langtidsplanen skal legges fram for Stortinget omtrent samtidig med langtidsmeldingen for Forsvaret.

4.6 Teknologisk utvikling

Den teknologiske utviklingen fører med ujevne mellomrom til gjennomgripende endringer i militære styrker og operasjoner. Utviklingen av militær og sivil teknologi kan skape både nye trusler mot norsk sikkerhet og nye muligheter for vårt eget forsvar. Samtidig er utviklingen preget av usikkerhet om både hva som er politisk ønskelig, teknisk mulig og hva det koster å utvikle og ta i bruk slik teknologi. Denne mangeartede usikkerheten er spesielt stor på sikt.

4.6.1 Utviklingstrekk

Den gradvise, teknologiske forbedringen av dagens våpensystemer vil fortsette også inn i neste århundre. Selv om det i de nærmeste fem til ti år ikke forventes nye operative våpensystemer med revolusjonerende militær betydning, kan slike våpensystemer se dagens lys på lengre sikt. Den teknologiske utviklingen skjer på bred front, og det kan være grunn til å peke på noen av de viktigste trekkene.

Elektronikk og informasjonsteknologi

Den formidable utviklingen i sivil elektronikk og informasjonsteknologi vil fortsette. I gjennomsnitt fordobles kapasitetene oftere enn hvert andre år, men utviklingen fører også til mindre størrelse, vekt og energiforbruk. Dette vil få stor betydning for blant annet militære ledelses- og informasjonssystemer, og våpensystemer som utnytter avansert elektronikk (se også boks 4.1 om informasjonskrigføring og boks 9.1 om framtidens operative ledelsessystemer).

Overvåkning

Utviklingen av elektronikk og informasjonsteknologi gjør det mulig å utvikle bedre sensorer og sambandssystemer. Samtidig kan slike informasjonssystemer i stadig større grad plasseres ombord på mobile enheter som fly, satellitter og andre ubemannede systemer («droner»). Mulighetene for å overvåke store land-, luft- og sjøområder blir derfor gradvis bedre, men med ett viktig unntak: det vil fremdeles være vanskelig å oppdage aktivitet under vann.

Ammunisjon

Utviklingen av nye og betydelig kraftigere typer sprengstoff vil fortsette. Større sprengvirkning kan føre til våpen med redusert størrelse eller større effekt i forhold til dagens våpen. Redusert volum og vekt vil forenkle etterforsyning ved bruk av slike våpen, mens større effekt vil gjøre beskyttelse vanskeligere. Utviklingen av nye typer sprengstoff synes i dag å gå raskere enn utviklingen av nye tiltak for beskyttelse.

Langtrekkende presisjonsvåpen

De fleste våpenkategorier får stadig lengre rekkevidde, høyere treffsikkerhet og større virkning. Teknologien for å utvikle missilsystemer med stor presisjon og betydelig rekkevidde (200-400 km) er kjent. Selv små land med begrensede ressurser kan i dag utvikle slike systemer. Den videre utviklingen av langtrekkende, ubemannede presisjonsvåpen kan på noe sikt føre til fjernstyrte, ubemannede taktiske fly og til små droner som nesten vil være umulige å oppdage. Slike systemer kan brukes mer fleksibelt enn dagens systemer, dels fordi eget personell ikke utsettes for risiko, og dels fordi systemene kan koste vesentlig mindre.

Ikke-dødelige våpen

Ikke-dødelige våpen kan sette personell eller systemer ut av funksjon for kortere eller lengre tid, men uten å drepe. Eksempler på slike våpen spenner fra tåregass og gummikuler, til sofistikerte systemer basert på elektroniske, akustiske eller mekaniske midler. Slike våpen har ikke hatt noen framtredende plass i de militære arsenaler, men erfaringene fra blant annet internasjonale fredsoperasjoner har økt interessen for å utvide de militære styrkenes virkemidler. Ikke-dødelige våpen kan komme til å endre både de politiske rammebetingelsene for bruk av militær makt og selve bruken av slik makt. De kan også bidra til å viske ut de tradisjonelle skillene mellom militær maktbruk og annen bruk av makt, og mellom statlige og ikke-statlige aktører.

