13 Økonomiske og administrative konsekvensar

13.1 Innleiing

Det er eit overordna mål at rettshjelpsordninga i framtida står fram som lett tilgjengeleg og at den betrar tilgangen til nødvendig juridisk hjelp, samtidig som den legg til rette for enklare og billegare konfliktløysing enn gjeldande modell.

I meldinga er det varsla om moglege endringar og tiltak som representerer den retninga regjeringa ønskjer for rettshjelpspolitikken i framtida. Fleire av dei moglege endringane og tiltaka kan innebere ein viss auke og omfordeling av dei offentlege utgiftene til rettshjelp. Mens størsteparten av midlane i dag går til dekning av kostnader til domstolsbehandling, ønskjer departementet at den varsla førstelinjerettshjelpa og innføring av graderte eigendelar skal medføre at ein større del av rettshjelpssakene blir løyste så tidleg som mogleg på ein effektiv og minst mogleg kostnadskrevjande måte.

Regjeringa vil komme tilbake med forslag om konkretisering og iverksetjing av moglege endringar og tiltak i denne meldinga når desse er nærare gjennomgått, under dette budsjettkonsekvensar, i samband med dei årlege budsjettforslaga.

13.2 Etablering av førstelinjerettshjelp

Ved etablering av ei førstelinjeteneste vil det truleg vere føremålstenleg at kommunal infrastruktur blir nytta og at det blir bygd vidare på modellen med rettshjelp i offentlege servicekontor. Der det er mest praktisk kan førstelinjehjelpa unntaksvis givast frå kontora til advokatane og rettshjelparane. I dei større byane bør kommunane i stor grad stå fritt til å velje modellar for etablering av førstelinjeteneste som er tilpassa tilhøva. Det er uvisse knytt til kor mange kontor det er behov for på landsbasis. I dei større byane vil det vere behov for eitt eller fleire kontor. På mindre stader med spreidd busetnad trur departementet at det vil vere føremålstenleg at fleire kommunar samarbeider om drifta.

I 2007 vart det innvilga fritt rettsråd i ca. 18 000 saker. Dersom førstelinjetenesta blir obligatorisk må alle desse sakene betenast ved førstelinjekontora. I tillegg kjem alle saker der søknad om rettshjelp blir avslått. Det ligg ikkje føre fullstendige tal på kor mange saker dette gjeld. Førstelinjetenesta må òg pårekne å betene dei sakene som i dag blir behandla av enkelte lågterskeltilbod, slik som prøveordninga med rettshjelp i offentlege servicekontor og Oslo kommune Fri rettshjelp. Departementet vurderer vidare å leggje til rette for at førstelinja kan dekkje alle sakstypar, med unntak av saker som har sitt utspring i strafferett eller i utøving av næringsverksemd.

Etablering av ein førstelinjeteneste vil medføre utgifter til innkjøp av kontorutstyr, møblar og IKT-løysing. Driftsutgiftene vil i hovudsak bestå av husleige, lønn, IKT og godtgjering og reiseutgifter til advokatar og rettshjelparar. Blir førstelinja knytt til dei kommunale servicekontora, må ein tru at servicekontora kan utføre nokre oppgåver innanfor gjeldande rammer. Vidare vil ordninga krevje ressursar til administrasjon både på lokalt og sentralt nivå. Departementet ser det som føremålstenleg at staten ber kostnadene til godtgjering av advokatar og rettshjelparar, og at kommunane dekkjer dei administrative kostnadene.

I tillegg til å hjelpe til med å løyse juridiske problemstillingar, blir det drøfta om førstelinjetenesta skal kunne gi informasjon om korleis publikum kan gjere betre bruk av det offentlege si alminnelege opplysnings- og rettleiingsplikt. Dette kan på den eine sida gi auka pågang av førespurnader til andre offentlege forvaltningsorgan og dermed auke behovet for ressursar der. På den andre sida trur departementet at førstelinjetenesta, i dei tilfella der den viser ein klient til å søkje rettleiing hos eit offentleg forvaltningsorgan, vil kunne førebu vedkommande, slik at førespurnaden blir meir effektiv.

Departementet trur at førstelinjetenesta òg kan gi visse innsparingar. Ei målsetjing for ordninga er at den skal fungere som bindeledd mellom rettshjelpsordninga og rådgivings- og konfliktløysingstilbodet elles. Førstelinja kan vise eigna saker til behandling i for eksempel konfliktråda, noko som skal medverke til at færre saker blir bringa inn for domstolane. Vidare er det eit mål at enkelte saker kan avklarast eller løysast allereie i møte med førstelinja. Også dette vil gi innsparingar.

