6 Forsvarets struktur og virksomhet

6.1 Innledning

Utviklingen av Forsvaret må tilpasses de vedvarende og langsiktige forandringene i vår omverden og vårt samfunn. De fleste NATO-land reduserer stadig omfanget av sine militære styrker og innretter i økende grad sin forsvarsplanlegging mot å kunne delta med utrykningsstyrker i internasjonale operasjoner utenfor NATO-landenes territorier. Selv om det er betydelige individuelle forskjeller, har alliansens medlemsland brukt en jevnt synkende andel av verdiskapningen i samfunnet til militære formål gjennom første halvdel av 90-tallet. Utviklingen i de siste par årene kan imidlertid tyde på at disse reduksjonene flater ut. Norges utgifter til militære formål, målt ved andelen av vårt brutto nasjonalprodukt, ligger nå på gjennomsnittsnivået for de europeiske NATO-landene, og noe under gjennomsnittet for alliansen samlet. USA legger ikke opp til dramatiske endringer i sin styrkestruktur og beredskap, men utviklingen av det amerikanske forsvaret på lengre sikt er likevel usikker. Samtidig satser USA langt mer på forskning og utvikling enn de andre NATO-landene. Dette kan på sikt få konsekvenser for både det politiske, materiellmessige og militære samarbeidet i NATO.

De militære konvensjonelle kapasiteter i våre nærområder utgjør også et viktig premiss for forsvarsplanleggingen. Det russiske forsvaret har store omstruktureringsproblemer. I Leningrad militærdistrikt har det funnet sted en betydelig reduksjon i militær kapasitet og operativitet i de senere år. De konvensjonelle styrkene er likevel bedre utstyrt enn i de fleste andre regioner. Den russiske Nordflåtens hovedoppgave er i dag knyttet til strategiske kjernefysiske våpen, og flåten har begrenset kapasitet til å utføre andre oppgaver i tillegg. Sveriges forsvar har blitt kraftig redusert hittil på 90-tallet. Det planlegges ytterligere reduksjoner i det svenske forsvaret i årene framover, og store deler av styrkestrukturen er basert på en forutsetning om lang varslingstid. Finland har ikke i samme grad som Sverige redusert sin militære struktur og beredskap.

Overgangen til et manøverorientert operasjonskonsept har også en viktig betydning for Forsvarets struktur og virksomhet. En slik måte å operere på krever evne til å føre samordnet strid i høyt tempo og med høy intensitet. Det kreves mobile og fleksible styrker, og personell med høy kompetanse og treningsstandard på alle nivåer. Manøverorienterte operasjoner må ses i sammenheng med den teknologiske utviklingen, og vårt nye operasjonskonsept stiller klare minstekrav til hvilket teknologi- og kvalitetsnivå som er godt nok for Forsvaret. Samtidig må kravene til teknologi, fleksibilitet og kvalitet i våre styrker balanseres mot behovet for å ha et tilstrekkelig omfang av styrker for å sikre en viss utholdenhet og om nødvendig kunne forsvare ulike deler av landet samtidig.

Evne og vilje til endring preger utviklingen av et effektivt og moderne forsvar. Samtidig krever forsvarsplanleggingen langsiktighet og Forsvarets virksomhet et minimum av stabilitet. Rekrutteringen, kompetanseoppbyggingen og investeringene gjennom de kommende fire årene vil utgjøre hovedelementer i det norske forsvaret i tiår framover.

Dette kapitlet beskriver mål og retningslinjer for Forsvarets framtidige struktur og virksomhet. Disse målene og retningslinjene utgjør grunnlaget for å følge opp de politiske hovedlinjene som meldingen beskriver.

6.1.1 Sammenhenger mellom Forsvarets oppgaver, struktur og virksomhet

Forsvarets oppgaver er utgangspunktet for utviklingen av Forsvarets struktur og innrettingen av Forsvarets virksomhet. Å sikre en balansert og fleksibel evne til å løse hele spennet av oppgaver - invasjonsforsvar, territorialforsvar, krisehåndtering, suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, etterretningstjeneste, sikkerhetstjeneste, internasjonalt militært engasjement, redningstjeneste og annen samfunnsnyttig bruk av Forsvaret - utgjør selve kjernen i forsvarsplanleggingen.

Det er mange og til dels kompliserte sammenhenger mellom Forsvarets oppgaver, struktur og virksomhet. Forsvarets ulike enheter og sektorer bidrar til å løse dels forskjellige oppgaver og dels forskjellige deler av samme oppgave.

Forsvarets oppgaver kan deles inn i to hovedkategorier, se figur 6.1:

• fredstidsoppgaver som Forsvaret utfører som en del av sin ordinære virksomhet i fredstid, det vil si suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, etterretningstjeneste, sikkerhetstjeneste, internasjonalt militært engasjement, redningstjeneste og annen samfunnsnyttig bruk av Forsvaret

• krigsoppgaver som Forsvaret utfører i krise og krig basert på mobiliseringstiltak. Krigsoppgavene har størst betydning for Forsvarets struktur og virksomhet, men utføres bare etter mobilisering.

Kriser kan omfatte en rekke ulike situasjoner, og oppgaven krisehåndtering hører derfor inn under begge hovedkategoriene.

Evnen til å løse Forsvarets oppgaver i fred, krise og krig må baseres på Forsvarets styrkestruktur, styrkenes reaksjonsevne og styrkenes utholdenhet. Oppgavespekteret med invasjonsforsvar som den mest krevende, setter kravene. Det meste av Forsvarets kapasiteter er resultatet av kompetanseoppbygging og investeringer gjennom de siste tiår, men disse kapasitetene eldes naturligvis fra det ene år til det annet. Utvikling og vedlikehold av styrkestrukturen danner derfor grunnlaget for Forsvarets virksomhet i fred. Samtidig skal Forsvarets fredsorganisasjon løse fredstidsoppgavene.

Ulike deler av Forsvarets virksomhet må avstemmes nøye mot hverandre. Bruken av personell, materiell, eiendom, bygg og anlegg styres gjennom virksomhetsområder for å skape en styrkestruktur, som i sin tur gjør det mulig å løse Forsvarets oppgaver. Planene gjennomføres dermed ved å stille de nødvendige ressursene til disposisjon for Forsvarets virksomhet gjennom de årlige budsjettene.

6.1.2 Fortsatt omstilling

Et krigsforebyggende forsvar krever troverdig evne til å løse Forsvarets oppgaver til enhver tid. Dette kan bare oppnås ved å utnytte alle ressurser som stilles til disposisjon for Forsvaret i fred, krise og krig, mest mulig effektivt. Forrige langtidsmelding, St meld nr 16 (1992-93), igangsatte en omfattende omstillingsprosess for å utvikle et forsvar i bedre balanse. Det er gjennomført dyptgripende endringer i Forsvarets styrkestruktur og fredsorganisasjon. Flere av tiltakene som skal bidra til å sikre nødvendige investeringer gjennom innsparinger på driftssiden, er fortsatt under iverksetting. Det vil ennå gå noe tid før effektene kommer til syne. Samtidig er det avdekket svakheter i omstillingsprosessen, blant annet knyttet til den ekstraordinære personellsituasjonen i deler av virksomheten. For å gjennomføre omstillingen har det også vært nødvendig å nedprioritere visse områder midlertidig, blant annet utdanning, trening og øving.

Med den struktur og virksomhet som denne meldingen legger opp til, er det neppe rom for overføringer fra drift til investeringer i de nærmeste årene. Den fortsatte omstillingen må framfor alt gjøre det mulig å styrke kritisk viktige aktiviteter på driftssiden uten at investeringene blir skadelidende. Et forsvar i omstilling er imidlertid ikke ensbetydende med rasjonalisering i snever forstand. Like viktig er det å sikre Forsvarets evne til å møte de utfordringene som framtiden kan og vil bringe. Derfor vil ikke nødvendigvis omstillingen bli mindre krevende framover enn den har vært til nå.

6.1.3 Oppbyggingen av kapitlet

Retningslinjene for Forsvarets framtidige struktur og virksomhet tar utgangspunkt i dagens situasjon som er beskrevet i kapittel 6.2 og i vedlegg 2. Deretter beskrives regjeringens mål og retningslinjer for utviklingen av Forsvarets styrkestruktur i kapittel 6.3. Styrkestrukturen er styrende for Forsvarets virksomhet i kommende fireårs periode som omhandles i kapittel 6.4. Til slutt beskrives de økonomiske konsekvensene av regjeringens politikk i kapittel 6.5.

Det minnes for øvrig om at Forsvarets personalpolitikk er beskrevet i kapittel 8.

6.2 Dagens forsvar

Utviklingen av Forsvaret i de siste fem årene har vært basert på de mål, retningslinjer og strategier som ble fastlagt ved Stortingets behandling av Innst S nr 150 (1992-93), jf St meld nr 16 (1992-93).

St meld nr 16 la opp til å gjennomføre omfattende endringer i Forsvarets styrkestruktur, fredsorganisasjon og fredstidsvirksomhet innenfor et tidsrom på 10 år. Det er arbeidet målrettet for å få til disse endringene, og Forsvaret har nå kommet langt i denne krevende og dyptgripende omstillingsprosessen.

Omstillingen av Hærens styrkestruktur er i hovedsak gjennomført. Hæren er omtrent halvert gjennom blant annet en reduksjon av antall brigader fra 13 til 6 og en bemanningsreduksjon fra ca 180 000 til 100 000. Reduksjon og tilpasning av øvrige avdelinger i Hæren har foregått gradvis i hele den siste fireårs perioden. Heimevernet har kun gjennomgått mindre justeringer. Også i Sjøforsvaret er det gjennomført betydelige endringer i styrkestrukturen, blant annet gjennom anskaffelse og innfasing av nye ubåter, mineryddere og lette missilbatterier, og utfasing av ekstyske fort og batterier. Det er ikke gjennomført større endringer i Luftforsvarets styrkestruktur, men det er foretatt en rekke justeringer. Dette omfatter i hovedsak organisasjonsendringer ved flystasjonene, i styrkeproduksjonen og i luftkommando og -kontrolltjenesten.

Fra 1994 til 1998 er det investert om lag 31,2 milliarder kroner i nytt materiell (1998-kroner). Forsvarets styrkestruktur fylles derfor gradvis opp med nødvendig materiell selv om investeringene har vært noe mindre enn forutsatt i St meld nr 16 (33,1 milliarder kroner). Det legges stor vekt på å redusere risikoen ved investeringene og gjennomføre prosjektene på en forsvarlig måte. Imidlertid sliter Forsvaret med å gjennomføre den nødvendige porteføljen av prosjekter, først og fremst på grunn av mangel på personell med en riktig kompetanse.

Styrkestrukturens størrelse og sammensetning har vært styrende for utviklingen av fredsorganisasjonen. Det er vedtatt og iverksatt en rekke tiltak for å få bedre styring med og effektivisere virksomheten, samt å frigjøre midler fra driftssiden til nødvendige investeringer i styrkestrukturen. Det har vært et overordnet mål å forenkle Forsvarets kommandostruktur, med større vekt på mål- og resultatstyring. Ved omleggingen av fredsorganisasjonen er det satset på blant annet større konsentrasjon av virksomhet og aktiviteter, effektive og ressurssparende felles løsninger og felles lokalisering av forsvarsgrenenes og Heimevernets avdelinger og virksomhet.

Til tross for de omfattende tiltak som Forsvaret har gjennomført for å redusere driften, ligger resultatene langt fra målsettingen om driftsreduksjoner. Den kraftige gjennomsnittlige reduksjonen i de første årene av forrige langtidsmeldingsperiode førte til at driftssiden måtte tilføres midler i de siste årene for å ivareta blant annet behovet for trening og øving, forsvarlig gjennomføring av materiellprosjekter og nødvendige tiltak på personellsiden.

For å oppnå de nødvendige innsparinger i driftsutgiftene, ble det anslått et reduksjonsbehov på ca 6 140 årsverk fram til år 2003. Det ble forutsatt at omtrent halvparten av denne reduksjonen skulle tas i perioden 1994-98. Forbruket av årsverk i Forsvaret er hittil i perioden redusert med 1 641 årsverk. Dette utgjør en reduksjon på 7,2 prosent av det samlede antall årsverk. I dette beregningsgrunnlaget er ikke årsverk tilknyttet stillinger av midlertidig karakter tatt med. Flere forhold har ført til en ubalansert utvikling i deler av Forsvarets personellstruktur. Forsvarsdepartementet vurderer derfor tiltak for å rette opp disse skjevhetene.

Sett under ett er omstillingen langt på vei gjennomført i tråd med de mål og planer som ble lagt i forbindelse med forrige langtidsmelding. En mer detaljert omtale av Forsvarets utvikling i perioden 1994-98 framgår av meldingens vedlegg 2. Resultatene så langt gir et godt utgangspunkt for den videre omstillingen av Forsvarets organisasjon og virksomhet. Men utviklingen har også skapt svakheter knyttet til blant annet personellsituasjonen, materiellinvesteringene, trening og øving. Kursen må derfor justeres i den videre omstillingen.

6.3 Mål og retningslinjer for utviklingen av Forsvarets styrkestruktur

Et tidsmessig og effektivt forsvar kan ikke bygges opp over få år. Et troverdig forsvar må derfor rettes inn mot langsiktige og til dels uforutsigbare utfordringer. I lys av usikkerheten om den sikkerhetspolitiske utviklingen vil regjeringen videreføre et nasjonalt balansert forsvar for å kunne forsvare hele landet. Evnen til å slå tilbake et invasjonsforsøk vil imidlertid være begrenset til én landsdel om gangen og vil over tid være avhengig av alliert støtte. Å møte andre og mer begrensede former for angrep, for eksempel et omfattende missilangrep kan imidlertid også kreve så store ressurser at alliert støtte er nødvendig.

