5 Etablering av førstelinjerettshjelp

5.1 Innleiing

Departementet meiner det er ei svak side ved gjeldande rettshjelpsordning at den ikkje tek nødvendig høgde for at det finst mange personar som ikkje veit kor dei skal vende seg for å få hjelp til enkle juridiske spørsmål. I dette kapitlet vurderer departementet om det bør etablerast ei førstelinjeteneste for rettshjelp. Med det er meint ei ordning der alle, uavhengig av inntekt og formue, får tilgang til ein gratis førstegongskonsultasjon som kan vare inntil ein time. Førstelinjetenesta kan hjelpe med å definere klienten sitt problem, avgjere om problemet er av juridisk art og eventuelt vise saka vidare. Tenesta kan òg omfatte rådgiving og vurdering av enkle juridiske spørsmål som kan svarast på i løpet av tidsramma for konsultasjonen. Det er føresetnaden at førstelinjetenesta kan informere om dei rådgivings- og konfliktløysingstilboda som eksisterer utanfor sjølve rettshjelpsordninga.

5.2 Historikk

Rettshjelpskontor har lang tradisjon i Noreg, men nyare erfaringar med offentlege rettshjelpskontor som førstelinjemodell i ei offentleg rettshjelpsordning er avgrensa.

Det første rettshjelpskontoret vart oppretta av «Demokratisk foredragsforening» i Kristiania i 1893. Føremålet var, på bakgrunn av frivillig innsats frå juristar, departementssekretærar og studentar, å gi gratis rettshjelp og rettleiing for folk utan midlar, med hovudvekt på korte, munnlege konsultasjonar. Oslo kommune overtok etter kvart drifta (1923), og kontoret fikk òg ein del statleg støtte. Også i Bergen (1902), Stavanger (1917) og Trondheim (1948) vart det oppretta kommunale, offentlege rettshjelpskontor etter mønster frå Kontoret for fri rettshjelp i Oslo. I 1954 nedsette Justisdepartementet ein komité til å greie ut spørsmålet om fri rettshjelp for innbyggjarar med mindre midlar. Komiteen foreslo ei ordning som gjekk ut på at fritt rettsråd skulle givast av privatpraktiserande advokat, men gjekk i tillegg inn for å halde på dei offentlege rettshjelpskontora. I 1961 innførte departementet ei fritt rettsrådsordning etter mønster frå komiteen sitt lovutkast. Her vart det òg gitt heimel for statsstøtte til offentlege rettshjelpskontor. Etter Justisdepartementets rundskriv om fri rettshjelp skulle rettsrådet fortrinnsvis givast av eit rettshjelpskontor såframt dette fanst. I Oslo og Akershus hadde Kontoret for fri rettshjelp monopol på juridisk rådgiving fram til midten av 1970-talet ettersom ordninga fritt rettsråd der vart innført sist av alle fylke. I løpet av 1970-talet forsvann dei offentlege advokatkontora frå dei store byane, med unntak av Kontoret for fri rettshjelp i Oslo. 1

Ved ein kongeleg resolusjon av 26. april 1973 vart det oppnemnt eit utval for å greie ut spørsmålet om dei føreliggjande ordningane for fri rettshjelp i Noreg burde byggjast ut eller leggjast om (Rettshjelpsutvalet 1976). Rettshjelpsutvalet 1976 gjekk, i motsetning til Rettshjelpskomiteen 1954, ikkje inn for offentlege advokatkontor. 2 Utvalet meinte at å opprette offentlege advokatkontor reiste prinsipielle problemstillingar. Særleg gjaldt dette retten til fritt advokatval. Ifølgje utvalet var privatpraktiserande advokatar betre eigna til å gi fri rettshjelp fordi dei hadde ein spesiell funksjon i samfunnet. Det vart vist til at privatpraktiserande advokatar hadde ein kontrollerande funksjon overfor forvaltninga, og kunne melde frå om kritikkverdige forhold frå forvaltninga si side som dei fikk kjennskap til gjennom advokatpraksisen sin. Vidare meinte utvalet at dei private advokatane var betre skikka enn offentleg tilsette advokatar til å ta vare på klientane sine interesser i saker mot det offentlege. Det vart òg vist til at offentlege advokatkontor ville gå på kostnad av den private næringa, og ein gjekk ut frå at ordninga ikkje ville bli billegare enn bruk av private advokatar. Til trass for dei prinsipielle motførestillingane ville utvalet halde på Kontoret for Fri rettshjelp i Oslo, men ønskte rettsrådsordninga innført her òg.

Etter initiativ frå regjeringa Brundtland II vart det hausten 1987 sett i gang arbeid for å greie ut nye rettshjelpsmodellar. Professor Jon T. Johnsen vart engasjert saman med ei referansegruppe der blant anna Advokatforeningen og Forbrukarrådet var representerte. Arbeidet resulterte i St.meld. nr. 16 (1989-90). Regjeringa ønskte å ha to nivå i den offentlege rettshjelpa. Eit førstelinjetilbod skulle opne for juridisk kartlegging der vedkommande si rettsstilling vart vurdert, og svare på enklare juridiske spørsmål. Eit andrelinjetilbod skulle omfatte hjelp til problemløysing, under dette hjelp i rettssaker. Ein ønskte å etablere offentlege rådgivingskontor og rettssenter, og det vart lagt vekt på at verksemda måtte tilpassast geografiske og lokale behov. St.meld. nr. 16 (1989-90) vart lagt fram 13. oktober 1989. Men etter regjeringsskifte hausten 1989 vart den tilbakekalla av regjeringa Syse i St.meld. nr. 19 (1989-90), som vart lagt fram 20. oktober 1989. Stortinget tok dette til følgje 7. november 1989.

