3 Sikkerhetspolitisk grunnlag

3.1 Innledning

Dette kapittelet beskriver de viktigste rammebetingelser og utfordringer for norsk sikkerhetspolitikk ved inngangen til et nytt århundre. Kapittelet gir først en kortfattet beskrivelse av dagens sikkerhetspolitiske situasjon med bakgrunn i de endringer som har skjedd siden framleggelsen av forrige langtidsmelding. Hovedvekten er imidlertid lagt på å gi en vurdering av framtidige utviklingstrekk, utfordringer og konsekvenser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, som også vil strekke seg ut over perioden 1999-2002.

Den sikkerhetspolitiske situasjon er blitt vesentlig endret på få år. Bortfallet av den tidligere blokkdelingen har eliminert faren for et omfattende koordinert angrep mot Vest-Europa, men har også svekket sperrene mot mindre, væpnede konflikter. Samtidig har utviklingen åpnet helt nye muligheter for kontakt og samarbeid på tvers av tidligere skillelinjer. Usikkerhet er likevel et dominerende og trolig vedvarende trekk ved den sikkerhetspolitiske situasjon.

3.1.1 Sikkerhetspolitiske målsettinger

Selv om det i dag ikke foreligger noen militær trussel mot Norge, er vi fortsatt avhengige av å delta i et bredt internasjonalt samarbeid for å opprettholde stabilitet og en fredelig utvikling i Nord-Europa, og for å løse internasjonale konflikter og hindre at nye oppstår. Innenfor de ulike sikkerhetspolitiske samarbeidsstrukturer er det et overordnet mål for norske myndigheter å ivareta våre nasjonale interesser. Regjeringen vil videreføre et aktivt engasjement for å oppnå dette i samarbeid med andre nasjoner. De overordnede mål for norsk sikkerhetspolitikk vil fortsatt være:

• å forebygge krig og medvirke til stabilitet og fredelig utvikling

• å beskytte norsk handlefrihet overfor politisk og militært press, og ivareta norske rettigheter og interesser

• å trygge norsk suverenitet

3.1.2 Norges strategiske situasjon

Under den kalde krigen var Norge i en utsatt strategisk posisjon i øst-vest-sammenheng. Trusselen om at sovjetiske ubåtstyrker kunne avskjære forsyningslinjene over Atlanterhavet medvirket til en felles alliert interesse for å sikre et sterkt alliert forsvar av norsk område. Forsvaret av Norge var et viktig element i forsvaret av Vest-Europa i et trusselbilde preget av faren for et omfattende angrep langs øst-vest-skillet.

Den politiske og militære situasjon er nå grunnleggende endret. Forholdet til Russland preges av kontakt og samarbeid, samtidig som den politiske situasjonen i landet er usikker og lite forutsigbar. Russland har imidlertid beholdt sin konsentrasjon av strategiske og taktiske kjernefysiske styrker på Kola. Det er også betydelige konvensjonelle styrker i dette området. Disse styrkenes oppgave er primært å beskytte russisk område og sikre de strategiske styrkene. Våre alliertes interesse for engasjement i nord er også endret. Forsvaret av Norge anses ikke på samme måte som før, avgjørende for forsvaret av Vest-Europa. Faren for konflikt mellom Russland og NATO er sterkt redusert, og deltakelse i andre potensielle konfliktområder prioriteres. Hvis det skulle skje uventede endringer i russisk politikk, og det igjen skulle oppstå et motsetningsforhold mellom Russland og de vestlige land, er det sannsynlig at dette i stor grad ville få konsekvenser for Norge og Nord-Europa. Det er i dette området Russland grenser opp til NATO og Vesten. De kjernefysiske våpen synes dessuten å spille en betydelig større rolle i det russiske forsvar fordi de konvensjonelle styrkene er vesentlig redusert.

Det er ikke så mange år siden avslutningen av den kalde krigen. Muligens ser vi bare begynnelsen på en større endringsprosess i det vestlige samarbeidet og i europeisk sikkerhetspolitikk. Norges strategiske situasjon vil imidlertid fortsatt være helt avhengig av forholdet mellom Russland og de vestlige land.

Utvidet stabilitet og sikkerhet i nordområdene

Norges strategiske situasjon har også blitt påvirket av utviklingen i og utvidelsen av EU. Med finsk og svensk EU-medlemskap er den strategiske situasjonen i nordområdene ytterligere endret selv om EU-medlemskap ikke innebærer noen sikkerhetsgaranti. EU har også gjennom sitt samarbeid med andre land og gjennom prosessen fram mot en ytterligere utvidelse, en betydelig påvirkning på demokratisk utvikling og økonomisk politikk i en rekke sentral- og østeuropeiske land.

Selv om konfliktpotensialet i Europa er fundamentalt endret, og den sikkerhetspolitiske situasjonen er betydelig bedret, er faren for væpnede konflikter på ingen måte forsvunnet. Krigen på Balkan og en rekke andre væpnede konflikter i Europas nærområder viser at fred ikke kan garanteres. Vi har ingen sikkerhet for at pågående eller framtidige regionale væpnede konflikter ikke sprer seg. Slik spredning kan også ramme vårt eget område, for eksempel ved anslag mot våre petroleumsinnretninger, kanskje primært for å ramme andre land enn Norge. Det er heller ingen garanti for at den positive utviklingen i Russland fortsetter. Derfor er det av overordnet betydning for Norge at NATO forblir en effektiv kollektiv forsvarsallianse som også er i stand til å bistå medlemslandene i en krisesituasjon og ivareta deres territorielle sikkerhet.

3.2 Status

Framtidige sikkerhetspolitiske utfordringer blir nærmere drøftet i kapittel 3.3. Nedenfor beskrives de nåværende sikkerhetspolitiske rammebetingelser med bakgrunn i de endringer som har skjedd siden framleggelsen av forrige langtidsmelding. Status er framskrevet så langt som mulig i forhold til tidspunktet for utarbeidelsen av meldingen.

3.2.1 Den militære situasjon i norske nærområder

Den militære situasjonen i Nordvest-Russland

Leningrad militærdistrikt i Nordvest-Russland som også grenser mot Norge, utgjør en del av det fremre operasjonsområde for forsvar av russisk territorium mot vest. I de senere årene har det også i dette militærdistriktet funnet sted en betydelig reduksjon i militær operativitet og kapasitet. Fra 1993 til 1997 ble flystyrkene redusert med om lag 20 prosent, fra om lag 640 fly. Innenfor Nordflåten skjedde det i samme tidsrom en antallsmessig reduksjon på rundt 30 prosent, fra 210 ubåter og større overflatefartøy. De største reduksjonene har imidlertid blitt gjennomført innenfor landstyrkene. Fra 1993 til 1997 er landstyrkene i Leningrad militærdistrikt blitt redusert med om lag 60 prosent, fra 11 divisjonsenheter i 1993 til 4 divisjonsenheter motorisert infanteri i 1997. Som følge av den generelle ressursmangelen på russisk side, og kostbare omorganiseringstiltak innenfor Russlands væpnede styrker, er det grunn til å forvente ytterligere reduksjoner av de totale russiske styrkenes omfang. Dette gjelder også i Nordvest-Russland, selv om de konvensjonelle styrkene her er relativt sett bedre utstyrt enn de fleste russiske styrker for øvrig. Prioriterte enheter som marineinfanteri og luftlandestyrker gjør også at militær operativitet og kapasitet er bedre her enn i de fleste andre russiske regioner.

Fortsatt befinner det seg et stort antall kjernefysiske våpen på Kola, og de ubåtbaserte kjernevåpnene ved Russlands Nordflåte gis høy prioritet. Nordområdets viktige rolle i russisk kjernevåpenstrategi innebærer at det også i framtiden vil være betydelige konvensjonelle sikringsstyrker i nord. Den generelle militære situasjonen i Russland er nærmere beskrevet i kapittel 3.2.8.

Forsvarspolitisk utvikling i Sverige og Finland

Sverige hadde under den kalde krigen et relativt stort og moderne forsvar som inkluderte et av de største flyvåpen i Europa. Styrkestrukturen har senere blitt kraftig redusert, og i perioden 1997-2001 er det planlagt ytterligere reduksjoner innenfor alle forsvarsgrener. Samtidig planlegges det å øke evnen til mobilitet og fleksibilitet. Det legges opp til reduksjoner i forsvarsbudsjettet på om lag 10 prosent i perioden fram til 2001. Sverige forutsetter lang varslingstid for eventuelle framtidige væpnede konflikter, og det planlegges med å opparbeide nødvendig operativitet for krigsorganisasjonen i løpet av ett år etter at det er fattet beslutning om dette («återtagning»). I tillegg skal det svenske forsvaret også planlegge tiltak som om nødvendig kan øke den eksisterende strukturen («tilvekst»).

Finland opererer ikke med samme lange forberedelsestid som Sverige og har ikke i samme grad redusert sin militære struktur og beredskap. Luftforsvaret har de senere år blitt betydelig styrket gjennom anskaffelse av moderne amerikanske F-18 jagerfly. Finland opprettholder sitt territorielle forsvar ved en bredest mulig mobiliseringsstruktur. Alminnelig verneplikt vil fortsette innenfor et mer differensiert system, men selv med en reduksjon av krigsoppsetningen vil Finland kunne mobilisere 430 000 mannskaper totalt for alle forsvarsgrener. Finland vil fortsatt legge stor vekt på sine landstridskrefter. Det legges opp til større forskjeller i styrkenes kvalitet, samtidig som man legger vekt på å øke evnen til fleksibilitet og mobilitet. Innen år 2004 planlegges det derfor å etablere tre brigader som raskt skal kunne settes opp og brukes i hele landet.

3.2.2 Suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse

Å hevde norsk suverenitet på norsk territorium, inkludert territorialforsvaret, samt norske suverene rettigheter i havområder under norsk jurisdiksjon innebærer blant annet oppsyn, inspeksjon og kontroll i Norges økonomiske sone, fiskevernsonen rundt Svalbard, i fiskerisonen ved Jan Mayen og på den norske kontinentalsokkelen. Norge har også et forvaltningsansvar i forhold til fiskeriressursene i internasjonalt farvann innenfor folkerettens rammer. Hva angår håndhevelse, kan imidlertid dette utelukkende skje i henhold til internasjonal avtale. Håndheving av norsk jurisdiksjon på en forutsigbar og effektiv måte gir troverdighet til vår vilje og evne til å ivareta våre rettigheter og plikter som kyststat. Regjeringen legger stor vekt på å videreutvikle det internasjonale samarbeidet for å sikre best mulig forvaltning og kontroll med de maritime ressursene. Blant annet samarbeider Kystvakten med en rekke andre lands fiskerioppsynsmyndigheter, inkludert det russiske fiskerioppsyn i nord. Gjennom den indre kystvakt som ble vedtatt etablert i 1995, utfører Forsvaret også oppdrag for andre statsetater som har oppgaver i de kystnære områder.

Norge som strategisk energileverandør

Eksporten av norsk olje og gass til en rekke europeiske land er betydelig. Mottakerlandenes avhengighet av en stabil og sikker tilgang først og fremst på gassleveranser, gjør at den norske produksjonen må vurderes også i en europeisk sikkerhetspolitisk sammenheng. Dette forsterkes ved at potensielle alternative leverandører er preget av politisk og militær uforutsigbarhet. På kort sikt gjør dette mottakerlandene meget sårbare. I krise og krig er det Forsvarets oppgave å beskytte petroleumsinnretningene, både på land og til sjøs. Planene for dette er koblet til det generelle beredskapssystemet for Forsvaret. I fredstid har beskyttelse og sikring av plattformene på kontinentalsokkelen så langt vært et rent politiansvar, mens Forsvaret står for den altoverveiende kompetanse og ressursene som kan settes inn. I nært samarbeid med andre ansvarlige myndighetsorgan er det igangsatt et arbeid som blant annet ser på forholdet mellom formelt ansvar, kapasitet og ressursinnsats knyttet til denne oppgaven.

3.2.3 Interne endringer i NATO

NATOs tilpasning

Etter avslutningen av den kalde krigen har NATO tilpasset seg gjennom revisjon av strategisk konsept, styrkestruktur, kommandostruktur og ikke minst gjennom en kraftig reduksjon av konvensjonelle og kjernefysiske styrker og militært beredskapsnivå. Den første politiske tilpasningen er nedfelt i deklarasjonene fra London-toppmøtet i 1990 og Roma-toppmøtet i 1991 hvor NATO konstaterte at trusselen om et massivt angrep ikke lenger var til stede, og inviterte de sentral- og østeuropeiske landene til samarbeid og dialog. Blant de mange milepælene i den nærmest kontinuerlige tilpasningsprosessen var utenriksministermøtet i Oslo i juni 1992 der NATO besluttet at man var villig til å stille styrker til disposisjon for fredsoperasjoner under mandat av KSSE. Dette var en erklæring som senere ble utvidet til også å gjelde FN-mandat.

Etter framleggelsen av forrige langtidsmelding har den militærpolitiske utviklingen i Europa og endringen av NATO fortsatt i et høyt tempo. Under toppmøtet i januar 1994 inviterte NATO til et omfattende politisk og praktisk samarbeidsprogram med individuelle stater gjennom etableringen av Partnerskap for fred (PfP). Det samme toppmøtet slo offisielt fast at alliansen i samsvar med Washington-erklæringen fortsatt vil være åpen for nye medlemmer. Dette åpnet for en prosess som har ledet fram til et omfattende samarbeidsprogram mellom NATO og partnerland gjennom PfP, og samtidig forberedelse til framtidig medlemskap blant annet gjennom tilpasning til NATO-landenes militære strukturer. NATO har gjennom hele denne perioden redusert omfanget av den militære strukturen, mens den politiske rollen er blitt ytterligere styrket. Evnen og viljen til å bidra til å løse oppgaver innenfor internasjonal krisehåndtering og fredsoperasjoner har blitt en integrert del av NATOs politiske og militære virkeområde. Konflikten i det tidligere Jugoslavia og andre organisasjoners manglende evne til å løse denne, viste at bare NATO hadde politisk beslutningsevne og tilstrekkelige militære midler til å gripe effektivt inn. De NATO-ledede operasjonene «Implementation Force» (IFOR) og «Stabilisation Force» (SFOR) har også vist at NATO kan organisere en omfattende militær operasjon utenfor NATOs primære ansvarsområde og i nært samarbeid med en rekke land utenfor alliansen, inkludert Russland.

NATOs kommandostruktur

Det ble oppnådd enighet om ny kommandostruktur under forsvarsministermøtene i desember 1997. Enigheten omfatter antall, type og lokalisering av hovedkvarter. Strukturen vil bestå av tre kommandonivåer: strategisk, regionalt og subregionalt nivå. De strategiske kommandoer vil bestå av Atlanterhavskommandoen og Europakommandoen, begge under fortsatt amerikansk ledelse. Atlanterhavskommandoen vil bli delt inn i tre regionale kommandoer mens Europakommandoen deles i to. Norge vil inngå i den regionale kommandoen for det nordlige Europa, med hovedkvarter i Brunssum (Nederland). Den regionale kommandoen for det sørlige Europa får hovedkvarter i Napoli (Italia).

På subregionalt nivå i nord legges det opp til funksjonelle hovedkvarter i Northwood (Storbritannia) og Ramstein (Tyskland), og flerfunksjonelle hovedkvarter i Heidelberg (Tyskland), Karup (Danmark) og Stavanger. I sør legges det opp til to funksjonelle hovedkvarter i Napoli (Italia), samt flerfunksjonelle hovedkvarter i Madrid (Spania), Verona (Italia), Larissa (Hellas) og Izmir (Tyrkia).

Parallelt med dette utvikles de såkalte Combined Joint Task Forces Headquarters (CJTF HQ). Dette er felleshovedkvarter som er i stand til å lede mobile og fleksible styrker som kan dekke alliansens økede behov for deltakelse i fredsbevarende operasjoner og et øket samvirke med partnere. Disse hovedkvarterene er også et virkemiddel for å realisere den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet. Det planlegges å etablere tre CJTF moderhovedkvarter eller kjerne til slike ved de to regionale hovedkvarter i Europa og ved STRIKEFLEET i Atlanterhavskommandoen. Disse vil etter behov bli forsterket og bygd ut til fullverdige mobile hovedkvarter.

Kommandostrukturen skal være tilpasset NATOs rolle i den nye tid, med vekt på både artikkel 5 operasjoner og nye oppgaver knyttet til fredsoperasjoner utenfor NATO-området. Dette vil innebære krav til fleksible og mobile styrker, utvidet samarbeid med partnerlandene, og til utviklingen av en europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet innenfor alliansen. I tillegg kommer ressursmessige hensyn - ikke minst innenfor NATOs fellesbudsjetter - som også er med på å tvinge fram en slankere og mer kostnadseffektiv kommandostruktur.

Økonomisk og materielt samarbeid

De fellesfinansierte budsjettene i NATO har bidratt til at alliansen har kunnet bygge opp en effektiv militær og sivil organisasjon og infrastruktur. I tillegg har programmene også stor politisk verdi gjennom den solidaritet og helhetlige planlegging som blir vist gjennom fellesfinansiering. Betydelige deler av den militære infrastrukturen i Norge er blitt finansiert av NATO. I perioden fra 1951 til 1996 investerte NATO for om lag 33 milliarder 1996-kroner i Norge, mens vårt bidrag i samme periode var om lag 10 milliarder kroner. Store deler av driften av kommandostrukturen og andre militærrelaterte organisasjoner har vært finansiert i fellesskap av medlemslandene.

På samme tid som NATO skal løse både tradisjonelle og nye oppgaver, står alliansen overfor en situasjon med mindre betalingsvilje blant medlemslandene. Investeringsprogrammet for sikkerhet har siden 1989 blitt redusert fra om lag 11 milliarder kroner årlig til drøyt 5 milliarder kroner, og kravene til fellesfinansiering er blitt betydelig skjerpet. Fellesfinansiert drift og vedlikehold over militærbudsjettet er blitt redusert nominelt med om lag 10 prosent siden 1992, og det er ikke gitt kompensasjon for inflasjon siden 1990. Samtidig som de nasjonale bidragene til NATOs fellesbudsjetter har blitt redusert, har også de nasjonale forsvarsbudsjettene blitt kuttet, men her er det betydelige nasjonale variasjoner. For å minske gapet mellom oppgaver og ressurser, er det igangsatt et omfattende reformarbeid i NATO. Innsparingspotensialet er imidlertid begrenset.

Norge er en aktiv pådriver for å styrke materiellsamarbeidet i NATO, først og fremst gjennom koordinering og samordning av anskaffelser og utvikling av ny teknologi. Målsettingen med det etablerte samarbeidet er blant annet å oppnå besparelser i form av billigere materiell og større spesialisering. For en liten nasjon som Norge er det også viktig å kunne dra nytte av eksisterende teknologi og utveksle informasjon på alle nivåer i utviklings- og anskaffelsesprosessene.

Europeisk sikkerhets- og forsvarsidentitet

NATO har i flere år støttet utviklingen av den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI) og arbeidet med å styrke europeernes rolle og ansvar i alliansen. Beslutningen fra NATO-toppmøtet i Berlin i 1996 om å utvikle ESDI innenfor alliansen gav prosessen en ny giv. Med utgangspunkt i VEUs mulighet til å anvende NATO-ressurser i VEU-ledede operasjoner er det utviklet et nært politisk og militært samarbeid mellom NATO og VEU. Flere sentrale forutsetninger for en operativ europeisk krisehåndteringskapasitet er på plass. Arbeidet med å utvikle en europeisk kommandolinje innenfor alliansens integrerte kommandostruktur vil fortsette. For å gi ESDI den nødvendige operative kapasitet uten å etablere nye og ressurskrevende strukturer, må dette imidlertid skje innenfor NATO. Dette vil også bidra til å sikre nødvendig amerikansk støtte til bruk av NATO-ressurser i eventuelle VEU-operasjoner.