Faren for et større militært angrep på Norge anses som meget liten i de nærmeste årene. Dette gir handlefrihet til å foreta tilpasninger og justeringer i styrkestrukturen. Å videreutvikle Forsvarets evne til invasjonsforsvar er fortsatt hovedutfordringen for framtidens styrkestruktur. Utviklingen av et nytt militært operasjonskonsept, ny militær teknologi og militære kapasiteter i våre naboland og hos våre allierte, taler imidlertid for å endre Forsvarets struktur og planer i forhold til forrige langtidsmelding. Denne meldingen legger opp til at det blant annet kjøpes færre kampfly, at det ikke anskaffes nye ubåter i den neste tiårs perioden og at Hæren fornyes i mindre omfang. Dette vil isolert sett redusere Forsvarets evne til invasjonsforsvar og territorialforsvar. Likevel anser regjeringen at en slik styrkestruktur er tilpasset dagens utviklingstrekk og framtidens potensielle utfordringer så langt disse kan overskues i dag.

Dagens materiellanskaffelser er med på å bestemme Forsvarets struktur i flere tiår framover. For å utvikle et balansert forsvar over tid må planleggingen ha et langsiktig perspektiv. Samtidig er det Forsvarets løpende virksomhet som utvikler og vedlikeholder styrkestrukturen. Langsiktige mål må følgelig også ses i et mer kortsiktig perspektiv. Derfor beskrives først generelle retningslinjer for utviklingen av Forsvarets styrkestruktur. Deretter beskrives utviklingen fram til år 2006. Til slutt beskrives utviklingen fram mot 2018. Mer detaljerte planer vil bli utarbeidet som en del av Forsvarets oppfølgende planlegging.

6.3.1 Hovedretningslinjer

Helhet

Oppgavene i fred, krise og krig må ses i sammenheng. Forsvarets framtidige styrkestruktur og organisasjon må derfor være egnet til å håndtere hele dette spekteret av oppgaver på en kostnadseffektiv måte. Et helhetlig forsvar innebærer at de ulike delene av styrkestrukturen er nøye avstemt mot hverandre og mot de ulike delene av Forsvarets virksomhet. En slik helhet vil ikke bare bidra til effektiv bruk av ressursene, men også gi handlefrihet til å bygge ut vårt militære forsvar om nødvendig.

Handlefrihet

Forsvarsplanleggingen krever et langsiktig perspektiv, men langsiktige mål er beheftet med stor usikkerhet. Med usikkerheten om framtidige utfordringer er det viktig å være forberedt på at det kan oppstå endringer i de styrende forutsetningene om styrkenes sammensetning, dimensjonering og utgangsdisponering. De langsiktige planene for styrkestrukturens utvikling må derfor gi handlefrihet, og så langt det er mulig basere seg på strukturelementer som det vil være viktig å besitte uansett innretting av Forsvaret. Dette innebærer blant annet at styrkestrukturen ikke må gjøres kritisk avhengig av stasjonær infrastruktur for å operere. Som følge av langsiktigheten i materiellanskaffelsene og utviklingen av organisasjonen, er målstrukturen for år 2006 i betydelig utstrekning bestemt av investeringer som allerede er besluttet foretatt eller er under gjennomføring. Dette gjelder selvsagt i enda større grad i perioden 1999-2002. Det er viktig at de investerings beslutninger som tas i de kommende årene, ikke innsnevrer handlefriheten unødig på lengre sikt.

Nøkternhet

Forsvarets styrkestruktur må moderniseres og vedlikeholdes kontinuerlig. Et best mulig forhold mellom styrkenes kvalitet og kvantitet er bestemmende for strukturens yteevne. Et moderne stridsmiljø og operasjonskonsept stiller krav til kvalitet. Siktemålet for styrkenes kvalitetsnivå er et nøkternt vurdert minimumsnivå, ikke noe høyteknologiforsvar. Samtidig må det opprettholdes et nødvendig omfang av styrker for å sikre en viss utholdenhet og evne til å forsvare flere deler av landet samtidig. Dette gjelder ikke minst Hæren. For Luftforsvarets og Sjøforsvarets del vil det bli satset noe mer på ny teknologi på bekostning av antall enheter. Utviklingen av militære kapasiteter, militære operasjoner og militær teknologi tilsier imidlertid at minimumskravene til styrkenes kvalitet og omfang hverken er entydige eller uforanderlige over tid.

Fellesoperasjoner

Forsvarets samlede operative evne er kritisk avhengig av at styrker fra ulike deler av organisasjonen kan støtte og forsterke hverandre. En styrkestruktur som rommer et bredt spekter av kapasiteter, gir bedre muligheter for å organisere styrkene etter oppgave. Dette betyr blant annet at Forsvarets samlede struktur skal gjøre det mulig å organisere stridsenhetene på en fleksibel måte. Mange mindre enheter må kunne samordnes til effektiv innsats. Større enheter må kunne skille ut selvstendige stridsenheter for å løse avgrensede oppdrag. Fellesoperasjoner forutsetter evne til samvirke mellom forsvarsgrenene, herunder felles løsninger for kommando, kontroll, kommunikasjon og informasjon.

6.3.2 Styrkestrukturens utvikling i perioden 1999-2006

Felles ledelse og systemer

Den nye kommandostrukturen i NATO og den teknologiske utviklingen, blant annet innenfor informasjonsteknologi, påvirker våre operative og regionale kommandoledd. Omstrukturering av forsvarskommandoene og de regionale kommandoleddene vil derfor bli utredet. Vårt nasjonale kommando- og kontrollsystem vil bli modernisert og omstrukturert i samsvar med utviklingen av NATOs tilsvarende systemer.

Fram til år 2006 vil Forsvarets sensorsystemer få økt kapasitet. Taktiske sensorer med tilhørende systemer vil bli noe styrket. Havovervåkingen vurderes styrket i Sør-Norge gjennom modernisering og utvidelse av kystradarkjeden. Forsvaret vil utvide sitt kjøp av bilder fra sivile radarsatellitter for å bedre overvåkningsevnen i våre nærliggende havområder. På datakommunikasjonssiden vil Forsvaret ha behov for betydelig større data- og bildeoverføringskapasitet, bedre robusthet og transportable enheter. Kommando-, kontroll- og informasjonssystemene vil bli bedre integrert i perioden.

I utviklingen av logistikkfunksjonene vil det bli lagt vekt på felles løsninger og rasjonell arbeidsdeling på tvers av organisasjonsgrenser.

Innføring av stridshelikoptre kan bli aktuelt også i det norske forsvaret. Stridshelikoptre er et operasjonelt våpensystem som må vurderes i forhold til våpensystemer i alle forsvarsgrener, jf boks 6.3. Disse vurderingene er svært kompliserte. Omfattende utredningsarbeid må derfor gjennomføres i de nærmeste årene.

Landforsvaret

Ambisjonene om et tidsavgrenset forsvar mot invasjon i én landsdel, sikring av allierte forsterkningsoperasjoner og sikring mot begrensede anslag i hele landet styrer utformingen av Hæren. 6 Divisjon med divisjonstropper og tre divisjonsbrigader vil utgjøre Hærens hovedbidrag til invasjonsforsvaret. For å kunne forsterke invasjonsforsvaret, samt for territorialforsvar, krisehåndtering og suverenitetshevdelse, skal Hæren ha tre selvstendige brigader og ca 20 selvstendige bataljonsenheter. Videre vil distriktskommandoene ha enheter for å støtte divisjonen, de selvstendige brigadene og de territorielle styrkene. I tillegg til de rent nasjonale oppgavene vil våre kapasiteter for internasjonal innsats på hærsiden bli organisert innenfor en av de selvstendige brigadene.

Selv om Hærens styrkestruktur i hovedsak er på plass organisatorisk sett, vil det ta tid å tilføre avdelingene det nødvendige materiell. Hæren vil ha et stort behov for å gjenanskaffe hovedmateriell etter hvert som dette blir foreldet. En eventuell anskaffelse av stridsvogner og rørartilleri vil være særlig krevende. Det må aksepteres mangler eller foreldelse av hovedmateriell dersom styrkestrukturens omfang skal opprettholdes. Fram til år 2006 vil divisjonen og én selvstendig brigade bli prioritert. Dette betyr at det i denne perioden bare foretas marginale investeringer i to av Hærens seks brigader. Øvrige avdelinger vil motta noe nytt utstyr, og brukt utstyr i den grad slikt materiell kan overføres fra høyere prioriterte avdelinger som tilføres nytt utstyr. Rundt år 2006 kan kvaliteten på de laveste prioriterte avdelingene i Hæren bli så marginal at det må vurderes å redusere antallet og omstrukturere deler av de territorielle styrkene.

Selv om enkelte enheter har fått større mobilitet, har omstillingen av Hæren redusert evnen til landsdekkende territorialforsvar. Heimevernets relative betydning for å sikre infrastruktur og overvåke land- og sjøterritoriet har dermed økt. Heimevernets struktur videreføres på dagens nivå. Regjeringen legger opp til at anskaffelse av personlig utrustning prioriteres tidlig i perioden. I takt med at Hæren tilføres nytt materiell og reduserer sin organisasjon, kan noe materiell overføres til Heimevernet. Hovedtyngden av Hærens materiell er imidlertid foreldet og nedslitt ved utfasing, og hensiktsmessigheten av slik overføring må vurderes i hvert enkelt tilfelle.

Sjøforsvaret

Sjøforsvarets hovedbidrag til invasjons- og territorialforsvaret er evnen til å sikre sjøtransporterte forsyninger og forsterkninger fra én landsdel til en annen, og evnen til å beskytte norsk territorium mot sjølandsatte styrker. Sjøforsvaret bidrar også til krisehåndtering, suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og internasjonalt militært engasjement.

Sikring av sjøtransporterte forsyninger og forsterkninger løses hovedsaklig gjennom bruk av fregatter og mineryddere. Tidlig i perioden vil det bli ferdigstilt fem minesveipere og fire minejaktfartøyer for minerydding. Anskaffelse av nye fregatter og maritime helikoptre for anti-ubåt operasjoner vil bli påbegynt, se boks 6.1. Det planlegges i dag å anskaffe seks slike fartøyer. Det vil imidlertid bli lagt stor vekt på at dagens kostnadsramme for fregattprosjektet holdes- om nødvendig gjennom å redusere antall fartøyer.

Det vil bli opprettholdt en betydelig evne til å bekjempe overflatemål på sjøen. Oppdatering av HAUK-klassen og utfasing av STORM-klassen missiltorpedobåter vil bli gjennomført. En ny type missiltorpedobåt blir utviklet gjennom et prøvefartøy. I løpet av perioden kan det bli truffet beslutning om serieproduksjon. Avgjørelsen vil blant annet bygge på resultatene fra utprøvingen av prøvefartøyet og det samlede behovet innenfor denne sektoren i et langsiktig perspektiv.

Sjøforsvarets to mineleggere og seks undervannsbåter av ULA-klassen vil bli beholdt i strukturen. To undervannsbåter av KOBBEN-klassen utfases så snart som mulig for å spare driftskostnader. Øvrige fire KOBBEN-klasse fartøyer utfases rundt år 2006 når materiellet teknisk sett vil være utslitt.

Langtrekkende presisjonsvåpen har en sentral plass innenfor det manøverorienterte operasjonskonseptet. Derfor vil et nytt missil for bekjempelse av mål på sjøen være under utvikling i perioden fram til år 2006. Resultatene av utviklingen vil avgjøre om slike langtrekkende missiler vil være en egnet komponent i Forsvaret. Både sjø- og landbaserte leveringsplattformer kan i så fall være aktuelle.

Moderne presisjonsstyrte våpen har økt sårbarheten til stasjonære anlegg. Kystartilleriet skal i perioden utvikles og omorganiseres i en mobil og fleksibel retning. Det skal etableres nye avdelinger basert på lette missilavdelinger, jegertropper, deler av materiellarven og mindre nyinvesteringer. Det stasjonære sjøinvasjonsforsvaret reduseres gjennom utfasing av fort med ekstysk materiell. Tre kontrollerbare minefelt og tre torpedobatterier vil bli ferdigstilt i perioden. Tre fort med 120 mm kanoner vil bli opprettholdt. Dagens seks fort med 75 mm kanoner kan bli vurdert.

Forsvarets evne til å løse kystvaktoppgaven er i stor grad knyttet til tilstedeværelse med egnede enheter. Denne evnen er planlagt styrket gjennom oppdatering av kystvaktfartøyene av NORDKAPP-klassen, anskaffelse av et nytt isforsterket kystvaktfartøy og erstatning av Kystvaktens helikoptre. Havovervåkningen vurderes styrket i Sør-Norge gjennom modernisering og utvidelse av kystradarkjeden i landsdelen.

Luftforsvaret

Luftherredømme er av stor betydning for alle forsvarsgreners operasjoner i krig. Dette gjør områdeluftforsvar til den høyest prioriterte funksjonen i invasjons- og territorialforsvaret. Luftkommando og -kontrollsystemet, kampflyvåpenet og flystasjonene med sitt luftvern utgjør de viktigste delene av områdeluftforsvaret. I tråd med nytt militært operasjonskonsept og den militærteknologiske utviklingen må det bygges inn størst mulig fleksibilitet og mobilitet i Luftforsvarets operative enheter. Ambisjonen er mer selvstendige kampstyrker som kan klare seg med færre og lettere stasjonsoppsetninger. Nødvendige støttefunksjoner må kunne flyttes sammen med de operative enhetene og utfylle en eventuelt tilsvarende stasjonær organisasjon på stedet det skal flyttes til.