Regjeringa Bondevik I fremja ei ny stortingsmelding om rettshjelp i 1999, St.meld. nr. 25 (1999-2000) Om fri rettshjelp. I meldinga tilrådde regjeringa å innføre ei ordning med gratis førstegongskonsultasjon, også utanfor dei prioriterte områda i rettshjelpslova. Det vart foreslått at konsultasjonen skulle givast av privatpraktiserande advokatar frå deira eigne kontor. Advokatane skulle få høve til å eigeninnvilge førstelinjekonsultasjonen. Justiskomiteen slutta seg til forslaget. 3 Tiltaket vart ikkje gjennomført som ei permanent ordning, men hausten 2001 vart det bestemt å forsøkje ei prøveordning med gratis rettshjelp i servicekontora i eit utval kommunar. Prosjektet er omtalt nærare i 5.3.1.

5.3 Erfaringar frå Noreg

5.3.1 Rettshjelp i kommunale servicekontor – distriktsmodell

Det nyaste erfaringsgrunnlaget med ein modell i retning av å innføre offentlege rettshjelpskontor i Noreg, er eit prøveprosjekt med fri rettshjelp ved kommunale servicekontor. Prøveprosjektet vart sett i gang hausten 2002, og omfatta opphavleg fem kommunar i Akershus og Hedmark. Prosjektet er i ettertid blitt ført vidare og utvida, slik at det i 2008 omfatta 24 kommunar i fylka Akershus, Hedmark, Aust-Agder, Vest-Agder, Rogaland, Hordaland, Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Nordland, Troms og Finnmark. 4 Justisdepartementet overfører i dag etter søknad tilskot til dei enkelte kommunane til drift av eit tilbod om rettshjelp ved kommunens servicekontor.

Bakgrunnen for etableringa av prøveprosjektet var at departementet ønskte å undersøkje om alternative bruksområde for midlane til rettshjelp kunne betre tilbodet til brukarane. Juridisk hjelp i kommunale servicekontor var eit verkemiddel som vart prøvd ut.

Rettshjelp i kommunale servicekontor inneber at alle innbyggjarane i kommunen kan få inntil ein times gratis juridisk hjelp til enkle juridiske spørsmål, eller å få vurdert om ein har ei sak som det kan være grunnlag for å gå vidare med. Tilbodet gjeld uavhengig av sakstype og inntektsforhold. Kommunane står i stor grad fritt til å velje korleis dei ønskjer å organisere tilbodet i sin kommune. Dei kan for eksempel knyte til seg ein eller fleire privatpraktiserande advokatar eller rettshjelparar, eller ha ei «bakvaktordning» i form av advokatar som kan tilkallast ved behov. Dei fleste kommunane organiserer tilbodet ved å inngå avtale med lokale advokatar som blir tilbodne kontorplass i tilknyting til servicekontoret. Her kan dei treffast på faste tidspunkt som blir annonserte på førehand. Servicekontoret i kommunen administrerer ordninga og tek i mot timebestillingar. Ordninga blir gjort kjent blant innbyggjarane i kommunen via lokalpresse, internettsider mv. Saker som ikkje let seg løyse i løpet av førstegongskonsultasjonen, blir viste vidare til advokat eller rettshjelpar utanfor ordninga. Klienten står fritt til å velje ein annan advokat etter den første konsultasjonen.

Statskonsult evaluerte prøveprosjektet i rapporten «Fri rettshjelp i offentlige servicekontorer» frå 2004. 5 Statskonsult konkluderte med at forsøket med gratis juridisk hjelp i servicekontora hadde vore ein suksess. Det går fram av rapporten at nesten halvparten av sakene som vart behandla dreia seg om saker i kategorien «ektefelle, samboer, familie, arv og skifte». Som nummer to kom saker i kategorien «fast eiendom, bolig og husleie». Gjeldssaker, arbeidsforhold, kontraktar eller erstatning, saker mot offentleg styresmakt og andre saker fordelte seg jamt med mellom fem og ti prosent av saksmengda. Brukarane si gjennomsnittsinntekt var 223 500 kroner, som låg godt under gjennomsnittsinntekta i kommunane. Statskonsult konkluderte med at ordninga ikkje kunne seiast å ha blitt misbrukt av personar med høg inntekt. Forsøket hadde klart å fange opp målgruppa for prosjektet både med tanke på inntekt og kva slag saksområde som er mest etterspurt.

Evalueringa viste vidare at dei fleste sakene vart løyste i løpet av 30 minuttar, og at 2/3 av sakene vart avslutta etter første konsultasjon utan behov for å gå vidare. Administreringa av tilbodet vart gjort på ein enkel og uformell måte. Brukarane fekk spørsmål om dei ville ha oppsøkt advokat om tilbodet ikkje hadde eksistert. Ca. halvparten av dei spurte svarte at dei ikkje ville ha oppsøkt advokat. Undersøkinga konkluderte med at dette tilbodet dermed dekte eit tidlegare udekt rettshjelpsbehov ved at terskelen for å søkje juridisk hjelp var senka.

Når det gjeld ideen om å lokalisere tilbodet til eit eksisterande servicekontor, uttalte Statskonsult følgjande i kapittel 6 i sin rapport:

«Her har man i lang tid bygget ned terskelen til det offentlige og oppnådd stor tillit blant befolkningen. Det ligger også et stort potensial i at servicemedarbeiderne er kompetente til å sluse de adekvate sakene til rettshjelperen og avhjelpe, eventuelt å videresende saker som ikke hører hjemme der, men som har med trygdekontor, likningskontor, forbrukerkontor eller lignende å gjøre.»

