6 Tilbydarane av rettshjelp

6.1 Innleiing

Det offentlege har interesse av at rettsforholda for publikum blir handheva på ein god og trygg måte. I Ot.prp. nr. 29 for 1935 1 s. 12 vart det uttalt:

«For det publikum som trenger rettshjelp er det åpenbart det beste at de personer som driver rettshjelpsvirksomhet har kvalifisert sig for sitt fag ved å erhverve juridisk utdannelse.»

Ved ei lovendring i 1991 lempa ein på det tidlegare advokatmonopolet i rettsrådssaker. Det vart i rettshjelpslova opna for at personar med juridisk embetseksamen og løyve frå Tilsynsrådet for advokatverksemd kunne gi juridisk hjelp i form av rettsråd. 2 Det var ønskeleg å opne for nye typar rettshjelpstenester som var rimelegare og lettare tilgjengelege enn dei tradisjonelle advokattenestene. I St.meld. nr. 25 (1999-2000) Om fri rettshjelp gjekk ein ut frå at mange juristar utan advokatbevilling har verdifull kompetanse og erfaring frå anna arbeid enn det som kvalifiserer til advokatbevilling. Ein meinte at det kunne liggje eit unytta potensial hos mange juristar som òg har ledig kapasitet til rettshjelpsverksemd ved sida av det ordinære ervervet sitt.

Departementet trur at både advokatar og rettshjelparar framleis vil ønskje å delta i den offentlege rettshjelpsordninga. I 2002 var det registrert 60 rettshjelparar i landet. 3 Pr. oktober 2008 var det 110 registrerte rettshjelparar. 4 Det er grunn til å tru at denne utviklinga vil halde fram, slik at talet på rettshjelparar vil auke i framtida. Ei ny rettshjelpsordning bør leggje godt til rette for at både advokatar og andre med juridisk kompetanse kan tilby rådgiving.

6.2 Kvalitetssikringa i andre land

Sverige har den mest liberale ordninga i Norden når det gjeld kven som kan yte rettshjelp. Her kan i prinsippet kven som helst yte rettsråd og hjelpe til i sakførselssaker. For å opptre i domstolen er likevel kravet at prosessfullmektigen blir sett på som passande. Det blir ikkje ført nokon særskilt kontroll med juristar eller andre som driv med juridisk verksemd. I Danmark og i Nederland kan offentleg rettshjelp berre givast av advokatar som etter søknad er godkjente av det offentlege. I Finland blir offentleg rettshjelp gitt av ein offentleg partsrepresentant tilsett ved eit rettshjelpskontor. Ved sakførsel kan òg ein privat partsrepresentant nyttast. I utgangspunktet er det nødvendig med juridisk embetseksamen og tilstrekkeleg advokat- eller dommarerfaring for å kunne yte tenester gjennom eit offentleg rettshjelpskontor. Det er likevel gjort unntak slik at også personar med anna passande utdanning kan gi hjelp gjennom ordninga, utan at desse kan hjelpe til i sakførselssaker.

I England og Wales har rettshjelpssystemet gått gjennom endringar sidan 1990. Frå å ha ein rettshjelpsmarknad der advokatane utgjorde tilbydarsida, samtidig som dei bestemte kva delar av klientmarknaden dei ønskte å betene, har England underlagt rettshjelpstilbydarane sine ein overordna administrasjon. Grunngivinga for denne endringa har vore ønsket om ein meir rasjonell bruk av midlane, noko som inkluderer meir målstyrt rettshjelp og auka kostnadskontroll. The Legal Service Commission (LSC) har det overordna ansvaret for offentleg rettshjelp. Den sivile rettshjelpa blir ytt både av advokatar og frivillige organisasjonar. Den engelske ordninga inneber sterkare kontroll enn både den norske og den finske modellen. 5

6.3 Kvalitetssikring av advokatar og rettshjelparar i ny rettshjelpsordning

I Noreg har vi reglar som stiller krav til kompetanse og åtferd hos advokatane og rettshjelparane. Hovudregelen er nedfelt i domstolloven § 224, som fastslår at advokatverksemd skal drivast i tråd med god advokatskikk. Regelverket omfattar krav til yrkesetikk, integritet og kvalitet på det arbeidet som blir gjort.

Ei mogleg svak side som likevel er påpeika i rettshjelpsforskinga er at det ikkje finst eit system for kvalitetskontroll med tilbydarane av rettshjelp etter den offentlege rettshjelpsordninga. Behovet for eit system for kvalitetskontroll har tidlegare blitt påpeikt av Advokatkonkurranseutvalet i NOU 2002: 18 Rett til rett. I si vurdering av rettshjelpsmarknaden viste utvalet blant anna til at uprofesjonelle kundar manglar dei nødvendige føresetnadene for å velje den beste rettshjelparen for sitt problem.