I krise og krig må flystasjonene ha evne til å motta allierte forsterkninger og støtte flyoperasjoner over tid. Antall flystasjoner oppsatt i krig vil bli foreslått redusert til 12. Det legges opp til en struktur bestående av fire hovedbaser og åtte deployeringsbaser. Mobile kampenheter skal dessuten være i stand til å operere fra andre flyplasser. Regjeringen vil med det første legge fram en stortingsproposisjon om blant annet omorganisering av Luftforsvarets flystasjoner. På noe sikt vil basestrukturen igjen kunne bli vurdert.

Kvalitetsmessig vil Luftforsvaret i perioden bli styrket gjennom anskaffelse av kampfly til erstatning for utfasede F-5 og tapte F-16. Denne anskaffelsen vil ha stor betydning for hele Forsvaret, se boks 6.2. Kostnadsrammen for dette kjøpet vil bli noe redusert i forhold til dagens kostnadsramme. Samtidig må det langsiktige behovet innenfor kampflysektoren ses i et samlet perspektiv. Eventuelle kostnader i perioden 1999-2006 knyttet til forberedelsene til erstatningen av dagens F-16 rundt 2015-2020, må derfor ses i sammenheng med kostnadsrammen for det nærmeste kampflykjøpet. Fram mot år 2006 vil kampflyvåpnet bli dimensjonert med sikte på å opprettholde fire operative skvadroner. Skvadronen som operer F-5 vil bli nedlagt tidlig i perioden. De nye kampflyene vil ha en bedret luft-til-luft- og luft-til-bakke kapasitet.

Den maritime overvåknings- og patruljekapasiteten opprettholdes i perioden ved en skvadron maritime fly. En skvadron med middels tunge transportfly videreføres. En skvadron med mindre transportfly og en skvadron for elektronisk krigføring og transport, videreføres. I perioden vil det bli vurdert å anskaffe lette flerbruksfly. Dette kan få betydning for organiseringen av disse kapasitetene. To skvadroner med transporthelikoptre og en skvadron med redningshelikoptre opprettholdes. Forberedelser til utskifting av redningshelikoptre vil starte i perioden. Oppdatering eller utskiftning av en skvadron kystvakthelikoptre vil bli igangsatt. Anskaffelse av enhetshelikoptre kan være aktuelt og vil bli vurdert i sammenheng med redningshelikoptertjenesten og behov for ytterligere maritime helikoptre.

I utviklingen av luftvernet vil det bli lagt vekt på mobilitet, stridsutholdenhet og evne til fellesoperasjoner med luftvernavdelinger fra andre forsvarsgrener og allierte nasjoner. Det bakkebaserte luftvernet utvikles i retning av en sammensatt mobil og stasjonær struktur.

Det er utarbeidet en nasjonal plan for utvikling av luftkommando og -kontrollsystemet. Dette området må ses i sammenheng med utviklingen av kommando- og kontrollsystemer i NATO. Ny teknologi reduserer behovet for statiske stridsanlegg. Oppgradering av luftkommando og kontrollsystemet vil skje trinnvis. Operativ ledelse av luftstyrker utøves fra forsvarskommandoene. Luftbildeproduksjon og taktisk ledelse av luftoperasjoner vil bli vurdert lokalisert til færre anlegg. For å oppnå tilstrekkelig mobilitet og utholdenhet vil det bli vurdert å tilføre strukturen et mobilt varslingssenter. Det vil også bli vurdert å anskaffe mobile taktiske kontrollenheter, transportable sensorer og luftbårne sensorer.

6.3.3 Styrkestrukturens utvikling etter år 2006

Felles systemer

De viktigste systemene på fellesnivå er sambands- og informasjonssystemene. Det vil gjennom hele perioden foregå nødvendige oppdateringer av disse. God etterretning, overvåkning og varsling vil kreve nye plattformer, sensorer og sambandssystemer. Luftbårne sensorer (droner) for overvåkning av land-, sjø-, og luftterritorium forventes å bli en viktig tilvekst til dagens systemer.

På sikt kan anskaffelse av stridshelikoptre bli aktuelt, jf kapittel 6.3.2.

Landforsvaret

Selv i et 20-års perspektiv vil det ikke være mulig å fornye hele Hæren. Etter periodens slutt er det derfor nødvendig å opprettholde investeringstakten for å kunne holde strukturens kvalitet og kvantitet på et akseptabelt nivå. Divisjonen vil fortsatt bli prioritert og få tilført nytt materiell til sine oppsetninger. Enkelte avdelinger i strukturen vil bli gitt økt strategisk mobilitet. Verdien av å opprettholde de to selvstendige brigadene som det kun foretas marginale investeringer til i perioden 1999-2006, må vurderes.

Det vil bli nødvendig å anskaffe en rekke kategorier av hovedmateriell innenfor kommando- og ledelse, manøver, taktisk støtte og forsyning. Satsingen på forskjellige typer av treningsutstyr og simulatorer vil fortsette. Behov for nye stridsvogner mot slutten av perioden må vurderes i forhold til anskaffelse av andre typer våpensystemer.

I år 2018 vil Hæren være noe mindre enn i dag. Dette reduserer isolert sett Hærens evne til territoriell tilstedeværelse. Materiellstrukturen vil imidlertid være tilpasset et manøverorientert operasjonskonsept og i bedre aldersmessig balanse. Dette kompenserer for den tallmessige reduksjonen av Hærens avdelinger.

Heimevernets styrkestruktur vil være på omtrent samme nivå som i dag.

Sjøforsvaret

Evne til å sikre sjøtransporterte forsyninger og forsterkninger vil bli styrket når fregattprogrammet fullføres mot år 2010. Evne til å bekjempe overflatemål på sjøen vil bli videreført gjennom innføring av nytt sjømålsmissil. Undervannsbåtenes evne til å operere uoppdaget i kombinasjon med fartøyenes utholdenhet, rekkevidde og ildkraft, gjør dem godt egnet innenfor et manøverorientert konsept. ULA-klassen undervannsbåter vil derfor bli oppdatert og på lang sikt erstattet av nye undervannsbåter. Avhengig av Hærens behov for taktisk sjøtransport kan det bli aktuelt å skifte ut dagens landgangsfartøyer med nye fartøyer. HAUK-klassen MTBer vil utfases i perioden. Erstatning av VIDAR-klassen mineleggere vurderes.

Sjøforsvarets økte evne til å løse kystvaktoppdrag vil være etablert i begynnelsen av perioden. Denne evnen vil bli opprettholdt.

Luftforsvaret

Luftforsvarets hovedoppgave vil fortsatt være områdeluftforsvar. I et framtidig stridsmiljø vil dette kreve såvel moderne kampfly som luftvernsystemer og systemer for kontroll og varsling. Rundt 2015-2020 vil dagens F-16 kampfly nærme seg slutten på sin tekniske og operative levealder. Forsvaret vil dermed stå overfor en ny og betydelig investering. Luftforsvaret vil bli noe tallmessig redusert, men til gjengjeld styrket kvalitativt gjennom tilførsel av oppdaterte våpensystemer.

Det tas sikte på å opprettholde fire operative skvadroner kampfly for å ivareta rollene luftforsvar, luft-til-bakke, rekognosering og opplæring. Det kan bli aktuelt å anskaffe enhetshelikoptre for Forsvaret som skal dekke behov knyttet til blant annet bekjempelse av undervannsbåter, transport, redningstjeneste og kystvakt. Det bakkebaserte luftvernet opprettholdes i omfang, men vil innen periodens utløp få større mobilitet. Utskifting av kortholds luftvernbatterier vil bli vurdert. Nye typer sensorer og plattformer kan bli innført i luftkommando og -kontrollsystemet.

6.4 Forsvarets virksomhet i perioden 1999-2002

6.4.1 Systemer og rutiner for styring

Forsvaretsstyringskonsept som ble forelagt Stortinget i St meld nr 16 (1992-93), består av en styringsmodell og fire ledelsesprinsipper. Styringsmodellen skiller mellom primær- og støttevirksomhet. Primærvirksomheten skal sørge for at Forsvaret løser sine oppgaver, mens støttevirksomheten omfatter verksteder, forvaltning, fellesinstitusjoner mm, som leverer varer og tjenester til primærvirksomheten. Styringen er delt i en vertikal og en horisontal dimensjon. Den vertikale dimensjonen omfatter styringen fra foresatt myndighet i forhold til undergitte enheter og inkluderer utforming av oppdrag (mål) og tildeling av ressurser. Hver undergitte enhet utfører sitt oppdrag og rapporterer sine resultater tilbake. Den horisontale styringen er basert på samhandling mellom selvstendige enheter i organisasjonen. Slik samhandling bygger på «kunde/leverandørforhold». Dette illustreres i figur 6.2.

Styringskonseptets ledelsesprinsipper er innrettet mot lederatferd på alle nivåer og i alle deler av organisasjonen, og består av:

• klargjøring av ansvar og myndighet

• delegering av oppgaver og myndighet så langt dette er hensiktsmessig

• ansvar og myndighet følges ad

• ansvar gjøres gjeldende

Utvikling av Forsvarets styringssystem

Effektiv ressursbruk er helt nødvendig for å oppnå de overordnede mål som denne meldingen setter. I tråd med kravene til effektivisering av offentlig sektor generelt legger derfor regjeringen vekt på å videreutvikle systemene og de administrative rutinene i Forsvarets styringssystem.

Departementets ulike roller, oppgaver og ansvar har i den senere tid vært gjenstand for vurderinger og avklaringer. Bakgrunnen har vært den forvaltningspolitiske utvikling med økende vekt på mål- og resultatstyring, nye organisasjons- og styringsformer, og økt oppmerksomhet mot styring og ledelse generelt. Det nye økonomireglementet for staten setter en standard for departementets styringsfunksjoner både i form av krav til formell dokumentasjon og til styringsdialogen. Styringsdialogen handler om å skape systematiske styrings- og ledelsesprosesser gjennom hele Forsvarets organisasjon. Planverk, budsjett, registrering, analyse av oppnådde resultater, oppfølging og revidering av planene må derfor i framtiden henge sammen ved at disse prosessene bygges opp med utgangspunkt i de samme styringsobjektene. Dette arbeidet er viktig både for å realisere Forsvarets styringskonsept og for å møte kravene i det nye økonomireglementet og de tilhørende funksjonelle krav til økonomiforvaltningen. Det medfører også at virksomhetene beveger seg fra ressursstyring i retning av produktivitets- og effektivitetsstyring med grunnlag i prinsippene for mål- og resultatstyring. En stor utfordring i denne sammenheng er å skape forståelse, oppslutning og forpliktelse for disse prosessene gjennom hele organisasjonen.

Styringssystemet bygger på styringskonseptet og består av:

• rutiner og møter, herunder styringsdialog mellom foresatt og undergitt

• styringsdokumenter

• informasjonssystemer

• organisasjonsstruktur

• retningslinjer, regler og instrukser

Arbeidet har hittil fokusert på de to førstnevnte delene i styringssystemet. Utviklingsarbeidet skal fortsette. Det vil også i større grad omfatte de øvrige elementene i styringssystemet. Særlig gjelder dette prinsippet om at «ansvar gjøres gjeldende». For å kunne gjøre bruk av dette prinsippet, som inneholder både sanksjons- og belønningsmuligheter, må de tre øvrige styringsprinsippene være gjennomført. Dette vil delvis bli oppnådd i forbindelse med iverksettelsen av det nye økonomireglementet for staten. Videre arbeides det med å utvikle resultatstørrelser i Forsvaret for å gi et tilstrekkelig bilde av hver enkelt enhets- herunder leders- resultater. For at ansvar skal gjøres gjeldende i en belønnende eller korrigerende retning, forutsettes det at aktuelle virkemidler er gjennomgått i styringsdialogen. For eksempel gjelder dette arbeidsrettslige sider og avlønningsformer. Arbeidet med å avklare disse sidene er omfattende og vil pågå i perioden 1999-2002. Utvikling av et egnet informasjonssystem omhandles for øvrig nærmere i kapittel 9.

Departementets styring av Forsvarets militære organisasjon og de sivile etater er formalisert gjennom et sett med styringsdokumenter, rapporter og møter, og utøves i første rekke gjennom plan- og budsjettprosessen. De årlige styringsdokumentene skal utformes slik at innholdet i fagproposisjonen, iverksettingsbrevene og årsrapportene henger sammen på en helhetlig måte og kan danne grunnlag for styringsdialogen og den interne styringen. Det har pågått et betydelig arbeid gjennom de siste årene for å forbedre styringsdokumentene. Det har blitt lagt spesiell vekt på å utvikle iverksettingsbrevene til selvstendige styringsdokumenter i forholdet mellom departementet og underlagte etater. Videreutvikling og bevisstgjøring av de ulike dokumentenes rolle vil fortsette.

Nye styringsformer

Det synes hensiktsmessig at midlene - gjennom styringsdialog med overordnet myndighet- tildeles de ledd i Forsvaret som skal levere Forsvarets «endelige produkt». Det vil si de ledd som skal videreutvikle Forsvarets styrkestruktur og løse fredstidsoppgavene. Dette betyr at primærvirksomheten selv prioriterer sine anskaffelser, sitt vedlikehold og sitt øvrige forbruk av ressurser innenfor tilgjengelige økonomiske rammer. Primærvirksomheten tildeles på dette vis rollen som kunde/oppdragsgiver som forestår valgene av og betalingen for varer og tjenester fra støttevirksomheten. Dette stiller krav om fleksibilitet og tilpasningsevne til støttevirksomheten som i en slik sammenheng er leverandør. Denne rolledelingen betegnes i Forsvarets styringssystem som horisontal samhandling.