Statskonsult tilrådde at ordninga vart ført vidare og utvida med fleire kommunar.

Departementet gjennomførte medio 2006 ei eigaevaluering av tilbodet, ved at kommunane som deltok i ordninga vart bedne om å rapportere om erfaringane sine. Det var gjennomgåande gode tilbakemeldingar både frå brukarane og advokatane som var knytte til prosjektet:

• Samarbeidet mellom kommunane og advokatane fungerte bra.

• Administrasjonen av ordninga hadde stort sett vore uproblematisk.

• Sakene dreia seg i stor grad om familie/arv/ekteskap/bustad.

• Dei fleste sakene vart løyste i konsultasjonen.

• Mange ville ikkje ha oppsøkt advokat om dei ikkje hadde hatt tilbodet.

• Ordninga vart særleg nytta av innbyggjarar med låge inntekter.

• Ingen syntest å ha dårlege erfaringar med at det var privatpraktiserande advokatar som i kommunen sine lokale gav råd også i saker mot det offentlege.

5.3.2 Oslo kommune Fri Rettshjelp – Oslomodellen

Kontoret er eit kommunalt rettshjelpskontor som administrativt er underlagt Storbyavdelinga i Oslo kommune. Finansieringa er delt mellom staten og Oslo kommune. Kontoret har ein sosial profil og er eit velferdstilbod til svakare stilte personar som bur i Oslo og Akershus. Kontoret har vore i drift sidan 1893. Kontoret er leia av ein seksjonsleiar og har 15 advokatar tilsette i deltidsstillingar. 6 Advokatane driv òg privat praksis ved sida av.

Oslo kommune Fri Rettshjelp tilbyr juridisk hjelp i form av førstegongskonsultasjonar og fritt rettsråd. Alle som vender seg til kontoret får snakke med ein advokat. Førstegongskonsultasjonane varer inntil ein time. I 2007 mottok kontoret 4956 førespurnader. Kontoret gir hjelp innanfor og utanfor rettshjelpslova sitt dekningsområde. Tilbodet omfattar ikkje hjelp til fri sakførsel. Desse sakene blir viste ut av kontoret. Det blir ikkje kravd eigendelar av brukarane. Kontoret held ope for timeavtaler på dagtid og har i tillegg kveldsope fire kveldar i veka. Det er ikkje nødvendig med timeavtale på kveldstid. Kontoret tilbyr òg heimebesøk hos klientar som ikkje er i stand til å møte fram personleg. Mange saker blir løyste ved enkel rådgiving i løpet av førstegongskonsultasjonen, eventuelt med tillegg av eit kort skriv.

Professor i rettssosiologi Kristian Andenæs med fleire, evaluerte ordninga i rapporten «Kontoret for Fri Retshjælp: Retshjælp til ubemidlede. Evaluering av en Oslo-institusjon gjennom 112 år» frå 2005. Rapporten viste at heile 47,7 prosent av klientane levde av trygd, 16,9 prosent av sosialstønad og berre 26 prosent livnærte seg av inntektsgivande arbeid. 89,3 prosent tente under dågjeldande inntektsgrense på 230 000 kroner. Hovudtyngda av førespurnadene gjaldt familierett, utlendingsrett, bustadrett, gjeld, trygd, erstatningsrett, sosial- og helserett og arbeidsrett. Det vart konkludert med at dei saksområda der kontoret yter rettshjelp, er av stor velferdsmessig betydning for klientane. 50,8 prosent av førespurnadene låg innanfor rettshjelpslova sitt saklege dekningsområde. Klientane hadde i lita grad ei meining om kva andre stader dei kunne vende seg til for å få hjelp. Rapporten viste til at Oslo har ei rekkje problem og utfordringar som ikkje er å finne i same grad andre stader i landet, som for eksempel fattigdom, innvandring, psykiske lidingar, rusproblem og bustadproblematikk. Oslo kommune Fri Rettshjelp dekte eit behov hos klientar som ikkje ville ha fått hjelp andre stader. Kontoret sin funksjon som lågterskeltilbod vart spesielt framheva.

5.3.3 Rettshjelpskontoret Indre Finnmark – samisk modell

Rettshjelpskontoret Indre Finnmark vart etablert som ei prøveordning i 1987. Frå 1997 vart ordninga permanent. Føremålet med opprettinga av kontoret var å avhjelpe den dårlege advokatdekninga i området og gi eit tilbod til den samisktalande delen av befolkninga.

Kontoret følgjer hovudprinsippa i rettshjelpslova ved vurdering av kva slag saker dei tek til behandling og kva slag klientar dei hjelper. Samtidig kan kontoret leggje vekt på dei særskilte behova som gjer seg gjeldande hos den samiske befolkninga og behovet for enkle rutinar ved behandlinga av søknader om fri rettshjelp. Dette inneber at kontoret har ein viss fridom til å bestemme i kva slag saker og kva klientar dei skal hjelpe, ut frå dei omsyna som i si tid låg til grunn for at kontoret vart oppretta, og dei særlege behova som gjer seg gjeldande hos den samiske befolkninga.