I Finland-rapporten er det framheva i punkt 6.3.1.4:

«I andre land er en kommet til at et i hovedsak klagedrevet kvalitetssikringssystem ikke er tilstrekkelig i offentlig rettshjelp. Klientene mangler i stor utstrekning de faktiske forutsetningene for en aktiv kontroll, og de økonomiske insentivene er også annerledes enn for betalende klienter.»

Departementet meiner kvalitetssikring av advokatar og andre rettshjelparar bør vere eit sentralt element i ei ny offentleg rettshjelpsordning.

6.3.1 Offentleg godkjente advokatar og rettshjelparar

I Noreg har ein tradisjonelt halde fram det offentlege sitt ansvar for ei god rettshjelpsordning. Advokatbransjen sitt forhold til og kollektive ansvar for den offentlege rettshjelpsordninga har vore lite diskutert. I Finland-rapporten punkt 9.6.2 blir det peikt på dette forholdet:

«I Norge har man vært lite opptatt av om de privatpraktiserende advokatene produserer en rettshjelpdekning som svarer til den rettshjelploven forutsetter. Advokatene har ikke noe kollektivt ansvar for å sikre at ordningen fungerer tilfredsstillende. Det er opp til den enkelte rettshjelper eller firma å avgjøre hvor mye kapasitet de vil bruke på offentlige rettshjelpoppdrag.»

Departementet ønskjer å sikre ei god rettshjelpsordning gjennom å leggje til rette for at ein utvalt krets av advokatar og rettshjelparar yter hjelpa. Ei slik ordning vil kunne medverke til å auke tilbydarane si kollektive ansvarskjensle for den offentlege rettshjelpsordninga og dei uttalte målsetjingane den har og medverke til at hjelpa som blir ytt er av god kvalitet.

Berre ein liten del av dei samla advokatinntektene stammar frå den offentlege rettshjelpsordninga i sivile saker. Det er eit fåtal av advokatane som satsar på rettshjelpsoppdrag som ein vesentleg del av inntektsgrunnlaget. 6 Det er derfor ønskeleg å medverke til at dei advokatane som vel å ta på seg offentlege rettshjelpssaker skal få ein jamn tilgang av slike oppdrag.

Ofte vil mottakarar av offentleg rettshjelp ha andre behov enn andre klientar. Slike behov bør i størst mogleg grad møtast med ein bestemt kompetanse. Johnsen viser til at dei finske rettshjelpstilbydarane har heile si profesjonelle verksemd i dette klientsegmentet, noko som medverkar til at det uviklar seg ein spesialkunnskap. 7 Ein må gå ut frå at advokatar som jamleg tek rettshjelpsoppdrag er betre kvalifiserte enn advokatar som har få slike oppdrag. Ved å etablere ei ordning som motiverer ein fast krets av advokatar til å ta fleire offentlege rettshjelpsoppdrag enn i dag, meiner departementet at kompetansen vil utnyttast på ein betre og meir effektiv måte. Dette vil sikre advokatklientane tenester av høgare kvalitet.

Departementet meiner det bør vurderast å etablere ei ordning der advokatar og rettshjelparar som ønskjer å ta på seg rettshjelpssaker – både i og utanfor domstolane – må søkje om godkjenning eller oppnemnast som «fast rettshjelpstilbydar». På denne måten vil det kunne sikrast at klienten kan velje mellom ein krets av advokatar som er godkjente av det offentlege, og som blir vurderte som særleg eigna til å ta offentlege rettshjelpsoppdrag. Det bør vurderast nærare kva som skal vere kriteria for ei offentleg godkjenning, eller på kva grunnlag advokatane bør bli føretrekte. Det bør takast konkurranseomsyn i den nærare utforminga av ordninga.

I domstolane er det etablert ein praksis med faste forsvararar, der advokatar søkjer om på åremål å figurere på lister som domstolen brukar ved oppnemninga av forsvararar i straffesaker. Utlendingsdirektoratet har utarbeidd eit eige rundskriv om organisering av advokatvaktordninga for asylsaker. 8 Det er eigne advokatlister og ei advokatvaktordning som advokatane kan utestengast frå dersom dei ikkje tilfredsstiller visse eigenskapar som asyladvokat. Tilsvarande ordningar finst òg for saker som blir behandla av Fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker og for saker der domstolane utnemner bustyrar.

Den engelske rettshjelpsordninga kan òg tene som illustrasjon. Her finst både ei kvalitetssikring i forkant av kontrakten mellom den engelske rettshjelpsadministrasjonen LSC og den enkelte leverandøren, og ei kontinuerleg kvalitetssikring mens kontrakten varer. 9 Ei kvalitetssikring i forkant består av særlege krav til samarbeid med andre rettshjelpsleverandørar og særlege yrkeskunnskapar når det gjeld klientkommunikasjon og juridiske kunnskapar (spesialisering). Den fortløpande kvalitetssikringa i den engelske ordninga er blant anna gjennomført som ei fagfellevurdering. I tillegg skjer ei vurdering der ein ser på om rettshjelparen sin mynde til å avgjere søknader om rettshjelp blir nytta på ein korrekt måte og om hjelpa er gitt i samsvar med retningslinjene for den aktuelle typen rettshjelp.

