2 Hovudprinsipp og reformbehov

2.1 Innleiing

Rettshjelpsordninga er eitt av fleire tiltak der det offentlege medverkar til å ta vare på rettstryggleiken til innbyggjarane. Rettshjelpa si fremste oppgåve er å medverke til å sikre likskap for lova, som er eit grunnleggjande prinsipp i eit rettssamfunn. Prinsippet omfattar det reelle høvet det enkelte individet har til å sikre rettane sine. Kor langt ansvaret til det offentlege går for å etablere ei rettshjelpsordning, må vurderast i lys av rådgivings- og konfliktløysingstilbodet elles i samfunnet. Opplysnings- og rettleiingsplikta til forvaltninga inngår òg som ein del av dette tilbodet. Det finst i dag eit samla tilbod som er i stand til å dekkje det vesentlegaste av behovet for juridisk hjelp i befolkninga, både når det gjeld juridisk informasjon, rådgiving og konfliktløysing. Advokatdekninga i Noreg er god, og vi har godt utbygde offentlege og private organisasjonar som opererer på eit breitt saksfelt.

Sjølv om ordningane i dag stort sett fungerer bra, er det mykje som tyder på at ikkje alle som treng det mottek den hjelpa og støtta som er nødvendig for ikkje å lide rettstap. Spesielt er departementet oppteke av om dei svake sidene ved den gjeldande ordninga rammar dei med minst ressursar hardast.

Departementet meiner at ordninga i dag ikkje godt nok medverkar til ei effektiv og rask avklaring av juridiske problem og konfliktar. Departementet meiner vidare at rettshjelpsordninga ikkje alltid er god nok for dei som ikkje veit kvar dei skal vende seg, eller korleis dei skal handtere juridiske spørsmål. Mange opplever òg at terskelen for å oppsøkje advokat er høg.

Avgjerder i domstol og forvaltning skal vere juridisk korrekte. Ein vesentleg føresetnad for riktige avgjerder er at det faktiske grunnlaget er korrekt. I sivile saker i domstolane er det ansvaret partane sjølve har for utgreiing av saka vesentleg strengare enn i straffesaker. Det er uvanleg å opptre i retten utan å bruke advokat. Utanfor rettargang pålegg forvaltningslova forvaltningsorganet sjølv å greie ut ei sak der det offentlege skal treffe ei avgjerd med betydning for privatpersonar sine rettar eller plikter. På fleire område er regelverket lite oversiktleg og komplisert. Fordi forvaltninga har avgrensa ressursar, ser ein av og til døme på at den ikkje klarer å leve opp til krava i lova. Vi finn døme på dette i ei undersøking frå Sivilombodsmannen om Arbeids- og velferdsetatens (NAV) rettleiingsplikt og utgreiings- og informasjonsplikt (sak 2007/713). Sivilombodsmannen uttalte:

«Etter ombudsmannens oppfatning avdekket undersøkelsen blant annet at NAV står overfor store utfordringer når det gjelder overholdelse av informasjonsplikten og veiledningsplikten.»

Til trass for at mange påpeikar svake sider ved gjeldande ordning, er Noreg eit av dei landa i Europa som brukar mest pengar på offentleg rettshjelp målt pr. innbyggjar, sjå tabell 3.1. I Europarådets oversikt over rettshjelpskostnader pr. innbyggjar i sivile saker og straffesaker i 2006 er Noreg lista som land nummer fire. Berre Skottland, Nord-Irland og England og Wales brukar meir enn Noreg. 1 I Finland-rapporten, der det er samanlikna med finsk ordning, er det framheva at Noreg brukar nesten tre gonger så mykje på offentleg rettshjelp (inkludert straffesakene). Likevel handterer det finske systemet tre gonger så mange saker. Ulikskapen i ressursbruken er særleg merkbar på sakførselsstadiet der Noreg brukar seks gonger så mykje som Finland. Dette er for departementet ei særleg oppfordring til å vurdere om fellesskapet sine midlar blir nytta på den beste og mest mogleg kostnadseffektive måten.