I 2007 utførde dagleg leiar ved Rettshjelpskontoret, Trond P. Biti, ei eigaevaluering av kontoret. Han viser til at delen samar som beherskar norsk har auka, og at utdanningsnivået generelt har auka i dei samiske områda. Vidare er det i dag ein større del samisktalande advokatar i Finnmark og Nord-Troms, slik at dei samisktalande advokatane i prinsippet kunne ha dekt rettshjelpsbehovet til den samisktalande befolkninga gjennom den ordinære rettshjelpsordninga. Biti konkluderer likevel med at det ligg føre rettshjelpsbehov som tilseier at det er grunnlag for framtidig drift av kontoret, og at rammevilkåra er tilfredsstillande for å dekkje rettshjelpsbehovet på ein adekvat måte.

5.3.4 Advokatvakta – frivillig modell

Advokatforeningens lokale kretsar gir gratis juridisk rådgiving på inntil ein halv time gjennom den såkalla Advokatvakta. Det er 35 slike advokatvaktordningar rundt om i landet. Ei undersøking frå Advokatvakta i Oslo viser at Advokatvakta løyser om lag 70 prosent av sakene den får seg framlagt. 7 Mange brukar òg Advokatvakta for å avklare om dei har ei sak dei bør gå vidare med.

I 2006 testa Forbruker-rapporten Advokatvakta på 15 forskjellige stader i landet. 8 Testen vart gjennomført ved fysisk oppmøte og samtale over telefon. Undersøkinga viste til at fleire Advokatvakter berre hadde ope éin gong pr. månad eller éin dag annakvar veke. Det var ulike reaksjonar på at klienten òg kom med spørsmål på telefon, utanfor Advokatvaktordninga, og det var ingen administrasjon av ei ventelisteordning, slik at klientane risikerte å bli avvist dersom det kom fleire saker enn møtande advokat rakk å behandle. Undersøkinga set vidare spørsmålsteikn ved kvaliteten på dei tenestene som blir tilbodne gjennom ordninga. Advokatvakta vart presentert for fire forskjellige problemstillingar, og advokatane sine svar vart deretter vurdert av juristar i Forbrukarrådet. Undersøkinga konkluderer med ujamn kvalitet på hjelpa til dei fiktive problemstillingane som vart reiste.

5.4 Førstelinjetilbod i andre land

5.4.1 Finland

Førstelinjetenesta i Finland er lagt til dei offentlege rettshjelpskontora. Det blir sett av ein time til kvar klient under førstegongskonsultasjonen. Av denne timen går 10-15 minutt med til registrering av inntektsopplysningar i samband med utrekning av søkjaren si disponible inntekt og eventuell eigendel. Klienten blir deretter teken i mot av advokat for den gjenståande delen av timen. Klienten betaler for den første timen med offentleg salærsats på EUR 100.

Finland har òg ei telefonbasert informasjonsteneste som del av sitt førstelinjetilbod. Telefontenesta («Rettshjelpsveiviser») blir nådd via eit felles grønt telefonnummer og er betent av kontorpersonalet i eit utval av dei offentlege rettshjelpskontora. Tenesta er meint å vere ein vegvisar, og mange av førespurnadene (for eksempel dei som ikkje er av juridisk karakter) blir slusa vidare til andre instansar. Ein del enkle juridiske førespurnader blir svara på også over telefon. Vegvisartenesta registrerte over 11 000 oppringingar i 2006. Av desse vart ca. halvparten svara på. Den andre halvdelen fall ut før det vart etablert samband med kontorpersonalet. I tillegg finst ei juridisk informasjonsteneste som òg blir driven pr. telefon. Tenesta blir utført av advokatane i rettshjelpskontora, men kan ikkje kontaktast direkte av publikum. Klienten blir vist dit frå vegvisartenesta eller frå rettshjelpskontora. Denne tenesta er enno på utprøvingsstadiet.

5.4.2 Sverige

I Sverige blir førstelinjetilbodet ytt av privatpraktiserande advokatar. Ein førstegongskonsultasjon er i dei fleste tilfella obligatorisk dersom ein ønskjer å nytte rettshjelpsordninga. Det saklege dekningsområdet er universelt, men med nokre avgrensingar. Konsultasjonen kan vare inntil to timar. Rettshjelpssøkjaren betaler ein timepris på SEK 1320 (2007) direkte til den advokaten som yter tenesta.

5.4.3 Danmark

Det danske førstelinjetilbodet blir tilbode frå rettshjelpskontor og advokatvakter, og frå privatpraktiserande advokatar som er utnemnde til «faste rettshjelpsadvokatar». Førstelinjetilbodet er gratis og har ingen avgrensingar i det saklege dekningsområdet. Dei privatpraktiserande advokatane får ikkje betalt for den første timen. Rettshjelpskontora er private institusjonar der rådgivarane ikkje nødvendigvis er advokatar, men for eksempel studentrettshjelpstiltak. Advokatvaktene liknar på Advokatvakta slik vi kjenner den frå Noreg. Det er i overkant av 100 slike tilbod rundt om i landet.

5.4.4 Nederland

I Nederland er førstelinjetilbodet gitt av dei offentlege rettshjelpskontora. Førstelinjetilbodet er gratis, og det blir tilbode rådgiving innanfor alle sakstypar. Førstelinjetilbodet gir publikum informasjon om regelverk og rettsvesenet generelt, tek stilling til om eit problem er av juridisk karakter og gir råd til løysing av konkrete saker. I dei tilfella der saka ikkje kan løysast i løpet av konsultasjonen, syter kontoret for å vise vidare til advokat eller meklar. Berre seks prosent av førespurnadene blir viste vidare til advokat, og under ein prosent vidare til meklar. For å kunne ta imot førespurnad frå førstelinja må advokaten vere på ei liste over godkjente tilbydarar av offentleg rettshjelp.