3.2.4 Ekstern tilpassing av NATO

NATO-alliansen har i de seneste år vært preget av en nærmest kontinuerlig endringsprosess, både internt og i forholdet til andre land og organisasjoner. Evnen til kollektivt forsvar har blitt opprettholdt gjennom reformer av strategisk konsept, styrkestruktur, kommandostruktur og den integrerte militære planlegging. Forholdet til NATOs nærområde i Europa er blitt videreutviklet gjennom etablering og utvikling av Partnerskap for Fred (PfP), Det euro-atlantiske partnerskapsråd (EAPC), et utvidet og formalisert samarbeid med Russland og Ukraina, og sist, men ikke minst, konkrete forberedelser til utvidelse av alliansen. Disse omfattende endringene har gjort at NATO på mange måter har styrket sin rolle som den sentrale sikkerhetspolitiske aktør og kjernen i den europeiske sikkerhetsstruktur. Endringsprosessen er ikke avsluttet, men må ses på som en permanent prosess for å møte stadig nye utfordringer.

Utvidelse av NATO

NATOs toppmøte i Madrid i juli 1997 inviterte Polen, Den tsjekkiske republikk og Ungarn til medlemsskapsforhandlinger med NATO. Det legges opp til at faktisk tiltredelse vil skje i forbindelse med alliansens femtiårsjubileum i april 1999. Skal NATOs sikkerhetsgaranti overfor de nye NATO-land gjøres troverdig, må de militære styrker i de nye medlemsland kunne operere sammen med styrker fra de øvrige allierte land. Parallelt med medlemsskapsforhandlingene pågår det derfor et intensivert arbeid med å forberede de nye NATO-lands integrering i allierte strukturer.

Forholdet mellom NATO og Russland

Russlands motstand mot NATO-utvidelsen har vært meget sterk og er fremdeles entydig. Samtidig er aktiv russisk deltakelse i det europeiske samarbeidet av avgjørende betydning for framtidig stabilitet i Europa. Fra NATOs side har det derfor vært bred enighet om å utvikle et best mulig samarbeid med russiske myndigheter parallelt med utvidelsesprosessen. Med undertegningen av samarbeidsdokumentet («The Founding Act on Mutual Relations, Cooperation and Security between NATO and the Russian Federation») i mai 1997 inntrådte en ny epoke i forholdet mellom NATO og Russland. Dokumentet gir grunnlag for en intensivering av det sikkerhetspolitiske samarbeidet og utvider områdene for felles konsultasjoner. Det er etablert et permanent felles konsultasjonsråd (PJC) hvor NATO-landene og Russland kan drøfte et bredt spektrum av problemstillinger, og om påkrevet, ta initiativer til felles opptreden og handling.

Dette innebærer at Russland i langt sterkere grad enn tidligere vil være delaktig i utformingen av beslutninger som angår samarbeidet med NATO-landene. Russland er på den annen side ikke gitt noen form for myndighet over interne allierte beslutninger. På samme måte har konsultasjonsrådet ingen myndighet over nasjonale russiske beslutninger. Samarbeidsdokumentet inneholder videre en rekke forpliktelser av tillits- og sikkerhetsskapende karakter. Disse skal primært øke den gjensidige åpenheten om militære aktiviteter, blant annet gjennom etablering av gjensidige militære liaison-ordninger.

Partnerskap for fred og Det euro-atlantiske partnerskapsråd

De aller fleste land i Europa utenfor NATO har etterhvert sluttet seg til PfP-samarbeidet. PfP har vist seg å være velegnet fordi det baseres på individuelle programmer som blir tilpasset hvert enkelt partnerlands forutsetninger, ønsker og behov for samarbeid med NATO. Norge har deltatt aktivt innenfor rammen av PfP, inkludert deltakelse i flere PfP-øvinger og øvinger «in the spirit of PfP», både i utlandet og i Norge. I tillegg har Norge avholdt en rekke PfP-kurs for offiserer fra partnerland om varierende tema.

Parallelt med debatten om utvidelse av NATO vokste det fram et behov for ytterligere å styrke og formalisere samarbeidet med de partnerland som ikke blir opptatt som medlemmer i alliansen i første omgang, eller ikke har ønske om medlemskap. På NATOs ministermøter i desember 1996 ble det derfor tatt initiativ til å opprette et euro-atlantisk partnerskapsråd (EAPC) som et nytt forum for det framtidige samarbeidet mellom NATO og partnerlandene. EAPC ble formelt etablert i mai 1997, og Det nordatlantiske samarbeidsråd (NACC) ble samtidig nedlagt. Det etablerte PfP-samarbeidet videreføres som en egen dimensjon innenfor EAPC.

Hovedelementet i EAPC er en permanent konsultasjonsmekanisme som har myndighet til å fatte beslutninger vedrørende planlegging, forberedelse og iverksetting av felles PfP-aktiviteter. Dette gir partnerlandene en langt større mulighet til å delta i beslutningsprosessen for slike aktiviteter. Samtidig har intet deltakerland rett til å blokkere gjennomføringen av felles aktiviteter. EAPC har heller ingen myndighet over interne beslutninger i alliansen eller utøvelsen av alliansens kjernefunksjoner. Det legges opp til et bredt anlagt samarbeid på basis av EAPC-handlingsprogrammet Et viktig element i det utvidede PfP-samarbeidet er partnerlandenes adgang til å etablere permanente militære liaison-funksjoner ved allierte militære hovedkvarter på regionalt eller strategisk kommandonivå, og på midlertidig basis ved hovedkvarter på subregionalt nivå.

Bilateralt samarbeid

Som et supplement til samarbeidet i NATO er de bilaterale forbindelser med våre allierte blitt intensivert. Med redusert oppmerksomhet mot nordområdene og Norge har det vært nødvendig og nyttig å styrke denne delen av det totale sikkerhetspolitiske samarbeidet. Dette har ført til utstrakt bilateral møtevirksomhet, både på politisk nivå og på embetsnivå, samt større systematisering av de bilaterale forbindelsene. Formålet er tredelt: Formidle kunnskap om og kjennskap til norske forhold, sikre informasjon om allierte synspunkter, samt søke støtte for norske interesser. Betydningen for Norge av de bilaterale kontakter vil trolig fortsette å stige i årene som kommer. Ikke minst gjelder dette overfor de viktigste av våre europeiske allierte som også er medlemmer av EU.

Regelmessige bilaterale samtaler føres med USA, Storbritannia, Tyskland, Frankrike og Nederland. I hovedsak er dette land som i en krise eller krigssituasjon vil bidra med forsterkninger til Norge, og som regelmessig deltar i øvinger og gjennomfører trening på norsk territorium. USAs militære kapasitet utgjør fortsatt hovedtyngden av sikkerhetsgarantien for Norge og de øvrige NATO-medlemmene. Samtidig utgjør USAs nærvær i Europa et viktig bidrag til fortsatt stabilitet i vår verdensdel. Vårt bilaterale sikkerhetspolitiske samarbeid med USA er derfor mer omfattende enn med noe annet land i alliansen.

Det er også inngått bilaterale rammeavtaler om forsvarsrelatert samarbeid med Polen, Den tsjekkiske republikk og Ungarn. For disse kommende nye NATO-medlemmene er det i tillegg etablert årlige bilaterale sikkerhets- og forsvarspolitiske samtaler på embedsmannsnivå. Det er viktig å gjøre også disse landene best mulig kjent med den sikkerhets- og forsvarspolitiske situasjonen i nordområdet, samtidig som de kan informere om forholdene i det sentrale Europa.

Bilateralt forsvarsmateriellsamarbeid

Forsvarsdepartementet har i dag 12 bilaterale samarbeidsavtaler om forsvarsmateriell som omfatter forskning, utvikling, produksjon og vedlikehold. Avtaler er inngått med USA, Tyskland, Storbritannia, Canada, Frankrike, Italia, Hellas, Spania, Tyrkia, Sverige, Finland og Australia. Avtalen med Tyrkia er stilt i bero. Samarbeidet med USA og Frankrike er styrket ved etablering av bilaterale arbeidsgrupper som møtes regelmessig for å identifisere programmer og prosjekter av gjensidig interesse. Materiellsamarbeidet fører også til at norske produkter blir kjøpt av våre samarbeidspartnere.

3.2.5 Nordisk sikkerhetspolitisk samarbeid

Sveriges og Finlands utenriks- og sikkerhetspolitikk er endret etter avslutningen av den kalde krigen. Begge land har involvert seg langt sterkere i det sikkerhetspolitiske samarbeidet i Europa gjennom medlemskap i EU, observatørstatus i VEU og partnerskapsavtaler med NATO. Også det nordiske samarbeidet innenfor sikkerhets- og forsvarspolitikk har blitt stadig mer omfattende, samtidig som det er i ferd med å endre karakter. Derfor er det naturlig at den nordiske dimensjonen tillegges økt betydning i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Ikke minst har utviklingen av de nordiske forsvarsministermøtene i økende grad resultert i en tett og mer omfattende sikkerhetspolitisk dialog.

Både Sverige og Finland har utvidet sitt engasjement gjennom deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner, blant annet den NATO-ledede SFOR-styrken. Det nordiske samarbeidet i det tidligere Jugoslavia har bidratt til å utvikle det forsvarspolitiske forholdet mellom de nordiske land. På regionalt nivå representerte den felles nordiske militære øvelsen «Nordic Peace» i mai 1997, innenfor rammen av PfP, en ytterligere utdyping av det forsvarspolitiske samarbeidet. Videre samarbeider de nordiske land innenfor rammen av den nordiske forsvarsmateriellavtalen fra 1994, der formålet er å oppnå økonomiske, tekniske og industrielle fordeler. Avtalen omfatter samordning av militære anskaffelser fra både nordiske og andre land, koordinering av forskning og utvikling, produksjon, vedlikehold og forsyning av forsvarsmateriell i Norden. Det foregår også et utstrakt samarbeid mellom de nordiske land om støtte til de tre baltiske land innenfor forsvarssektoren.

NORDCAPS og SHIRBRIG

Etter norsk initiativ besluttet de nordiske forsvarsministrene høsten 1996 å videreutvikle samarbeidet om internasjonale fredsoperasjoner gjennom utviklingen av NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support). Hensikten er å forbedre de nordiske lands evne til felles innsats gjennom å etablere et system der utpekte enheter fra de nordiske land kan settes sammen til en felles nordisk fredsstyrke. Systemet skal omfatte enheter fra alle forsvarsgrener, og gi muligheter til å slå sammen enheter i det enkelte tilfelle. Det sistnevnte kan være særlig aktuelt i forbindelse med ledelse og på områder som minerydding og sanitet. De nordiske land har her hver for seg relativt liten kapasitet. NORDCAPS innebærer at det opprettes en ny organisasjonsstruktur som skal være på plass i løpet av 1998. Innenfor NORDCAPS skal det også arbeides for å utvikle en kapasitet fra Danmark, Sverige og Norge for hurtig innsetting, som også kan tilknyttes SHIRBRIG (UN Stand-By Forces High Readiness Brigade). Denne internasjonale brigaden skal på kort varsel kunne stilles til disposisjon for FN-operasjoner. Det legges foreløpig opp til en begrenset norsk deltakelse i SHIRBRIG, som etter planen skal være operativ i 1999. SHIRBRIG er i utgangspunktet åpen for global deltakelse, og skal baseres på de styrker som de ulike land har meldt inn til FNs styrkeregister.

I tillegg til et økt felles nordisk samarbeid er også den bilaterale kontakten med våre nordiske naboland blitt styrket de senere år innenfor en rekke sikkerhets- og forsvarspolitiske områder.

3.2.6 Forsvarsrelatert samarbeid med de baltiske land

Norges engasjement i de baltiske land er betydelig intensivert i løpet av de siste årene. Norge har fra starten i 1994 deltatt i det såkalte BALTBAT-prosjektet, som er et samarbeid mellom flere vestlige land og de baltiske land om etableringen av en felles baltisk fredsbevarende bataljon. Norge har hatt et særlig ansvar for opplæringen av det estiske kompaniet, ESTCOY, i bataljonen. Høsten 1996 trente ESTCOY i Norge, mens kompaniet våren 1997 erstattet et norsk kompani i NORBATT i Libanon. Norge har også bidratt med diverse materiell til BALTBAT, og bataljonen anses nå i alt vesentlig å være klar for deltakelse i fredsbevarende operasjoner. BALTBAT vil i løpet av de kommende år bli oppgradert til en infanteribataljon med fredsopprettende kapasitet. Dette innebærer at bataljonen må tilføres ytterligere opplæring, trening og materiell. Norge vil i denne fasen bidra med ytterligere militært materiell og opplæring.

Etter anmodning fra de baltiske land ble det våren 1997 besluttet å igangsette et prosjekt for å etablere en felles baltisk marineskvadron, BALTRON, som primært skal drive minerydding. BALTRON vil dels bli satt sammen av flåtemateriell som i dag finnes i de baltiske land, og dels få tilført flåtemateriell fra Tyskland. Norge har påtatt seg et spesielt ansvar for opplæring av skipsdykkere, og vil i den forbindelse også donere relevant utstyr til BALTRON.

Fra amerikansk side er det tatt initiativ til å etablere et felles baltisk, regionalt luftovervåkningssystem for å overvåke det samlede baltiske luftrom (BALTNET). USA har påtatt seg å fullfinansiere og å lede gjennomføringen av prosjektets første fase. Den neste fasen vil bestå av drift og videre utbygging av radaranlegg og kommunikasjonssystemer. Her har Norge påtatt seg lederansvaret for å koordinere bistand til og gjennomføring av prosjektet.

Stadig flere land yter forsvarsrelatert støtte til Estland, Latvia og Litauen. For å unngå dobbeltarbeid og utnytte ressursene best mulig har det over tid blitt behov for bedre koordinering av denne støtten. Som følge av et norsk initiativ har det blitt etablert et forum, Baltic Security Assistance Group (BALTSEA), hvor sentrale forsvarspolitiske spørsmål knyttet til de baltiske land diskuteres. Samtlige støtteland deltar i BALTSEA sammen med de baltiske land.

3.2.7 Russland og SUS-området

Politisk, sosial og økonomisk situasjon

Russland har de senere år gjennomgått en enorm samfunnsmessig omstilling som har krevd store omkostninger. Den politiske utvikling er fortsatt usikker, demokratiseringsprosessen er på ingen måte avklart eller avsluttet. Til tross for enkelte tegn til bedring er den økonomiske situasjonen fortsatt svak og labil, og preget av offentlig og privat fattigdom og store strukturelle omstillingsproblemer. Dette medfører en rekke sosiale problemer og utfordringer for en stor del av befolkningen, samtidig som den sosiale ulikheten blir stadig mer synlig. Den russiske Dumaen har foreløpig hatt en begrenset rolle i russisk politikk, både fordi presidentmakten etter konstitusjonen er meget sterk, og fordi det ikke er etablert stabile partistrukturer.

Forholdet til de øvrige SUS-land er en helt sentral faktor i russisk politikk. Russland disponerer betydelige virkemidler til å øve innflytelse i SUS-området, for eksempel i form av militære baseavtaler og gjennom kontroll med leveranser av vitale varer som naturgass og olje. Muligheten for å øve helhetlig politisk innflytelse fra russisk side svekkes imidlertid av Russlands egne politiske og økonomiske problemer, og fordi utviklingen i SUS-statene har tatt ulike veier etter Sovjetunionens oppløsning, både i økonomisk og politisk forstand. I dag finner det sted koordinering bilateralt mellom Russland og andre SUS-stater på økonomiske, militære og politiske områder. Denne koordineringen har en mer eller mindre forpliktende karakter, og unionsavtalen mellom Russland og Hviterussland fra april 1997 er den mest omfattende.

Sikkerhets- og forsvarspolitiske faktorer i Russland

Etter den kalde krigen står Russland overfor en rekke nye og langsiktige sikkerhetsutfordringer, både internt og langs grensene til resten av det tidligere Sovjetunionen. Samtidig blir NATO fremdeles oppfattet av mange som en aktuell utfordring og en potensiell risiko. Russlands militære stilling vis-à-vis NATO er blitt betydelig svekket i forhold til det gamle Sovjetunionen, og det russiske forsvarsbudsjettet er i løpet av de siste årene blitt kraftig redusert. De væpnede styrkene er fortsatt preget av en overdimensjonert og fragmentert «arv» fra Sovjetunionen, og har store omstruktureringsproblemer.

Militære utviklingstrekk

Gjennomføringen av reformer i Russlands forsvar har til nå vært hemmet av ulike militære sektorinteresser, konservativ militær tenkning fra Sovjetperioden og i særdeleshet av manglende økonomiske ressurser. Til tross for problemene i reformarbeidet er det et overordnet mål å redusere styrkenes omfang og øke deres kvalitet for å møte nye sikkerhetspolitiske utfordringer. Foreløpig har endringene i de væpnede styrker i betydelig grad funnet sted som følge av generelle nedgangs- og oppløsningstendenser, og ikke som et resultat av en fastlagt plan. Det ser imidlertid ut til at behovet for grunnleggende reformer i større grad erkjennes i det militære apparatet, ikke minst på grunn av den generelle økonomiske utviklingen i det russiske samfunnet. Dette innebærer en betydelig mentalitetsmessig omstilling fra Sovjetperioden, da forsvarsmaktens økonomi i stor utstrekning var skjermet i forhold til annen økonomisk virksomhet.

Som en konsekvens av den omfattende reduksjonen av de konvensjonelle styrkene, har strategiske kjernefysiske våpen, i første rekke sjøbaserte, fått større betydning i russisk militær planlegging. Dette vises blant annet gjennom byggingen av en ny generasjon russiske strategiske ubåter som startet i 1996. De strategiske kjernevåpnene vil kunne ha flere funksjoner: å opprettholde Russlands status som kjernefysisk supermakt, å avskrekke NATO og kjernevåpenstatene, å avskrekke nye aktører med tilgang til masseødeleggelsesvåpen, og kompensere for manglende konvensjonell kapasitet på sikt. I tillegg innebærer START-prosessen en prioritering av sjøbaserte strategiske våpen som på russisk side i stor grad konsentreres i Nordområdet. Den russiske Nordflåtens hovedoppgave er i dag knyttet til deployering og sikring av strategiske kjernefysiske våpen, og flåten har begrenset kapasitet til å utføre andre oppgaver i tillegg. Nordflåten vil i overskuelig framtid ikke ha evne til å avskjære forsyningslinjene over Atlanterhavet fullstendig, men vil likevel kunne utgjøre en stor trussel mot maritim aktivitet i området. Russland har bare i begrenset utstrekning gjennomført de ensidige forpliktelser landet påtok seg i første halvdel av 1990-tallet når det gjelder tilbaketrekking, lagring og destruksjon av sine taktiske kjernefysiske våpen. Årsaken er dels økonomiske og tekniske begrensninger med hensyn til destruksjonen, dels at taktiske kjernevåpen fortsatt spiller en betydelig rolle i russisk militær planlegging. Vektleggingen av taktiske kjernevåpen har blitt begrunnet både ut fra behovet for å kompensere svekkelsen av de konvensjonelle styrkene og for å motvirke effekten av en NATO-utvidelse.