Laservåpen

Laserteknologien er inne i en rivende utvikling som på sikt kan få gjennomgripende betydning for militære operasjoner. Om 20 år vil det antakelig finnes laservåpen som kan skyte ned både raketter og fly uten at man i dag er i stand til å forutse omfang og utbredelse av slik høyteknologisk kapasitet. Spesielt i forbindelse med bekjempelse av rakettbaserte masseødeleggelsesvåpen kan laservåpen bli svært viktig. Laservåpen kan få stor betydning for kampflyenes rolle. Med alliert støtte av slike våpen vil kampflyene kunne få betydelig større nytteverdi. Ovenfor en fiende med slike våpen vil kampflyene være meget sårbare. Det kan også bli utviklet laservåpen for bruk mot for eksempel helikoptre og stridsvogner. Det har i lengre tid pågått et arbeid for å begrense militær bruk av laserteknologi i visse typer våpensystemer. FN-konvensjonen av 10 oktober 1980 om inhumane våpen har nå fått en tilleggsprotokoll av 13 oktober 1995 om blindende laservåpen. Protokollen forbyr bruk og overføring av laservåpen som er spesielt konstruerte for, eller som har en av sine viktigste stridsfunksjoner å påføre varig blindhet. Norge har ratifisert disse avtalene.

4.6.2 Konsekvenser

Det er grunn til å framheve noen viktige konsekvenser av den teknologiske utviklingen. Andre konsekvenser vil bli belyst i påfølgende kapitler.

Teknologisk nivå

Vår forsvarsstruktur og vår måte å operere på må tilpasses den teknologiske utviklingen. Å utvikle systemer for å utnytte eller beskytte seg mot ny teknologi, kan være både tids- og kostnadskrevende. Kravene til teknologi og kvalitet må også balanseres mot krav til kvantitet og fleksibilitet. Et lite land som Norge kan ikke ha ambisjoner om å være teknologisk ledende på bred front, men for å se muligheter og farer kreves uansett kunnskap om teknologiens mangesidige utvikling.

Selv om Forsvaret må være forberedt på å kunne møte en teknologisk moderne motstander, kan norske styrker i internasjonale fredsoperasjoner stå ovenfor aktører med et annet og på mange måter lavere teknologisk nivå. Slike aktører kan bruke kombinasjoner av militær og sivil teknologi på originale måter, de kan operere med langt lavere sikkerhetsmarginer enn våre styrker, og de ser seg heller ikke nødvendigvis like bundet av internasjonale avtaler og konvensjoner. Etter hvert vil også spredning av militær høyteknologi kunne endre rammebetingelsene for slike operasjoner. Teknologi- og kvalitetsnivået i vårt nasjonale forsvar må derfor være «godt nok» til å løse Forsvarets oppgaver, nasjonalt og internasjonalt, på en effektiv og troverdig måte.

Internasjonalt samarbeid

Kompleksiteten og kostnadene knyttet til utviklingen av mange militære systemer er så store at Norge er avhengig av internasjonalt samarbeid, for eksempel for å utvikle systemer for forsvar mot langtrekkende presisjonsstyrte våpen. Internasjonalt forsvarsmateriellsamarbeid er beskrevet nærmere i kapittel 3.

Den teknologiske utviklingen kan på sikt lede til skiller mellom nasjoner som har og ikke har nye banebrytende våpen som for eksempel laservåpen. Å utvikle slike våpen vil imidlertid være så krevende at bare få land har evne til dette i overskuelig framtid. Om utviklingen av laservåpen får positiv eller negativ innvirkning for Norges del, avhenger langt på vei av om denne utviklingen skjer innenfor eller utenfor NATO.

USA bruker meget store ressurser på forskning og teknologisk utvikling. På lang sikt kan utviklingen resultere i et klarere amerikansk, teknologisk hegemoni i forhold til land både utenfor og innenfor NATO. Et slikt hegemoni vil manifestere seg gjennom et bredt spektrum av våpen-, ledelses- og informasjonssystemer. De europeiske allierte kan enten samarbeide om å utvikle tilsvarende teknologi eller akseptere en dominerende, amerikansk ledelse. Uansett vil en slik utvikling kunne undergrave evnen til militært samvirke i NATO og stille Norge ovenfor store politiske og økonomiske utfordringer.