Nederland har i likskap med Finland ei telefonteneste som er kopla opp mot dei offentlege rettshjelpskontora. I 2006 fekk telefontenesta 345 000 førespurnader frå publikum, noko som utgjer 60 prosent av alle førespurnadene til rettshjelpskontora.

5.5 Behovet for førstelinjerettshjelp

Erfaringane med rettshjelp i kommunale servicekontor, Oslo Kommune Fri Rettshjelp, Rettshjelpskontoret i Indre Finnmark og Advokatvakta gir grunn til å tru at ei meir systematisk utbygging av eit førstelinjetilbod vil innebere eit meir heilskapleg rettshjelpstilbod. Ei innføring av førstelinjerettshjelp vil kunne ta vare på delar av rettshjelpa på ein meir effektiv og rasjonell måte enn ordninga i dag. Departementet meiner ein vil oppnå fleire fordelar ved å etablere ei førstelinjeteneste:

• Førstelinjetenesta vil nå ut til fleire og betre tilgjenget til rettshjelpsordninga. Eit førstelinjetilbod vil vere eit lågterskeltilbod, særleg for dei som nøler med å oppsøkje eit advokatkontor.

• Førstelinjetenesta med universelt sakleg dekningsområde vil løyse rettslege problem som i dag ikkje er dekte av rettshjelpsordninga.

• Førstelinjetenesta med universelt sakleg dekningsområde vil betre kunne tilby rettshjelp til utsette grupper og grupper med særlege behov.

• Førstelinjetenesta vil kunne avklare om det ligg føre eit juridisk problem. Den vil medverke til at folk får sine juridiske problem raskare løyste, kanskje allereie ved første gongs konsultasjon, samtidig som etterspørselen etter ytterlegare hjelp blir dempa fordi konfliktar blir løyste tidleg.

• Førstelinjetenesta vil kunne vise vidare til rett instans om problemet ikkje er av juridisk art.

• Førstelinjetenesta vil kunne medverke til å utnytte potensialet i dei andre rådgivings- og konfliktløysingstilboda ved at førespurnader blir slusa vidare.

• Førstelinjetenesta vil kunne vere eit eigna verktøy i arbeidet med å kartleggje rettshjelpsbehovet. Det eksisterer i dag ingen gode metodar for å registrere det udekte juridiske behovet i befolkninga. Registrering av førespurnader til førstelinjetilbodet vil kunne gi eit betre grunnlag for å evaluere og betre ordninga kontinuerleg.

Tidlegare utgreiingar om rettshjelp har påvist at ein stor del av dei juridiske spørsmåla og problema folk har er relativt enkle å løyse.

I St.meld. nr. 25 (1999-2000) punkt 12.3 heter det:

«Basert bl.a. på erfaringene fra Advokatforeningens advokatvaktordning og fra Kontoret for fri rettshjelp, er det solid belegg for å hevde at en slik kort-konsultasjon i svært mange tilfelle vil være tilstrekkelig og ofte vil kunne forhindre at klienten kompliserer sin egen situasjon ut fra mangelfull eller feilaktig oppfatning av hvilke rettigheter eller plikter vedkommende har.»

Advokatkonkurranseutvalet konkluderte i NOU 2002: 18 punkt 19.4.5 med at:

«Når privatpersoner har et relativt enkelt juridisk spørsmål de ønsker å få avklart, kan de i mange tilfeller få avklart dette ved å henvende seg til ikke-markedsbaserte tilbydere som organisasjoner og offentlige og private velferdstilbud. I praksis viser det seg at mange av de problemene folk har, kan løses gjennom slik førstelinjerådgivning.»

Også nyare utgreiingar om rettshjelp har understreka behovet for ei førstelinjeteneste.

I DIFI-rapporten er framheva førstelinjerådgiving som ei av dei forbetringane i rettshjelpsordninga som bør prioriterast. I punkt 5.4 heiter det:

«Ser vi på hvilke problemer brukerne har, så er vårt inntrykk fra både spørreskjema og intervjuer at mange har behov for relativt enkel bistand. Erfaringene både fra offentlig servicekontor og Advokatvakten er også at svært mange får «løst» sin sak i løpet av 30 minutter. I svært mange tilfeller handler det om å få klarhet i hvilke rettigheter man har og hjelp til å finne ut hvor man bør henvende seg. Dette er stort sett det vi kan kalle førstelinjerådgivning.»

I Finland-rapporten punkt 9.4 framhevar professor Jon T. Johnsen behovet for ei diagnostisering av problem:

«Som også Statskonsult påpeker, råder det en betydelig juridisk usikkerhet i befolkningen, hvor folk har behov for å få diagnostisert sine problemer. Åpne rådgivningstjenester som hjelper til med å avklare om problemer har juridiske aspekter og om de bør kanaliseres til juridiske problemløsningstiltak ivaretar en viktig funksjon i et godt rettshjelpsystem.»

Johnsen peiker vidare i punkt 9.4 på at den norske ordninga med fritt rettsråd konsentrerer seg om tyngre problem. Han meiner diagnostiseringsfunksjonen ikkje er tilstrekkeleg vektlagt i den offentlege rettshjelpspolitikken i Noreg. Om konsekvensane av ein slik mangel skriv han:

«Med svak juridisk kompetanse og betydelig usikkerhet om problemløsningskanalene, vil feilvurdering av juridiske problemer være utbredt. Dels vil folk overvurdere de juridiske aspektene og være usikre på om de har rettigheter som bør utnyttes, uten at det er juridisk grunnlag for dette. Avklaring av slik usikkerhet er i seg selv av verdi for den enkelte. Langt mer vanlig er det å undervurdere eller ikke være klar over sine juridiske posisjoner, og dermed lide rettstap. Ressurssvake grupper er naturlig nok mest utsatt for juridisk usikkerhet og har størst behov for lavterskeltilbud hvor de kan henvende seg og få sine problemer diagnostisert.»