Russlands nasjonale sikkerhetskonsept ble godkjent av president Jeltsin i desember 1997. Konseptet ble utarbeidet av Russlands sikkerhetsråd, og omtaler både militære og ikke-militære trusler mot Russlands sikkerhet. Blant annet omtales utfordringer knyttet til sosiale og økonomiske skjevheter, korrupsjon og økologisk ubalanse. Det forventes at konseptet vil danne grunnlag for en ny russisk militærdoktrine. Etter intensjonen skal det også utarbeides andre doktriner med utgangspunkt i sikkerhetskonseptet, blant annet vedrørende miljøspørsmål.

Bilateral kontakt og samarbeid med Russland

Grunnlaget for videreutviklingen av det sikkerhetspolitiske samarbeidet med Russland er knyttet til to bilaterale rammeavtaler som ble undertegnet i 1995. Den ene avtalen gjelder forsvarsrelatert samarbeid generelt, mens den andre avtalen gjelder forsvarsrelatert miljøsamarbeid. I henhold til den førstnevnte ble det både i 1997 og for 1998 utarbeidet bilaterale tiltaksplaner for kontakt- og samarbeid på forsvarsområdet. Det tas sikte på å utarbeide tilsvarende tiltaksplaner i årene framover. Tiltaksplanene legger opp til møter og gjensidige besøk på både departementsnivå og militært nivå, blant annet i form av årlige sikkerhets- og forsvarspolitiske samtaler mellom Forsvarsdepartementet og Det russiske forsvarsministeriet. Bilaterale forsvarsrelaterte miljøaktiviteter knyttes også til tiltaksplanene.

Innenfor rammen av Partnerskap for Fred (PfP) er Russland invitert til å delta i «in the spirit of PfP»-øvelsen «Barents Peace» i Finnmark i 1999 sammen med sentrale allierte, Polen og de nordiske land. En viktig forutsetning for større russisk interesse for deltakelse i PfP-øvingsaktivitet er at øvelsene også gir et reelt treningsutbytte, og ikke framstår som utelukkende politiske symbolhandlinger.

Kontakt og samarbeid med Russlands grensevaktstyrker

Russlands væpnede styrker er i dag fordelt på en rekke ministerier. I tillegg til de regulære styrkene under Forsvarsministeriet utgjør grensevaktstyrkene, som er direkte underlagt Presidenten, en viktig bestanddel av landets væpnede styrker. Fra norsk side har Forsvarsdepartementet sammen med Justisdepartementet tatt sikte på å øke kontakten overfor de russiske grensevaktstyrkene for å gradvis kunne utvikle et praktisk samarbeid knyttet til grensekontroll. Dette har blant annet gitt seg uttrykk i gjennomføringen av den felles norsk-russiske grensevaktøvelsen som ble avholdt i perioden juli-august 1997, der fokus lå på prosedyrer for informasjonsutveksling i forbindelse med oppsyns- og kontrollvirksomhet langs sjø- og landegrensen.

3.2.8 Norsk deltakelse i øvrig europeisk sikkerhetspolitisk samarbeid

VEU

Europeisk sikkerhetssamarbeid og forholdet EU-VEU var sentrale temaer på EUs regjeringskonferanse som ble avsluttet i Amsterdam i juni 1997. Flere sentrale EU-land gav under forhandlingene uttrykk for ønsket om å gi EU en mer markert rolle i europeisk krisehåndtering. Det ble enighet om å etablere tettere institusjonelle forbindelser og styrke det praktiske samarbeidet mellom EU og VEU. VEU skal fortsatt videreutvikles som en selvstendig organisasjon, men integrasjon av VEU i EU på et senere tidspunkt er ikke utelukket. EU-landene var videre enige om skrive inn VEUs «Petersberg-oppgaver», det vil si humanitære operasjoner, evakueringsoperasjoner og ulike former for fredsoperasjoner i den nye EU-traktaten. Fra norsk side ønsker man at VEU i størst mulig grad blir videreutviklet som en selvstendig organisasjon med noenlunde likeverdige forbindelser til NATO og EU. Norge deltar aktivt i VEU innenfor rammen av de begrensninger vårt assosierte medlemskap setter, og vi har meldt inn både militære styrker og sivile enheter til VEU.

Det økende samarbeidet VEU-NATO har imidlertid gjort det påkrevet å avklare hvilke rettigheter de europeiske allierte som ikke er fulle medlemmer av VEU (Norge, Tyrkia og Danmark), skal ha i planleggingen og gjennomføringen av VEU-operasjoner som anvender NATO-ressurser. Sett med norske øyne er det nødvendig at alle europeiske allierte, uansett tilknytning til VEU, automatisk gis fulle rettigheter i VEU i alle faser av en slik VEU-operasjon. Resultatet fra VEU-ministermøtet i mai 1997 synes å ivareta de norske behov på en god måte.

Samarbeidet i Western European Armaments Group (WEAG) bidrar til å styrke den europeiske forsvarsindustrien og derigjennom den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet, uten at dette går på tvers av de transatlantiske forbindelsene. Gjennom medlemskap i WEAG arbeider Norge aktivt for å etablere et flernasjonalt organ for koordinering av materiellanskaffelser, det såkalte European Armaments Agency (EAA). Ved å koordinere kravspesifikasjoner og innkjøp skal EAA bidra til å redusere kostnadene. Videre vil et slikt samarbeid gjøre det mulig for industrien å øke produksjonsseriene og dra nytte av spesialisering. På sikt kan dette styrke europeisk forsvarsindustris konkurranseevne. WEAG besluttet i mars 1997 å etablere Western European Armaments Organisation (WEAO). Denne organisasjonen kan ses som en forløper til EAA, og vil ta aktive skritt for å koordinere forsknings- og teknologiarbeidet i Europa.

OSSE

Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) er i dag det eneste forum hvor samtlige 53 europeiske og sentralasiatiske stater, samt USA og Canada, møtes for å diskutere felles sikkerhet. Organisasjonen har vært i sterk forandring siden 1990. Hovedoppgavene er i dag krisehåndtering i form av tidlig varsling av potensielle konflikter, konfliktforebygging, preventivt diplomati, tillitsskapende tiltak og demokratibygging. Det er utviklet et omfattende apparat av forpliktelser som skal bidra til dialog, åpenhet og innsyn. Gjennomføring av forpliktelsene som gjelder menneskerettigheter, demokrati, minoriteters rettigheter og frie medier er forutsetninger for en stabil utvikling i medlemslandene. Organisasjonen har med det en plass i mønsteret av gjensidig støttende europeiske og transatlantiske sikkerhetsorganisasjoner. OSSEs ambisjonsnivå har økt betydelig, og tradisjonell krisehåndtering i form av militære fredsoperasjoner gjennomført av OSSE er tenkelig. Det er imidlertid mest sannsynlig at OSSE i så fall vil trekke veksler på andre organisasjoner med adekvat ekspertise og erfaringer. OSSE har på den annen side sendelag i en rekke konfliktområder. Dette er preventive operasjoner der diplomatiske midler tas i bruk for å hindre utbrudd av konflikt.

De kanskje største trusler mot fred og stabilitet i dagens Europa finnes i innenrikspolitiske forhold. Opprettelse og utbygging av demokratiske institusjoner er derfor viktig. Norge har vært en aktiv støttespiller i arbeidet med å styrke OSSEs rolle i europeisk krisehåndtering. Skal organisasjonen fungere etter hensikten, er det viktig at de utøvende funksjoner styrkes. Dette gjelder spesielt for muligheten til å gripe inn tidlig i en krisesituasjon.

Norge gikk fra 1 januar 1998 inn i OSSEs ledertroika sammen med nåværende polske formannskap og avtroppende danske formannskap. Norge vil ha formannskapet i 1999. Dette vil gi Norge en meget god anledning til å bidra aktivt i ledelsen av europeisk krisehåndtering.

3.2.9 Rustningskontroll og nedrustning

CFE-avtalen

CFE-avtalen utgjør fortsatt en hjørnestein i den europeiske sikkerhetspolitiske arkitekturen. Avtalen skal bidra til nedbygging av militære styrker i Europa og derved føre til stabilitet på et lavere rustningsnivå. Den skal også skape større tillit gjennom åpenhet og innsyn i militære forhold. Siden avtalen ble undertegnet i 1990, har over 58 000 stridsvogner, pansrede kampkjøretøyer, artillerienheter, kampfly og kamphelikoptre blitt ødelagt. Avtalens globale styrketak har ikke bare blitt overholdt, men dagens beholdninger ligger i realiteten under de avtalte begrensningene.

Under Tilsynskonferansen i 1996 ble det enighet om at Russland skulle få ytterligere tre år på å etterleve avtalebestemmelsene i flanken. Dette innebærer at Russland kan opprettholde den daværende beholdningen av stridsvogner, pansrede kampvogner og artilleri fram mot mai 1999. Samtidig fikk Russland nye og større kvoter, slik at reduksjonene som skal foretas fram mot 31 mai 1999 blir langt mindre enn i den opprinnelige avtalen.

Tilsynskonferansen åpnet også for en modernisering av CFE-avtalen for å tilpasse den til den nye sikkerhetspolitiske situasjonen. Samtidig er det konsensus blant de 30 CFE-statene om å beholde intensjonen i avtalen, og det er oppnådd enighet om prinsippene for det videre tilpasningsarbeidet. Så langt er man enige om at todelingen av avtaleområdet i en NATO-del og en Warszawapakt del sløyfes til fordel for et system basert på nasjonale styrketak. Sonene oppheves, med unntak av flankesonen, og erstattes av nasjonale styrketak og territorielle styrketak. Det legges opp til at flankesonens begrensninger tilpasses konseptene i en revidert avtale. De nasjonale styrketak skal settes lik de nåværende styrketak etter nasjonale justeringer. De territorielle styrketak vil bestå av nasjonale styrketak pluss et styrketak for stasjonerte styrker. Følgelig vil hvert land ha et særskilt territorielt tak som for Norges vedkommende vil tilsvare vårt nasjonale tak, bortsett fra et mindre antall forhåndslagret alliert materiell. I tillegg tar man sikte på en avtalemekanisme som kan gi Russland visse garantier for at det ikke skal utplasseres mer utstyr i de land som i framtiden slutter seg til NATO.

Strategiske kjernevåpen

Tidlig på 1990-tallet ble det oppnådd store framskritt i forhandlingene mellom USA og Russland om reduksjoner av de strategiske kjernevåpen. START I-avtalen fra juli 1991 begrenset antall våpensystemer med rundt 1/3 for hver av partene. Denne avtalen blir oppfylt flere år før de avtalte tidsfrister. Gjennomføring av START II-avtalen fra januar 1993 vil innebære en ytterligere halvering av antallet strategiske kjernevåpen i USA og Russland, til mellom 3 000 og 3 500 stridshoder for hver av partene. I større grad enn START I er START II-avtalen basert på reduksjon av antall stridshoder snarere enn leveringsmidler. I tillegg setter START II forbud mot missiler med flere enn ett stridshode. Mens START II ble ratifisert av den amerikanske Kongressen i januar 1996, er den ennå ikke ratifisert av den russiske Dumaen. Dette blokkerer foreløpig nye forhandlinger om en START III-avtale, som vil kunne innebære en ytterligere reduksjon av de strategiske våpnene. Alle tidligere sovjetiske kjernevåpen er trukket tilbake fra Hviterussland, Kasakhstan og Ukraina, og disse landene har sluttet seg til Ikkespredningsavtalen.

ABM-avtalen

Avtalen om begrensinger på forsvarssystemer mot strategiske ballistiske missiler (ABM-avtalen) ble undertegnet av USA og Sovjetunionen i 1972. En fortsatt etterlevelse av avtalen vil være viktig for å opprettholde stabiliteten i det strategiske forholdet mellom USA og Russland. Våren 1997 ble det oppnådd enighet om at avtalen fortsatt skal være gyldig, og at den ikke er til hinder for utplassering av forsvarssystemer mot taktiske ballistiske missiler. Den tekniske grenseoppgangen mellom strategiske og taktiske systemer er imidlertid ikke endelig fastlagt, og her må partene finne politisk akseptable løsninger.

Taktiske kjernevåpen

Taktiske kjernevåpen har ikke på samme måte som de strategiske våpensystemer blitt gjenstand for nedrustningsforhandlinger. Både USA og Russland har imidlertid pålagt seg politiske, men ikke avtalefestede forpliktelser om vidtrekkende reduksjoner og tilbaketrekning av sine taktiske kjernevåpen. Antallet kjernevåpen i de europeiske NATO-landene er redusert med 90 prosent siden 1989. USA har trukket tilbake alle landbaserte kjernevåpen fra Europa, og alle sjøbaserte kjernevåpen fra overflatefartøyer og taktiske ubåter. Storbritannia har avskaffet sine flybaserte kjernefysiske bomber. Alliansens kjernevåpen i Europa består i dag således bare av et begrenset antall amerikanske flybaserte bomber og et mindre antall britiske ubåtbaserte missiler. Russland hadde i 1992 på sin side trukket alle tidligere sovjetiske taktiske kjernevåpen ut av Hviterussland, Kasakhstan og Ukraina, og har senere konsolidert land- og sjøbaserte våpen i et begrenset antall lager i Russland. Russland er imidlertid fremdeles langt fra målet om å eliminere samtlige landbaserte taktiske våpen innen år 2000.

3.2.10 Norsk deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner

Et hovedmål for norsk militært utenlandsengasjement har vært at Norge skal være en aktiv og betydelig bidragsyter til internasjonale fredsoperasjoner. Stortinget sluttet seg i 1993 til et forslag om å utvide den norske FN-beredskapsstyrken til 2022 personer. Stortinget har også sluttet seg til at de norske IRF-styrkene skal kunne anvendes i internasjonale fredsoperasjoner. På 1990-tallet har til tider opp mot 2 000 norske kvinner og menn tjenestegjort i ulike operasjoner i utlandet. Denne økningen var i stor grad resultat av engasjementet i det tidligere Jugoslavia. Fra 1996 er det militære utenlandsengasjementet redusert noe, primært på grunn av det reduserte styrkebidraget til den NATO-ledede operasjonen i Bosnia og FN-operasjonen i Libanon. Den norske deltakelsen har vært konsentrert om et par store operasjoner. Samtidig har Norge deltatt i flere andre fredsbevarende operasjoner blant annet med observatører. Innsatsen i Bosnia og Libanon utgjør fortsatt hovedtyngden av Norges engasjement i internasjonale fredsoperasjoner. Høsten 1997 tjenestegjorde om lag 1 500 nordmenn i 8 ulike fredsoperasjoner i det tidligere Jugoslavia, Midt-Østen og Afrika.

I kjølvannet av den kalde krigen har det funnet sted betydelige endringer i internasjonale fredsoperasjoner. Disse endringene er både av kvantitativ og kvalitativ art, og henger sammen med hverandre. Kvantitativt har det vært en markant økning i antall fredsoperasjoner samtidig som flere aktører, herunder også de store nasjonene, har blitt mer aktive. Kvalitativt har det blant annet funnet sted viktige endringer i operasjonenes overordnede organisering, mandater, oppgaver og funksjoner. Fredsoperasjoner blir ikke i samme grad som tidligere utført av FN alene, noe de senere års NATO-engasjement i det tidligere Jugoslavia er et eksempel på. Operasjonene baseres på større arbeidsdeling mellom ulike internasjonale aktører, inkludert humanitære organisasjoner. Denne tendensen, der FN gir mandat og andre aktører utfører operasjonene, vil trolig bli mer markant i årene framover, ikke minst i situasjoner der militær maktbruk kan være et sentralt virkemiddel. Årsaken er både FNs generelle økonomiske situasjon og begrensede evne til å lede kompliserte militære operasjoner og endringer i tilknytning til operasjonenes mandat og funksjoner.

NATO-landenes beslutning om å la NATO-styrker bidra til internasjonale fredsoperasjoner er vesentlig i denne sammenhengen. NATOs flåte av overvåkingsfly er en meget viktig ressurs for overvåkning og kontroll. NATO disponerer også et kommando- og kontrollapparat som kan lede operasjoner. Norge vil raskt kunne bidra med de enhetene som inngår i NATOs reaksjonsstyrker, som både omfatter styrker som er under NATO kommando i fred og styrker som settes inn etter behov. Norske bidrag til reaksjonsstyrkene inkluderer blant annet Telemark bataljon, en skvadron kampfly, maritime patruljefly, en fregatt, mineryddingsfartøyer, missiltorpedobåter, undervannsbåter og forsyningsfartøy. Norge deltar jevnlig i to av NATOs stående flåtestyrker, med en fregatt i Standing Naval Force Atlantic og med et mineryddingsfartøy i Standing Naval Force Channel. Disse styrkene vil på kort varsel kunne settes inn i fellesoperasjoner for å overvåke og kontrollere farvann og for andre oppgaver etter de mandat som blir gitt.

Generelt har fredsoperasjoner blitt mer omfattende og kompliserte, både ved at de militære styrkenes oppgaver har blitt endret og utvidet, og ved en stadig tettere kobling mellom de militære og sivile oppgavene. FN-operasjonene i Bosnia og Somalia er eksempler på dette. Mandatene for disse operasjonene har hatt innslag av såvel fredsbevarende som fredsopprettende elementer. Samtidig er de militære operasjonene kombinert med omfattende sivile oppgaver og utfordringer. Dette stiller naturligvis helt andre krav enn tidligere til operasjonenes politiske overbygning og utformingen av mandatene, samordningen av militære og sivile aspekter, og forståelsen av bakgrunnen for konfliktene. Videre stilles det større krav til utformingen av engasjementsregler, utøvelsen av kommando og kontroll, personellets kvalifikasjoner og utstyr, etterretnings- og informasjonsgrunnlaget for operasjonene og reaksjonstid.

3.2.11 Global sikkerhet

Etter Sovjetunionens oppløsning ble det mest markante konfliktmønsteret i internasjonal politikk endret. Én overordnet og dyptgående konfliktlinje ble langt på vei erstattet av flere og mer uoversiktlige konfliktlinjer. Samtidig med at konfliktene har blitt flere, har de også blitt mer sammensatte. Begrepet «internasjonal sikkerhet» inneholder en rekke dimensjoner som påvirker hverandre. Selv om faren for storkrig i dag er svært liten, utgjør denne dimensjonen forsatt et viktig aspekt av global sikkerhet på grunn av de store konsekvensene væpnede konflikter kan medføre. De ikke-militære sider av den globale sikkerheten inkluderer forhold som terror, miljøforringelse, overutnyttelse og konkurranse om ressurser, organisert kriminalitet og økende fattigdom. Disse aspektene representerer store utfordringer i seg selv, men er også viktige fordi de kan øke faren for væpnede konflikter. I denne forbindelse representerer ikke minst faren for spredning av masseødeleggelsesvåpen en alvorlig utfordring.

Slutten på den kalde krigen hadde derfor tvetydige konsekvenser for den globale sikkerheten og for de tradisjonelle instrumenter til å håndtere sikkerhetspolitiske utfordringer. Samtidig som bortfallet av konflikten mellom supermaktene la grunnlaget for et dypere og mer effektivt internasjonalt samarbeid, åpnet det også for nye og mer sammensatte utfordringer, der andre problemstillinger og aktører har kommet i forgrunnen. Dette har medført en betydelig omstilling og nye kompliserte oppgaver for de organisasjoner som skal håndtere internasjonal sikkerhet. Ikke minst har regionale konflikter blitt en hovedutfordring der det stilles store krav til virkemidler og arbeidet med å finne varige løsninger på problemene.