Det er usikkert kor sterkt dei nemnde verknadene vil gjere seg gjeldande. Foreløpig er det ikkje mogleg å talfeste kostnadene med å etablere ei landsdekkjande ordning med førstelinjeteneste. Departementet vurderer derfor å leggje til rette for å etablere ei førstelinjeteneste som eit pilotprosjekt, for eksempel i eit eller to fylke. Prøveordninga vil kunne medverke til å gi svar på kor stort omfang ein kan vente av førespurnader, kva ressursbehov dette medfører og om tenesta gjer ytterlegare rettshjelp i form av rettsråd og sakførsel unødvendig. Det er anslått at etablering og drift av eit prøveprosjekt i to fylke over eitt år let seg gjere innanfor ei kostnadsramme på 35 mill. kroner.

Kostnadene ved ei eventuell telefon- og/eller nettbasert teneste er føresett utgreidd av den gruppa som blir sett ned for å vurdere innføring av ei slik teneste, jf. 5.8.

13.3 Kvalitetssikring av tilbydarsida

Departementet vurderer å leggje til rette for ei ordning med faste rettshjelpstilbydarar slik som beskrive i kapittel 6. Ei slik ordning vil medføre kostnader til behandling av søknader og administrasjon av ordninga, under dette offentleg godkjenningsordning og utforming av kvalifikasjonskrav. Advokatar og rettshjelparar som deltek i ordninga vil kunne få ein jamnare pågang av saker, noko som vil gi ein betre kompetanse. På sikt kan ordninga derfor medverke til å hindre unødig ressursbruk.

13.4 Innvilgingskompetansen

I alt 69 tingretter og fem lagmannsretter, forutan Høgsterett, tek som nemnt i 7.2 stilling til søknader om sakførsel på dei saksområda som er prioriterte etter rettshjelpslova. I tillegg kjem 18 fylkesmannsembete som tek stilling til sakførsel på det uprioriterte området.

Blir kompetansen samla hos fylkesmennene, vil den enkelte saksbehandlaren ta stilling til søknader om fri sakførsel langt oftare enn kva tilfellet er for dei fleste dommarane i dag. Dette vil kunne føre til at den som tek stilling til søknadene i større grad har oppdaterte kunnskapar om regelverket og praksis. Søknader om fri sakførsel vil dessutan kunne oversendast elektronisk frå advokatane til fylkesmennene, jf. omtale av elektronisk skjemaløysing i kapittel 1. Systemet krev minimale ressursar til registrering av innkomne søknader då dette skjer automatisk ved saksmottak. Fylkesmennene har allereie eit etablert administrativt apparat med innarbeidde rutinar for behandling av rettshjelpssaker, og dei har tidlegare hatt kompetansen som no ligg til dei alminnelege domstolane til å innvilge sakførsel.

Får færre instansar kompetanse til å innvilge rettshjelp, vil dette gi grunnlag for eit større rettshjelpsfagleg miljø, noko som kan heve kvaliteten på vedtaka som blir fatta. Vidare vil departementet kunne ha lettare for å kontrollere at det blir ført ein einsarta praksis. Dersom behandlinga av sakførselssaker blir sentraliserte og lagt til enkelte utvalte fylkesmannsembete, kan saksbehandlinga effektiviserast ytterlegare.

Arbeidet domstolane utfører i tilknyting til behandling av søknader om fri sakførsel er spreidde på eit stort tal stillingar. Ressursane som blir frigjorte ved at domstolane blir fritekne for arbeidet med å vurdere søknader om sakførsel, kan derfor ikkje utan vidare flyttast over til fylkesmennene i form av frigjorte stillingar. Flytting av kompetansen til å innvilge søknader om rettshjelp på sakførselsstadiet til fylkesmennene vil medføre auka arbeidsbelastning. Ein auke i talet stillingar hos fylkesmennene vil truleg bli nødvendig. Skal alle rettshjelpsavgjerder som fylkesmennene treffer kunne påklagast til Statens sivilrettsforvaltning, vil dette føre til saksauke der og moglegvis eit behov for å styrkje bemanninga.