Strukturelle konsekvenser

Presisjonsstyrte våpen har demonstrert sårbarheten til faste installasjoner. Fjellanlegg og tunge betonganlegg gir imidlertid fortsatt god beskyttelse. De mest sårbare delene av slike anlegg er eventuelle elementer på utsiden, for eksempel antenner, våpen og inngangspartier. Tiltak som kan beskytte disse delene, er viktige for å redusere sårbarheten til eksisterende anlegg av denne kategorien. De økte mulighetene til å overvåke store områder vil også gjøre mobile systemer mer sårbare. For å beskytte store og viktige systemer, må systemene kunne operere spredt og med hyppige posisjonsskifter. Samtidig vil betydningen av elektroniske motmidler kunne øke på bekostning av andre beskyttelsestiltak.

Økt overvåkningsevne kan etter hvert gjøre skjult bevegelse på sjøen umulig. Men det å opprette og opprettholde oversikt over store havområder og lange kyststrekninger, vil kreve omfattende innsats. Større evne til overvåkning øker kravene til selvforsvarsevne for moderne overflatefartøyer og driver kostnadene i været. Det teknologiske styrkeforholdet mellom ubåter og overflatefartøyer vil fortsatt være i favør av ubåtene, og det vil bli minst like krevende som før å møte en ubåttrussel.

På lang sikt kan utviklingen av laservåpen øke sårbarheten til en rekke elementer i dagens styrkestruktur, for eksempel kampfly, helikoptre og stridsvogner. Imidlertid vil det gå minst 15-20 år før slike våpen eventuelt blir operative og kan utgjøre en trussel mot våre styrker. Selv om utviklingen må følges nøye, er det foreløpig for tidlig å tillegge dette stor vekt i utviklingen av Forsvaret.

Våpen med stadig lengre rekkevidde, høyere treffsikkerhet og større virkning kan tilsi nye tenkemåter om forsvarsgrenenes og våpensektorenes tradisjonelle ansvarsområder. Den teknologiske utviklingen har følgelig ikke bare konsekvenser for fysiske våpen og ledelsessystemer, men må vurderes i en bredere ramme.

4.7 Militære operasjonskonsepter

Framtidens militære konflikter kan bli helt annerledes enn tidligere konflikter. Et veltilpasset operasjonskonsept er en forutsetning for å kunne møte nye utfordringer og anvende ny teknologi best mulig. Historiske erfaringer har vist at den som ikke omstiller seg i takt med utviklingen, kommer til kort i en militær konflikt. Utvikling og innarbeidelse av et nytt operasjonskonsept strekker seg imidlertid over mange år, og langtidsmeldingen utgjør bare ett trinn i denne prosessen.

Et militært operasjonskonsept beskriver hvilke grunnleggende prinsipper som militære styrker bruker i sine operasjoner. Operasjonskonseptets prinsipielle retningslinjer danner grunnlaget for å utvikle teknikker på lavere nivåer, operative planer, utdanning og trening, styrkestruktur og materiellanskaffelser. Operasjoner, øvelser og tester gir i sin tur grunnlag for å kontrollere og eventuelt justere disse løsningene. Slik sett gjennomsyrer operasjonskonseptet hele den militære virksomheten.

Under den kalde krigen stod store styrkekonsentrasjoner mot hverandre på begge sider av jernteppet. På vestlig side fryktet man et massivt angrep over en bred front i Europa. Målet var å holde frontlinjen inntil oversjøiske forsterkninger kunne skape en militær avgjørelse. I militær terminologi kalles dette utmattelsesorientert krigføring. Teoretisk sett ville den part som hadde de største ressurser, vinne til slutt.