FNs rolle

Utviklingen har medført en rekke nye utfordringer for FN. I takt med tilførsel av stadig nye og mer kompliserte oppgaver etter den kalde krigen steg også forventningene til hva organisasjonen kunne utrette. Den store optimismen om FNs aktive rolle har imidlertid avtatt. Begrensningene på hvilke oppgaver som Verdensorganisasjonen i praksis kan løse alene, har blitt stadig klarere. Dette har bidratt til et sterkere fokus på behovet for reform av FN-organisasjonen og på gapet mellom oppgaver og ressurser. Hvis den finansielle krisen ikke blir løst, kan dette få alvorlige konsekvenser for organisasjonen. FN er imidlertid det eneste realistiske alternativ for koordinering og samarbeid for å løse en rekke globale sikkerhetspolitiske utfordringer. I denne sammenheng har Sikkerhetsrådet et overordnet ansvar for internasjonal fred og sikkerhet. Regjeringen har arbeidet aktivt for at FN skal bli i stand til å løse oppgavene på en best mulig måte i samarbeid med ulike regionale organisasjoner, i første rekke NATO.

3.3 Framtidige utfordringer

Europa har historisk sett vært preget av lange perioder med fred og samarbeid, etterfulgt av konfrontasjoner og ødeleggende kriger. Dagens omfattende bestrebelser på å integrere flest mulig land i et tettest mulig samarbeid vil forhåpentligvis resultere i at faren for framtidige militære konfrontasjoner blir minimal. Risikoen for storkrig i Europa er sterkt redusert i forhold til under den kalde krigen. Heller ikke Norge står i dag overfor noen militær trussel. Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk må imidlertid ta hensyn til de utfordringer som kan oppstå på sikt. For å kunne vurdere framtidige sikkerhetspolitiske utfordringer må vi ta utgangspunkt i de faktorer vi kjenner eller ser konturene av i dag. Samtidig må vi ta hensyn til det usikre og ukjente. Sikkerhetspolitikken følger ingen lover eller formler, og desto lenger fram vi forsøker å analysere, desto mer usikkerhet må bygges inn i analysen. Langtidsplanleggingen må derfor ta hensyn til så vel det mest sannsynlige, som det som vil ha de største konsekvensene. Til sammen utgjør disse to forhold den risiko som planleggingen må ta hensyn til.

Nasjonal sikkerhet har tradisjonelt vært knyttet til statens overlevelse som en suveren og uavhengig enhet. Militære angrep fra andre stater har derfor vært den største trussel mot statens sikkerhet. Dette er fremdeles tilfellet fordi det ikke finnes noen form for overnasjonal tvangsmakt som kan avgjøre og bilegge konflikter hvis én eller flere stater velger å gå til krig. Like ødeleggende er borgerkriger og interne væpnede konflikter som følge av staters sammenbrudd. Krig på eget territorium er imidlertid ikke det eneste som kan true den kollektive sikkerheten til statens innbyggere. En rekke andre utfordringer vil også ha betydning for statens evne til å trygge innbyggerenes liv, helse og velferd. Dette gjelder blant annet masseødeleggelsesvåpen, terrorisme, overutnyttelse og konkurranse om ressurser, organisert kriminalitet, store flyktningstrømmer og miljøkatastrofer. Dette er utfordringer der Forsvaret i varierende grad vil være et relevant virkemiddel. Men det betyr ikke at regjeringen anser slike utfordringer som irrelevante eller ubetydelige. Her må imidlertid regjeringens politikk på mange sektorer ses i sammenheng.

3.3.1 Utfordringer i norske nærområder

De militære forhold i våre nærområder vil fortsatt legge føringer på våre egne disposisjoner. Samtidig må vi forvente at alliert interesse for og deltakelse i militært samarbeid spesifikt knyttet til våre områder vil avta. I tillegg til de militære forhold, som beskrives nærmere i kapittel 3.3.8, vil også andre forhold påvirke vår sikkerhetspolitiske situasjon. Uansett politisk og militær utvikling vil derfor Norge stå overfor en rekke framtidige sikkerhetspolitiske utfordringer i våre nærområder.

Suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse

Det er nødvendig å opprettholde og videreutvikle Forsvarets evne til suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse. Effektiv nasjonal ressurskontroll og ressursforvaltning kan i seg selv redusere faren for konflikter. På lengre sikt vil Kystvakten, som en følge av utviklingen innenfor internasjonal havrett, kunne få økte kontrolloppgaver i forbindelse med fiske på det åpne hav. Kystvakten skal fornyes i takt med de utfordringer Norge står overfor. Dette innebærer at Forsvarets evne til å løse kystvaktoppgaven styrkes. En videreutvikling av Kystvakten vil også bidra til å forbedre sikkerheten i sivil sjøfart.

Regionale ressurskriser eller miljøkatastrofer i andre deler av verden kan føre til økt press på ressurser i havområder under norsk jurisdiksjon. En slik utvikling vil øke behovet for norsk overvåknings- og kontrollarbeid, og for et best mulig samarbeid med våre nabostater.

Svalbard

Norge har i henhold til Svalbardtraktaten av 9 februar 1920 full og uinnskrenket suverenitet over Svalbard. Traktaten har visse regler om likebehandling mellom alle kontraktparters borgere når det gjelder viktige former for næringsvirksomhet. Norsk myndighetsutøvelse på Svalbard bygger på Svalbardtraktaten. I 1977 opprettet Norge en fiskerivernsone på 200 nautiske mil rundt Svalbard. Norske reguleringer med hensyn til ressursforvaltning har stort sett blitt akseptert, men det kan ikke utelukkes at Norge i framtiden vil stå overfor utfordringer i forhold til andre stater i spørsmål vedrørende ressursforvaltning i fiskevernsonen og på kontinentalsokkelen ved Svalbard.

Norge som strategisk energileverandør

Den sikkerhetspolitiske utviklingen etter den kalde krigen har ført til at risikoen for en storkrig i vårt område er svært liten. Angrep eller anslag mot våre petroleumsinnretninger kan imidlertid meget vel skje i fredstid eller i situasjoner med økt internasjonal spenning. Dette kan være rene terroranslag eller anslag som følge av spredning av konflikter andre steder i verden, for eksempel konflikter der Norge eller NATO er direkte involvert, og der hensikten er å øve militært press mot norske myndigheter. Ettersom betydningen av norske gassleveranser har økt vesentlig for en rekke stater i Europa, kan også faren for anslag mot innretningene øke, der hensikten er å ramme mottakerlandene. Slike anslag kan dermed også komme som et resultat av konflikter der Norge i utgangspunktet ikke er involvert. Samtidig er det i løpet av de seneste år skapt en gjensidig avhengighet mellom Norge og mottakerlandene knyttet til norsk petroleumsvirksomhet ved at denne gir betydelig og økende inntekter for Norge. En omfattende og langvarig stans vil kunne få svært alvorlige nasjonaløkonomiske konsekvenser.

For at norske myndigheter skal beholde den nødvendige politiske handlefrihet, må Forsvaret ha en viss evne til å sikre petroleumsvirksomheten. Omfanget av denne virksomheten og den gjensidige avhengighet som er skapt, har økt meget betydelig siden forrige helhetlig gjennomgang av Forsvarets kapasiteter på dette felt. Enkelte petroleumsinnretninger befinner seg også utenfor norsk kontinentalsokkel, og i enkelte tilfeller på andre staters territorium, men er likevel underlagt norsk jurisdiksjon. Samarbeid med våre allierte er nødvendig for å sikre petroleumsproduksjon og -leveranser. I denne sammenheng vil det blant annet være behov for en ytterligere avklaring av nasjonalt og alliert ansvar. NATO er i ferd med å revidere eksisterende planverk for beskyttelse av petroleumsinnretninger offshore.

Miljøutfordringer

Fred og sikkerhet er grunnleggende forutsetninger for en bærekraftig utvikling. Krig kan føre til alvorlige miljøødeleggelser, og selv militære forberedelser kan medføre belastninger på ressurser og miljø. På den annen side kan naturkatastrofer, overutnytting av ressurser eller overbelastning på miljøet utløse konflikter som igjen kan resultere i væpnede konflikter. Sammenhengene mellom miljøhensyn og militært forsvar er derfor flere.

Store miljøkatastrofer i våre nærområder kan få omfattende konsekvenser for liv og helse også i vårt land. For eksempel kan radioaktiv forurensing i lang tid påvirke næringsgrunnlaget så vel til havs som på land. Samarbeid med andre lands forsvarsmyndigheter kan bidra til å redusere framtidige miljøtrusler mot Norge. Særlig gjelder dette russiske militære radioaktive og konvensjonelle miljøproblemer. Miljørelatert samarbeid med russiske militære myndigheter bidrar også til å skape tillit, både i et bilateralt norsk-russisk perspektiv og i en videre internasjonal ramme. Den trilaterale miljøsamarbeidsavtalen AMEC (Arctic Military Environmental Cooperation) fra 1996 mellom forsvarsdepartementene i Norge, Russland og USA er et godt eksempel på dette. Forsvarsrelatert miljøsamarbeid er aktuelt som ledd i økt bilateral kontakt og samarbeid med Russland, men også overfor andre land i Sentral- og Øst-Europa. Det er samtidig viktig at forsvarsrelatert miljøsamarbeid koordineres med sivile miljøvernmyndigheter både i Norge og i de aktuelle samarbeidsland.

3.3.2 Politiske og militære endringer i NATO

NATO-medlemskapet vil være en helt sentral del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk i overskuelig framtid, og regjeringen forutsetter at NATO vil forbli den sentrale sikkerhetspolitiske aktør i Europa. Andre organisasjoner, som OSSE, EU og VEU, kan utfylle denne rollen, men ikke erstatte den. På lengre sikt er det imidlertid knyttet en viss - og kanskje økende - grad av usikkerhet til NATOs utvikling. Denne usikkerheten gjelder både utviklingen av NATO som en politisk allianse, potensielle nasjonale motsetninger, økonomi og prioriteringer, økende spesialisering, redusert evne til gjenoppbygging av kollektivt forsvar og, spesielt for Norge, en viss fare for marginalisering. En utfordring for Norge i så måte er den sterke avhengigheten av NATO.

NATO og Norge

Forsterkninger fra våre allierte i tilfelle krise eller krig er en grunnpilar i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. For å gjøre slike forsterkninger troverdige er det forhåndslagret alliert militært utstyr i Norge. Hvis vi kan møte ethvert militært angrep på en troverdig måte, er det også godt håp om at vi kan avverge angrep. Det militære forsterkningskonseptet er derfor viktig for å sikre fortsatt stabilitet og forutsigbarhet i våre nærområder. Politisk og militær støtte fra våre allierte baseres både på det brede samarbeidet i NATOs organer, og på bilateralt samarbeid og bilaterale avtaler med enkelte NATO-land. NATOs forsterkningsplaner og Norges deltakelse i NATOs militære struktur er nærmere omtalt i kapittel 5.

For å sikre fortsatt oppmerksomhet om Norge i alliert sammenheng, er to tiltak helt nødvendige: økt innsats for å sette fokus på de utfordringer Norge står overfor, og aktivt norsk engasjement for å løse alliansens oppgaver, ikke minst på militær side. Disse faktorene henger naturligvis sammen. Intet land kan forvente solidariske bidrag og gjennomslag for nasjonale synspunkter og interesser uten selv å bidra til å løse felles utfordringer. Norge er ansett som et rikt land. Den store vekt vi fortsatt legger på det kollektive forsvar, på solidaritet og på NATOs garanti for vår egen sikkerhet, må også komme til syne gjennom våre egne bidrag til fellesskapet. Derfor er muligheten for å melde inn flere norske militære bidrag til allierte mobile reaksjonsstyrker og forsterkningsenheter, også med nye NATO-land som mulig innsatsområde, bli vurdert. Disse vurderingene må ta hensyn til personellmessige, utstyrsmessige og økonomiske begrensninger. Enhetene bør kunne bidra til både kollektivt forsvar, krisehåndtering og eventuelle NATO-operasjoner utenfor alliansens primære ansvarsområde.

Politisk utvikling av NATO - sprikende interesser?

De senere år har de politiske aspektene ved NATO-samarbeidet fått økt betydning. Denne utviklingen vil trolig fortsette, og kan på sikt føre til en endring i NATOs grunnleggende orientering. Ved etableringen av Det europeisk-atlantiske partnerskapsråd (EAPC) og samarbeidsavtalen mellom NATO og Russland har NATO åpnet for et kvalitativt nytt samarbeid med land utenfor NATO. Dette utgjør nå en vesentlig del av NATOs aktiviteter. Det vil i lys av dette være en utfordring i årene som kommer å opprettholde både felles forsvar og militært samvirke og konsultasjonsprosessen og politisk samhold. Dette er gjensidig forsterkende forutsetninger for styrken i NATO-samarbeidet.

Det er usikkert om medlemslandene på sikt vil ha sammenfallende interesser i planlegging og gjennomføring av så vel tradisjonelle som nye oppgaver. I dag har situasjonen i nordområdene i praksis liten interesse for de fleste NATO-land, og Russlands framtidige militære potensial blir i stadig mindre grad dimensjonerende for militær planlegging i Vest-Europa. Det er relativt bred enighet om at den politiske utviklingen i Russland er usikker, men der stopper også enigheten. Det kan ikke utelukkes at synet på Russland blir gradvis mer differensiert innad i NATO, og at Norge kan bli ett av få land som fortsatt legger stor vekt på det kollektive forsvar. En slik utvikling vil i så fall stille store krav til formulering og framførelse av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Trolig vil NATO gjennomføre ytterligere utvidelsesrunder etter 1999. Når dette vil skje, og med hvilke land er usikkert. Blant de sterkeste søkerlandene vil trolig være Slovenia, Romania og de baltiske stater. En utvidelse med Sverige og Finland ville skape en helt ny situasjon for Norge. Selv om dette ikke synes aktuelt i dag, kan en slik utvikling ikke utelukkes på lengre sikt. Hvilke konsekvenser en framtidig utvidelse av NATO etter 1999 vil kunne få for Norge, er i svært liten grad vurdert.

I stigende grad har også NATOs militære struktur fått politisk begrunnede oppgaver. Avhengig av den videre utvikling vil det militære apparat kunne bli trukket enda sterkere inn i det politiske samarbeidet. Man vil etterhvert også kunne få en mer grunnleggende diskusjon om hovedinnrettingen til NATOs militære apparat. Går man inn for en strategi i hovedsak basert på styrkeprojeksjon, vil NATO bli i stand til å håndtere ulike scenarier. Men en strategi som ensidig baserer seg på hurtig styrkeprojeksjon på bekostning av NATOs evne til gjenoppbygging, vil ikke være i norsk interesse. En vesentlig utfordring i en slik situasjon blir derfor å sikre NATOs evne til gjenoppbygging i framtiden

Konsultasjonsmekanismer i NATO svekkes?

Med flere NATO-land og flere rammer for konsultasjoner som strekker seg utover NATO som sådan, er det en fare for at en større del av konsultasjonene finner sted utenfor den formelle NATO-rammen. Allerede nå drøftes sentrale sikkerhetspolitiske spørsmål løsrevet fra NATO og med land som ikke inngår i NATO-samarbeidet, før sakene eventuelt legges fram i NATO. Denne utviklingen vil antagelig bli ytterligere forsterket i årene som kommer. Den interne politiske beslutningsprosess i NATO kan også endre seg som et resultat av flere medlemmer og sprikende nasjonale interesser. Hvis felles konsultasjoner og beslutninger basert på konsensus i økende grad blir erstattet av uformelle beslutninger av noen få store land, kan dette skade samarbeidet og sterkt svekke innflytelsen til de land som ikke deltar fullt ut i beslutningsprosessen. Det er derfor meget viktig å holde fast ved NATO som det sentrale konsultasjonsforum for samtlige NATO-land. Samtidig er det nødvendig for Norge å legge økt vekt på bilateralt samarbeid med USA og andre sentrale allierte for å motvirke en mulig marginalisering av Norge.

NATOs strategiske konsept

NATOs strategiske konsept er først og fremst et overordnet politisk-militært styringsdokument. Dokumentet angir retningslinjer for anvendelsen av alliansens militære ressurser og for alliert forsvarsplanlegging, og legger føringer for alliansens øvrige virksomhet.

NATO-toppmøtet i Madrid juli 1997 besluttet at alliansen skulle foreta en ny gjennomgang av det strategiske konsept som sist ble revidert i 1991. Det er enighet om retningslinjene for dette arbeidet, og gjennomgangen skal avsluttes innen NATOs neste toppmøte i april 1999. Norge vil arbeide for et kortfattet, robust konsept som legger klare føringer og som fanger opp sentrale sikkerhetspolitiske utviklingstrekk. Konseptet bør fastslå rasjonalet for alliansen og dens virksomhet og må ha gyldighet over tid. Arbeidet forutsettes å resultere i en bekreftelse av kjernefunksjoner som kollektivt forsvar og transatlantiske forbindelser, samtidig som konseptet forutsettes å reflektere NATOs tilpasning til nye sikkerhetspolitiske omgivelser og nye oppgaver.

Som et resultat av den strategiske og politiske utvikling har kjernevåpnene fått en stadig mindre framtredende rolle i NATOs strategi. Antallet kjernevåpen i alliansen er skåret sterkt ned siden den kalde krigen. Gjenværende våpen er ikke rettet mot noe land, og hele våpenkategorier er trukket ut av Europa. Like fullt spiller slike våpen fortsatt en avgjørende krigsforebyggende rolle i NATOs strategi. Deres grunnleggende rolle er politisk, nemlig å bevare freden og forhindre alle former for aggresjon. Det forventes ikke at dette prinsippet vil endres som følge av den forestående gjennomgang av det strategiske konseptet.

NATO og Den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet (ESDI)

På europeisk side er det uttrykt en sterk politisk ambisjon om å etablere en europeisk militær kapasitet innenfor NATO-samarbeidet. Dette har gitt seg utslag i særskilte europeiske kommando-ordninger innenfor rammen av NATOs kommandostruktur og et samarbeid mellom NATO og VEU for å legge forholdene til rette for at NATO kan stille militære ressurser til rådighet for VEU. For en stor del er rammeverket for etablering av en europeisk kapasitet på plass. Øving og tilrettelegging av de ordninger som det er oppnådd enighet om innenfor rammen av NATO-samarbeidet, vil i årene som kommer langt på vei være avhengig av støtte fra USA. Så lenge arbeidet med å etablere en selvstendig europeisk militær kapasitet holdes innenfor NATO-rammen, vil USA antagelig opprettholde sin støtte til dette arbeidet. De europeiske allierte har imidlertid i svært begrenset grad maktet å følge opp sine politiske ambisjoner med tilstrekkelige ressurser, noe som over tid kan svekke troverdigheten til de politiske ambisjonene. Et økende teknologisk gap mellom de europeiske allierte og USA bidrar til å så ytterligere tvil om mulighetene for å realisere de politiske ambisjonene.

På lengre sikt er det likevel ikke usannsynlig med en mer framtredende europeisk dimensjon som vil kunne føre til et mer bilateralt europeisk-amerikansk samarbeid i NATO. Den institusjonelle rammen for en slik økt europeisk samordning i NATO vil i økende grad utgjøres av VEU/EU. Dette vil stille Norge overfor særskilte utfordringer som følge av vårt assosierte medlemskap i VEU og vår posisjon utenfor EU. Det er hensynet til disse utfordringene som bør være styrende for norske holdninger til ESDI. Det vil være i Norges interesse å ta hensyn til hva som kan komme til å bli en mer framtredende europeisk dimensjon i NATO. Av dette følger at Norge fortsatt bør innta en grunnleggende positiv holdning til utviklingen av ESDI og signalisere denne holdningen gjennom aktiv medvirkning i det videre arbeidet med disse spørsmålene. Bare gjennom slik medvirkning vil vi ha anledning til å påvirke prosesser på de områder hvor vi har legitime interesser å ivareta.