Et slikt perspektiv snur pengestrømmen i forhold til den ordinære offentlige bevilgningsfinansieringen. Dette gir ikke gevinster i seg selv, men gevinstene antas å framkomme gjennom bedre planlegging av aktivitetene og bedre kostnadsbevissthet. Horisontal samhandling må baseres på priser for den enkelte vare og tjeneste. Det vil være lettere for brukende avdeling å følge opp kostnadenes størrelse og rimelighet, enn for overordnede ledd som forholder seg til mer aggregerte størrelser. Dette er i tråd med styringskonseptets vekt på mål- og resultatstyring.

Slik tilpasning er allerede gjennomført for deler av støttevirksomheten som blant annet Forsvarets bygningstjeneste, Forsvarets forskningsinstitutt og Statens kantiner. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å finne fram til styrings- og organisasjonsformer med god styrbarhet og fleksibilitet for enhetene i forsynings- og forvaltningsvirksomheten i Forsvaret.

Departementet opprettet i februar 1997 et prosjekt som skal utrede framtidig virksomhet og styrings- og organisasjonsformer for forsyningskommandoene, Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) og materiellvirksomheten i Sanitetsstaben i Forsvarets overkommando (FO/SAN). Mandatet er å utrede prinsipielle hovedalternativer for hvordan virksomheten som i dag ivaretas av disse enhetene, bør styres og organiseres for best å ivareta framtidens oppgaver og funksjoner.

Prosjektet skal blant annet vurdere valg mellom produksjon i egen organisasjon eller kontraktsformer med sivil industri med særlig vekt på:

• beredskapsmessige krav

• kostnader ved gjennomføring og kontroll av leveranser fra eksterne leverandører

• investeringer i for eksempel spesialisert teknologi og menneskelige ressurser

Når innslaget av disse faktorene er høyt, er det oftest riktig med høy grad av egenproduksjon. For mange ytelser taler imidlertid verken beredskapsmessige eller kostnadsmessige hensyn for å opprettholde produksjon av stadig flere og mer komplekse ytelser i egen organisasjon. Når innslaget av ovennevnte faktorer er lavt, kan det derfor være riktig å erstatte Forsvarets egenproduksjon med forskjellige kontraktsformer med sivil industri innenfor totalforsvarskonseptet. Dette øker mulighetene til å redusere Forsvarets kostnader ved at Forsvaret bare betaler for de ytelsene som forbrukes, i stedet for å ha egen kapasitet som binder faste kostnader.

Prosjektet kan føre til betydelig omstilling. Departementet har lagt stor vekt på deltakelse fra de ansattes organisasjoner allerede fra starten av utredningsarbeidet. Derfor deltar blant annet representanter fra de involverte forvaltningene og arbeidstakerorganisasjonenes hovedsammenslutninger (LO Stat, YS Stat, AF og Fellesforbundet) i prosjektet.

6.4.2 Utdanning og trening

Utdanning og trening av befal

Framtidens stridsmiljø, nytt militært operasjonskonsept, utnyttelse av stadig mer avansert teknologi, kravet til effektiv forvaltning og omstilling setter høye krav til kompetanse i Forsvaret. Et moderne og dynamisk forsvar stiller derfor høye kvalitetskrav til opplæring, etterutdanning og videreutdanning. Livslang læring står stadig mer sentralt, og Forsvaret skal være i forkant av utviklingen på dette feltet.

Forsvarets internasjonale engasjement er omfattende. Dette stiller også Forsvarets utdanningsinstitusjoner overfor utfordringer. Den militære opplæringen vil fortsatt være det bærende element i utdanningen, men må samtidig ses i et bredere perspektiv som også vektlegger evne til samarbeid med styrker fra andre nasjoner, forståelse av etniske, kulturelle og religiøse forskjeller, integritet og medmenneskelighet. Et sentralt kompetansekrav for militært personell generelt, og offiserer spesielt, er kunnskap om de grunnleggende reglene for internasjonal humanitær rett. Slik kunnskap er spesielt viktig for personell som skal delta i internasjonale operasjoner.

Forsvarets militære utdanningsinstitusjoner skal holde et høyt kvalitetsnivå. Gjennom den nye befalsordningen legges det opp til en smidigere utdanningsordning der befalets realkompetanse i større grad skal være utslagsgivende for videre avansement. Alternative karriereveier skal bidra til å dekke både Forsvarets behov og den enkeltes ønske om karrierevalg.

I lys av den strategiske planen for kompetanseutvikling skal det ses nærmere på mulighetene for ytterligere samordning av Forsvarets utdanningsinstitusjoner. Der forholdene ligger til rette bør sivile høyskole- og universitetsmiljøer danne basis for kompetanseoppbygging framfor å bygge opp egne kompetansemiljøer i Forsvaret. Forsvarsgrenenes utdanningsordninger skal så langt som mulig bygges over samme lest og etter de retningslinjer som er nedfelt i St meld nr 22 (1992-93) og St prp nr 38 (1995-96).

Det vernepliktige befalet vil fortsatt være en sentral forutsetning for at mobiliseringsforsvaret skal fungere. Det er derfor viktig å tilføre denne gruppen den nødvendige kompetanse og trening som dagens og framtidens stridsmiljø krever. Samtidig må den stadig økende lederkompetanse i det sivile samfunn utnyttes best mulig også innenfor Forsvaret. Gjennom sin innsats som enkeltindivider og gjennom de frivillige organisasjonene spiller også det vernepliktige befalet en viktig rolle som målbærere av Forsvarets betydning i samfunnet. For å motivere til fortsatt kompetanseutvikling og innsats må Forsvaret støtte opp om det vernepliktige befalets viktige funksjon. Kvalifisert vernepliktige befal må gis muligheter til både avansement og oppgaver på høyere nivå.

Utdanning av sivile

Forsvarets sivile personell utdannes i hovedsak ved sivile utdanningsinstitusjoner og tilsettes med relevant utdanning og kompetanse for vedkommende stilling. Forsvarets utdanningsansvar er derfor primært begrenset til etterutdanning og kompetanseutvikling. I så henseende er det ingen prinsipiell forskjell mellom befal og sivile, og den strategiske plan for kompetanseutvikling i Forsvaret omfatter begge kategorier. Kompetanseutvikling er viktig for Forsvarets evne til å ivareta sine oppgaver, for evnen til fleksibilitet i omstillingen av Forsvaret såvel som den enkeltes ønske om videreutvikling.

Forsvaret har ikke viet lederopplæring for sivile tilstrekkelig oppmerksomhet. Dette vil bli gitt økt prioritet og skal omfatte sivile ledere på alle nivå.

Ved å gjøre stillinger som ut fra kompetansekravene kan besettes av både befal og sivile, tilgjengelige for begge kategorier, vil de sivile få større muligheter til karriereutvikling enn i dag. Forsvarsdepartementet vil vurdere dette nærmere, jf kapittel 8.

Utdanning og trening av vernepliktige mannskaper

Det nye militære operasjonskonsept og innføring av nytt materiell stiller også økte krav til kompetanse for vernepliktige mannskaper. Forsvarets troverdighet og motivasjonen i organisasjonen avhenger av realistisk og effektiv utdanning og trening i nødvendig omfang. Dette er utgangspunktet for utdanning og trening av vernepliktige mannskaper.

Alle soldater skal utdannes fullt ut i henhold til sin tjenestestilling, både i fredsorganisasjonen og ved mobilisering. Det er en klar sammenheng mellom treningsstandard, materiellstandard og de oppdrag de ulike enhetene er forutsatt å løse. Tjenestemønsteret må tilpasses dette. Uansett tjenestefunksjon skal imidlertid alle vernepliktige mannskaper ha en grunnleggende soldatutdanning som vedlikeholdes gjennom hele førstegangstjenesten.

Omstillingen av Forsvaret har resultert i en midlertidig nedprioritering av utdanning og trening av vernepliktige. For repetisjonstjenesten er man i ferd med å vende tilbake til et nivå som opprettholder kvaliteten på mobiliseringsavdelingene. Regjeringen legger i denne sammenheng opp til at repetisjonstjeneste kun skal være oppfrisking av tidligere ervervet kompetanse, ikke oppbygging av et nevneverdig høyere kompetansenivå enn det som ble oppnådd under førstegangstjenesten. En viss styrking og tilpasning av repetisjonstjenesten er likevel nødvendig.

Utdanning og trening av vernepliktige under førstegangstjenesten må også styrkes. Spesielt gjelder dette for Hæren der antall døgn under feltforhold er et viktig kriterium for den enkelte soldats og avdelings skikkethet. For de andre forsvarsgrenene er det først og fremst innfasing av nytt og avansert materiell og utstyr som betinger styrking av utdanningen. Treningen må være realistisk slik at personellet gis evne til og tro på at de kan løse sine oppgaver.

Endret tjenestemønster i Hæren har resultert i en ny fordeling av mannskaper mellom Nord- og Sør-Norge, og mellom ulike typer avdelinger. Å sammendra personell under førstegangstjeneste til store forband, kan nå bare skje sammen med avdelinger som er inne til repetisjonstjeneste. Utdanning og trening må derfor koordineres nøye.

Bruk av våpensimulatorer er et viktig element i treningen av mannskapene. Forsvaret har satset på slikt utstyr for å heve treningsstandarden og redusere kostnadene til trening i felt og belastningene på miljøet. Den simulatorbaserte treningen skal videreutvikles. Slik trening kan imidlertid ikke erstatte trening i felt, men er et godt supplement til tradisjonelle treningsmetoder, se boks 4.2.

Verneplikten er for øvrig omtalt mer utførlig i kapittel 7.

6.4.3 Øving

Øvingsvirksomheten skal sette Forsvaret i stand til å løse pålagte oppgaver i fred, krise og krig, og demonstrere vilje og evne til forsvar av landet såvel som deltakelse i multinasjonale styrker og internasjonale operasjoner.

Vår evne til invasjonsforsvar baserer seg på at allierte styrker i en tidlig fase bidrar med forsterkninger. Dette setter krav til norsk militær kompetanse og øvingsnivå. Regelmessig øving av mottak, ledelse og støtte av allierte forsterkninger skal derfor vektlegges.

Fellesoperasjoner som fokuserer på samordnet innsats fra flere forsvarsgrener, må øves regelmessig ved nasjonale og allierte øvelser. Samarbeidet mellom det sivile beredskap og det militære forsvar må også øves jevnlig.

Norge har forpliktet seg til deltakelse i NATOs utrykningsstyrker. De aktuelle norske avdelingene må oppfylle NATO-kravene til øving. Dette innebærer årlig deltakelse på øvelser av NATOs multinasjonale reaksjonsstyrker enten i Norge eller i utlandet.

Forsvaret skal i fredstid utføre suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse, redningstjeneste og krisehåndtering i områder under norsk jurisdiksjon. I denne sammenheng er det behov for øving av blant annet kystvakt-, grensevakt- og anti-terroroperasjoner.

Norge skal spille en aktiv rolle i Partnerskap for fred (PfP) samarbeidet også i øvingssammenheng. På grunn av begrensede ressurser prioriteres øving sammen med de nordiske og baltiske land. NATO-øvelser vil imidlertid ha høyere prioritet enn PfP-øvelser.

Norske militære og sivile myndigheter vil delta i NATOs krisehåndteringsøvelser. Øvelsene vil i økende grad fange opp NATOs nye oppgaver som fredsoperasjoner og katastrofehåndtering. Det tas også sikte på å delta i krisehåndteringsøvelser i Den vesteuropeiske union (VEU).

Stabs- og ledertrenere er høyt prioritert i tiden framover. Norge deltar aktivt i NATOs initiativ for utvikling av datastøttede stabsøvelser. Stabsøvelser bidrar til å vedlikeholde og utvikle hovedkvarterenes evne til å lede fellesoperasjoner. Datastøtte vil kunne gjøre øvelsene mer effektive og ressursbesparende, se boks 4.2.

6.4.4 Investeringer

For å vedlikeholde og utvikle Forsvarets styrkestruktur i tråd med retningslinjene i kapittel 6.3, kreves betydelige investeringer i materiell, eiendommer, bygg og anlegg gjennom de kommende år. Regjeringen legger vekt på at denne nødvendige moderniseringen foretas på en nøktern og forsvarlig måte.

Materiell

Materiellinvesteringene skal bidra til en balansert og kostnadseffektiv utvikling av Forsvarets styrkestruktur og operative evne. I perioden 1999-2002 legges det opp til investeringer i materiell for om lag 24 milliarder kroner.

Operative forhold såvel som hensynet til effektiv fredsdrift, tilsier at Forsvaret må ses under ett. Helhetlig vurdering med utgangspunkt i Forsvarets oppgaver og funksjoner er en viktig forutsetning for riktige investeringsbeslutninger. Alle investeringer skal derfor vurderes i forhold til den løpende materiellbalansen og i lys av realistiske anslag for framtidige investeringsrammer. For å sikre en balansert materiellpark og nødvendig handlefrihet i strukturutviklingen, skal to hovedhensyn legges til grunn ved investeringsbeslutninger. For det første skal investeringene rettes inn mot de deler av styrkestrukturen der behovene er størst. Høyt prioritert materiell skal derfor anskaffes før materiell som er mindre vesentlig for Forsvarets operativitet. For det andre skal materiellanskaffelsene være i samsvar med nøkterne vurderinger av operative behov.

Forsvarets prosjektstyringssystem må utvikles videre med vekt på å forenkle beslutningsprosessene. Forsvarets investeringsprosjekter har som regel langsiktig karakter og kan strekke seg over 10-15 år. Det er derfor vanskelig å anslå de samlede kostnadene riktig. Økt fokus på levetidskostnader og logistikkprosesser skal bidra ytterligere til større presisjon i langtidsplanene.