Etter den kalde krigen utviklet NATO en ny strategi med vekt på krisehåndtering og krigsforebyggende operasjoner. Styrkene ble mindre, men samtidig mer mobile og fleksible for raskt å kunne konsentreres for regional innsats. Dermed skjøt den konseptuelle utviklingen fart mot mer indirekte og manøverorienterte operasjonsmønstre. Denne utviklingen har også påvirket norsk forsvarsplanlegging, og Forsvarssjefen la i juni 1995 fram sitt nye operasjonskonsept.

4.7.1 Det nye norske operasjonskonseptet

Alle stater eller militære organisasjoner har svakheter som er avgjørende for evnen eller viljen til bruk av militær makt. Slike kritiske punkter vil ikke nødvendigvis være motstanderens militære kampavdelinger, men kan like gjerne være hans ledelsesapparat, infrastruktur, forsyningslinjer eller andre kritiske ressurser. Siden de kritiske punktene kan variere fra aktør til aktør og fra situasjon til situasjon, kan det være en stor utfordring å identifisere disse punktene hos en motpart i en gitt situasjon. Det andre hovedspørsmålet er hvordan man skal ramme dem.

Manøverkrigføring legger hovedvekten på å ramme en motparts kritiske punkter gjennom hurtige og uventede manøvrer som setter ham i en så vanskelig situasjon at han velger å oppgi videre strid - selv om hans kampavdelinger isolert sett kan være mer eller mindre intakte. Fienden møtes derfor ikke massivt og på bred front, men gjennom angrep mot utvalgte, og for ham, kritisk viktige punkter. Slik kan selv en tallmessig underlegen styrke få en motstander til å oppgi sine militære mål uten nødvendigvis å nedkjempe ham fysisk. Manøverkrigføring kan også bidra til å redusere egne tap fordi man så langt det er mulig søker å unngå motstanderens sterkeste avdelinger.

Det norske operasjonskonseptet baserer seg på manøverkrigføringens prinsipper. Likevel er det viktig å beholde tilstrekkelig evne til å møte en motstanders hovedstyrke med egne kampavdelinger for å kunne utnytte fordelaktig lende eller farvann i vår spesielle geografi. Vårt operasjonskonsept legger derfor vekt på en balansert evne til å gjennomføre operasjoner av ulik karakter.

4.7.2 «Asymmetriske» trusler

I internasjonale fredsoperasjoner har de vestlige land hittil kunnet basere seg på militær overlegenhet i forhold til de lokale aktørene. Slike skjeve styrkeforhold gjør at stedlige aktører ofte søker å kompensere for dette på andre måter, for eksempel gjennom terroraksjoner rettet mot intervensjonsstyrkenes hjemland eller mot bredere deler av det internasjonale samfunn.

Den teknologiske utviklingen i kombinasjon med de vestlige samfunns økende sårbarhet kan bidra til å gjøre slike «asymmetriske» trusler mer aktuelle i framtiden. En motstander som er i stand til å utnytte moderne teknologi på virkningsfulle måter, for eksempel å lamme viktige, nasjonale eller internasjonale datanettverk, lar seg ikke nødvendigvis pasifisere av et militært nederlag. Det finnes heller ikke nødvendigvis velegnete militære motmidler mot slike trusler, jf kapittel 3.3.

4.7.3 Konsekvenser

Overgangen til et manøverorientert operasjonskonsept får konsekvenser for hele den militære virksomheten. Noen av konsekvensene omtales nedenfor, mens andre blir belyst i påfølgende kapitler.

Krav til Forsvarets virksomhet

For å kunne identifisere og ramme kritiske punkter hos en motpart, kreves blant annet gode etterretninger, våpensystemer og styrker med varierte ytelser, og evne til samordnet innsats. Men manøverkrigføring bygger også på evnen til å føre strid i høyt tempo og med høy intensitet. Det kreves initiativ og hurtighet i alle ledd, mobile og fleksible styrker, og personell med høy kompetanse og treningsstandard på alle nivåer. Dette illustrerer hvor retningsgivende operasjonskonseptet er for hele Forsvarets virksomhet.

Trening og øving

Det nye operasjonskonseptet stiller store krav til kompetanse og treningsstandard på alle nivåer. Dette vil dels øke behovene for trening og øving, og dels endre treningens og øvingens karakter som følge av blant annet nye våpensystemer og større vekt på manøverevne og samvirke mellom ulike styrker og våpensystemer. Dette gjør det nødvendig å videreutvikle dagens trenings- og øvingsmønster.