Fra regjeringens side er det en forutsetning at utviklingen av ESDI forsatt skjer med amerikansk forståelse og aksept. Ikke minst krisen i det tidligere Jugoslavia har vist at transatlantisk solidaritet og samarbeid er en avgjørende forutsetning for krisehåndtering av noen størrelsesorden på det europeiske kontinent. Regjeringen forutsetter derfor at krisehåndtering som direkte berører europeisk sikkerhet, må skje med aktiv amerikansk deltakelse gjennom NATO. Det er også en forutsetning fra norsk side at alle europeiske allierte som ønsker å bidra til å utvikle en europeisk militær kapasitet, bør ha anledning til å delta i alle faser av en europeisk operasjon, inkludert planleggingsfasen og den politiske og militære ledelsen av operasjonen. Derfor bør mest mulig av planleggingen av VEU-operasjoner legges til NATO. Alle europeiske NATO-land bør være representert i de deler av NATOs kommandostruktur som kan komme til å bli stilt til rådighet for VEU.

Ressurser og prioriteringer

Det er foreløpig usikkert hvordan NATOs nye oppgaver og utvidelsen av alliansen kommer til å koste, og hvordan dette skal finansieres. Enkelte medlemsland synes imidlertid ikke villige til å bidra mer til NATOs felles budsjetter. Det er også grenser for hvor mye som kan omprioriteres uten at det går på bekostning av kjernefunksjonene, som det for Norge er meget viktig å opprettholde. Fortsatte politiske, militære, teknologiske og økonomiske endringer vil medføre at NATO også i årene framover får et stadig behov for tilpasninger og endringer.

Økonomiske forhold kan dermed føre til at det blir vanskelig å løse hele spekteret av oppgaver som NATO forventes å håndtere på en like god måte. NATO kan bli tvunget til å foreta vanskelige avveininger, og hvis man ikke makter å prioritere mellom ulike typer oppdrag, vil dette over tid kunne undergrave NATOs troverdighet som en kollektiv forsvarsallianse.

Medlemslandenes bidrag til fellesbudsjettene utgjør ikke mer enn promiller av de nasjonale forsvarsbudsjetter. Regjeringen vil søke å påvirke våre allierte til å holde budsjettene på et forsvarlig nivå slik at både tradisjonelle og nye oppgaver kan bli ivaretatt. For å få til dette må budsjettene finansiere tiltak som alle bidragsytende land kan enes om. Reformer for å forenkle budsjettsystemene i NATO er særdeles viktig, da systemene ikke er tilpasset dagens krav til effektiv ressursforvaltning og tilstrekkelig handlefrihet.

Endring av kommandostruktur

Arbeidet med å komme fram til en ny kommandostruktur var vel så mye et politisk som et militært og ressursmessig spørsmål. Alliansehensyn støtte an mot sterke nasjonale interesser, og ble ytterligere komplisert av ulike syn hos sentrale allierte på Europas rolle innenfor det framtidige NATO. En forutsetning for at den nye kommandostrukturen skulle kunne fylle alle funksjonene var at man fikk til en riktig fordeling av hovedkvarter, både geografisk og typemessig. På det subregionale (laveste) nivå i Europakommandoen vil det derfor bli både funksjonelle hovedkvarter - basert på en forsvarsgren og som fordeler styrker fra denne forsvarsgrenen i hele regionen - og flerfunksjonelle hovedkvarter - basert på flere forsvarsgrener, uten et geografisk definert ansvarsområde. Det var særlig i fordelingen av subregionale hovedkvarterene at medlemslandene hadde problemer med å bli enige. Her møttes hensynet til felles overordnede behov og nasjonale interesser knyttet til hovedkvarter på eget territorium. Dette gjorde det svært vanskelig å nå målet om en slankere og mer kostnadseffektiv struktur. Uenigheten om fordeling av hovedkvarter var størst i det indre Middelhav som samtidig er det område i Europa der de nye risiki mot alliansen er mest merkbare.

Frankrike blir stående utenfor den nye kommandostrukturen, mens Spania slutter seg til. Polen og Den tsjekkiske republikk har utrykt ønske om å slutte seg til kommandoen for det nordlige Europa mens Ungarn ønsker å slutte seg til den regionale sørkommandoen. NATOs mål er å starte iverksetting av den nye strukturen senest innen toppmøtet i 1999.

Et sentralt siktemål med den nye kommandostrukturen er realisering av den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet i alliansen, blant annet gjennom at VEU i visse situasjoner kan trekke på NATO-ressurser, inkludert NATOs kommandostruktur. I denne type VEU-operasjoner vil Europakommandoens nestkommanderende få en sentral rolle, og NATOs planverk vil i framtiden dimensjoneres også for å imøtekomme VEUs behov.

Norge vil beholde HQ NORTH i Stavanger som et flerfunksjonelt hovedkvarter på subregionalt nivå og som et integrert nasjonalt-NATO hovedkvarter. Dette vil medføre en sterkere tilknytning til det kontinentale Europa enn i dag, og det legger til rette for økt norsk engasjement innenfor kommando-ordningen på kontinentet.

Samtidig blir det en utfordring å sikre fortsatt fokus mot Norge og nordområdene i et veletablert hovedkvarter som til nå ikke har hatt norsk representasjon, og som vil ha betydelig oppmerksomhet rettet mot NATO-utvidelsen, CJTF-konseptet, Baltikum og Russland.

Det vil i perioden bli vurdert om HQ North skal forbli et integrert nasjonalt-NATO hovedkvarter. Av de hensyn som særlig har vært vektlagt fra norsk side, er at strukturen må ivareta våre forsterkningsbehov i krise og krig og synliggjøre Norges forbindelser både til USA, Storbritannia og det kontinentale Europa. Norge vil samtidig, på bakgrunn av våre forsterkningsbehov på marinesiden i nord, fortsatt legge stor vekt på nære forbindelseslinjer til Atlanterhavskommandoen og USA.

Endring av styrkestruktur

NATOs styrkestruktur står overfor mange og krevende utfordringer. Den skal kunne løse et vidt spekter av oppgaver fra sikkerhetsgaranti overfor medlemslandene via krisehåndtering, samarbeid med partnerland og etablering av ESDI, til nye trusler og risiki, herunder spredning av masseødeleggelsesvåpen. Utfordringen blir å holde fast ved en enhetlig styrkestruktur som er i stand til å håndtere hele spekteret av oppgaver. Her vil fleksibilitet være et nøkkelbegrep.

For å ivareta det brede spekter av oppgaver vil en overordnet strategi basert på et sterkt element av styrkeprojeksjon kunne gi NATO den nødvendige fleksibilitet. En slik strategi vil kreve økt vektlegging av styrkeenheter med høy beredskap og evne til rask utrykning til mulige konfliktområder både innenfor og utenfor NATOs ansvarsområde. Denne strategien vil basere seg på lang varslingstid for et bredt anslag mot alliansen, men kort varslingstid for mulige regionale anslag mot NATO-land, eventuelt situasjoner der regionale kriser eller konflikter i NATOs periferi kan spre seg til NATO-land. Vedlikehold av evnen til gjenoppbygging innenfor rammen av lengre varslingstid vil i så fall bli en sentral utfordring. En styrkestruktur basert på et slikt konsept vil kunne favne såvel sikkerhetsgarantien overfor NATO-land som den utfordring som ligger i krisehåndtering og muligheten for at NATO i økende grad engasjerer seg militært også utenfor NATOs primære ansvarsområde.

I tråd med denne utviklingen reduserer de fleste NATO-land stadig sin militære kapasitet og beredskap. Ambisjonene rettes i stadig større grad mot å kunne delta med utrykningsstyrker i ikke-artikkel 5-operasjoner, og omfanget og frekvensen av tradisjonelle allierte øvinger på norsk territorium avtar. Hvis NATO eller de største bidragsyterne i NATO er engasjert i en større regional konflikt, vil alliansen ha begrensede ressurser å sette inn raskt i en eventuell ny konflikt. Mangelen vil i hovedsak gå på løftekapasitet, støttefunksjoner og logistikk, ikke antall soldater. Dette tilsier at vi verken kan eller bør kalkulere med alliert støtte for å veie opp for enhver svakhet og mangel i vårt eget forsvar.

I Europa vil oppmerksomheten blant våre allierte i økende grad være rettet mot utviklingen i sør-regionen og i nye medlemsland. Vi må derfor forvente at omfanget og frekvensen av allierte øvinger på norsk territorium blir mindre. Dette vil både ha konsekvenser for allierte så vel som norske styrkers effektivitet og troverdighet. Det vil derfor være en stor utfordring for Norge å opprettholde alliert interesse for nordområdene, og å legge forholdene til rette for fortsatt alliert øving og trening på et tilstrekkelig nivå på norsk territorium.

Blant medlemslandene er det store forskjeller i satsingen på forskning og materiellinvesteringer. Det er også tendenser til et økende teknologisk gap mellom USA og resten av alliansen, noe som over tid vil kunne virke inn på europeiske styrkers evne til å operere sammen med amerikanske styrker. Etter hvert som kravene til teknologisk spesialkompetanse øker, vil dette også kunne føre til et skille mellom land med profesjonelle styrker og land som baserer seg på vernepliktsforsvar. Et økende teknologisk gap og nasjonal spesialisering kan dermed svekke det integrerte militære samarbeidet dersom ulike land vektlegger forskjellige sider ved NATO-samarbeidet, og i mindre grad blir villig eller i stand til å delta i alle NATO-oppgavene.

Militær integrering av nye medlemsland

NATO ser ikke de kommende nye medlemslandene som mer utsatt eller truet enn de 16 nåværende medlemmene. Det planlegges likevel en omfattende militær integrasjon av de nye landene for å tilpasse militært utstyr og prosedyrer til NATO-standard. Dette er viktig for å motvirke et mulig inntrykk av A- og B-medlemskap i alliansen, og for at sikkerhetsgarantien ikke skal bli uthulet. Militær integrasjon av de nye medlemslandene vil bli en sentral utfordring i årene som kommer, så vel for nye som for gamle medlemmer.

De nye medlemslandene har for en stor del militært utstyr som ikke er tilpasset NATO-standard. Evnen til samvirke forutsetter blant annet felles kommando- og kontrollapparat, felles prosedyrer og felles samband på tvers av utstyrsplattformene. Integreringen vil nødvendigvis ta tid, siden behovet for modernisering er betydelig, ressursene begrensede og prosessene i sin natur omstendelige og tidkrevende. Selv om de nye medlemmene dekker en stor del av kostnadene selv, vil integrasjonsprosessen trolig legge beslag på betydelige ressurser for samtlige medlemmer.

NATOs sikkerhetsgaranti forutsetter en betydelig forsterkningskapasitet i alliansen. Flere NATO-land foretar derfor en gjennomgang av nasjonal styrkestruktur for å identifisere mulige forsterkningsenheter. Fra amerikansk side er det forventet at de europeiske allierte påtar seg et særskilt ansvar overfor de nye medlemsland. USA vil ventelig utvide antall innsatsopsjoner for sine forsterkningstyrker til også å omfatte de nye medlemsland, mens de europeiske NATO-land i tillegg forventes å etablere genuint nye forsterkningsenheter.

Partnerskap for fred og Det euro-atlantiske partnerskapsråd

Det regionale samarbeidet innenfor PfP vil trolig få økt betydning. For å motvirke eventuelle tendenser til isolert utvikling eller separate sikkerhetsordninger i ulike regioner, er det viktig å forankre det regionale samarbeid i en overordnet NATO/PfP-struktur. Det bør derfor ikke legges begrensninger på hvilke land som gis anledning til å delta i et regionalt samarbeid. Samtidig som det er en viktig målsetting å involvere partnerlandene i et tettere sikkerhetspolitisk samarbeid med alliansen, må det tas behørig hensyn til NATOs evne til fortsatt å ivareta sine kjernefunksjoner som forsvarsallianse. Dette innebærer at det også i framtiden må settes et klart skille mellom medlemslandenes og partnerlandenes plikter og rettigheter. Spesielt gjelder dette NATOs sikkerhetsgaranti og alliansens rett til å treffe tiltak den anser nødvendig for å ivareta medlemslandenes sikkerhet.

Det styrkede PfP vil i overskuelig framtid danne grunnlaget for NATOs samarbeid med partnerlandene. Etableringen av det euro-atlantiske partnerskapsråd (EAPC) har skapt et forum som gir de partnerlandene som ønsker det, vide muligheter for et nært samarbeid med NATO på en rekke sikkerhetspolitiske områder. Et slikt samarbeid vil utgjøre et viktig element i integreringen av partnerlandene i den bredere europeiske sikkerhetsstruktur. Det vil i overveiende grad være opp til det enkelte partnerland å utnytte disse mulighetene. Regjeringen vil bidra aktivt for å styrke PfP, både gjennom deltakelse i EAPC og øvinger og ved gjennomføring av kurs for partnerland på fagfelt der vi har spesiell kompetanse. I samsvar med tidligere prioriteringer vil regjeringen konsentrere innsatsen om våre nærområder, i første rekke de baltiske land. Likeledes vil det fra norsk side legges stor vekt på å sikre full åpenhet mellom konsultasjonsprosessen i EAPC og i NATO-Russland-rådet (PJC).

NATO-Russland

Gjennomføringen av samarbeidsavtalen fra mai 1997 vil i sterk grad prege det framtidige forhold mellom NATO og Russland. Selv om avtalen har skapt grunnlag for betydelig styrking av dette forholdet, demonstrerte de kompliserte forhandlingene forut for avtalen at det ennå er langt fram før man kan tale om et reelt «strategisk partnerskap». Som en følge av de labile innenrikspolitiske forhold i Russland og den utbredte skepsis overfor NATO i store deler av russisk politikk, må samarbeidet ses som en kontinuerlig prosess snarere enn som et oppnådd mål. En hovedutfordring for NATO i tiden framover vil derfor være å utvide samarbeidet på en måte som imøtekommer legitime russiske sikkerhetsinteresser, samtidig som hensynet til alliansens integritet ivaretas. Fra norsk side legges det stor vekt på prinsippet om at konsultasjonsrådet (PJC) ikke skal ha myndighet over interne beslutninger i NATO. Dette utvidede og formaliserte samarbeidet mellom NATO og Russland er meget viktig, også for det rent tosidige forholdet mellom Norge og Russland. Regjeringen legger stor vekt på å videreutvikle samarbeidet med Russland, både innenfor NATO-rammen, men også med deltakelse fra alle de nordiske land. Skal det framtidige samarbeidet fungere, forutsetter dette imidlertid en aktiv politisk vilje fra begge parter.

3.3.3 Utvikling i og samarbeid med enkelte allierte land

USA

Regjeringen vil legge vekt på å styrke det sikkerhetspolitiske samarbeidet med vår viktigste allierte, USA. Et overordnet mål i denne sammenheng er å ivareta de bilaterale militære avtalene i en tid preget av militær nedbygging og betydelig usikkerhet med hensyn til den internasjonale utvikling. Selv om USAs forsterkninger til Norge i en gitt situasjon vil være avhengig av omstendighetene, vil fortsatt amerikansk forhåndslagring, samt øving og trening, være viktig for å gjøre en slik opsjon mest mulig troverdig. Et fortsatt nært bilateralt samarbeid er også viktig sett i lys av den løpende debatt i USA om framtidige forsvars- og sikkerhetspolitiske prioriteringer, den politiske og militære utvikling i Europa, samt byrdefordelingsspørsmålet.

Det amerikanske forsvarsdepartementet framla i mai 1997 den såkalte «Quadrennial Defense Review» (QDR), som var den fjerde grunnleggende gjennomgang av amerikansk forsvarspolitikk siden 1991. Formålet med QDR var å utrede USAs forsvarsbehov i perioden 1997-2015 og anbefale retningslinjer for utviklingen av de militære styrker. Gjennom behandlingen av QDR står USA foran en ny omfattende debatt om hvordan det framtidige amerikanske forsvaret skal struktureres. Hensynet til investeringer og modernisering må veies opp mot behovet for drift og beredskap. Forsvarsbudsjettet har blitt redusert i en årrekke, og investeringsandelen er nede på ca 15 prosent. Det er derfor et klart mål å øke investeringsandelen, men det er ennå ikke avklart hvor innsparingene skal tas og hvilke konsekvenser dette kan få. Samtidig bruker USA meget store ressurser på forskning og utvikling av nye våpensystemer og på modernisering som følge av reviderte prinsipper for selve krigføringen. Den amerikanske satsingen på forskning og utvikling overgår langt satsingen i andre allierte land. Dette kan på sikt få store konsekvenser for såvel politisk samarbeid som materiellsamarbeid og operativt militært samarbeid i alliansen. Norge kan i en slik situasjon bli enda mer avhengig av amerikansk støtte.

En av hovedkonklusjonene i QDR er at det ikke legges opp til dramatiske endringer i USAs militære evne og beredskap. Det understrekes at USA vil overholde alle forpliktelser overfor sine allierte, og at landet også i framtiden vil være i stand til å håndtere to internasjonale konflikter tilnærmet samtidig. Amerikanske styrker i Asia og Europa vil opprettholdes på omtrent samme nivå som i dag, og det forutsettes ingen større nedskjæringer i forsvarsbudsjettet fram til år 2002. Utviklingen av det amerikanske forsvaret på lengre sikt er likevel usikker. Ambisjonen om å kunne utkjempe to regionale konflikter tilnærmet samtidig har vært under sterkt politisk og budsjettmessig press, og kan komme til å bli moderert. En slik utvikling vil kunne resultere i en ytterligere reduksjon i amerikanske styrker og beredskap på sikt. Dette kan få betydelig negativ innvirkning på alliansens evne til å bidra med forsterkningsstyrker ved en krise i vårt nærområde, spesielt i en situasjon der det er omfattende amerikanske styrkebindinger utenfor NATOs ansvarsområde.

Den transatlantiske dimensjon

Europa vil sannsynligvis fortsatt stå sentralt i amerikansk utenrikspolitikk. Et sterkt amerikansk engasjement i Europa vil derfor trolig bli opprettholdt, men omfanget og arten av dette engasjementet kan endres over tid som følge av den politiske og militære utvikling i USA og i Europa. Følgende forhold vil være av særlig betydning: utviklingen av den europeiske sikkerhetsstruktur og Russlands deltakelse i denne, evnen til fortsatt koordinering mellom USA og de europeiske allierte om utformingen av overordnede politiske mål og virkemidler, graden av enighet om byrdefordelingen i allianseforsvaret, og den innenrikspolitiske utvikling i USA.

Det generelle politiske forholdet mellom de europeiske allierte og USA er blitt mer uforutsigbart. Til tross for mange sammenfallende interesser er det også mange potensielle motsetninger. I lys av USAs globale engasjement vil utfordringene i øvrige deler av verden måtte veies opp mot amerikanske interesser i Europa. Det er allerede et visst innenrikspolitisk press for å trekke de resterende styrkene ut fra Europa. Dette presset kan øke ved en fortsatt stabil europeisk utvikling. Et slikt press vil også kunne forsterkes dersom de europeiske allierte etter amerikansk oppfatning ikke utviser tilstrekkelig vilje til å ivareta sikkerheten i vår verdensdel. Også den stadig tilbakevendende byrdefordelingsdebatten mellom USA og de europeiske allierte kan påvirke det amerikanske finansielle bidrag til NATO i mer negativ retning. Som en forutsetning for å opprettholde sitt militære engasjement i Europa, vil USA kunne kreve et vesentlig europeisk bidrag for å ivareta fellesvestlige sikkerhetsinteresser både i et utvidet NATO og globalt. Det kan derfor ikke utelukkes at de stående amerikanske stridskrefter i Europa på noe lengre sikt vil bli trukket ut og erstattet av forhåndslagret materiell og øremerkede innsettingsstyrker basert i USA. Større reduksjoner i USAs militære engasjement i Europa lar seg vanskelig erstatte, og vil kunne svekke NATOs troverdighet såvel politisk som militært. Som følge av vår spesifikke geostrategiske situasjon og avhengighet av forsterkninger i en konflikt, ville en slik utvikling kunne bli følt sterkere i Norge enn i de fleste andre europeiske medlemsland.