Det må innføres rutiner som i større grad gjør det mulig å korrigere/terminere prosjekter dersom styrende forutsetninger om for eksempel økonomi og sikkerhetspolitiske forhold, endres vesentlig i løpet av prosjektets varighet. Budsjettoverskridelser, forsinkelser og mangelfulle leveranser ved enkeltprosjekter vil påvirke Forsvarets evne til å gjennomføre også andre materiellinvesteringer i henhold til planer og operative behov. Det skal derfor utvikles metoder for å bedre kontrollen med kritiske faktorer og usikkerheter, både i det enkelte prosjekt og i den samlede prosjektporteføljen. Dette skal bidra til å videreutvikle en balansert styrkestruktur over tid.

De tradisjonelle anskaffelsesformene med vekt på store serier og lave enhetspriser, har vist seg å skape langsiktige bindinger som reduserer handlefriheten til å foreta oppdateringer, justeringer og tilpasninger i styrkestrukturen. Dette tilsier mer fleksible framgangsmåter. Ved framtidige anskaffelser skal følgende alternativer vurderes:

• bruk av opsjoner for å redusere virkningen av usikkerhet og sikre at marginale enheter ikke blir anskaffet; bruk av opsjoner må vurderes mot den ekstra kostnad dette kan medføre

• kjøp av mindre serier for å oppnå større fleksibilitet; dette krever blant annet en samlet vurdering av eventuelt økte investeringskostnader over tid og økte kostnader ved fortsatt drift av gammelt materiell

• kjøp av brukt materiell for å bidra til lave enhetskostnader; vurderinger av slike kjøp må legge spesielt stor vekt på de samlede levetidskostnader

Forvaltningene må kontinuerlig tilføres kvalifisert personell for å kunne ivareta investeringsvirksomheten på en forsvarlig måte. Tiltak for å rekruttere og beholde tilsatte med spesiell kompetanse er nærmere omtalt i kapittel 8.

Eiendommer, bygg og anlegg

Eiendoms-, bygg- og anleggsinvesteringer skal gi en balansert og kostnadseffektiv sammensetning av den faste eiendomsmassen i forhold til framtidens behov. Ikke minst vil disse behovene bli påvirket av Forsvarets fortsatte omstilling.

Å opprettholde et tilstrekkelig investeringsnivå som reduserer drifts- og vedlikeholdsbehovet på sikt, er nøkkelen til samlede kostnadsbesparelser for eiendommer, bygg og anlegg. Lavest mulige levetidskostnader er derfor et viktig mål for investeringene i eiendommer, bygg og anlegg.

Nye, moderne bygg har gjennomgående langt bedre kvalitet og standard enn bygg oppført i 1950-60 årene. Erstatningsbygg for gammel og ukurant bygningsmasse samt modernisering vil derfor gi en mer vedlikeholdsvennlig bygningsmasse. Forsvarets bygg og anlegg skal ha en tilsvarende standard som andre, sammenlignbare offentlige bygg og anlegg, og oppfylle lover, regler og forskrifter for helse, miljø og sikkerhet.

Utviklingen av en balansert og kostnadseffektiv fast eiendomsmasse vil blant annet avhenge av:

• reduksjon av bygningsmasse og overkapasitet

• utnyttelse av ledig kapasitet gjennom konsolidering i eid bygningsmasse

• fleksibel utnyttelse av bygninger

• bygningenes ytelsesmessige standard

• sambruk med andre offentlige og private virksomheter

• behov for nybygg kontra modernisering

• lokalt avgiftsnivå

Det skal utarbeides en årlig rullerende langtidsplan for Forsvarets eiendoms-, bygg- og anleggsinvesteringer som prioriterer prosjektene innenfor et tidsperspektiv på 6 år. Planen vil omfatte både investeringsbehov og drifts- og vedlikeholdsbehov. Den vil ta utgangspunkt i arealmengden for ulike bygningstyper med ensartet formål. Planen vil også bli et hjelpemiddel til å vurdere hvorvidt det er mulig å redusere omfanget av bygningsarealer.

6.4.5 Drift og vedlikehold av materiell, eiendommer, bygg og anlegg

Drift og vedlikehold av materiell, eiendommer, bygg og anlegg tilhører de største utgiftskategoriene på driftssiden. For å nå de mål og få til de omprioriteringer som denne meldingen angir, er det viktig å oppnå driftsinnsparinger innenfor disse kategoriene.

Materiell

Beregninger indikerer et betydelig innsparingspotensial i tilknytning til materiellforvaltningen, først og fremst gjennom innføring av ny teknologi og forbedrede logistikkprosesser. Arbeidet med å kartlegge effektivitet, innsparingspotensialer og tiltak i Forsvarets materiellforvaltning er samlet under én paraply. Det arbeides med en strategi for forbedring av Forsvarets logistikkprosesser innenfor materiellanskaffelser, forsyning og lager, transport, vedlikehold, utrangering og avhending av materiell. Ved hjelp av moderne metoder og hjelpemidler vil denne strategien legge forholdene til rette for best mulig understøttelse av militære operasjoner gjennom effektiv forberedelse og ressursutnyttelse i fred. Dette krever blant annet økt samordning mellom forsvarsgrenene og bedre koordinering mellom militære og sivile myndigheter innenfor Totalforsvaret. Vurderingen av forvaltningenes oppgaver og organisering bør kunne bidra til å identifisere innsparingspotensialer, jf kapittel 6.4.6.

Det skal også utvikles strategier og tiltak som kan bidra til bedre koordinert logistikk mellom forsvarsgrenene. Konkrete mål er under utvikling samtidig som det bygges opp et enkelt system med mål- og resultatindikatorer.

Følgende prinsipper vil bli lagt til grunn for logistikkprosessene:

• konsentrasjon av logistikkressurser, men med evne til spredning og omdisponering

• samordning av forsvarsgrenenes innkjøp, lager, distribusjon og vedlikehold

• kjøp av sivile tjenester når dette er mer lønnsomt enn egen produksjon, og salg av tjenester når Forsvaret har kompetanse og er konkurransedyktig

• felles forsyningsbaser som utfører vedlikeholdsvirksomhet for avdelinger fra alle forsvarsgrener

• reduserte feilfrekvenser og responstider gjennom bruk/valg av teknologi og forenkling av reparasjoner

• endret og mer sentralisert lagerstruktur

• inntektsfinansiering av verksteder og lagerfunksjoner

Utgifter/inntekter ved utfasing av materiell må inngå i levetidsbetraktningene i tilknytning til materiellanskaffelsene. Materiellet må konstrueres slik at det ikke utløser unødige kostnader eller problemer relatert til miljøbestemmelsene. Utfasing av store systemer eller et stort antall enheter, må vurderes helhetlig, slik at en oppnår en kostnadseffektiv avvikling av alle elementer samtidig.

Eiendommer, bygg og anlegg

Verdien av eiendommer, bygg og anlegg må opprettholdes gjennom forsvarlig forvaltning, drift og vedlikehold. Et mål for perioden 1999-2002 er å oppnå driftsreduksjoner uten å svekke vedlikeholdsstandarden.

Effektivisering av driften og arealreduksjoner er viktige virkemidler i dette arbeidet. Investeringer, drift og vedlikehold i eiendom, bygg og anlegg påvirker hverandre gjensidig. Disse faktorene må derfor ses i sammenheng for å finne de mest kostnadseffektive løsningene i et langsiktig perspektiv. Eksempelvis kan nyinvesteringer i moderne og tidsmessige bygg gi reduserte driftskostnader. I andre tilfeller kan det være mer økonomisk å akseptere noe høyere drifts- og vedlikeholdskostnader i et begrenset tidsrom for å unngå nye investeringer. Det er i den senere tid foretatt investeringer for å sentralisere og forbedre lagerforholdene for materiell. Disse investeringene gir i mange tilfeller betydelige innsparinger på materiellsiden, men økte driftskostnader for eiendommer, bygg og anlegg. Det avgjørende er om investeringene samlet sett er lønnsomme for Forsvaret.

Videre omstilling av Forsvaret vil i størst mulig utstrekning skje ved at hele enheter eller avdelinger tas ut av strukturen slik at antall garnisoner, baser og stasjoner reduseres. Dette bør redusere Forsvarets samlede arealbehov. Videre skal avdelingene prioritere strengt nødvendig bygningsmasse. Det må tilstrebes felles løsninger og konsentrasjon av virksomheten.

Ved en del av Forsvarets festningsverk er det fortsatt militær virksomhet. Som eier har Forsvaret forvalteransvaret for disse nasjonale kulturminnene. Dette skal likevel ikke være til hinder for å vurdere om det i konkrete tilfeller vil være lønnsomt å nedlegge eller flytte ut dagens virksomhet og eventuelt bare beholde en minimal mannskapsstyrke for å ivareta forvalteransvaret.

For å redusere arealbruken og utnytte Forsvarets eiendomsmasse best mulig, må virksomhet konsolideres og komprimeres. I tillegg vil brukstiden for bygg og anlegg i noen tilfeller kunne økes ved bruksendring og ekstraordinær satsing på vedlikehold. Dette vil kunne dempe kravet om nybygg og nyanlegg.

Utrangering av eiendommer, bygg og anlegg vil bidra til å nå målet om arealreduksjoner. Dermed reduseres behovet for midler til drift og vedlikehold. Reduksjonene skal særlig skje ved utfasing/avhending av overflødig ukurant og vedlikeholdskrevende fast eiendom.

Energiøkonomisering og andre driftssparende tiltak vil frigjøre midler til vedlikehold. Det samme gjelder når virksomhet samles i eid bygningsmasse med ledig kapasitet og leieforhold avvikles. Tiltak for å ivareta helse, miljø og sikkerhet vil totalt sett kunne gi langsiktige driftsreduksjoner selv om slike tiltak også i enkelte tilfeller kan føre til arealøkninger.

Endrede krav til helse, miljø og sikkerhet, komfort, organisasjonsendringer og nytt materiell vil ofte kreve store endringer gjennom bygningenes livsløp. I noen tilfeller vil det derfor være riktig med styrt forfall i stedet for fullt vedlikehold. En slik prosess forhindrer naturligvis ikke at gjeldende krav i lover og forskrifter må overholdes.

6.4.6 Organisering

I et mobiliseringsforsvar er utvikling og vedlikehold av styrkestrukturen, samt evne til å gjennomføre mobilisering, den viktigste og dimensjonerende faktoren for organisering og drift av Forsvaret i fred. I tillegg skal Forsvaret ivareta suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse, internasjonale operasjoner og andre fredstidsoppgaver. Grunnlaget for Forsvarets organisasjon i fred er således i hovedsak felles for hele Forsvaret. Operativitet og reaksjonsevne vil imidlertid variere i ulike deler av organisasjonen.

Fredsorganisasjonen må omstilles som følge av endringene i styrkestrukturen og fredstidsoppgavene. Omstilling av fredsorganisasjonen skal medvirke til at de overordnede målene for Forsvarets struktur og virksomhet nås ved å frigjøre ressurser. Forsvarets organisasjon og virksomhet i fred må til enhver tid ha innebygd fleksibilitet for endringer som følge av blant annet den sikkerhetspolitiske og økonomiske utvikling og usikkerhet. Overordnet og langsiktig planlegging er ikke desto mindre av stor betydning for å sikre en mest mulig stabil og målrettet utvikling av organisasjonen.

Militær tilstedeværelse og synlighet er nødvendig for å hevde norsk suverenitet i fredstid. Tilstrekkelig evne til tilstedeværelse i alle landsdeler vil derfor bli videreført. Evne til tilstedeværelse skapes ikke bare i form av organisasjon og infrastruktur, men også gjennom for eksempel øvelser, flåtebesøk og annen samfunnsnyttig bruk av Forsvaret.

Utviklingen av fredsorganisasjonen skal gjøres ut fra et helhetlig perspektiv. Kosteffektive løsninger kan ligge på tvers av forsvarsgrener og våpensektorer. For å oppnå samlede innsparinger gjennom organisatoriske endringer, er det også nødvendig å se ulike ressurser (personell, materiell, eiendom, bygg og anlegg) i sammenheng. Betydelige driftsreduksjoner gjennom organisatoriske endringer kan erfaringsmessig først og fremst oppnås ved å redusere antall tjenestesteder.

Den militære fagkompetansen er avgjørende for enhver militær avdeling. Det militære operasjonskonseptet stiller krav til samordnet innsats fra alle forsvarsgrener i krise og krig. Forsvaret skal sikte mot en organisering i fred som gjenspeiler behovet for slik kompetanse og samordnet innsats. I utviklingen av fredsorganisasjonen skal Forsvaret legge vekt på samordning av likeartede funksjoner innenfor styrkeproduksjon, forvaltning og vedlikehold. Blant annet vil samordning av militærpoliti-, sjåfør-, sanitets- og forvaltningsutdanningen i Forsvaret bli vurdert tidlig i fireårs perioden.

Forsvarets øverste ledelse og støtteapparat

Forsvarsdepartementet skal som en konsekvens av sin konstitusjonelt styrende og kontrollerende rolle, sikre at de underliggende etater gjenspeiler politiske mål og politisk ansvar. På et i hovedsak strategisk og overordnet nivå skal departementet styre underliggende etater slik at de retter sine ressurser og aktiviteter inn i samsvar med sitt oppdrag og overordnede rammer, mål og strategier. Departementet vil følge opp resultater og avvik i forhold til fastsatte mål og politiske retningslinjer av både langsiktig og kortsiktig karakter. Arbeidet med å øke kvaliteten og effektiviteten i departementets eget arbeid vil fortsette.

Innsparingspotensialet i den nye organiseringen av Forsvarets øverste militære ledelse skal realiseres og ledelsesapparatet dimensjoneres slik at driftsutgiftene reduseres. På kort sikt vil prosessen fokusere på oppgaver og arbeidsrutiner i organisasjonen. Prioritering og eventuell delegering av arbeidsoppgaver vil stå sentralt.