Innføring av ein generell regel for vurdering av det rimelege og nødvendige

Styrking av ei skjønnsbasert vurdering av kva som er rimeleg og nødvendig, slik det er omtalt i kapittel 10, vil kunne medføre auka administrasjonskostnader fordi saksbehandlingstida i enkelte saker aukar noko.

Samtidig vil regelen motverke store og unødvendige utgifter ved at søknad om sakførsel betalt av det offentlege blir avslått i enkelte saker. Samla meiner departementet at ein slik regel vil kunne medverke til å redusere kostnadene ved rettshjelpsordninga.

13.5 Endringar i reglane om inntektsgrenser og eigendelar

I kapittel 8 drøfter departementet endringar i inntektsgrensene i rettshjelpsordninga, innføring av ei frådragsbasert ordning for utrekning av søkjaren si inntekt og innføring av graderte eigendelar.

Omlag 673 900 av dei 2,1 mill. hushalda i landet har inntekter under dei grensene som i dag gjeld for behovsprøvd rettshjelp (246 000 kroner for einslege og 369 000 kroner samla for personar som lever saman med felles økonomi). Departementet vurderer i kapittel 8 ei løysing som vil innebere at inntektsgrensene for å bli omfatta av rettshjelpsordninga blir sette til 325 000 respektive 600 000 kroner. Dette vil gjere at talet på hushald som kan gjere bruk av rettshjelpsordninga aukar til om lag 1 170 000. Ca. 113 000 hushald har inntekt under grensa på 100 000 kroner som gjeld i dag for å sleppe å betale eigendel. Blir grensa heva til 125 000 kroner, vil talet på hushald med inntekt under grensene for betaling av eigendel auke til 194 600.

Departementet trur at ein auke i talet på hushald som er omfatta av ordninga ikkje vil gi ein tilsvarande auke i kostnadene. Ei vesentleg årsak er at ca. 40 prosent av utgiftene til fritt rettsråd og fri sakførsel i dag er knytte til saker som er unnatekne økonomisk behovsprøving. Desse kostnadene vil ikkje bli påverka av at inntektsgrensene blir heva. Vidare er det ei vanleg oppfatning innan rettshjelpsforskinga at låginntektsgrupper har ein større del uløyste juridiske problem enn den befolkninga elles har. Etterspørselen etter offentleg rettshjelp vil derfor truleg vere lågare hos personar med høgare inntekter. Fleire av dei sakstypane som er omfatta av rettshjelpsordninga i dag, og dei sakstypane som den i kapittel 9 er vurdert utvida til, er truleg mest aktuelle for dei med lågare inntekt. Dei offentlege kostnadene vil dessutan haldast nede om det blir innført graderte eigendelar. Ein person som mottek offentleg betalt rettshjelp vil i større grad enn i dag vere interessert i å halde kostnadene nede. I meldinga er det vidare vurdert om dei med høgare inntekt bør få ein høgare eigendelbelastning enn dei med lågare inntekt. Det er lagt opp til at dei nye inntektsgruppene som vil bli omfatta sjølve må bere over halvparten av det saka kostar.

I St.prp. nr. 1 (2008-2009) er det samla løyvingsbehovet på kapittel 470 Fri rettshjelp, post 70 Fri sakførsel og post 71 Fritt rettsråd utrekna til ca. 614,6 mill. kroner. Departementet trur at dei alternativa som er drøfta i kapittel 8 åleine kan medføre at utgiftene til rettsråd og sakførsel aukar med inntil 10 prosent. Auken vil likevel bli redusert noko om personar med høgare inntekter etterspør ordninga i mindre grad enn dei som allereie er omfatta av gjeldande ordning.

13.6 Endringar i rettshjelpsordninga sitt saklege dekningsområde

Departementet drøfter i kapittel 9 utvidingar i rettshjelpsordninga sitt saklege dekningsområde til saksområda gjeld, helse- og sosialrett, barnebortføring, forbrukarrett, diskriminering, trygd og arbeidsforhold. Offentleg rettshjelp til felleseigeskifte mellom ektefellar og økonomisk oppgjer mellom sambuarar vil departementet vurdere å gjere avhengig av at partane har felles barn under 18 år og at tvisten omfattar bruksrett til felles bustad.