Andre allierte land

Storbritannia forventes i overskuelig framtid å forbli vår viktigste europeiske allierte. Storbritannias bidrag til norsk sikkerhet utgjør et betydelig supplement til de amerikanske forpliktelser overfor vårt land. Aktuelle britiske avdelinger for forsterkning av Norge gjennomfører meget omfattende og regelmessig øvings- og treningsaktivitet i vårt område. Regjeringen legger betydelig vekt på denne aktiviteten og vil arbeide for at de nødvendige treningsforhold legges best mulig til rette.

Etter regjeringsskiftet i mai 1997 ble det besluttet at det skulle utarbeides en ny langtidsmelding for det britiske forsvaret, kalt «Strategic Defence Review». Denne meldingen planlegges oversendt til Parlamentet i løpet av våren 1998, og vil legge grunnlaget for den framtidige utviklingen av det britiske forsvaret. Tendensen de siste årene har vært økt vektlegging av bidrag til NATOs nye oppgaver, i første rekke deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. Det er opprettet en hurtig utrykkingsstyrke og et permanent, felles hovedkvarter for å effektivisere kommando og kontroll ved bruk av denne typen styrker. Tradisjonelle artikkel 5-oppgaver i NATO-sammenheng har blitt nedtonet. Storbritannias regjering har imidlertid signalisert at de vil opprettholde et sterkt forsvar som kan støtte opp om alliansens kjernefunksjoner. Forsvarsbudsjettet har blitt redusert fra 4,7 prosent av BNP i 1987 til 2,9 prosent i 1997. Det er forventet at budsjettet vil bli ytterligere redusert og flate ut på om lag 2,7 prosent av BNP de nærmeste årene.

Samarbeidet mellom Storbritannia og Nederland, blant annet om en felles amfibiestyrke, gjør også Nederland til et militært viktig samarbeidsland for Norge.

Tyskland har fått en enda mer sentral rolle i alliansen og europeisk sikkerhets- og forsvarspolitikk etter beslutningen om å invitere Polen, Den tsjekkiske republikk og Ungarn til medlemskapsforhandlinger i NATO. Tyskland har gjennomført omfattende endringer i sin forsvarsstruktur, som både inkluderer reduksjoner i fredstidsoppsetning og oppbygging av en ny reaksjonsstyrke på om lag 53 000 personell. Verneplikten er redusert fra 12 til 10 måneder, og Bundeswehr består av en betydelig og økende mengde profesjonelle soldater. Prinsippet om verneplikt ligger imidlertid foreløpig fast.

Forsvarsbudsjettet har blitt gradvis redusert, noe som ser ut til å fortsette også i 1998. Samtidig står det tyske forsvaret overfor omfattende investeringsbehov innenfor alle forsvarsgrener.

Tyskland er ikke lenger bundet av tidligere selvpålagte restriksjoner om bruk av tyske soldater i operasjoner utenfor NATO-området. Det tyske militære engasjementet i det tidligere Jugoslavia har også ført til økende offentlig aksept for en større innsats utenlands. Tyskland ønsker trolig å utvide sitt internasjonale engasjement og gi høyere prioritet til militær innsats utenfor NATOs ansvarsområde. Tyskland er én av Norges viktigste alliansepartnere, og det vil fortsatt være viktig å styrke og utvide den bilaterale kontakten. Trolig vil også den framtidige kommandostrukturen bringe Tyskland og Norge enda nærmere hverandre i sikkerhets- og forsvarspolitisk sammenheng.

Frankrike har i likhet med mange andre land iverksatt omfattende forsvarsreformer for å møte utfordringene knyttet til økt internasjonalt militært engasjement. For perioden 1997-2002 innebærer reformene færre stående styrker, flere mobile enheter og overgang til et profesjonelt forsvar. Gjennomføring av reformene vil imidlertid by på store utfordringer, ikke minst i lys av mulighetene for fortsatte reduksjoner i forsvarsbudsjettet i årene framover. Fordi en rekke hovedkomponenter i forsvaret blir foreldet i samme tidsrom er det behov for store investeringer i nytt materiell. Investeringsandelen i budsjettet ser imidlertid ikke ut til å bli økt de nærmeste årene, snarere tvert imot.

Etter en lengre tilnærmingsprosess kunngjorde Frankrikes utenriksminister i desember 1995 intensjonen om full fransk gjeninntreden i NATOs integrerte militære struktur. Man besluttet i tillegg å delta i NATOs militærkomité. Fra fransk side har man senere understreket at forholdene foreløpig ikke ligger til rette for en integrering i NATOs militære struktur. Frankrike ønsker imidlertid å spille en stadig mer aktiv rolle i den militære utviklingen av NATO. Frankrike vil også i framtiden å ha en nøkkelrolle i utformingen av den europeiske sikkerhetsstruktur, og vil fortsatt ha en spesiell rolle som kjernevåpenmakt. For Norge er det viktig å videreutvikle det norsk-franske samarbeidet.

I tillegg til å fortsette det etablerte bilaterale samarbeidet med «gamle» NATO-land ønsker regjeringen også å styrke det nylig etablerte bilaterale samarbeidet med Polen, Den tsjekkiske republikk og Ungarn i lys av NATO-utvidelsen.

Framtidig bilateralt materiellsamarbeid

Gode samarbeidsavtaler er viktige for utviklingen av bilateralt forsvarsmateriellsamarbeid. Slikt materiellsamarbeid har to hovedaktører: myndigheter og industrien. En forutsetning for at norsk forsvarsindustri skal lykkes på eksportmarkedene i årene framover, er at de har norske myndigheters støtte. Regjeringen vil derfor arbeide for å skape samarbeidsforhold som både Forsvaret og industrien er tjent med. Det arbeides med å øke det bilaterale samarbeidet ved etablering av arbeidsgrupper og hyppigere kontakt på ulike nivå som involverer både Forsvaret og norsk forsvarsindustri. Det er viktig at samarbeidslandenes industrielle ambisjoner er rimelig sammenfallende med våre, og at de har industrier, materielltyper og teknologier som er av interesse for Forsvaret og norsk forsvarsindustri. I lys av utviklingen innenfor det bilaterale forsvarsmateriellsamarbeidet ser regjeringen behov for å prioritere samarbeidet med USA, Storbritannia, Tyskland, Frankrike og de nordiske land. De andre avtalepartnerne vil som et minimum bli fulgt opp på dagens nivå. I tillegg er det potensial for et fruktbart samarbeid også med noen av landene i Sentral- og Øst-Europa.

3.3.4 Utvikling av nordisk sikkerhetspolitisk samarbeid

Regjeringen vil i tiden framover arbeide for at den sikkerhetspolitiske dialogen med våre nordiske naboland styrkes og utdypes ytterligere. For Norge vil det være av stor betydning å opprettholde dialogen både med Danmark, Finland og Sverige om utviklingen i EU, mens det for Sverige og Finland er av vesentlig betydning å motta informasjon om samarbeidet i NATO. I både Sverige og Finland har det i løpet av de siste par årene oppstått en gryende debatt om forholdet til NATO. Dette er en utvikling som har interesse også for andre land, og som vil bli fulgt nøye. Et eventuelt framtidig NATO-medlemskap for våre nordiske naboland ville endre vesentlige forutsetninger for vår egen forsvarsplanlegging.

Det nordiske sikkerhetspolitiske samarbeidet i årene framover vil ikke minst ha fokus på internasjonale fredsoperasjoner med FN eller OSSE-mandat. Etableringen av NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support) er et viktig rammeverk i så måte, også med tanke på deltakelse i operasjoner i regi av NATO eller VEU. En styrket felles nordisk innsats i VEU-sammenheng vil kunne gi de nordiske land økt innflytelse i denne type operasjoner og på den videre utvikling av den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet. På grunn av de nordiske lands ulike tilknytningsformer til NATO, VEU og EU er dette av særlig interesse. Videre vil samarbeidet om et arrangement for internasjonale fredsoperasjoner kunne stimulere til nordisk samarbeid også innefor andre områder av sikkerhets- og forsvarspolitikken, og dermed bidra til å videreutvikle det regionale samarbeidet i Norden. Etableringen av NORDCAPS vil i denne sammenheng også kunne gi viktige signaler utad og bidra til å synliggjøre de nordiske lands innsats på området internasjonale fredsoperasjoner.

3.3.5 Forholdet til Baltikum

Selv om Norge i geografisk forstand ikke er et Østersjø-land, er det i vår interesse å bidra til en stabil og demokratisk utvikling i dette området. En negativ utvikling i denne delen av Europa vil raskt kunne få negative konsekvenser også for Norge. Gjennom forsvarsrelatert støtte til Baltikum ønsker regjeringen å styrke disse landenes nasjonale forsvar, herunder evnen til suverenitetshevdelse, og samtidig bidra til at de baltiske land kan ta et større ansvar for oppbyggingen av eget nasjonalt forsvar. Videre er det viktig å konsolidere den demokratiske kontrollen med de væpnede styrker og bidra ytterligere til informasjon om og forståelse av forsvarets rolle i et demokratisk samfunn.

En rekke land har engasjert seg i forsvarsrelatert samarbeid med og støtte til de baltiske land, både multilateralt og bilateralt. Mye av begrunnelsen er å integrere disse landene i vestlige samarbeidsstrukturer og unngå at de baltiske land får en uklar sikkerhetspolitisk tilknytning til det øvrige Europa. Siden disse landene ikke vil bli omfattet av NATOs første utvidelsesrunde, må deres tilknytning videreutvikles på en annen måte. Selv om det allerede i dag finner sted et utstrakt regionalt forsvarsrelatert samarbeid mellom de baltiske og de nordiske land, bør etter regjeringens syn den overordnede sikkerhetspolitiske tilknytning for de baltiske land være NATO/EAPC-strukturen. De nordiske land vil ikke under noen omstendighet alene kunne påta seg et framtidig sikkerhets- og forsvarspolitisk ansvar for de baltiske land.

Erfaringene fra større multilaterale samarbeidsprosjekter, i første rekke BALTBAT, er positive. De baltiske land selv opplever dette som en nyttig og konstruktiv arbeidsform, også av hensyn til utviklingen av samarbeidet seg i mellom. Norge vil derfor også i framtiden satse på deltakelse i multilaterale samarbeidsprosjekter sammen med våre allierte, rettet mot de baltiske land. Deltakelse i PfP- eller «in the spirit of PfP»-øvinger i de baltiske land er også en viktig side av forsvarsrelatert støtte og samarbeid. Det er i norsk interesse at vi er til stede ved øvinger i dette området, blant annet sammen med USA, Danmark, Sverige og Finland.

Den videre utvikling i Russland vil ha en vesentlig innvirkning på situasjonen i Østersjøområdet generelt, og særlig i de baltiske land. Et uforutsigbart og ustabilt Russland vil ikke bidra til å sikre en stabil utvikling i nabolandene. En stabil utvikling mot demokrati og markedsøkonomi i Estland, Latvia og Litauen er avhengig av et forutsigbart og stabilt forhold til Russland basert på gjensidig respekt. Framtidige konflikter må kunne løses på måter som er akseptable for alle parter. Russland må samtidig akseptere de baltiske land som selvstendige stater med suveren rett til selv å velge sin sikkerhetspolitiske forankring. Fra norsk side legger vi vekt på at Russland er informert om vårt engasjement.

3.3.6 Politisk, økonomisk og militær utvikling i Russland

Politisk utvikling

Utviklingen i Russland preges av manglende politisk kontinuitet og skiftende allianser mellom enkeltaktører i presidentapparatet og i det øvrige politiske og økonomiske toppsjiktet. Dette reduserer mulighetene for at sentrale myndigheter vil kunne føre en langsiktig, konsekvent og forutsigbar politikk. For eksempel synes den økonomiske reformprosessen å ha et fragmentarisk og tilfeldig preg. Det er sannsynlig at denne politiske situasjonen vil prege Russland også i årene som kommer.

Russlands autoritære fortid gjør det vanskelig å utvikle et demokrati med bred folkelig deltakelse. Samtidig er det viktig for en varig utvikling av demokratiet i Russland at den sosiale og økonomiske situasjonen bedres for et betydelig bredere lag av folket. Denne prosessen vil ta tid og vil trolig ikke gi tellende resultateter før etter århundreskiftet. En konsolidering av demokratiet krever derfor et positivt og langvarig samspill mellom den politiske utviklingen og en gunstig samfunnsøkonomisk trend. Med en slik utvikling vil Russland gradvis kunne inngå i et tettere europeisk samarbeid, preget av et overordnet politisk verdifellesskap. I tråd med dette vil Russland kunne spille en sentral samarbeidsrolle innenfor en europeisk sikkerhetsstruktur. Interessemotsetninger mellomRussland og andre europeiske stater vil i så fall kunne finne sin løsning med større sikkerhet og forutsigbarhet innenfor en institusjonell ramme.

På det sikkerhetspolitiske området vil Russland fortsatt gi høy prioritet til økt samarbeid og tettere forbindelser med land innenfor Samveldet av uavhengige stater (SUS). Også forholdet til NATO vil stå sentralt. Form og innhold i disse forbindelser, både overfor SUS-land og overfor NATO, vil i betydelig grad avhenge av den interne politiske utvikling i Russland. Et nærmere samarbeid mellom vestlige land og Russland vil samtidig kunne redusere russisk press overfor andre SUS-stater for å bygge en ny sikkerhetspolitisk blokk rettet mot Vest. Uavhengig av den politiske utviklingen i Russland antas det at forholdet mellom vestlige land og Russland i større utstrekning vil variere mellom samarbeid og interessemotsetninger, både ut fra en saksmessig og geografisk målestokk.

Russlands handlingsrom på det utenriks- og sikkerhetspolitiske område vil være begrenset av økonomien. I kombinasjon med en russisk samarbeidslinje innenfor europeiske institusjoner vil Russland i større grad kunne opptre som en ønsket sikkerhetsgarantist og stabilisator overfor SUS-land. Dette skyldes i særlig grad at en rekke SUS-stater også ønsker nærmere økonomiske og politiske forbindelser til Sentral- og Vest-Europa. Russisk samarbeid innenfor europeiske institusjoner vil derfor også kunne bidra til å fremme russiske interesser i SUS.

Fortsatt sviktende lønns- og pensjonsutbetalinger, blant annet til de militære, har et meget stort destabiliserende potensial. Det samme har organisert kriminalitet som synes å være et betydelig samfunnsproblem, og som også kan forgrene seg til andre land. Til tross for landets sosiale og økonomiske problemer virker imidlertid et samlet militært opprør i Russland lite sannsynlig, men det er usikkert i hvilken grad de væpnede styrker vil kunne settes inn for å motvirke omfattende sivile uroligheter. Motstand mot eksempelvis store sosiale forskjeller, mot organisert kriminalitet og mot en eventuell svekkelse av sentralmakten i forhold til regionene gjør imidlertid at muligheten for en autoritær politisk reaksjon er tilstede. Utad vil en slik politisk reaksjon kunne medføre betydelige tilbakeslag i utviklingen av samarbeidet mellom Russland og vestlige land. Et mer autoritært regime kan bli opptatt av å hevde Russlands rolle som stormakt og gi militær gjenoppbygging høy prioritet. Økonomien vil imidlertid sette klare begrensninger på den politiske handlefrihet også for et slikt regime. Utviklingen av russisk økonomi kunne også bli ytterligere skadelidende ved et slikt politisk scenario, hvor forbindelsene til Vesten, også på det økonomiske området, trolig vil snevres inn. Et autoritært regime vil trolig legge sterkere vekt på russiske interesser overfor SUS-statene. Et tettere sikkerhetspolitisk samarbeid mellom vestlige land og Russland vil i dette perspektiv bli vanskeligere å videreutvikle. Et eventuelt russisk press overfor andre SUS-land vil i seg selv kunne gi negative sikkerhetspolitiske ringvirkninger for det politiske forholdet mellom Russland og vestlige land.

Økonomisk utvikling

Etter en langvarig økonomisk nedgangsperiode er det nå visse tegn på bedring i deler av den russiske økonomien. Selv om Russland har store ressurser, er en sterk økonomisk vekst de nærmeste årene usannsynlig. Muligheten for å videreføre de økonomiske reformene er i stor grad hemmet av manglende investeringer og forsinkende statlige lønnsutbetalinger. Dette innebærer at forsvarsbudsjettet trolig ikke vil få noen betydelig vekst de nærmeste årene, med mindre den sikkerhetspolitiske situasjon blir oppfattet som dramatisk forverret.

Økonomisk omlegging i Russland innebærer blant annet nye økonomiske forbindelser i og mellom russiske regioner og over landegrensene, noe som kan innebære krav om større regional autonomi. Parallelt med en gunstig økonomisk trend i Russland noen år fram i tiden kan dette medføre forsterket spenning mellom de russiske regionene og sentralmyndighetene i Moskva. Et utpreget spenningsforhold mellom sentrum og periferi i Russland vil igjen kunne virke negativt inn på det overordnede politiske forholdet mellom Russland og utlandet.

Russlands eksport av våpen har siden midten av 1990-tallet vist et betydelig oppsving. Særlig land i Asia, som eksempelvis India og Kina, er mottakere av russiske våpen. Det kan forventes at denne trenden fortsetter, og at Russland vil kunne framstå blant verdens ledende våpeneksportører. Våpeneksport er en meget viktig inntektskilde samtidig som det også kan være et viktig element i den framtidige utenriks- og sikkerhetspolitikken.

Russiske sikkerhetsinteresser

Sentrale styresmakter i Russland vil bestrebe seg på å ha full territoriell kontroll innenfor dagens grenser. Landene som tidligere var en del av Sovjetunionen, representerer imidlertid en rekke potensielle og langvarige sikkerhetsutfordringer sett fra Moskva, særlig langs grensene i sør. Etniske, religiøse, kulturelle og økonomiske konflikter kan oppstå på begge sider av disse grensene, og innebære en risiko for konfliktspredning. Ikke minst utgjør de store russiske minoritetene i en rekke naboland et destabiliserende potensial.

Samarbeidet mellom Russland og nabostatene er svært varierende og foregår i hovedsak innenfor bilaterale rammer. Med unntak av Hviterussland er det lite som tyder på at dette samarbeidet kan utvikle seg til et tettere og mer institusjonalisert sikkerhets- og forsvarspolitisk samarbeid. Russland vil ha betydelige militære, økonomiske og politiske interesser i hele SUS-området. Enhver konflikt i dette området vil derfor også kunne påvirke russiske sikkerhetsinteresser, uavhengig av det formelle SUS-samarbeidet. Også utviklingen i og mellom de tidligere Sovjetrepublikkene kan påvirke europeisk og norsk sikkerhet, først og fremst fordi en konflikt i dette området høyst sannsynlig vil involvere Russland. Også Baltikum kan bli utsatt for et økende press parallelt med tilnærmingen til NATO. En slik utvikling kan svekke den regionale stabiliteten og få negative konsekvenser for alle land i regionen, inkludert Norge. Et nærmere samarbeid mellom vestlige land og Russland vil kunne redusere et eventuelt russisk press overfor andre stater. Regjeringens politikk for å bidra til økt stabilitet og sikkerhet i Baltikum er omtalt i kapittel 3.3.4.