Organiseringen av Forsvarets øverste militære ledelse må imidlertid utvikles videre. Dette skyldes blant annet det pågående arbeidet med å innføre ny kommandoorganisasjon i NATO. Organiseringen av den nasjonale operative ledelse av Forsvarets styrker vil derfor bli vurdert. Omstruktureringen må også ses i sammenheng med styrings- og organisasjonsmessige endringer på forsyningssiden; med videreutviklingen av enhetlige sambands- og informasjonssytemer i Forsvaret, jf kapittel 9; og med spørsmålet om samordning av ansvaret for utdanning og styrkeproduksjon i forhold til ansvaret for nasjonal operativ ledelse. Økt helhetstenkning i Forsvarets organisasjon er avgjørende for å oppnå et best mulig resultat.

Ansvaret for Forsvarets produksjon, jf kapittel 6.4.1, er i dag delt mellom generalinspektørene som har ansvaret for styrkeproduksjon, og de øverstkommanderende ved forsvarskommandoene som har ansvaret for produksjon av operativitet og beredskap. Erfaringer fra nærings- og organisasjonsliv for øvrig tyder på at jo flere enheter som deler ansvar og myndighet for produksjonen i en virksomhet, jo større blir behovet for koordinering og avklaring mellom enhetene. Dette kan ofte resultere i en gradvis utbygging av stabsvirksomheten for å dekke behovet for samordning og styring. Selv om Forsvarets øverste militære ledelse nylig er omorganisert, er det fortsatt nødvendig å vurdere mulige innsparingspotensialer i forholdet mellom staber og produksjonsledelse. Siden eventuelle endringer vil berøre organiseringen av den operative ledelse i krise og krig, krever dette grundige vurderinger.

Det er et mål å utføre logistikkfunksjonene i Forsvaret både bedre og billigere. Forsvaret må legge opp til ytterligere konsentrasjon av ressursene på forsyningssiden, men med planer og fleksible distribusjonsløsninger som sikrer spredning av ressursene om nødvendig. De viktigste forbedringene synes å ligge på det styringsmessige og organisatoriske nivå. Det vil bli lagt vekt på felles løsninger og rasjonell arbeidsdeling på tvers av organisasjonsgrensene. Slike tiltak innenfor forsyningssiden vil ha betydning også for andre deler av Forsvaret. Dette gjelder ikke minst samspillet mellom Forsvarets operative side og styrkeproduksjon. Et tettere samarbeid mellom Forsvarets operative side og forsyningssiden vil bli utredet. Et slikt samarbeid er nødvendig for å kunne utnytte ressurser på tvers av forsvarsgrenene, standardisere materiellanskaffelser og etablere felles rutiner.

Forsyningssystemet må tilrettelegge mottak av allierte forsterkninger såvel som internasjonal innsats. Sivil støtte må planlegges og koordineres innenfor rammen av totalforsvaret, også i forhold til mulig samvirke ved fredstidskriser. Det vil bli vurdert å samordne Forsvarets forsyningsressurser under en helhetlig ledelse på operasjonelt nivå. Prinsippene for den overordnede organiseringen må gjenspeiles i de underliggende nivåer. Det vil bli vurdert å opprette et antall felles forsyningsbaser som også i fred skal betjene avdelinger fra alle forsvarsgrener. Omorganiseringer som pågår i alle forsvarsgrener, vil bli tilpasset gjennom samordning av oppgaver og felles funksjoner. Det pågående arbeidet med framtidig virksomhet, styrings- og organisasjonsformer for forsyningskommandoene, Forsvarets tele- og datatjeneste og materiellvirksomheten i FO/Sanitetsstaben utgjør en viktig del av omstillingen på forsyningssiden.

Fem støttevirksomheter er direkte underlagt Forsvarsdepartementet. Forsvarets forskningsinstitutt og Forsvarets bygningstjeneste er forvaltningsorganer med særskilte fullmakter som gir visse unntak fra Stortingets bevilgningsreglement. Disse institusjonene vil bli vurdert ut fra målet om at virksomhetene skal bidra til et rasjonelt forsvar. Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD) og Forsvarets boligtjeneste (FBOT) er ordinære forvaltningsorganer. Framtidig virksomhet, styrings- og organisasjonsform for FTD er under vurdering. Organisasjons- og tilknytningsform for FBOT vil bli vurdert i løpet av perioden. Statens kantiner er et statsforetak der departementet ivaretar eierrollen i henhold til Lov om statsforetak.

En rekke fellesfunksjoner og virksomheter er underlagt Forsvarets overkommando og er som sådan en del av Forsvarets militære organisasjon. Disse institusjonene inkluderer en rekke enheter med vesensforskjellige formål og aktivitetsnivå. Det har vært arbeidet lenge med justeringer i deres organisering. Selv om støtteenhetene ikke kan evalueres ut fra generelle kriterier, er det likevel behov for en overordnet gjennomgang av de ulike funksjonene for å anvise framtidig aktivitet, driftsnivå og samordnede løsninger.

Visse støtteenheter kan ses på som en nødvendig del av et nasjonalt forsvar. Selv om nivået på disse tjenestene i hovedsak må opprettholdes, skal aktivitene søkes organisert med sikte på reduserte driftsutgifter. Forvaltningene som er knyttet til materiellvirksomheten i Forsvaret, er under vurdering. Vernepliktsverket vil innen utløpet av 1998 være omorganisert fra syv regionale vernepliktsforvaltninger til fem regionale avdelinger og en sentral stab. Behovet for ytterligere endringer vil bli vurdert i løpet av fireårs perioden ut fra erfaringene med den nye organisasjonen. Andre felles virksomheter innenfor blant annet formidling, utdanning og kulturelle aktiviteter har til nå i liten grad blitt påvirket av de overordnede strukturelle endringene i Forsvaret. Det er viktig at også slike støttefunksjoner organiseres på en måte som gjør at Forsvarets ressurser utnyttes best mulig. Hver for seg krever disse virksomhetene små ressurser, men samlet sett er ressursbruken betydelig. Det vil derfor i løpet av de kommende fire år bli satt i gang utredninger med sikte på mer kosteffektiv organisering av disse aktivitetene. Løsninger basert på et styrket samarbeid mellom Forsvaret og det sivile samfunn vil bli vurdert.

Materiell som er i daglig bruk eller som inngår i styrkestrukturen, skal sammen med nærhet og støtte til utdanning, være dimensjonerende for støttevirksomheten. I fireårsperioden vil det bli lagt vekt på økt samordning både innenfor og mellom forsvarsgrenene, og dagens virksomhet vil bli vurdert nærmere.

Landforsvaret

Fredsorganisasjonen i Hæren vil fortsatt konsentreres i hovedområdene i Troms og på Østlandet. Det vil bli nødvendig å legge ned og slå sammen funksjoner og virksomhet på tvers av våpenartene i Hæren slik at antall garnisoner og tjenestesteder blir redusert.

I krig utgjør 6. Divisjon, Brigade S, 15. Brigade og 12. Brigade hovedelementene i Hærens operasjoner. I fred er hovedoppgavene til divisjonskadren å utdanne, trene og øve ledelse og underavdelinger, og sikre rask oppsetting av disse. Divisjons- og brigadekadrene skal bidra i den operative planleggingen og ivareta egen krigsplanlegging. Oppgavene vil ikke bli vesentlig endret i framtiden. Antallet og lokalisering av distriktskommandoene og de territorielle regimentene vil bli vurdert i forbindelse med framtidig utvikling av den øvrige nasjonale krigs- og kommandostruktur.

Innføring av nytt materiell og nye operasjonskonsepter øker kravene til kompetanse. Simulatorer, kadreøvelser og stabs- og ledertrenere skal i økende grad tas i bruk i utdanningen av befal. Slik trening kan redusere driftsnivået noe, men det vil samtidig påløpe investeringskostnader både til anskaffelse av systemene og tilpasning/nybygging av undervisningslokaler.

Hæren utdanner vernepliktige mannskaper både til egen organisasjon og Heimevernet. Antall vernepliktige mannskaper varierer fra år til år. Hæren må fortsatt kunne håndtere slike svingninger i styrkeproduksjonen. Hæren har 19 utdanningsgarnisoner, hvorav ni også er utdannings- og kompetansesenter. Samlokalisering og større samordning av disse garnisonene vil bli vurdert i fireårs perioden. Hæren har i dag ni befalsskoler og én ingeniørhøgskole. Det vil bli vurdert å samordne disse skolene.

Det er nødvendig å bygge opp særskilt kompetanse for de offiserer og mannskaper som i første rekke danner rekrutteringsgrunnlag for internasjonale operasjoner. Dette ivaretas i dag av Telemark bataljon, men kan på sikt bli aktuelt for andre avdelinger innenfor rammen av en brigade.

Hans Majestet Kongens Garde, Grensevakten i Sør-Varanger, Hærens Jegerkommando og Telemark bataljon har høy operativitet og reaksjonsevne for å kunne løse sine primære oppgaver. Denne evnen skal videreføres omtrent på samme nivå. Hærens øvrige avdelinger har varierende operativitet i fred avhengig av blant annet treningsstatus og organisering. I dagens situasjon er det rom for å tilpasse operativiteten ytterligere.

Kjernen i Heimevernets fredsorganisasjon er de 18 heimevernsdistriktene. I tillegg utgjør råd, utvalg og nemder en viktig del av Heimevernets struktur og virksomhet. Distriktene og de to heimevernsskolene på henholdsvis Torpo og Dombås har ansvaret for Heimevernets styrkeproduksjon. Som et ledd i å samle Heimevernets fag- og utdanningskompetanse, vil det bli vurdert å slå sammen de to heimevernsskolene og deler av den øvrige grunnleggende befalsutdanningen. Heimevernets operativitet skal opprettholdes omtrent på dagens nivå.

Sjøforsvaret

For å frigjøre midler til kompetanseutvikling og materiellinvesteringer, må Sjøforsvarets virksomhet på land reduseres til det som er strengt nødvendig. Sjøforsvarets regionale organisering er under vurdering. Dagens regionale organisasjon har ansvar for vedlikehold og koordinering av planverk og mobiliseringsforberedelser, men driver ikke operativ ledelse. Den operative ledelse av Sjøforsvaret utføres av forsvarskommandoene. Verkstedene inngår i forsyningskommandoens organisasjon, men har delvis et regionalt ansvar. Behovene i krig skal være styrende for dimensjoneringen av disse. Bemanningen skal i tillegg tilpasses en rasjonell fredsdrift. Ved å satse på forsyningskommandoen og en minimumsorganisasjon av orlogsstasjoner og baser, vil behovet for en regional støttestruktur som sjøforsvarsdistriktene tradisjonelt har ivaretatt, bli redusert. Sjøforsvarsdistriktene vil bli vurdert erstattet med en base- og stasjonsorganisasjon med reduserte oppgaver i forhold til dagens distrikter. I denne sammenheng må det vurderes hvilke oppgaver som er hensiktsmessig å videreføre fra den regionale organisasjonen i Sjøforsvaret. Antall og lokalisering av orlogsstasjoner og baser vil bli vurdert.

Fredsbemanningen i Marinen, Kystvakten og øvingsavdelingene i Kystartilleriet vil bli holdt på et nivå som sikrer nødvendig kompetanse for å operere i krig og løse fredstidsoppgavene. Antall havne- og støttefartøyer i fredsorganisasjonen vil bli tilpasset en redusert regional virksomhet. Det legges opp til at organiseringen og virksomheten i Sjøheimevernet videreføres omtrent som i dag.

Sjøforsvarets organisasjon vil i løpet av fireårs perioden bli vurdert ut fra endringer i styrkestrukturen og behovet for styrkeproduksjon. For å redusere driftsutgifter vil stridsanlegg og mobile enheter med liten operativ verdi bli faset ut av styrkestrukturen. Dette får konsekvenser for styrkeproduksjonen og avskytingen av ammunisjon i årene før selve utfasingen. Det skal legges økt vekt på langtidslagring av materiell i Kystartilleriet.

Innføring av nytt materiell og nye operasjonsmønstre øker kravene til kompetanse også i Sjøforsvaret. Sjøforsvaret må utvikle evne til å anvende maritime helikoptre som en integrert del av operasjonene, samt videreføre en effektiv bruk av maritime patruljefly i samarbeid med Luftforsvaret. Evnen til sjøtransport av Hærens styrker må videreutvikles.

Forsvarsgrenens grunnleggende og videregående befalsutdanning må dimensjoneres for å ivareta det økte kompetansebehovet. Den videregående fagmilitære utdannelsen vurderes samlet i Bergensområdet, med unntak av felles utdanning i Forsvaret som kan lokaliseres andre steder i landet. Utdanning og styrkeproduksjon for internasjonale operasjoner vil inngå som en del av Sjøforsvarets normale virksomhet. Rekruttutdanningen vil bli videreført på Sjøforsvarets rekruttskole og som gjennomgående tjeneste i Kystartilleriet.

Sjøforsvarets operativitet innenfor suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse skal videreføres. Fartøyer som patruljerer sjøområdet, vil fortsatt være et viktig element for å markere evne og vilje til å sikre nasjonens suverenitet og suverene rettigheter. Sjøforsvarets evne til å løse kystvaktoppgaven i samarbeid med Forsvaret for øvrig og andre samarbeidspartnere skal utvikles videre. Dette vil også bidra til å forbedre sikkerheten i sivil sjøfart i norske farvann.

Luftforsvaret

Luftforsvarets organisasjon omfatter flystasjoner, luftkommando og -kontrollstasjoner og skole-/kompetansesentra. Regjeringen vil med det første legge fram en stortingsproposisjon om blant annet endringer i Luftforsvarets fredsorganisasjon. Det er et mål å konsentrere virksomheten til færre tjenestesteder.