Som nemnt under 13.2 meiner departementet at innføring av ei førstelinjeteneste vil kunne medverke til å redusere behovet for rettsråd og sakførsel. Enkelte av dei nye saksområda som er drøfta i kapittel 9 er etter departementet sitt syn av ein slik art at dei i mange tilfelle kan løysast allereie i førstelinja. Dette gjeld saker om helse- og sosialrett, trygd, gjeld og arbeidsforhold. Departementet trur at det for dei andre sakstypane – barnebortføring, forbrukarrett og diskriminering – berre vil dreie seg om eit avgrensa tal saker kvart år. Samanhalde med drøftinga om ei skjerping av vilkåra for rettshjelp i saker om felleseigeskifte og økonomisk oppgjer mellom sambuarar, trur departementet at dette ikkje vil medføre behov for auka budsjettrammer.

13.7 Evaluering og forsking

Alle offentlege tiltak og verksemder er underlagt evalueringsplikt. Evaluering inneber å undersøkje om reguleringa faktisk har effektar, og om den medverkar til måloppnåing som føresett, både for det offentlege og for privat sektor. Ein god plan for evaluering av lover og forskrifter som er sette i verk medverkar både til å følgje opp at prosessar blir gjennomførde og til å etterprøve kva endringar dei faktisk har medført.

For å få ei evaluering som gir nyttig informasjon bør ein tidleg i arbeidet med ny rettshjelpslov lage ein plan for korleis tiltaka skal evaluerast. For å få best mogleg svar på om tiltaka fører til dei ønska endringane, bør ein i god tid før lova blir sett i verk undersøkje kva slag data som er nødvendige for å belyse verknadene av lovendringane, og leggje til rette for at desse data blir samla inn. Dette kan krevje tilpassingar i dataprogram for registrering av data. For å bestemme kva slag data som er nødvendige å samle inn, må det gjerast eit arbeid med å finne ut kva evalueringsspørsmål ein ønskjer å stille. Departementet meiner at dei mest sentrale tiltaka i meldinga som det vil vere viktig å evaluere effekten av, er innføring av førstelinjeteneste, endringane i dei økonomiske vilkåra, under dette innføring av graderte eigendelar og utvidinga av det saklege dekningsområdet. Det same gjeld kvalitetssikring på tilbydarsida. Målet for ei evaluering må vere å gi svar på om endringane i rettshjelpsordninga når dei overordna måla om tidleg konfliktløysing og effektiv og nødvendig juridisk hjelp tilpassa økonomien til den enkelte.

Departementet tilrår at det i tillegg til ei evaluering av resultat og effektar òg blir lagt opp til ei prosessevaluering for blant anna å sikre kunnskap om korleis innføring av dei enkelte elementa i ny rettshjelpsordning er blitt gjennomførde. Som nemnt i 13.2 tilrår departementet at det blir lagt til rette for at førstelinjetenesta kan prøvast ut som eit pilotprosjekt. Det vil vere viktig å evaluere pilotprosjektet. Ei innføring av ei landsdekkjande, kommunal førstelinjeteneste vil innebere ei betydeleg reform i rettshjelpssamanheng, og ein behøver kunnskap blant anna om korleis samarbeidet mellom stat og kommune fungerer. Evaluering av pilotprosjektet vil gi viktig kunnskap ved innføring av ei landsdekkjande ordning.

I tillegg til behov for evaluering, meiner departementet at det òg er eit behov for ny kunnskap og forsking på området rettshjelp. Departementet ønskjer at rettshjelpsordninga i større grad enn i dag skal vere kunnskapsbasert. Det er derfor behov for ny forsking som viser effekten at dei tiltaka som blir sette i verk gjennom ny rettshjelpsordning. Eit sentralt spørsmål vil vere i kva grad ein når målsetjinga om at rettshjelpsordninga skal betre tilgangen til nødvendig juridisk hjelp og leggje til rette for enklare og billegare konfliktløysing enn gjeldande modell.

Det vil vere behov for kunnskap om samarbeidet mellom ulike etatar i både førstelinjetenesta og på rettsråds- og sakførselsstadiet. Det vil vidare vere behov for kunnskap om korleis modellen med kvalitetssikring av advokatar og rettshjelparar fungerer. Barnefordelingssaker utgjer ein svært stor del av saker med offentleg rettshjelp, og departementet vil særleg framheve behovet for meir kunnskap om desse sakene og samspelet med rettshjelpsordninga. Også på området statistikk er det behov for å betre og utvikle vidare gode system som gjer det mogleg med meir og betre forsking på området rettshjelp.