Skyte- og øvingsfelt

Våre offiserer og mannskaper må kunne opparbeide og videreutvikle den militære kompetanse og det ferdighetsnivå som er nødvendig for å utføre sine oppgaver, både i nasjonale og internasjonale operasjoner. Realistisk trening og øving er også avgjørende for å øke personellets sikkerhet og overlevelsesevne i slike operasjoner. Det er et mål at hver avdeling skal ha tilgang til et fast skyte- og øvingsfelt knyttet til de faste etablissementer for stående styrker, skoleavdelinger og repetisjonssentra. For å kunne utføre feltmessig skyting med tyngre våpen og samøve avdelinger på en realistisk måte og med nødvendig omfang, er det behov for større felt i enkelte regioner (regionfelt). Innbefattet manøverområde og områder for skarpskyting, vil et regionfelt være i størrelsesorden 250 kvadratkilometer, hvorav nødvendige sikkerhetssoner vil utgjøre en stor del. Nord-Norge vil nå få et slikt regionfelt i Troms gjennom sammenbinding av eksisterende skytefelt etter Stortingets beslutning i 1997. Forsvarsdepartementet er innforstått med at Forsvaret har behov for et tilsvarende felt også i Østlandsområdet. Overordnede vurderinger av Forsvarets behov for og lokalisering av et slikt felt sett i forhold til andre samfunnshensyn vil bli forelagt Stortinget som egen sak.

Bruk av øvingsområder i utlandet som regionfelt, vil av sikkerhetspolitiske, beredskapsmessige og praktiske årsaker ikke kunne dekke dette behovet. Forsvarets økte bruk av simulatorer og datastøttet trening og øving er et viktig supplement, men kan ikke erstatte tradisjonell trening og øving under vekslende feltforhold, jf boks 4.2. Våre regionfelt vil også kunne dekke allierte styrkers behov for trening og øving i Norge. I kapittel 4.8.2 blir miljøkonsekvensene drøftet nærmere.

Manglende eller for små skyte- og øvingsfelt vil føre til at Forsvarets avdelinger ikke får gjennomført de øvelser som er nødvendige, og således ikke oppnå den kvalitet som er forutsatt.

Teknologisk nivå

Manøverorienterte operasjoner må ses i sammenheng med den teknologiske utviklingen, jf kapittel 4.6.1. Utviklingen innenfor datateknologi, sensorer og sambandssystemer åpner for nye muligheter på ledelses- og informasjonssiden. Utviklingen av våpen med lang rekkevidde og høy treffsikkerhet gjør det enklere å manøvrere slagkraftige styrker som kan slå til på rett sted til rett tid. Kraftigere typer sprengstoff kan redusere forsyningsvolumene og gjør styrkene mer mobile osv. Vårt nye operasjonskonsept vil derfor stille klare krav til hvilket teknologi- og kvalitetsnivå som er «godt nok» for vårt forsvar, jf kapittel 4.6.2.

Nye utfordringer

Utviklingen mot mer sårbare samfunn, og utviklingen av våpen med stadig lengre rekkevidde, høyere treffsikkerhet og større virkning, aktualiserer også andre militære utfordringer enn konvensjonell krig mellom militære styrker. Gjennom begrenset og selektiv bruk av militær makt eller trussel om bruk av slik makt, kan sentrale samfunnsfunksjoner lammes. Et samfunn i eller på vei mot kaos vil legge stort press på norske myndigheter. I visse sammenhenger kan slike begrensede angrep være et langt mer hensiktsmessig virkemiddel for en motpart enn tradisjonell, militær innsats i stor skala. I andre sammenhenger kan ikke motparten ramme oss på annen måte enn gjennom begrensede angrep, jf kapittel 4.7.2. Uansett er slike angrep eksempler på hvordan en motpart kan rette sine angrep mot våre svake punkter.