I Luftforsvaret er det ingen egne regionale ledd mellom sentrale stabs-, forvaltnings- og kommandoledd, og forsvarsgrenens stasjoner og skoler. Organiseringen av flystasjonene i fred vil basere seg på et antall hovedflystasjoner og to flystasjoner som skal understøtte henholdsvis maritime patruljefly og middels tunge transportfly. Videre vil virksomheten på andre flystasjoner bli redusert til et minimum.

Omorganisering av flystasjonene vil ha konsekvenser for alle ledd i Luftforsvaret og store deler av Forsvaret for øvrig. Målet er blant annet å oppnå en effektiv rollefordeling innenfor kampflyvåpenet som vil bli dimensjonert med sikte på å opprettholde fire operative skvadroner. I lys av de erfaringer som gjøres med den nye organisasjonen, vil det på noe sikt være nødvendig å vurdere forholdet mellom antall hovedflystasjoner, flystasjoner og flystasjoner med kadre-/mobiliseringsstatus. Heimevernet til støtte for Luftforsvaret videreutvikles i takt med Luftforsvarets behov for baseforsvar og den organisatoriske tilknytningen for slike styrker.

Organiseringen av Luftkommando- og kontrollsystemet (LKK) vil i hovedsak være den samme i fred og krig. Sensorstrukturen er grunnlaget for overvåkning av luftrommet i fred. Teknologisk oppdatering og større mobilitet innebærer at det kan oppnås driftsbesparelser innenfor LKK-systemet. Virksomheten vil bli konsentrert og tilleggskapasitet fjernet, samtidig som reaksjonsevne og utholdenhet i forhold til hovedoppgaven ivaretas.

Utdanning og styrkeproduksjon bestemmer for en stor del ressursbruken ved hovedflystasjonene. For å utnytte den totale kapasiteten bedre, skal styrkeproduksjonen for Luftforsvarets operative enheter ytterligere konsentreres til hovedflystasjonene. Samtidig skal oppgavene fordeles på en mer kosteffektiv måte. Sentralisering av styrkeproduksjonen for luftvern i Forsvaret vil bli vurdert i fireårs perioden. Strukturelementene i Luftkommando- og kontrollsystemet skal tilpasses et redusert drifts- og aktivitetsnivå som ivaretar behovet for styrkeproduksjon. Luftforsvarets styrkeproduksjon for internasjonal innsats dekkes i utgangspunktet av det nasjonale behovet for styrkeproduksjon.

Behovet for mobiliseringstillegg i Luftforsvaret er størst innenfor baseforsvar, luftvern, administrasjon og annen støtte, men også flyskvadronene er avhengig av slikt tillegg. Oppsetningsansvaret for de operative enhetene vil være konsentrert til hovedflystasjonene, som også vil få et økt regionalt ansvar.

Samtlige inspektorater med fagansvar knyttet til operasjonene ved en flystasjon vil bli foreslått samlokalisert for å styrke en helhetlig utvikling av Luftforsvaret. Rygge hovedflystasjon er planlagt som et skole, trenings- og kompetansesenter for kampfly. Hovedutdanningssenteret for rekrutter i Luftforsvaret vil være lokalisert til Værnes. Den grunnleggende delen av befalsutdanningen vil bli foreslått samlet for å effektivisere virksomheten.

Tilnærmet alle Luftforsvarets operative avdelinger er pålagt begrensede krav til reaksjonsevne. Dagens operativitet skal videreføres på om lag samme nivå. Luftforsvaret skal også ivareta driften av en redningshelikopterskvadron. Organisering og lokalisering av redningshelikoptrene er under vurdering med utgangspunkt i NOU 1997:3. I tillegg til redningshelikoptrene vil de maritime overvåkningsflyene og en helikopterskvadron kunne utføre redningsoppdrag. Framtidens krav til operativitet for disse enhetene vil avhenge av den pågående vurderingen av redningshelikoptertjenesten. Sammen med ytterligere én helikopterskvadron utfører de maritime overvåkningsflyene kystvaktoppdrag. Kontroll- og varslingskjeden overvåker luftrommet kontinuerlig. Kampfly dekker beredskapsfunksjonen i Nord-Norge.

Internasjonale operasjoner

Vårt internasjonale engasjement må integreres tettest mulig med Forsvarets øvrige virksomhet og struktur. Styrker som er tiltenkt en rolle i internasjonale operasjoner, bør således organiseres mest mulig lik andre enheter i styrkestrukturen. Likeledes må kompetanse for og kompetanse fra internasjonal innsats integreres som en viktig del av Forsvarets samlede kompetanseoppbygging.

Framtidens beredskapsstyrker for internasjonale operasjoner skal organiseres som henholdsvis reaksjonsstyrker, forsterkningsstyrker og oppfølgingsstyrker. Reaksjonsstyrkene er mindre enheter med høy kvalitet som raskt kan settes inn i et konfliktområde for å etablere tilstedeværelse. Forsterkningsstyrker skal kunne utvide et etablert engasjement, enten i form av omfang eller spesialisering. Disse har betydelig lengre reaksjonstid. Oppfølgingsstyrkene skal gjøre det mulig å opprettholde et etablert engasjement over tid.

For Hærens vedkommende er det i første rekke stående avdelinger og avdelinger som er samtrente under førstegangstjenesten, som kan være aktuelle som reaksjonsstyrker. Det tas ikke sikte på å etablere forsterkningstyrker, men det kan være et alternativ å oppgradere oppfølgingsstyrker til forsterkningsstyrker når forholdene ligger til rette. Beredskapsstyrkene skal være en integrert del av den nasjonale forsvarsstrukturen. Hovedtyngden av Hærens bidrag vil i framtiden bli etablert innenfor rammen av en brigade. Brigaden vil bli en ressursbrønn for materiell, på sikt også for personell. Telemark bataljon er planlagt som en del av en slik brigade. Ved å benytte brigadens oppsettingsplaner kan man unngå ad hoc-etableringer av avdelinger for det enkelte oppdrag. Den nye organiseringen vil også gi operative fordeler gjennom forenklet materielladministrasjon og mer samtrente enheter, og vil legge forholdene bedre til rette for å tilbakeføre kompetanse til resten av Forsvaret. Utvikling av en slik brigade som ramme for Hærens internasjonale bidrag, ligger fortsatt noe fram i tid.

Sjøforsvarets og Luftforsvarets bidrag til internasjonale operasjoner vil i stor grad basere seg på de enhetene som i dag er innmeldt til NATOs reaksjonsstyrker og til FN-systemet. Visse tillegg og justeringer vil imidlertid bli vurdert. Fordi bidragene primært er basert på stående avdelinger, vil de fleste av enhetene kunne reagere raskt og få status som reaksjonsstyrker. En grunnleggende forutsetning for all innsats er at det etableres hensiktsmessige kontraktsordninger som sikrer deltakelse av et tilstrekkelig antall personell.

De avdelinger som er øremerket for internasjonale operasjoner, vil få det tilleggsmateriell som er nødvendig. Det legges stor vekt på personellets sikkerhet. Best mulig beskyttelse av våre militære styrker i utlandet, for eksempel mot eventuell bruk av masseødeleggelsesvåpen, vil få større betydning for planleggingen. Det vil bli lagt vekt på at tilleggsmateriellet også kan ha nytteverdi i den nasjonale forsvarsstrukturen.

6.4.7 Særskilte virksomheter

Miljøhensyn

Forsvarets planlegging og utvikling skal fremme miljøsikkerheten. Forsvaret skal verne om miljøet på lik linje med samfunnet for øvrig, og se til at hensynet til pålagte oppgaver balanseres mot miljøvirkningene. Forsvarets arbeid for miljøsikkerhet skal bidra til å skape og bevare fred og sikkerhet, og til å redusere miljøtrusler med mulige virkninger for Norge. Miljøarbeidet skal være en underliggende faktor i arbeidet med å legge til rette for at Forsvaret til enhver tid skal ha øvet personell, funksjonsdyktig materiell og tidsmessige etablissementer. Virkemidlene skal utformes slik at eksisterende miljøproblemer reduseres og nye miljøproblemer forebygges, jf kapittel 4.8.

Forsvaret må få bedre oversikt over og kontroll med sin påvirkning på omgivelsene. Holdningsskapende arbeid i alle ledd er viktig i denne sammenheng. Å utrede konsekvenser av omstillingstiltak, samt utvikle tiltak og krav til miljømessig forsvarlige løsninger, vil stå sentralt i miljøarbeidet i perioden 1999-2002. I utredningene må følgende forhold vektlegges:

• nye eller endrede utfordringer i forhold til det sivile samfunn

• integrerte miljøkrav i spesifikasjonene til nye våpen og systemer

• nye eller endrede miljøkrav i forbindelse med allierte øvelser og norsk deltakelse i internasjonale operasjoner

• bedre kartlegging av områder og objekter som Forsvaret må ta hensyn til

• bedre kartlegging av virkningene av Forsvarets øvingsvirksomhet

Forsvaret må etterleve miljøkrav for å hindre yrkesskader og beskytte mot uhell og ulykker på arbeidsplassen. Samtidig må hensiktsmessige installasjoner og etablissementer for daglig virksomhet og effektiv utdanning og øving sikres. Tiltak for å etterleve miljøkrav må gjennomføres planmessig og kostnadseffektivt for å oppnå tilfredsstillende miljøkvalitet til lavest pris. Det skal innføres et styringsverktøy for ledelse, kontroll og rapportering av miljøvernarbeidet. Videre tas det sikte på mer målrettet kompetanseoppbygging for miljøvernoffiserer og bedre integrasjon av miljøverntiltak i plan- og budsjettsystemet.

Forebyggende miljøvern kan spare Forsvaret for framtidige oppryddingstiltak. Forsvaret må utnytte de muligheter som finnes til å redusere uønsket påvirkning på miljøet og ta i bruk miljøvennlig teknologi der det er mulig. Levetidsbetraktninger må legges til grunn for alle beslutninger om nye aktiviteter, nytt materiell og ny infrastruktur. Dette innebærer at Forsvarets prosjektstyringssystem må utvides til å omfatte levetidsbetraktninger for miljø, at utdanning og øving må integrere miljøhensyn, og at det må utvikles et rapporteringssystem som synliggjør tiltakenes mål, resultater og kostnader.

Opprydding i miljøproblemer må gjennomføres effektivt og med lavest mulig kostnader. Prioritering mellom ulike tiltak må gjøres ut fra miljørisikovurderinger. Dette krever utvikling av metoder for måling av kostnader, effektivitet og miljøkvalitet.

Bi- og multilateralt miljøsamarbeid med andre lands forsvarsmyndigheter må utvikles videre.

Forskning og utvikling (FoU)

Regjeringen vil videreføre forsknings- og utviklingsaktivitet i betydelig omfang for å ivareta Forsvarets behov. Denne virksomheten skal støtte den overordnede forsvarsplanleggingen, valg av operative og tekniske løsninger, og gjennomføringen av Forsvarets prosjekter.

Forsvarets egne forsknings- og utviklingsorganer skal konsentrere sin virksomhet på områder der Forsvarets behov ikke kan dekkes på en hensiktsmessig måte av andre. Så langt det er forenlig med Forsvarets interesser, skal også andre samfunnsinteresser ivaretas. Det legges vekt på samarbeidet mellom militær og sivil side innenfor Totalforsvaret. Når Forsvarets FoU-virksomhet gir resultater som kan industrialiseres, vil det være ønskelig å engasjere industrien gjennom offentlige forsknings- og utviklingskontrakter. På denne måten fordeles den økonomiske risiko på flere aktører.

Sivil sektor har overtatt føringen i den teknologiske utviklingen på flere områder, spesielt innenfor informasjonsteknologi. Det er derfor viktig å utnytte moderne, sivil teknologi i militære systemer for å øke ytelsen og redusere kostnadene. Dette er imidlertid krevende fordi sivil teknologi er utviklet for andre formål og tilfredsstiller i utgangspunktet sjelden militære krav til pålitelighet og robusthet. Derfor må Forsvarets anvendte forskning bidra til å finne hensiktsmessige løsninger for bruk av sivil teknologi. Erfaringer fra mange land viser at Forsvaret kan ende opp med systemer og utstyr som har store tekniske problemer og uakseptable kostnader, hvis dette ikke gjennomføres på en systematisk og helhetlig måte. Tilgjengeligheten og bruken av sivil teknologi vil derfor neppe redusere behovet for vår militære forskning. Innenfor andre fagområder, som for eksempel elektronisk krigføring, sensorteknologi, våpenvirkninger og eksplosivteknologi, vil utviklingen fortsatt bli drevet av militær forskning.

På enkelte områder vil et tettere samarbeid mellom militære og sivile FoU-miljøer kunne øke tilgjengelige ressurser for å ivareta både Forsvarets behov og andre samfunnsinteresser. Internasjonalt FoU-samarbeid skal etterstrebes på områder der dette er faglig og økonomisk hensiktsmessig og i samsvar med økonomiske og sikkerhetspolitiske hensyn. Det skal også legges vekt på hvilke muligheter et slikt samarbeid kan gi til norsk industri. Den militære forskningen har ennå ikke fått noen plass i EUs forskningsprogrammer. Forsvarets behov for internasjonalt forskningssamarbeid vil derfor fortsatt hovedsaklig bli dekket under de etablerte organer i NATO og VEU.

Forsvarets FoU-innsats vil fordele seg på seks hovedsektorer:

1. Sikkerhets- og forsvarspolitiske studier

   Slike studier skal hjelpe den politiske og militære ledelse til å møte utfordringer i en verden preget av usikkerhet. Dette arbeidet omfatter blant annet vurderinger omkring innsats av norske styrker i internasjonale operasjoner, samt vedvarende oppmerksomhet om våre nærområder og områder hvor konflikter kan true vår sikkerhet.