Han konkluderer med at behovet kan avhjelpast gjennom enkel juridisk rådgiving.

«Det bør settes i gang ei betydelig utvikling av det juridiske rådgivningstilbudet i Norge, med hovedvekt på enkel, kortvarig hjelp i standardspørsmål.»

5.6 Førstelinjetenesta sitt innhald og funksjon

5.6.1 Innleiing

Departementet meiner det bør vurderast å innføre ei førstelinjeteneste som eit gratis tilbod til alle.

Departementet meiner ei førstelinjeteneste bør bestå av eit tilbod om eit personleg møte med advokat eller rettshjelpar, eventuelt i kombinasjon med ei telefon- eller nettbasert teneste. Konsultasjonen kan vare inntil ein time. Føremålet med førstelinjetenesta er å gi publikum ei vurdering av rettsstillinga deira, svare på enkle juridiske spørsmål og gjere greie for kva høve som eksisterer dersom det er behov for å gå vidare med saka. Ei kompetent førstelinjeteneste kan medverke til å auke samordninga mellom rettshjelpsordninga og rådgivings- og konfliktløysingstilbodet elles. Førstelinjetenesta skal vere merksam på andre eksisterande tilbod og vise dit dersom det er føremålstenleg. I den grad det let seg gjere innanfor rammene av konsultasjonen, bør den òg ta sikte på å løyse sjølve problemet.

Førstelinjetenesta kan òg avklare om vilkåra for ytterlegare offentleg rettshjelp er oppfylte. Avklaringa kan gjelde omfanget av rettshjelpa og storleiken på ein eventuell eigendel. Førstelinjetenesta kan vidare vurdere sjansane til å nå fram med saka. På denne bakgrunnen kan klienten gjere seg ei kvalifisert oppfatning av om dette er ei sak vedkommande ønskjer å gå vidare med.

Førstelinjetenesta bør vere universell, det vil seie at den som utgangspunkt omfattar alle sivile sakstypar. Noko anna kan vere praktisk vanskeleg fordi ein på førehand ikkje veit nøyaktig kva (det juridiske) problemet består i. Tenesta må derfor handtere ein del problemstillingar som ikkje nødvendigvis er av juridisk art, men som kan skuldast manglande kjennskap til andre offentlege tilbod.

Det bør likevel gjerast enkelte unntak frå hovudregelen om universelt dekningsområde. Enkelte saker om næringsverksemd vil kunne reise problemstillingar som er samanfallande med område som er dekte av rettshjelpsordninga. Departementet meiner likevel at slike saker ikkje passar med føremålet om at rettshjelpsordninga skal ha eit velferdsperspektiv og at det derfor bør gjerast unntak for saker som har sitt utspring i næringsverksemd.

Heller ikkje bistand i straffesaker i medhald av straffeprosesslova bør inngå i ordninga.

Departementet meiner at det bør opnast for at førstelinjetenesta òg kan behandle utvalde saker etter straffegjennomføringslova, sjå nærare 5.6.2 nedanfor.

Fri rettshjelp blir i dag vanlegvis avslått når det offentlege pliktar å informere søkjaren på området. 9 Førstelinjetenesta vil likevel til ei viss grad kunne utgjere eit supplement til den rettleiingsplikta dei enkelte forvaltningsorgana har. Dette vil særleg kunne gjelde ved vurderinga av om det er grunnlag for å påklage ei avgjerd. Ordninga bør likevel ikkje famne så breitt at den overtek delar av ansvaret for den generelle opplysnings- og rettleiingsplikta. Også her er det viktig at førstelinjetenesta viser vidare. Forvaltninga si opplysnings- og rettleiingsplikt skal vere spesialisert innan sine respektive område og bør av den grunnen også i framtida gå føre den hjelpa som blir ytt gjennom rettshjelpsordninga.

5.6.2 Rettshjelp og straffegjennomføring

Departementet meiner at førstelinetenesta også bør behandle enkelte saker etter straffegjennomføringslova. Det vil vere nødvendig å avgrensa mot saker der det gis bistand i medhald av kriminalomsorga si alminnelege opplysings- og rettleiingsplikt.

For mange innsette som sonar lengre straffer vil det ikkje vere mogleg å oppsøkje førstelinjetenesta, og det kan vere vanskeleg å gjere seg nytte av rettshjelpsordninga elles. Departementet meiner at det for denne gruppa bør vurderast å styrkje det oppsøkjande rettshjelpstilbodet i fengsla. Dette kan gjerast ved å nytte organisasjonar som driv slike tilbod i dag og som allereie mottek støtte frå Justisdepartementet, som for eksempel Juss-Buss. Ei anna løysing er at førstelinjetenesta sjølv driv oppsøkjande verksemd. Tilbodet kan avgrensast til å bli gitt frå dei kontora som ligg nær dei største fengsla.

For å sikre at dei innsette får eit tilbod tilsvarande førstelinjetenesta, kan det vurderast å opne for at den forsvararen som representerte domfelte i straffesaka, blir honorert av det offentlege for å yte ein til to timar juridisk hjelp i enkelte utvalte saker etter straffegjennomføringslova eller dei saksområda som elles er dekte av førstelinjetenesta.