4.8 Miljøhensyn

Forsvaret utøver en allsidig og omfattende virksomhet, og forvalter store arealer. Noen av disse har betydelige verne- og friluftsinteresser. De miljømessige sidene ved den militære virksomheten må derfor vurderes nøye, og hensynet til de oppgaver som Forsvaret er pålagt, må balanseres mot miljøvirkningene dette fører med seg. Forsvaret må gjøre sitt for at miljøverdiene i det landet som skal forsvares, ikke reduseres unødig. Derfor må forsvarspolitikken og forsvarsplanleggingen utformes i lys av de overordnede miljøpolitiske kravene som beskrives nedenfor. Spesielt drøftes miljømessige utfordringer ved innføringen av det nye militære operasjonskonseptet som ble beskrevet i kapittel 4.7.

4.8.1 Overordnede miljøpolitiske krav

Regjeringen legger i sitt miljøvernarbeid vekt på langsiktig og forsvarlig forvaltning av naturgrunnlaget, og legger et «føre vàr»-prinsipp til grunn for all miljø- og ressursforvaltning. Videre vil regjeringen intensivere arbeidet for å redusere forurensning til jord, vann og luft.

Forsvarsdepartementet har ansvaret for å gjennomføre regjeringens miljøpolitikk på forsvarssektoren, jf St meld nr 58 (1996-97). Dette innebærer utforming og styring av miljøpolitikken for Forsvaret, samordning av spørsmål knyttet til ytre miljø og arbeidsmiljø, og internasjonal oppfølging av forsvarsrelaterte miljøspørsmål, jf St meld nr 21 (1992-93). Handlingsplanen for miljøvern i Forsvaret ble iverksatt i 1993. De fleste av tiltakene er nå gjennomført. Det arbeides fortsatt med å legge forholdene best mulig til rette for oppfølging av de langsiktige tiltakene. Innføring av standardisert styringsverktøy for ledelse og rapportering av miljøverntjenesten prioriteres i tråd med St meld nr 58.

Forsvarets utvikling og virksomhet må fremme en bærekraftig utvikling. De eksisterende miljøproblemene må reduseres, og nye problemer må forebygges. Forsvaret må verne om miljøet på lik linje med samfunnet for øvrig. I hovedtrekk gjelder alle lover og forskrifter på miljøvernområdet fullt ut for Forsvaret. I de enkelttilfeller der det kan gjøres unntak, gjelder dette oftest forhold av operativ art eller i tilknytning til stridsanlegg. Også det internasjonale samfunn kan komme til å stille strenge miljøkrav til militære styrker og operasjoner. Slike krav må naturligvis også oppfylles av norske styrker som skal delta i fredsoperasjoner eller annen virksomhet utenfor landets grenser.

Regjeringen legger vekt på miljørelatert samarbeid med andre lands militære myndigheter. Dette kan bidra til å redusere framtidige miljøtrusler mot Norge, jf kapittel 3.3.1. Den trilaterale avtalen om arktisk militært miljøsamarbeid er et godt eksempel på dette, se boks 4.3.

4.8.2 Miljøutfordringer

Det manøverorienterte operasjonskonseptet kan føre med seg betydelige miljømessige utfordringer. For å forebygge eventuelle miljøproblemer drøftes de viktigste utfordringene spesielt.

Nye våpen og nytt materiell

Det nye operasjonskonseptet vil kreve nye våpen og nytt materiell som det foreløpig ikke er mulig å vurdere de potensielle miljøvirkningene av. Samtidig gir dette gode muligheter til å utforme kravspesifikasjoner for utstyret som i rimelig grad ivaretar både taktiske, tekniske, økonomiske og miljømessige hensyn.

Logistikk

Dagens miljøproblemer på logistikksiden knytter seg i første rekke til stasjonære lagringsanlegg, omlasting av drivstoff og flytende kjemikalier, og deponering knyttet til verkstedsvirksomhet av ulik art. Det kan forekomme utilsiktede utslipp på grunn av lekkasjer eller feilkoplinger, og forurensing ved søl i forbindelse med omlasting. Et manøverorientert operasjonskonsept vil føre til hyppigere forflytning under trening og øving. Dette kan øke noen av disse miljøutfordringene, men neppe i betydelig grad.