Prinsippet om fritt advokatval tilseier at det bør vere mogleg å velje advokat utanfor kretsen av godkjente rettshjelpstilbydarar. Representantar for advokatnæringa har særleg halde fram betydninga av at brukaren kan velje den advokaten eller rettshjelparen som vedkommande sjølv ønskjer. Det bør likevel innførast eit system som syter for at klienten blir klar over at det finst ei offentleg godkjenningsordning og kva dette betyr. Sjølv om ordninga blir godt kjent blant dei som tilbyr tenestene, kan det neppe ventast at klienten er kjent med den på førehand. Departementet meiner derfor at klienten gjennom konsultasjon i førstelinjetenesta bør bli informert om at det finst ei liste over godkjente eller kvalitetssikra rettshjelpstilbydarar. Føresetnaden er at rettshjelpstilbydarane knytte til førstelinjetenesta er omfatta av ei offentleg godkjenning.

For ytterlegare å sikre god kvalitet på rettshjelpa som blir tilboden gjennom rettshjelpsordninga, kan det etter departementet sitt syn òg vurderast om det bør leggjast til rette for spesialisering på juridiske fagfelt som er omfatta av rettshjelpsordninga. Dette kan for eksempel særleg vere aktuelt for advokatar som hjelper i barnefordelingssaker.

Departementet går ut frå at ei god utveljingsordning for faste rettshjelpsadvokatar og rettshjelparar vil gjere det mindre aktuelt å velje advokatar eller rettshjelparar som ikkje er omfatta av den offentlege godkjenningsordninga.

På eit seinare tidspunkt må det eventuelt skje ei nærare vurdering av korleis ei ordning med kvalitetssikring best kan praktiserast, og kva organisasjon eller organisasjonar som vil vere best eigna til å administrere denne.

6.3.2 Reglar for god praksis

Det er som nemnt tidlegare utarbeidd reglar som stiller krav til kompetanse og åtferd hos advokatar og rettshjelparar.

Advokatkonkurranseutvalet påpeikte i NOU 2002: 18 punkt 20.4.1 at hovudføremålet med åtferdsregulering er å sikre at tenesteytarane opptrer på ein måte som gir tenester av god kvalitet.

Departementet meiner det kan vere grunn til å vurdere nærare behovet for eigne reglar for god praksis for advokatar og rettshjelparar som tek offentleg betalte rettshjelpsoppdrag. Rettshjelpslova har ikkje eigne reglar om åtferd, men det blir i utgangspunktet lagt til grunn at juridiske tenesteytarar i Noreg skal følgje dei same prinsippa som advokatar, òg når dei utfører offentlege rettshjelpsoppdrag.

Det kan spørjast om gjeldande regelverk i tilstrekkeleg grad sikrar ei klientorientert rettshjelp.

Professor Jon T. Johnsen har i Finland-rapporten punkt 6.3.1.2 peikt på at dei som gir rettshjelp bør ha evne til å forstå klienten sitt perspektiv på saka og ønskje om løysing. Desse tilbydarane bør derfor velje strategiar og søkje etter løysingar som alt i alt er det beste for klienten ut frå klienten si rettsstilling. Departementet meiner ei klientorientert rettshjelp kan sikrast på ulike måtar.

Eit eksempel finst i barnelova § 49 som pålegg advokaten ei plikt til å orientere klienten om alternative høve til utanrettsleg meklingsordning og vurdere om det er mogleg for partane å komme fram til ei avtaleløysing. For å imøtekomme behovet for ei meir klientorientert rettshjelp kan det tenkjast innført ei tilsvarande plikt for tilbydarane innanfor alle saksområda i ny rettshjelpsordning.

Johnsen påpeiker vidare at det i dag ikkje er stilt formelle krav om kunnskapar i klientkommunikasjon eller rådgiving overfor dei gruppene som rettshjelpslova skal ivareta. Dersom det blir innført ei eiga godkjenningsordning for advokatar og rettshjelparar i den offentlege rettshjelpsordninga, bør det vurderast om det skal leggjast til rette for ei eiga vidareutdanning av denne gruppa, eventuelt i kva grad dette bør vere obligatorisk. På sikt er det grunn til å tru at ei offentleg godkjenningsordning vil skape ein etterspørsel etter slik vidareutdanning, for eksempel i form av Juristforbundet sitt etterutdanningskurs for advokatar og andre juristar.