5.6.3 Obligatorisk førstelinjeteneste?

Erfaring viser at ei rekkje juridiske problem let seg løyse i løpet av førstegongskonsultasjonen. Departementet trur derfor at førstelinjetenesta vil gjere ytterlegare bruk av rettshjelp overflødig i ein del saker, ved at problemet blir løyst i førstelinja eller ved at spørsmåla blir viste vidare til andre. For å leggje til rette for ei ordning som medverkar til å løyse sakene tidleg, vurderer departementet om førstelinjetenesta bør vere obligatorisk. Sverige har ein obligatorisk førstegongskonsultasjon.

Dersom alle saker må innom førstelinjetenesta, kan det vere føremålstenleg å leggje delar av kompetansen til å innvilge fritt rettsråd til førstelinja. Under føresetnad av at tenestene blir ytte av dyktige tilsette vil kombinasjonen av den juridiske førstehandsvurderinga og rettshjelparen sin innvilgingskompetanse fungere som ein silingsmekanisme når det gjeld å prioritere saker der det er rimeleg og nødvendig at det offentlege går inn med støtte. Obligatorisk konsultasjon vil vidare gjere ordninga meir føreseieleg fordi brukaren raskt vil kunne få ei vurdering av kva høve det er til å gå vidare med saka. Ei obligatorisk førstelinjeteneste vil òg syte for betre kvalitet på dei data som blir registrerte. Dermed vil ordninga kunne medverke til eit betre statistikkgrunnlag. Registrering av opplysningar om sakstype, inntekt, barn, kjønn og alder mv. vil gi styresmaktene eit godt grunnlag for å evaluere rettshjelpsordninga og vurdere behov for endringar. Dette vil medverke til ein målretta bruk av ressursane.

Ei obligatorisk førstelinjeteneste kan likevel medføre ulemper. Mellom anna vil ein risikere unødige konsultasjonar der saka uansett må gå vidare, for eksempel der vurderinga blir at saka må løysast i rettsapparatet eller der vedkommande er saksøkt.

Departementet meiner at talet på unødige konsultasjonar kan avgrensast dersom det blir lagt opp til at førstelinjetenesta raskt kan vise saka vidare samtidig som det blir opna for at enkelte saker kan gå utanfor førstelinjetenesta. Ordninga bør ikkje vere obligatorisk for sakstypar der ein har krav på rettshjelp utan behovsprøving. Det vil kunne vere behov for å ta direkte kontakt med privatpraktiserande advokat eller rettshjelpar for ein person som er saksøkt. Føresetnaden bør då vere at vedkommande advokat eller rettshjelpar er knytt til ei offentleg godkjenningsordning, sjå nærare i kapittel 6. Andre praktiske unntakssituasjonar kan oppstå når motparten i ei sak nyttar advokat frå førstelinja slik at det er ei interessekonflikt, når saka er komplisert, når det er klart at det er krav om kompetanse som førstelinjetenesta ikkje kan gi, når saka haster og førstelinjetenesta ikkje har kapasitet, ved språkproblem eller ved andre særlege grunnar.

Departementet meiner likevel at det er så store fordelar knytte til ei obligatorisk førstelinjeteneste at det, med enkelte unntak, bør leggjast til rette for at ordninga blir gjort obligatorisk.

5.6.4 Organisering

Truleg er terskelen for å oppsøkje juridisk hjelp framleis høg for mange. Dersom førstelinjetenesta blir lagt til eit kommunalt kontor, vil det kunne bli lettare for folk flest å oppsøkje rettshjelpstilbodet. Ordninga bør vere fleksibel og tilpassast lokale behov.

Departementet meiner at det i mange kommunar vil vere føremålstenleg å byggje vidare på modellen med rettshjelp i kommunale servicekontor som omtalt i 5.3.1. Kommunal infrastruktur bør nyttast i størst mogleg grad, noko som særleg er aktuelt der kommunane har etablert eige servicekontor/servicesenter. Ei spørjeundersøking utført av Forum for offentleg service i 2007 viser at delen kommunar som hadde oppretta eit servicesenter var 72 prosent. 10 Servicesentra vil for eksempel kunne ta imot førespurnader om førstelinjetenesta når advokaten eller rettshjelparen ikkje er til stades. Servicesentra vil óg kunne administrere timebestillingar for rettshjelp og medverke til å gjere ordninga kjent.

I nokre tilfelle vil det vere mest praktisk at førstelinjehjelpa blir gitt frå kontora til advokatane og rettshjelparane, etter ei tilvisning frå kommunen. Dette bør kunne veljast som ei alternativ løysing.

I dei større byane bør kommunane i stor grad stå fritt til å velje modellar for førstelinjetenesta som er tilpassa dei særskilte utfordringane der.

Brukarane må ha tillit til at advokatane og rettshjelparane som deltek i ordninga er uavhengige. Dette er særleg viktig i saker mot det offentlege. Tilknytingsform for advokatar og andre rettshjelparar i førstelinjetenesta bør vurderast konkret. I Oslo kommune Fri rettshjelp er advokatane tilsette i ein fast stillingsprosent, mens tilknytinga til servicekontora varierer. Det bør leggjast til rette for at ein kan kombinere arbeidet som fast rettshjelpsadvokat med ein privat advokatpraksis ved sida av. Dette er framheva av Advokatforeningen som eit særleg viktig prinsipp for å sikre at advokatane er uavhengige. På bakgrunn av erfaringane frå prøveordninga med rettshjelp i kommunale servicekontor, meiner departementet at det ikkje er grunn til å tru at brukarane vil stille spørsmål ved sjølvstendet.