Nye lokaliseringsbehov

Det nye operasjonskonseptet kan endre lokaliseringsbehovene i forbindelse med både opplæring, øving og logistikk. Operasjonskonseptet vil også bety at deler av virksomheten som i dag er knyttet til faste forsvarsanlegg, gradvis vil knyttes til mer mobile systemer. Dette kan berøre andre områder enn de som til nå har vært direkte berørt av Forsvarets virksomhet, dels ved midlertidig etablering av operative avdelinger og støtteelementer, dels ved avhending av etablissement som det ikke lenger er bruk for, og dels ved etablering av nye faste etablissement.

Blant annet kan det nye operasjonskonseptet kreve en viss økning av aktiviteten til Sjøforsvarets fartøyer i de indre kystfarvann. Miljøkonsekvensene av slike operasjoner er i liten grad kartlagt. Foruten miljøbelastninger kan økt aktivitet skape uheldige konflikter med for eksempel friluftsinteresser, oppdrettsnæring og andre næringsinteresser. For å unngå eventuelle konflikter er det nødvendig med en nær dialog mellom Forsvaret og berørte interesser og myndigheter om disse problemene.

Nytt trenings- og øvingsmønster

Et nytt trenings- og øvingsmønster, jf kapittel 4.7.3, kan skape miljømessige utfordringer i de områdene som benyttes. Restriktiv nyetablering av trenings- og øvingsområder har begrenset mulighetene for nødvendig trening og øving. Samtidig krever det nye operasjonskonseptet større eller mer varierte «øvingsrom» i forhold til dagens situasjon. Det må etableres en så bred forståelse som mulig om disse momentene for å unngå situasjoner og hendelser som skaper motsetninger i de lokalsamfunn som berøres.

Operasjonskonseptet forutsetter at en del av Forsvarets øvingsvirksomhet blir lagt utenfor tradisjonelle øvingsfelter. Øvingsmønsteret må fastlegges etter drøftinger med sivile myndigheter ut fra faren for belastning på miljøet, for eksempel med hensyn til spor i terrenget, støy og avfall ved skyting og manøvrering av soldater og kjøretøy. I den sammenheng må det utvikles systemer for å klassifisere øvelsene ut fra virkninger på miljøet. Det kreves også bedre kartlegging av områder og objekter som Forsvaret må ta hensyn til.

Gradvis større og mer sammenhengende fredningsarealer og fredningsområder, vil etter hvert kunne begrense Forsvarets bevegelsesfrihet under øvelser så mye at viktige øvingsmomenter vanskelig kan gjennomføres. Derfor skaper økningen i fredningsomfanget behov for fleksible løsninger der det kan øves i et visst omfang uten at dette går på bekostning av formålet med vernet av de enkelte områdene.

Det nåværende trenings- og øvingsmønsteret legger vekt på at virksomheten konsentreres til avgrensede områder. Dette har virket tilfredsstillende for det sivile samfunn selv om naturens behov for hvile og restaurering kan bli skadelidende. Slik sett vil et manøverorientert operasjonskonsept kunne ivareta miljøhensynene bedre ved at virksomhet som belaster miljøet, tillates i områder og perioder som tåler belastningen ut fra hensynet til en bærekraftig utvikling. Uten en bred dialog med berørte parter og interesser om forståelse for, og anvendelse av, dette prinsippet, vil imidlertid nødvendig trening og øving av det nye operasjonskonseptet bli særdeles vanskelig.

Samlet vurdering

Ut fra en overordnet og samlet miljømessig vurdering er det lite som taler mot det nye operasjonskonseptet. Måten å operere på vil være forskjellig fra dagens, men de aktiviteter som gjennomføres, vil i store trekk være de samme. De miljøvirkninger som vil oppstå, kan håndteres innenfor gjeldende lovgivning, direktiver og bestemmelser. For å forebygge og avbøte eventuelle miljøproblemer så langt det er mulig, vil departementet legge stor vekt på å gjennomføre nødvendige konsekvensutredninger, overvåke miljøvirkningene og følge opp eventuelle uheldige forhold.