Militær utvikling

Russland har som målsetting å restrukturere de konvensjonelle militære styrkene for å kunne håndtere kriser og lokale eller regionale konflikter mer effektivt. Til dette trengs et tallmessig mindre forsvar med økt kvalitet, gradvis utbygging av mobile styrker med høy reaksjonsevne og et godt utbygd støtteapparat. På sikt er målet en overgang til profesjonelle styrker. Omstillingsprosessen vil imidlertid bli meget kostbar og langvarig, og foreløpig har den gitt begrensede resultater.

Den strategiske ubåtflåten på Kola vil forbli en meget viktig kjernefysisk styrke i Russland. Relativt sett vil denne styrken trolig bli enda viktigere. Russland vil derfor ha grunnleggende interesse av kontroll med, men også fortsatt lavspenning i, nordområdet. Taktiske kjernevåpen vil trolig utgjøre en viktig del av det russiske forsvaret i framtiden, og det er stor tvil om Russland vil oppfylle de tidligere erklæringene om reduksjoner i taktiske kjernevåpen.

Russland vil i overskuelig framtid ikke ha kapasitet til å gjennomføre et omfattende konvensjonelt angrep dypt inn i Europa. De væpnede styrkene vil ha begrenset kapasitet til å gjennomføre et regionalt konvensjonelt angrep etter langvarig forberedelse, mens mindre lokale angrep kan finne sted etter en relativ kort forberedelsestid. Russland vil derfor med kort forberedelse ha militær evne til å iverksette begrensede angrep mot Norge, uten å ha territoriell kontroll som ambisjon. Det er imidlertid ikke noe bilateralt konfliktpotensial mellom Norge og Russland som skulle tilsi at militær aggresjon eller militære operasjoner skulle bli iverksatt mot Norge.

Parallelt med utviklingen av økt kontakt og samarbeid med Russland på forsvarsområdet, vil russiske militære disposisjoner i nord fortsatt virke inn på den form for politisk kontakt som eksisterer mellom Norge og Russland. Styrkeforholdet mellom Norge og Russland er for ubalansert til at samarbeid på det sikkerhetspolitiske område kan videreføres i betydelig grad uten at dette også inkluderer Norges allierte.

Bilateralt samarbeid

I den videre utvikling av Norges bilaterale forhold til Russland ønsker regjeringen å utnytte de muligheter som den nye tid har åpnet for når det gjelder kontakt og samarbeid. Norges geografiske nærhet til Russland gjør at vi også kan bidra til å bygge ut det generelle samarbeidet mellom Russland og vestlige land i nord. Fortsatt vil det være viktig for Norge at det bilaterale samarbeidet inngår i en større multilateral ramme som inkluderer sentrale allierte. Med dette utgangspunkt vil regjeringen arbeide for at det bilaterale samarbeidet videreutvikles både gjennom dialog på politisk plan og embedsplan og gjennom konkrete samarbeidsprosjekt. Utviklingen av et mer konkret samarbeid er vesentlig blant annet innenfor det forsvarsrelaterte miljøsamarbeidet. En eventuell løsning av avgrensingsspørsmålet i Barentshavet vil være av betydning blant annet på energiområdet, og vil kunne åpne for et betydelig samarbeidspotensial, ikke minst hva angår petroleumsressursene i Barentshavet.

3.3.7 Europas sikkerhetspolitiske rolle

Utfra ønsket om å styrke EUs rolle i europeisk krisehåndtering har flere EU-land tatt til orde for en gradvis integrering av VEU i EU med påfølgende nedleggelse av VEU som organisasjon. En slik utvikling er imidlertid lite sannsynlig på kort og mellomlang sikt. For det første vil en militær krisehåndteringsoperasjon i regi av VEU/EU i stor grad måtte trekke på NATO-ressurser, i første rekke amerikanske. Det er sannsynlig at USA vil være mindre villig til å gi den nødvendige støtte dersom EU overtar ansvaret for denne type oppdrag, siden flere av EU-landene ikke er NATO-medlemmer. Videre kan det være problematisk å overføre artikkel 5-forpliktelser til EU fordi dette vil innebære en implisitt utvidelse av garantien om kollektivt forsvar til ikke-NATO-medlemmer som er EU-medlemmer. En slik utvikling vil også kunne komplisere en EU-utvidelse. Dersom EU utvikles til en forsvarsallianse, må man forvente at Russland vil være meget skeptisk til en EU-utvidelse østover, særlig hva gjelder de baltiske stater.

Også det konkrete resultatet av EUs regjeringskonferanse tilsier at en integrasjon av VEU i EU framstår som lite sannsynlig i nær framtid. Enigheten om å utvikle nære samarbeids- og konsultasjonsmekanismer mellom de to organisasjonene tilsier imidlertid at Norge på sikt bør være forberedt også på muligheten for en sterkere underordning av VEU i forhold til EU. Dersom den politiske beslutningsprosessen i forkant av en framtidig VEU-operasjon i økende grad overføres til EU, eller dersom EU gis den overordnede politiske styringen av en slik operasjon, vil det være viktig for vår egen del å oppnå ordninger som gir innflytelse i forhold til denne beslutningsprosessen.

3.3.8 Framtidig nedrustning

Det er en målsetning for regjeringen å bidra til fortsatt balansert, konvensjonell rustningskontroll i Europa. Norge er blant de land som har mest å tjene på at CFE-avtalen også i framtiden forblir et sentralt og stabiliserende instrument i Europa. Forhandlingene om en tilpasning av CFE-avtalen gis derfor høy prioritet på norsk side. Mye tyder på at den nye og tilpassede CFE-avtalen vil avvike i betydelig grad fra den avtalen vi har i dag. Inndelingen av avtaleområdet i en østlig og en vestlig del vil bli avløst av et system basert på nasjonale tak. I tillegg vil man få et eget tak for stasjonerte styrker. Soneinndelingen vil oppheves med unntak av flankesonen. Etter den norske regjeringens syn er det en forutsetning for framtidig stabilitet at Russland fortsatt blir inndelt i territorier med egne materielltak, det vil si at flankesonen blir opprettholdt.

De fleste land ser ikke lenger behov for så store mengder avtaleregulert materiell som da avtalen ble undertegnet i 1990. Derfor vil trolig de kollektive styrketakene bli redusert. NATO vil sannsynligvis foreta et kutt i sine materielltak med 10-15 prosent. Norge fikk lave styrketak i 1990 og vil derfor ikke foreta noen reduksjoner i egne tak. Mye tyder på at en reforhandlet CFE-avtale fortsatt vil ha betydning når det gjelder å begrense Russlands mulighet til å utplassere og konsentrere styrker på eget territorium. For Norge er dette av helt sentral betydning. Likeledes vil man sannsynligvis få en reduksjon i de samlede materielltakene. Russland har trolig ikke ressurser til å vedlikeholde de store materiellmengdene landet kan ha i den nåværende avtalen.

For Norge er det viktig at den framtidige CFE-avtalen gir oss størst mulig grad av forutsigbarhet for vår forsvarsplanlegging. Dette innebærer at Russlands fleksibilitet i nord må begrenses. Norge vil arbeide for at flanken skal tilpasses konseptene for en revidert avtale, fortrinnsvis med egne tak for den nordlige og den sørlige delen av den russiske flanken. Videre må Norges adgang til å motta allierte forsterkninger i krise og krig ved en midlertidig overskridelse av materielltaket i flanken opprettholdes. Norge har i NATO forhandlet seg fram til en mindre økning i vårt nasjonale tak på pansrede kampvogner for at vi kan oppfylle våre forpliktelser i internasjonale fredsoperasjoner. Vi vil i framtiden også vurdere å utnytte vår kvote på 24 kamphelikoptre. Det er viktig for Norge at en framtidig CFE-avtale sikrer minst like stor grad av innsyn og informasjonsutveksling som dagens avtale. Det er en målsetning at en ny og revidert CFE-avtale skal være ferdig senest i 1999. Både alliansen og Norge står overfor store utfordringer i disse forhandlingene.

OSSEs sikkerhetsforum- et rammeverk for rustningskontroll

Innenfor OSSE arbeides det med å ferdigstille et rammedokument for framtidig rustningskontroll. Dette dokumentet skal legge grunnlaget for et nett av gjensidig forsterkende rustningskontrollavtaler. Dokumentet skal basere seg på og utfylle en rekke eksisterende avtaler som blant annet CFE, Wien-dokumentet, «Open Skies» og Atferdskodeksen. Hensikten er å arbeide for åpenhet, innsyn, fredelig sameksistens og videre rustningskontrolltiltak. Videre skal dette rammeverket sikre etterlevingen av eksisterende avtaleforpliktelser. OSSE har som mål å spille en aktiv rolle i rustningskontrollaktiviteter i en regional sammenheng, blant annet ved å bidra til å etablere regionale avtaler for å stabilisere forholdet i kriseområder innenfor OSSE.

Kjernefysisk nedrustning

Ytterligere begrensninger av de strategiske kjernevåpen vil være av stor betydning for stabilitet og sikkerhet i vår del av verden. Inngåelse og gjennomføring av en eventuell START III-avtale mellom USA og Russland vil være i Norges interesse, såvel i et globalt sikkerhetsperspektiv som ut fra hensynet til vår geografiske nærhet til basene på Kola. Ytterligere omfattende reduksjoner av strategiske våpen vil trolig ha en stabiliserende effekt på den kjernefysiske balanse. Samtidig vil et lavere antall kjernevåpen redusere farene for uhell. Det fortsatt svært høye antall taktiske kjernevåpen i Russland gir grunn til bekymring for både spredningsfaren og våpnenes militære potensial. En viktig oppgave for alliansen og ikke minst Norge vil derfor være så langt det er mulig å bidra til en full gjennomføring av de kjernevåpenreduksjoner som Russland har forpliktet seg til.

3.3.9 Internasjonale fredsoperasjoner

Regjeringen legger stor vekt på at det militære utenlandsengasjementet skal være en integrert del av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Norsk deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner bidrar til å utfylle vår nasjonale sikkerhets- og forsvarspolitikk ved at vi tar medansvar for å trygge sikkerheten også utenfor vårt eget nærområde. For et lite land er det av avgjørende betydning at internasjonale normer og rettsprinsipper overholdes. Et aktivt utenlandsengasjement synliggjør Norges bidrag til dette. Et større internasjonalt militært engasjement har også blitt mer nødvendig for Norge i lys av den reduserte interesse og oppmerksomhet omkring vårenasjonale interesser og tradisjonelle utfordringer. Samtidig har fredsoperasjoner som et virkemiddel i sikkerhetspolitikken, kommet stadig høyere opp på den internasjonale politiske dagsorden.

Utenlandsengasjementet må innrettes mot å skape en bonuseffekt i forhold til våre nasjonale sikkerhetsinteresser. Det bør derfor være en gjensidig forsterkende effekt mellom det Forsvaret gjør hjemme og ute for å oppnå Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske målsettinger. Utenlandsoperasjoner vil imidlertid fortsatt stille noe andre krav til utrustning og kompetanse enn operasjoner i våre egne områder.

Nasjonal og internasjonal sikkerhet er gjensidig avhengig. Å bidra aktivt i arbeidet med å bevare internasjonal fred og sikkerhet betyr derfor at også vi kan føle oss tryggere dersom Norge i framtiden skulle trenge militær bistand fra andre land. Vårt aktive utenlandsengasjement blir lagt merke til og verdsatt også blant våre allierte i NATO. For Norge er det derfor vesentlig å se innsatsen i fredsoperasjoner også som en fortsettelse av den innsats vi gjør i NATO for å trygge vår egen fred og sikkerhet.

Hovedretningslinjer for norsk engasjement

Deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner er en integrert del av arbeidet med å oppnå internasjonal fred og stabilitet. Regjeringen vil legge vekt på at slik deltakelse bidrar til å fremme Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser, og det militære engasjement bør etter regjeringens syn opprettholdes på et relativt høyt nivå. Norsk militær deltakelse vil først og fremst foregå innenfor rammen av NATO og FN, men også andre alternativer som OSSE og VEU kan bli aktuelle på sikt. Det vil fortsatt bli lagt stor vekt på at hver enkelt operasjon har tilstrekkelig internasjonal oppslutning, primært gjennom mandater fra FN eller OSSE.

Det må samtidig understrekes at det er grenser for evnen til norsk militær deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner. Det har eksempelvis i perioder vært svært vanskelig å rekruttere det nødvendige antall personell til slike operasjoner. På grunn av den økende bruken av militære styrker i internasjonal konflikthåndtering, er det nødvendig å prioritere det norske militære engasjementet strengere. Dette gjelder ikke minst deltakelse med større militære avdelinger. Ved siden av de mer konkrete fagmilitære hensyn, må det legges stor vekt på de enkelte konflikters sikkerhetspolitiske betydning for Norge og Norges allierte, både direkte og indirekte. Hensynet til personellets sikkerhet vil uansett få en sentral plass i vurderingene.

Det er regjeringens syn at norsk deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner med regulære militære enheter i størst mulig grad må følge prinsippet om geografisk konsentrasjon. Dette gjelder både ut fra hensynet til effektiv ressursutnyttelse, personellets sikkerhet, og politisk og militær innflytelse i den enkelte operasjon. I tillegg vil Norge også kunne delta med militære observatører og mindre elementer som ikke krever et stort støtte- og forsyningsapparat, eller store ressurser for innsetting og uttrekning. De militære observatørenes oppgaver er i de fleste tilfeller slik at de kan operere alene eller i små grupper, og Norge har dessuten lang erfaring med slik virksomhet.

Norge bør i framtiden i størst mulig grad unngå deltakelse i engasjementer som mangler en omforent politisk strategi for avslutning. Det må legges vekt på at det på forhånd foreligger klare mål for hva som søkes oppnådd med innsatsen og under hvilke omstendigheter styrken skal trekkes ut. Politisk samordning og enhetlig strategi for militær, sivil og humanitær innsats er viktig for å sikre at et militært engasjement bidrar til å skape varige fredsløsninger. Et hovedproblem er at det kan være vanskelig å forutsi hvor lenge det vil være behov for å opprettholde internasjonalt militært nærvær i et konfliktområde. Det må derfor planlegges med tilstrekkelig fleksibilitet i løsningen av de enkelte oppdrag.

3.3.10 Potensielle konfliktområder

I en verden hvor stater er knyttet sammen i et nettverk av gjensidig avhengighet, vil sikkerhetsutfordringer av en ny karakter kunne oppstå. Ressursknapphet, økologisk krise, masse-emigrasjon, befolkningseksplosjon, fattigdom og internasjonal terrorisme er noen eksempler på problemer som på sikt kan undergrave stabilitet både regionalt og globalt. Flere regioner er potensielle konfliktområder fordi det finnes dyptgående politiske, etniske, religiøse eller nasjonale konflikter. Ofte er disse konfliktlinjene sammenfallende og dermed selvforsterkende, og de kan gå langt tilbake i tid. Som regel er det også kamp om ressurser eller territorium innenfor slike regioner, noe som gjør at grunnlaget for konfliktene blir opprettholdt.

Stabilitet omfatter mer enn fravær av væpnet konflikt. Legger man et utvidet sikkerhetsbegrep til grunn, kreves det i første rekke at statene makter å beskytte innbyggerenes liv og helse, og forhindre interne væpnede konflikter. Utvikling av intern stabilitet på lang sikt kan sikres gjennom blant annet demokratibygging, utjevning av levevilkår og styrking av minoritetsgruppers rettigheter. Regional stabilitet krever også et tilstrekkelig samarbeid mellom stater for å hindre at væpnede konflikter oppstår. I et slikt perspektiv er det en viktig sikkerhetsutfordring å styrke regionale og globale institusjoner som OSSE og FN, som kan bidra både til å forebygge konflikter og til å løse dem der de måtte oppstå.

De kanskje alvorligste sikkerhetsrisiki for NATO befinner seg i områder sør og øst for Middelhavet og på Balkan. Disse områdene er preget av politisk uro, historiske motsetningsforhold, indre spenninger og religiøs fundamentalisme. Ispedd sterke antivestlige holdninger og betydelig militær kapasitet, inkludert masseødeleggelsesvåpen, kan dette i framtiden utgjøre en alvorlig trussel mot Europa. Det er sannsynlig at både Iran, Irak, Libya og Syria har, eller er i ferd med å anskaffe kjemiske og biologiske stridsmidler. Den innenrikspolitiske utviklingen i Algerie og Libya følges med stor bekymring i Frankrike, Italia, Spania, Portugal og Hellas. Ekstreme antivestlige holdninger kombinert med oppblomstring av religiøs fundamentalisme og autoritære antidemokratiske regimer kan destabilisere hele regionen. På sikt kan dette skape betydelige sikkerhetsutfordringer. De store forekomstene av olje og gass, og andre lands avhengighet av stabile energileveranser, gjør den politiske utviklingen i denne regionen desto viktigere. Også Norges situasjon som energileverandør kan bli påvirket av denne utviklingen.

Utviklingen i mer fjerne land og regioner kan også påvirke norsk og alliert sikkerhet. Mange land i Asia har vært preget av stor økonomisk vekst, men samtidig stor befolkningsvekst, uløste grensetvister og knappe naturressurser. Kina, India og Pakistan har kjernefysiske våpen, og ikke minst Kina er i ferd med å bli en global økonomisk makt med tilhørende ambisjoner. Konflikten på den koreanske halvøy er fortsatt ikke løst. Eventuelle militære konflikter i Asia vil raskt kunne få indirekte virkning også på europeisk og norsk sikkerhet, spesielt hvis USA eller Russland involveres. På lengre sikt vil den politiske, militære og økonomiske utviklingen i denne verdensdelen kunne endre den globale sikkerhetspolitiske situasjonen i betydelig grad.

3.3.11 Masseødeleggelsesvåpen og spredningsfaren

Spredning av masseødeleggelsesvåpen anses i dag å utgjøre en av de største potensielle trusler mot internasjonal stabilitet og sikkerhet. Til disse regnes vanligvis kjernevåpen, kjemiske og biologiske våpen, samt deres leveringsmidler. Den generelle teknologiske utvikling har i økende grad gjort det mulig å produsere eller på annen måte skaffe seg slike våpensystemer. Effektiviteten av internasjonale avtaler og regimer som regulerer eller forbyr produksjon, eksport og besittelse av slike våpen, er varierende fordi kontrollmekanismene ofte er mangelfulle eller ikke eksisterer. En annen årsak er at enkelte stater avviser å slutte seg til eller innordne seg slike regimer.

Det er store forskjeller mellom ulike kategorier av masseødeleggelsesvåpen hva angår såvel eksisterende beholdninger som potensialet for spredning. Man har i dag relativt god oversikt over kjernevåpnene i de fem etablerte kjernevåpenstatene og i de såkalte terskelstatene. Færre land enn tidligere fryktet har vært i stand til å anskaffe slike våpen. Man har likevel ingen sikkerhet for at stater som i framtiden måtte ønske å bygge opp en kjernevåpenkapasitet, vil være avskåret fra dette. Selv om kjernevåpenstatene - og terskelstatene - er svært tilbakeholdende med å eksportere teknologi, kunnskap eller materiale som kan benyttes til produksjon av kjernevåpen, kan det ikke utelukkes at slike overføringer vil skje i spesielle situasjoner. En spesiell risikofaktor i denne sammenheng er faren for sviktende kontroll over det store antall kjernefysiske stridshoder i Russland og svake kontrollmekanismer i Russlands sivile kjernekraftindustri.