Departementet har og vurdert lokalisering i tilknyting til NAV-kontor. Enkelte stader vil ei slik løysing vere praktisk. Det er likevel viktig å vere merksam på at ei NAV-lokalisert kontorløysing reiser særlege problemstillingar kva gjeld brukarane si oppfatning av kor uavhengig førstelinja er. Ein del saker vil gjelde spørsmål om trygd og kommunale ytingar. Ei for sterk NAV-tilknyting kan bidra til å svekkje tilliten til at førstelinjetenesta er nøytral og fagleg uavhengig.

Departementet trur at ei gradvis utviding av ordninga med rettshjelp i offentlege servicekontor, med eventuelle lokale tilpassingar supplert med eigne modellar i dei største byane, vil vere mest føremålstenleg. Førstelinjetenesta bør vere basert på frivillig deltaking frå kommunane.

5.7 Organisering ut over førstelinjetenesta

Departementet vil vurdere om rettshjelpa etter førstelinjetenesta i hovudsak bør organiserast som i dag ved bruk av privatpraktiserande advokatar og andre rettshjelparar. Advokaten eller rettshjelparen bør framleis sjølv krevje inn eigendelane.

Dersom klienten økonomisk og sakleg kvalifiserer til rettshjelp ut over tilbodet som er gitt i førstelinjetenesta, kan advokaten eller rettshjelparen som hjelper under førstegongskonsultasjonen vise vedkommande vidare til juridisk rådgiving. Det bør skje til ein advokat eller rettshjelpar med offentleg godkjenning til å gi rettshjelp – sjå kapittel 6 – for å sikre god kvalitet på hjelpa som blir gitt. Klienten må sjølv kunne velje fritt mellom dei advokatane og rettshjelparane som er godkjende. Godkjenningsordninga skal først og fremst gjere det enklare for klientane å velje blant godt kvalifiserte advokatar. Prinsippet om fritt advokatval tilseier likevel at klienten òg må ha høve til å velje ein advokat utanfor kretsen av godkjende rettshjelpstilbydarar og framleis få offentleg støtta rettshjelp. Sjå nærare om dette i 6.3.1.

Det vil ofte vere praktisk at advokatane i førstelinja viser saka til sin eigen praksis når klienten ønskjer det, fordi advokaten i førstelinja har skaffa seg kjennskap til saka. Departementet meiner likevel at det bør sikrast at slik vising til eigen praksis ikkje skjer når ein annan advokat har betre kompetanse innan det rettsområdet saka gjeld, eller andre grunnar tilseier at saka ikkje bør overførast til eigen praksis.

Det er føresetnaden at det blir innført ei plikt til berre å innvilge rettshjelp på rettsrådsstadiet om det er rimeleg at det offentlege dekkjer utgiftene til juridisk hjelp. Sjå nærare om dette i kapittel 10.

Å innvilge dekning av sakførselsutgifter bør skje etter ei grundig vurdering. Etter departementet si oppfatning bør eit uavhengig organ med god kompetanse innan rettshjelpslova og tilhøyrande regelverk stå for innvilginga. I dag er denne kompetansen delt mellom domstolen og fylkesmannen. Departementet meiner det bør vurderast om kompetansen til å innvilge søknader om rettshjelp på sakførselsstadiet bør samlast og leggjast til eitt organ. Det bør vidare vurderast om denne kompetansen skal leggjast til fylkesmannen. Sjå nærare om dette i kapittel 7.

5.8 Rettshjelp på telefon og internett

For ytterlegare å betre tilgjenget av førstelinjetenesta, ønskjer departementet at det blir lagt til rette for at ei prøveordning med telefontenesterettshjelp blir nærare utgreidd. Den finske ordninga, som er beskriven i 5.4.1, kan tene som modell.

Rettleiinga frå telefontenesta må samsvare med den hjelpa som er tilboden i førstelinjetenesta elles, og tilbodet skal vere uavhengig av type sak og inntekt.

Drifta av telefontenesta kan skje gjennom førstelinjetenesta. Ordninga kan administrerast med eit landsdekkjande telefonnummer. Ein kan òg sjå for seg at ordninga blir etablert gjennom fylkesvise eller interkommunale samarbeid.

Departementet tilrår at det blir arbeidd vidare med å utgreie ein modell for ei landsdekkjande rettshjelpstelefonteneste, eventuelt kombinert med ei nettbasert rettshjelpsteneste.

5.9 Økonomi – finansiering

Den nærare økonomiske ansvarsfordelinga mellom stat og kommune må drøftast nærare. Som eit utgangspunkt ser departementet for seg ein modell med kommunal (eventuelt samarbeid mellom fleire kommunar) førstelinjeteneste der det statlege ansvaret omfattar dekning av salær for advokatar og rettshjelparar som er knytte til ordninga, mens kommunen dekkjer utgifter knytte til dei administrative sidene ved ordninga og eventuelle utgifter til den praktiske organiseringa i den enkelte kommunen.

5.10 Gradvis iverksetjing

Departementet meiner det kan vere føremålstenleg at førstelinjetenesta først blir utprøvd systematisk i mindre skala, for eksempel i eit eller to fylke. Utprøvinga bør evaluerast løpande. Det kan vere aktuelt med ei gradvis opptrapping av tilbodet ettersom dei enkelte kommunane får etablert infrastruktur og inngått avtaler med advokatar og rettshjelparar.