2. Strukturanalyser

   En målrettet og realistisk utvikling av Forsvaret må bygge på analyser av ressursmessige, militære og teknologiske forhold. Slike analyser skal avklare kritiske sammenhenger mellom ressurser og ytelser, spesielt i et langsiktig tidsperspektiv. Analysene må også bidra til helhetlig planlegging innenfor rammen av Totalforsvaret.

3. Grunnleggende vitenskapelige, tekniske og medisinske studier av betydning for forsvarsplanleggingen

   Forsvaret må holdes orientert om - og kunne utnytte - den vitenskapelige, tekniske og medisinske utvikling. Dette oppnås blant annet ved at Forsvarets egne FoU-organer driver grunnleggende forskning innenfor noen viktige områder, for eksempel materialfysikk, signalbehandling, bioteknologi og nye kommunikasjonsløsninger.

4. Teknologi- og materiellutvikling i forbindelse med Forsvarets materiellanskaffelser

   Det meste av Forsvarets forskningsressurser anvendes innefor dette området der virksomheten er delt inn i strategiske programområder med egne budsjetter:

   • taktiske undervannssystemer

   • vern mot abc-stridsmidler og ekstreme belastninger

   • ledelsessystemer på overordnet nivå

   • ildlednings- og våpenkontrollsystemer

   • overvåkningssystemer

   • våpenteknikk

   • elektronisk krigføring

   • våpenvirkninger, sårbarhet og beskyttelse

     Prioriteringen mellom områdene og innholdet i dem vil bli løpende justert for å dekke Forsvarets behov best mulig.

5. Ledelses- og militærpsykologiske aspekter ved moderne krigføring og militære operasjoner under fremmedartede betingelser

   Nye militære operasjonsmønstre stiller nye krav til ledelse. Disse kravene må vurderes nøye for å sikre at framtidens offiserer får nødvendige kunnskaper. Deltakelse i internasjonale operasjoner kan være svært belastende for Forsvarets personell. Forsvaret må videreutvikle utvelgelseskriteriene for personell til slik tjeneste og bygge opp et veltilpasset støtteapparat. Dette krever god militærpsykologisk innsikt, utviklet gjennom systematisk forskning.

6. Miljømessige konsekvenser av militær virksomhet

   Det er tidligere lagt fram en omfattende handlingsplan for miljøvern i Forsvaret, jf St meld nr 21 (1992-93). Planen krever at Forsvaret styrker sin egen organisasjon og kompetanse på dette feltet, også gjennom forskning. Det vil bli lagt spesiell vekt på å videreføre miljøforskningen knyttet til det arktiske militære miljøsamarbeidet, se boks 4.3.

6.5 Økonomiske konsekvenser

Forsvarsdepartementet har lagt stor vekt på å anslå de økonomiske konsekvensene av regjeringens foreslåtte retningslinjer for utviklingen av Forsvaret og beskrive hvilke økonomiske forutsetninger som må oppfylles for å gjennomføre denne politikken.

6.5.1 Kostnadsanslag

Det økonomiske ressursbehovet kan fastsettes med en rimelig grad av nøyaktighet for de nærmeste årene. På lengre sikt er anslagene mer usikre. Usikkerheten skyldes blant annet at prisene på forsvarsmateriell stiger raskere enn den alminnelige prisstigningen, at moderne materiell ofte har høyere driftskostnader enn gammelt materiell, at omfang og tempo av innsparinger ved omstillingstiltakene er vanskelige å anslå, og at bruken av militære enheter og avdelinger i internasjonale fredsoperasjoner er vanskelig å forutsi.

Investeringer

Den omfattende omstillingen av Forsvarets styrkestruktur som ble igangsatt i forrige langtidsmelding, er organisatorisk sett gjennomført i betydelig grad. Men Forsvaret må også utstyres på en måte som gjør det mulig å løse ulike oppgaver. Til tross for betydelige investeringer i de senere år har vesentlige deler av Forsvaret fortsatt en lav materiellmessig standard. Samtidig er materiellet fra den amerikanske våpenhjelpen på 50- og 60-tallet under utfasing eller modent for utskifting.

Forsvarets kjøp av nye fregatter, kampfly og utstyr til 6 Divisjon vil dominere Forsvarets investeringsprogram i det kommende tiår. Disse prosjektene kan ikke gjennomføres ved å stanse all annen investeringsaktivitet i Forsvaret. I så fall vil det oppstå kritiske mangler i store deler av Forsvarets struktur. For å videreutvikle et nasjonalt balansert forsvar kreves samlede investeringer på om lag 24 milliarder kroner i perioden 1999-2002.

Drift

Omstillingen har bidratt til mer effektiv ressursbruk i Forsvaret. Selv om mye hittil er oppnådd, kommer de samlede effektene av omstillingen til syne i et lavere tempo og omfang enn tidligere antatt. Det er avdekket svakheter i omstillingsprosessen, blant annet knyttet til den ekstraordinære personellsituasjonen i deler av virksomheten. For å kunne utvikle styrkestrukturen som forutsatt, må det blant annet etableres bedre balanse mellom investeringsprosjektene og ressursene som skal til for å gjennomføre disse på en forsvarlig måte. For å gjennomføre omstillingen har det også vært nødvendig å nedprioritere visse områder midlertidig, blant annet trening og øving.

For å sikre Forsvarets evne til å løse sine oppgaver legger regjeringen opp til å konsolidere dagens driftsnivå gjennom neste fireårs periode. For å styrke viktige aktiviteter uten at nødvendige investeringer blir skadelidende, er det kritisk viktig at Forsvarets driftskostnader stabiliseres på noe sikt. Derfor må det samtidig tilrettelegges og gjennomføres nye, omfattende omstillingstiltak som beskrevet i kapittel 6.4.

6.5.2 Finansiering

Forsvarsbudsjettet ligger i dag på et langt lavere nivå enn ved inngangen til 90-årene. Forsvarsbudsjettets årlige utvikling og forsvarsbudsjettets andel av statsbudsjettet er illustrert i vedlegg 2. Figur 6.3 viser hvordan forsvarsbudsjettets andel av bruttonasjonalproduktet har utviklet seg siden 60-tallet.

Regjeringen legger til grunn at forsvarsplanleggingen innrettes mot en reell nullvekst i de to første årene av kommende fireårs periode og med 1/2 prosent årlig, reell vekst i de to siste årene. Sammen med omdisponeringene på driftssiden gjør dette det mulig å gjennomføre regjeringens prioriterte satsing på personell, på trening og øving, og på å anskaffe og ta i bruk nytt, nødvendig materiell. De faktiske bevilgningene blir imidlertid fastsatt som en del av den årlige budsjettprosessen. Det vil si at regjeringen hvert år tar stilling til forsvarsbudsjettets størrelse innenfor en samlet budsjettprioritering hvor ulike hensyn må vektlegges.

Som en integrert del av vårt nasjonale forsvar, bygger vi opp kapasiteter for å kunne delta med militære styrker i internasjonale operasjoner i begrenset omfang. Oppbygging og vedlikehold av disse kapasitetene er en integrert del av vårt nasjonale forsvar som kan dekkes innenfor det ordinære forsvarsbudsjettet. Samtidig er bruken av våre kapasiteter i internasjonale fredsoppdrag svært vanskelig å forutsi. Regjeringen legger opp til at merutgiftene ved bruk av militære kapasiteter i internasjonale fredsoppdrag finansieres i tillegg til, eller som en ytterligere økning av, forsvarsbudsjettet.

Forsvaret står foran to store og helt nødvendige investeringer for å erstatte henholdsvis gamle fregatter og gamle/tapte kampfly. Siden disse to investeringene må gjennomføres omtrent samtidig, blir investeringsbehovet stort i en periode. Til gjengjeld vil materiellet utgjøre en viktig del av Forsvarets ryggrad i de neste 20-30 årene. Investeringene vil kreve særskilte bevilgninger i årene hvor utbetalingene er størst, antakelig fra 2002 til 2006. Selv om hovedtyngden av utbetalingene først kommer etter kommende fireårs periode, må de endelige beslutningene tas i løpet av de nærmeste årene. Regjeringen legger derfor opp til at deler av kostnadene ved anskaffelsen av nye fregatter finansieres i tillegg til, eller som en ytterligere økning av, forsvarsbudsjettet. Dette vil bli lagt fram for Stortinget som en særskilt sak.

For å opprettholde et troverdig invasjonsforsvar, og Forsvarets evne til å løse et bredt spektrum av andre, nødvendige oppgaver i fred, krise og krig, gir dagens sikkerhetspolitiske situasjon ikke rom for fortsatt svekkede forsvarsbudsjetter. I motsatt fall må Forsvarets langsiktige utviklingskurs og oppgaver endres. En slik nedprioritering av Forsvaret i dagens situasjon kan over tid svekke Forsvarets troverdighet og derved også norsk sikkerhet.

6.5.3 Langsiktige utfordringer

Forsvarsplanleggingen krever et langsiktig tidsperspektiv for å videreutvikle og vedlikeholde Forsvarets struktur og kompetanse på en effektiv og målrettet måte. Selv om de langsiktige kostnadsanslagene er meget usikre, avdekker likevel beregningene et fundamentalt spørsmål: Å opprettholde vårt forsvar- slik vi kjenner det i dag- fram mot år 2020 vil kreve et høyere bevilgningsnivå til forsvarsformål om fem til ti år.

Vi må framfor alt videreutvikle et forsvar i balanse. Dette betyr at Forsvarets oppgaver, Forsvarets struktur og virksomhet, og ressursene til forsvarsformål, må harmonere med hverandre. Dersom politikken i denne meldingen skal videreføres i det kommende tiår, kreves en moderat, årlig reell vekst på om lag 1/2 prosent. Selv om denne kursen fortsatt vil føre til at forsvarsbudsjettets andel av bruttonasjonalproduktet synker, se figur 6.4, vil Forsvaret likevel være i stand til å løse sine oppgaver i det nærmeste tiår.

Dersom vi ikke makter å videreføre omstillingen i det nødvendige tempo og omfang, eller dersom tilgjengelige ressurser blir mindre enn forutsatt over tid, forsterkes problemene med å videreføre et veldimensjonert forsvar. De mest åpenbare konsekvensene av en slik utvikling er store feilinvesteringer siden investeringsmidlene til å komplettere alle manglene i styrkestrukturen, uteblir.

Sviktende forutsetninger vil meget lett resultere i et ubalansert forsvar med svekket evne til å løse de mange oppgavene som Forsvaret er pålagt. Dette kan føre til at vi løper større sikkerhetsmessig risiko enn tidligere, for eksempel dersom evnen til nasjonalt invasjonsforsvar svekkes. I så fall blir vi avhengige av omfattende forsterkningsstøtte fra våre allierte før en større krise eller militær konflikt. Et overraskende militært angrep vil i en slik situasjon føre til at Forsvaret bryter sammen umiddelbart. Derfor vil en slik løsning bare kunne være akseptabel som resultat av avtaler om omfattende arbeidsdeling og spesialisering innenfor alliansen, som tar spesielle hensyn til Norges geografiske beliggenhet.

Vi vil utsette oss for en tilsvarende- men på mange måter enda større- sikkerhetsmessig risiko dersom vi tvinges i retning av et forsvar basert på langvarig styrkeoppbygging, jf boks 5.3 i forrige kapittel. Begge disse alternativene vil dessuten kunne virke destabiliserende siden de øker faren for at en motstander gjennomfører et militært angrep tidlig i en potensiell konflikt. Som nevnt tidligere, vil et slikt mobiliseringskonsept etter regjeringens syn representere en uakseptabel risiko for Norges del.

Dersom de tilgjengelige ressursene blir vesentlig mindre enn forutsatt, kan det raskt bli nødvendig å endre vårt forsvarskonsept og oppgi ambisjonen om nasjonalt invasjonsforsvar. I så fall må Forsvaret rettes inn mot å kunne håndtere begrensede angrep, kriser, internasjonale fredsoperasjoner og andre fredstidsoppgaver. Dette vil innebære drastiske endringer av både Forsvarets styrkestruktur og Forsvarets virksomhet i fred.

Dersom vi var helt sikre på at dagens balanserte forsvar skal videreføres fram til 2020, ville antakelig en sterkere økning av budsjettene gjennom de nærmeste ti år være mest hensiktsmessig. Dette må imidlertid ses i sammenheng med usikkerheten på lang sikt. Særlig viktig er usikkerheten om Russlands videre politiske utvikling og landets integrasjon i det internasjonale samarbeid. Denne usikkerheten kan meget vel bli redusert betydelig på noe sikt. I så fall kan dette endre dagens vektlegging av Forsvarets ulike oppgaver, og lede til andre retningslinjer for utviklingen av Forsvarets struktur og innrettingen av Forsvarets virksomhet. På samme måte kan den teknologiske utviklingen framby nye og mer effektive måter å løse Forsvarets oppgaver på som gjør det riktig å endre målene og retningslinjene i forsvarsplanleggingen ganske radikalt. Derfor kan ingen forutsi behovene på lengre sikt.

Regjeringen finner det likevel ikke riktig å anbefale en sterkere økning av forsvarsbudsjettene for å fange opp mulige problemer i forsvarsplanleggingen ti til femten år fram i tid. For å kunne kompensere for den langsiktige usikkerheten, legger regjeringen vekt på å bevare handlefrihet i utviklingen av Forsvaret. Regjeringens politikk med en forsiktig årlig vekst i forsvarsbudsjettene kombinert med særskilte bevilgninger, vil bevare den nødvendige handlefrihet i det kommende tiår. Videre skal en fortsatt regelmessig framleggelse av langtidsmeldinger for Forsvaret også bidra til å sikre at Forsvaret utvikles mot et langsiktig mål som er nøye avstemt i forhold til de oppgaver Forsvaret kan og vil bli stilt ovenfor i framtiden.