Kjernevåpen

Ikkespredningsavtalen (NPT) av 1968 er det viktigste internasjonale instrument for å stoppe utbredelsen av kjernevåpen. Selv om avtalen i stor grad anses å ha fylt dette formål, har den ikke kunnet forhindre at et lite antall stater har iverksatt og til dels gjennomført nasjonale kjernevåpenprogrammer. Forlengelsen av NPT på ubegrenset tid i 1995 utgjorde en viktig milepæl i arbeidet for å oppnå global etterlevelse av avtalen. Avtalen er likevel kontroversiell blant en rekke nøytrale og alliansefrie stater hvor den kritiseres for å opprettholde en privilegert status for kjernevåpenstatene. En særdeles viktig oppgave vil derfor være å overbevise disse landene om at global etterlevelse av NPT er i hele det internasjonale samfunnets interesse. Samtidig som det ikke kan aksepteres at terskelstatene benytter uenigheten om NPT til å legitimere egne kjernevåpenprogrammer, vil det være av stor betydning at kjernevåpenstatene utviser reell nedrustningsvilje. Undertegningen av avtalen om et absolutt forbud mot kjernefysiske prøvesprengninger (Comprehensive Test Ban Treaty), samt USAs og Russlands omfattende kjernevåpenreduksjoner utgjør således viktige bidrag til en styrket internasjonal basis for NPT. Initiativet fra de vestlige land under Nedrustningskonferansen i Genève om forbud mot produksjon av spaltbart materiale er et ytterligere skritt i denne retning.

Kjemiske og biologiske våpen

Kjemiske og biologiske våpen er i de fleste tilfeller teknisk enklere å produsere enn kjernevåpen og kan utvikles av stater med begrenset industriell basis. I tillegg benyttes komponentene i produksjonen av slike våpen i stor utstrekning også legalt i den sivile industri og er derfor vanskelig å kontrollere. Dette gjør det også lettere for ikke-statlige aktører å framstille og bruke slike våpen. Kjemivåpenkonvensjonen av 1993 trådte i kraft i mai 1997, og en rekke inspeksjoner under konvensjonens verifikasjonsregime har allerede funnet sted, inkludert i Norge. En svakhet ved konvensjonen er at flere land som enten er i besittelse av kjemiske våpen eller mistenkes for å produsere slike, ikke har ratifisert avtalen. For konvensjonen om forbud mot biologiske våpen av 1972 eksisterer det ingen verifikasjonsmekanisme.

Den enklere og billigere tilgangen til kjemiske og biologiske våpen gjør slike våpen til et realistisk alternativ til kjernevåpen. Et problem av spesiell betydning for Norge er de meget omfattende beholdninger av slike våpen på russisk territorium som det vil være svært ressurs- og tidkrevende å destruere. Den mest nærliggende trussel fra kjemiske og biologiske våpen består i eventuell bruk mot allierte styrker engasjert i fredsoperasjoner utenfor NATOs territorium. I NATO planlegges derfor beskyttelsestiltak som vil gi allierte styrker bedre overlevelsesevne. På lengre sikt vil imidlertid fortsatt spredning av slike våpen og langtrekkende missilsystemer kunne utgjøre en trussel også mot befolkningen og militære styrker på alliansens territorium. Norge vil derfor også i framtiden delta i NATOs arbeid mot spredning av masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler.

3.4 Hovedlinjer i framtidig norsk sikkerhetspolitikk

Den strategiske situasjon i Europa er fundamentalt endret etter avslutningen av den kalde krigen, og den sikkerhetspolitiske situasjonen i våre nærområder er i dag positiv. Regjeringen vil arbeide aktivt for at denne situasjonen forbedres ytterligere, ikke minst ved å bidra til internasjonal fred og stabilitet i vid forstand. Vi har likevel ingen garanti for at ikke nye konflikter vil oppstå. Regjeringen ser det derfor som nødvendig å ha tilgjengelige og relevante virkemidler for å kunne møte en rekke sikkerhetspolitiske utfordringer som varierer både med hensyn til nærhet i tid, sannsynlighet for at de skal inntreffe og konsekvenser dersom de inntreffer. Disse virkemidlene inkluderer først og fremst moderne militære styrker som både kan trygge nasjonal suverenitet og som gjør Norge i stand til å bidra til å forebygge og løse internasjonale konflikter. På grunn av den endrede geostrategiske og internasjonale situasjon får Norge mindre oppmerksomhet fra våre allierte enn før. Samtidig blir det forventet at vi, som et rikt land, tar vår del av byrdene ved deltakelse i fellesforsvaret og i internasjonale fredsoperasjoner. Det kan i denne sammenheng ikke utelukkes at NATO eller koalisjoner av NATO-land i større grad engasjerer seg i fredsoperasjoner også utenfor Europa. For å bidra til fortsatt stabilitet og for å sikre nødvendig støtte i forbindelse med framtidige utfordringer, må vi bruke et bredt spekter av sikkerhetspolitiske virkemidler. Framtiden vil derfor kreve mer ressurser og styrket kompetanse på et bredere felt enn tidligere. Dét er ikke det samme som å si at alt er like viktig. Regjeringens hovedoppgave er å trygge vår nasjonale og territorielle sikkerhet og suverenitet, men samtidig må en rekke andre oppgaver ivaretas. Det er derfor viktig at sikkerhets- og forsvarspolitikken planlegges og utformes ut fra et helhetlig og langsiktig perspektiv. Med dette som utgangspunkt vil de forsvarspolitiske mål og Forsvarets oppgaver bli presentert i kapittel 5.

3.4.1 Risikodimensjonen og alliansedimensjonen

Regjeringens sikkerhetspolitikk tar utgangspunkt i to grunnleggende dimensjoner; risikodimensjonen og alliansedimensjonen. Risikodimensjonen omfatter spekteret av sikkerhetsutfordringer og gjelder alt fra faren for krenking av norsk suverenitet til kriser, militære anslag eller angrep. Krig som rammer eget territorium og egen befolkning vil få de desidert verste konsekvensene. I overskuelig framtid vil denne risikodimensjonen være knyttet til de betydelige konvensjonelle og kjernefysiske militære kapasiteter som befinner seg i våre nærområder. Som beskrevet tidligere, er det i dag ingen militær trussel fra Russland, og regjeringen legger stor vekt på å videreutvikle det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet med Russland. Det bilaterale forholdet er imidlertid også preget av en uklar grensedeling i et område av stor militær og ikke minst ressursmessig betydning, og med et viktig og sårbart maritimt miljø.

Uansett utvikling vil det bilaterale forholdet alltid være preget av det asymmetriske maktforholdet mellom en stormakt og en småstat. Risikoen ved de russiske militære kapasitetene knytter seg i første rekke til den usikre interne utviklingen i Russland og til faren for spredning av væpnede konflikter fra andre regioner til våre nærområder. Russland står overfor en rekke langvarige utfordringer av både økonomisk, sosial, politisk og sikkerhetsmessig karakter, og har et uklart forhold til flere av sine naboland. Det eksisterer en rekke potensielle konflikter og interessemotsetninger langs grensene i sør og øst. Disse er blant annet knyttet til religiøse og etniske minoriteter og til utnyttelse og kontroll av naturressurser. Men selv om Russland fortsatt vil ha store økonomiske problemer, har landet også meget store ressurser på en rekke områder og et stort potensial for videre økonomisk vekst og utvikling.

Risikodimensjonen inkluderer også andre typer farer som spredning av kjernefysiske, biologiske og kjemiske våpen, terroranslag og miljøkatastrofer. Best mulig beskyttelse av våre militære styrker i utlandet, for eksempel mot eventuell bruk av masseødeleggelsesvåpen, vil også få større betydning for vår planlegging.

Alliansedimensjonen henger naturlig sammen med risikodimensjonen. Norge vil fortsatt være avhengig av NATO-samarbeidet for å kunne håndtere større kriser og militære angrep, og vår forsvarsplanlegging vil fortsatt være basert på medlemskapet i alliansen. Men det er også knyttet en viss usikkerhet til denne dimensjonen, det vil si til den framtidige utviklingen av NATO, både som militær allianse og som politisk konsultasjonsforum. Vi har ingen garanti for at denne utviklingen vil skje i overensstemmelse med norske interesser eller vår vektlegging av ulike risiki.

Både USA og europeiske allierte har identifisert mulige styrkebidrag til Norge i tilfelle krise eller konflikt. NATO har i stigende grad gått bort fra en struktur med konkrete øremerkede styrker. Utviklingen går snarere i retning av fleksible løsninger, der de fleste NATO-land utvikler mobile militære enheter og styrkepakker med flere innsettingsmuligheter. For Norge blir det en utfordring å sikre at disse militære enheter og styrkepakker også kan ha Norge som en innsettingsmulighet. Dette krever fortsatt vektlegging av samarbeidet med USA. I tillegg vil det kreve en økt vektlegging av samarbeidet med de viktigste europeiske allierte. Reduserte forsvarsbudsjetter, større usikkerhet om hvor regionale konflikter kan bryte ut og fare for spredning av slike konflikter, gjør et tettere militært samarbeid stadig viktigere.

USA må forventes å opprettholde sine globale interesser og forpliktelser, men disse forpliktelsene må i framtiden oppfylles med langt færre militære ressurser enn tidligere. Debatten i USA om forholdet til Europa kan på lengre sikt skape usikkerhet med hensyn til omfanget av USAs bidrag til forsvaret av Europa og prioriteringen av dette i forhold til andre forpliktelser. Dette kan få konsekvenser også for det militære engasjementet overfor Norge, inkludert amerikansk forhåndslagring, trening og deltakelse i militære øvinger.

Skulle vi få en situasjon med flere regionale konflikter samtidig, er det viktig og nødvendig at Norge har et tett og balansert samarbeid med så vel USA som de europeiske allierte. En videre utvikling og styrking av gjensidige forsterkningsforpliktelser med europeiske allierte kan således gi Norge flere ben å stå på og dermed bidra til å styrke Norges sikkerhetspolitiske situasjon. Ikke minst den strategiske betydningen av petroleumsvirksomheten tilsier et tett samarbeid med våre viktigste europeiske allierte.

Det er videre i norsk interesse at den europeiske sikkerhets- og forsvarsidentitet utvikler seg innenfor NATO og med amerikansk forståelse og aksept. Alliansen er fortsatt avhengig av et klart amerikansk engasjement i europeisk sikkerhet og forsvarssamarbeid. I den grad forholdet mellom de europeiske allierte i EU og USA blir svekket, vil Norge kunne komme i en vanskelig situasjon. Men NATOs framtidige utvikling vil også være avhengig av en rekke andre forhold som den interne utvikling i USA, byrdefordelingen, trusseloppfatningen og europeernes vilje og evne til å delta i militære operasjoner utenfor Europa. Det framtidige samarbeidet i NATO og Norges posisjon i dette samarbeidet vil ikke bare ha politiske implikasjoner, men vil også ha konsekvenser for utviklingen av det norske forsvaret. Regjeringen vil derfor legge stor vekt på å bidra til at NATO fortsatt kan løse både tradisjonelle og nye oppgaver, og at organisasjonen forblir det sikkerhetspolitiske ankerfeste for samtlige medlemsland.

Norges status og rolle i sikkerhetspolitisk samarbeid var tidligere sterkt preget av vår geostrategiske plassering, og vår rolle i NATO var i stor grad begrenset til å opprettholde et sterkt nasjonalt invasjonsforsvar. Norges strategiske plassering er fortsatt viktig, men vår evne til påvirkning og medinnflytelse er i stadig større grad blitt et resultat av våre bidrag til løsningen av nye felles sikkerhetsutfordringer. Dette reflekteres både i vår deltakelse i internasjonale fredsoperasjoner og i satsingen på multilateralt og bilateralt samarbeid med partnerlandene. Vårt internasjonale kontaktnett, status og innflytelse er i stor grad et resultat av vår lange tradisjon med forpliktende internasjonalt samarbeid i NATO og vårt militære engasjement i ulike typer internasjonale fredsoperasjoner. Norges evne og vilje til å påta seg sikkerhetspolitiske forpliktelser har med andre ord positive ringvirkninger også for andre deler av vårt internasjonale samarbeid.

3.4.2 Sikkerhetspolitiske virkemidler

De fleste sikkerhetspolitiske utfordringer har både politiske og militære sider. Derfor vil ofte kombinasjonen av politiske og militære virkemidler være avgjørende for å møte disse utfordringene, enten nasjonalt eller i samarbeid med andre land. NATO-medlemskapet gir oss en unik innfallsport når det gjelder å øve innflytelse på internasjonale beslutningsprosesser. I hvilken grad vi lykkes, avhenger blant annet av hvilke ressurser vi setter inn, hvilke kompetanse vi har og med hvilken troverdighet vi framstår i internasjonale fora. Troverdigheten er i stor grad avhengig av evnen til å holde vårt eget militære apparat i hevd, og dermed bidra til å sikre fortsatt stabilitet i våre nærområder. Troverdigheten er samtidig en funksjon av vår villighet og evne til å påta oss en rimelig andel av de politiske, økonomiske og militære byrdene forbundet med NATOs samlede oppgaver og med internasjonal krisehåndtering.

Forsvaret er grunnpilaren i regjeringens sikkerhetspolitikk og skal i siste instans kunne forsvare hele landet mot militære angrep. Den nasjonale evnen til invasjonsforsvar er imidlertid begrenset til én landsdel om gangen. I tillegg skal Forsvaret kunne bidra til å håndtere kriser av varierende omfang og karakter, fra mindre episoder som grensekrenkelser eller sabotasjeanslag, til kriser med innslag av militær maktbruk. Utviklingen de seneste år har også økt behovet for å kunne delta i et bredt spekter av internasjonale operasjoner. Det er en sentral målsetting at Forsvaret har evne til å delta i såvel fredsbevarende som fredsopprettende operasjoner sammen med våre allierte, våre nordiske naboland, partnerland og andre samarbeidsland. Forsvaret må med andre ord ha tilstrekkelig kapasitet, fleksibilitet, mobilitet og beredskap til å kunne møte en rekke forskjellige utfordringer både i krig, krise og fred, så vel nasjonalt som internasjonalt. Forsvaret er også et sentralt virkemiddel for å bygge ut samarbeid og kontakt med ikke-allierte og dermed medvirke til økt tillit og stabilitet.

På bakgrunn av den betydelige usikkerhet som er knyttet til en rekke sikkerhetspolitiske spørsmål, er det nødvendig å opprettholde en effektiv og troverdig etterretningstjeneste. Rettidige og godt underbygde etterretninger er en vesentlig forutsetning for å treffe korrekte avgjørelser både i fred, ved episode- og krisehåndtering og som bidrag til strategisk varsel om angrep på landet. Etterretningstjenesten vil i tillegg være et nyttig instrument for å sikre andre viktige nasjonale interesser, for eksempel miljøovervåkning i nærområdene. Sikkerheten for norske mannskaper som deltar i fredsoperasjoner, er også helt avhengig av tilstrekkelig etterretningskapasitet. Dette viser nødvendigheten av at norsk etterretningspersonell bidrar i slike operasjoner. Etterretningstjenesten har etablert et samarbeid med tilsvarende tjenester i andre land. Dette har muliggjort en informasjonsutveksling av helt avgjørende betydning for viktige nasjonale interesser, ikke minst gjennom NATOs fellesforsvar.

Utfordringer i nærområdet

Forsvarets evne til å kunne forsvare hele landet mot militære angrep utgjør et viktig avskrekkende og stabiliserende virkemiddel. Den militære evnen er basert på at vi får - og kan motta - alliert støtte, og at vi har evne til militært samvirke med allierte enheter. Forsvaret må samtidig kunne håndtere mer begrensede militære anslag, krisesituasjoner og fredstidsoppgaver. Dette krever evne til mobilitet og en struktur som er tilstrekkelig fleksibel til at den kan benyttes til et meget bredt spekter av oppgaver. De ulike og sammensatte oppgaver krever at man i større grad enn tidligere planlegger den videre strukturutvikling på en helhetlig måte.

Samfunnsutviklingen gjør vårt eget samfunn stadig mer sårbart for sabotasje og terroranslag. Store deler av samfunnet kan lammes hvis kraftforsyning, telekommunikasjon eller annen vital infrastruktur settes ut av spill. Norge kan bli utsatt for slike anslag uten at vi er i direkte konflikt med en annen stat. For å håndtere slike situasjoner i fredstid må myndighetene ha et bredt spenn av virkemidler. Utfordringene i planleggingen av framtidens krisehåndtering vil i første rekke være å organisere og legge forholdene til rette for å kunne møte uforutsette, uventede og komplekse kriser. Dette krever et fleksibelt ledelsesapparat som raskt setter Forsvaret i stand til å håndtere krisen. Bruk av militære ressurser som det militære kommandoapparat, materiell eller personell i fredstidskatastrofer, er derfor et viktig bidrag til det totale nasjonale krisehåndteringsapparat.

I fredstid må Forsvaret bidra til suverenitetshevdelse på norsk territorium og til ressursforvaltning og ressurskontroll til havs. Norge forvalter i dag et havområde som er sju ganger større enn fastlands-Norge. Aktiv suverenitetshevdelse og effektiv krisehåndtering må baseres på militært nærvær og overvåking. Forsvarets oppgaver knyttet til beskyttelse av petroleumsvirksomheten, ressursforvaltning og ressurskontroll vil trolig kreve økt kapasitet i årene som kommer.

Multilateralt samarbeid

Regjeringen vil legge betydelig vekt på aktiv norsk deltakelse i multilateralt samarbeid, spesielt innenfor NATO. Vår evne til å forhindre og eventuelt håndtere større kriser eller angrep mot Norge vil også i framtiden kreve politisk og militær støtte fra våre allierte. Forutsetningene for mottak av slik støtte må legges til rette i fredstid. Dette vil kreve en styrket norsk innsats i de allierte konsultasjonsprosesser. Det vil også kreve økt innsats innenfor det militære samarbeidet i NATO gjennom allierte øvinger og operasjoner, norsk deltakelse i alliansens kommando- og styrkestruktur, og ved å legge forholdene til rette for mottak av allierte forsterkninger. Begrensede allierte ressurser og økt fokus mot andre områder enn vårt vil kreve en styrket innsats for å legge forholdene til rette for alliert øvings- og treningsvirksomhet i og rundt Norge. Regjeringen vil også videreutvikle det forsvarsrelaterte samarbeidet med partnerland, blant annet gjennom multilateral prosjektstøtte.

Bilateralt samarbeid

Regjeringen vil dessuten legge stor vekt på å videreutvikle det bilaterale samarbeidet med så vel allierte som partnerland. Både praktisk militært samvirke og bilaterale politiske konsultasjoner med våre viktigste nåværende og kommende allierte har stor egenverdi. I tillegg er dette et nødvendig supplement til det multilaterale samarbeidet. Blant partnerlandene vil særlig Sverige, Finland, Russland og de baltiske stater bli prioritert. Dette samarbeidet må gradvis bygges ut både gjennom politiske kontakter og oppfølgende praktisk militært samarbeid.

Deltakelse i internasjonale militære operasjoner

Forsvarets deltakelse i internasjonale militære operasjoner vil i årene framover kunne bli et enda viktigere sikkerhetspolitisk virkemiddel. Vårt engasjement har både en positiv direkte effekt på vår samlede militære evne, og en viktig indirekte effekt på vår egen sikkerhet, som ikke kan ses isolert fra den generelle sikkerhetspolitiske utvikling. Internasjonal krisehåndtering og planlegging rettet inn mot fredsoperasjoner er i dag en integrert del av den regulære forsvars- og styrkeplanlegging i NATO. Dessuten vil internasjonale fredsoperasjoner trolig i stigende grad bli gjennomført i samarbeid med våre nordiske naboland og øvrige partnerland. Rent militært dreier dette seg om vår evne til samvirke i multinasjonale og flerdimensjonale operasjoner, ikke minst med hensyn til strategisk mobilitet og forsyningsstøtte over lange avstander. Alt i alt vil Norges evne og vilje til å delta i denne type planlegging og operasjoner i økende grad bli betraktet som et mål på vår samlede sikkerhetspolitiske troverdighet.