2.2 Samfunnsrammer og utviklingstrekk – betydning for rettshjelpsordninga

2.2.1 Framveksten av velferdssamfunnet

Sysselsetjinga i Noreg er høg, og det samla arbeids- og velferdssamfunnet fungerer godt. Samtidig er Noreg eit av landa i OECD-området som har størst del av innbyggjarane utanfor arbeidslivet på grunn av at dei er sjuke eller uføre. Dei siste 20 åra har talet som lever på livsopphaldsytingar frå det offentlege auka sterkt. Rundt 700 000 menneske i yrkesaktiv alder mottek til ei kvar tid ytingar til livsopphald. 2 Framveksten av velferdsstaten, den sterke auken i utbetaling av ytingar og veksten i offentleg forvaltning inneber at forvaltningsavgjerder er stadig viktigare for større delar av befolkninga.

Utforminga av velferdssystemet og dei pliktene og rettane den enkelte har, kan for mange vere vanskelege å få oversikt over, og enkelte kan ha vanskar med å fremje interessene sine på ein føremålstenleg måte. Terskelen for å søkje hjelp er høg for mange. Dei såkalla lågterskel rettshjelpstilboda er kjenneteikna ved at dei er lettare tilgjengelege enn for eksempel advokatar og offentlege rådgivingskontor, og at dei ofte driv oppsøkjande verksemd. Eksempel er rettshjelpstiltaka som er utførte av studentar, Gatejuristen i Oslo og Tromsø, Rett på gata i Trondheim og Oslo kommune Fri Rettshjelp.

2.2.2 Rettsleggjering

I sluttrapporten frå Makt- og demokratiutredningen er fenomenet rettsleggjering beskrive slik:

«Sosiale og kulturelle problemer blir i økende grad formulert som rettskrav. Stadig flere områder og detaljer i samfunnslivet blir regulert gjennom lover og direktiver. Domstolene og andre rettslige organer øker sin beslutningskompetanse på bekostning av politikk og forvaltning. Rettsliggjøring innebærer at rettsorganene får økende betydning på bekostning av folkevalgt myndighet, og at skillet mellom lovgivning og lovanvendelse blir visket ut.» 3

Rettsleggjering inneber òg at lovfesting i aukande grad har gitt enkeltmenneske grunnlag for prøving av sitt problem i rettsapparatet. Denne utviklinga inneber ein fare for at berre dei mest ressurssterke vinn fram i rettsapparatet, mens dei svakare stilte ikkje har dei same føresetnadene (blant anna økonomiske) for å forfølgje krava sine rettsleg. For å demme opp for ei uønska rettsutvikling der dei ressurssvake blir skadelidande, er det viktig å vere klar over dei konsekvensane ei ny rettshjelpsordning vil kunne ha for denne gruppa. Ser ein rettshjelpsordninga i samanheng med dette, kan utgangspunktet for ordninga beskrivast som ønsket om å verne om rettstryggleiken og dermed medverke til den sosiale utjamninga som regjeringa ønskjer å få til.

Mange av lovene som sikrar rettane til einskildpersonar har sosial utjamning som eit viktig velferdspolitisk mål. Det er liten tvil om at utviklinga mot eit samfunn som i større grad tek vare på slike rettar fører til auka etterspørsel etter juridisk ekspertise og advokathjelp. Konflikten eller problemet blir relativt raskt definert inn i eit system for rettsleg konfliktløysing. Dette skjer sjølv om det rettslege aspektet ved konflikten ikkje alltid er det mest framtredande. Ein ser òg ei utvikling der krav og behov som tidlegare var underlagt ei samfunnsmessig heilskapsvurdering blant folkevalte eller folkevalte organ, i dag blir vurderte enkeltvis i domstolane.

2.2.3 Auka internasjonalisering

Noreg pliktar til å syte for at nasjonal rett er i samsvar både med internasjonale konvensjonar som Noreg er part i og med alminnelege folkerettslege reglar. Internasjonale reglar vil kunne krevje reglar om rettar i nasjonal lovgiving, noko som kan leggje trykk på rettshjelpsordninga. Befolkningsinnvandring frå andre delar av verda utfordrar forvaltninga si opplysnings- og rettleiingsplikt. Dette kan òg føre til auka press på rettshjelpsordninga, særleg innan feltet utlendingsrett, men òg innan andre velferdsrettslege område. Eit døme frå nyare tid er arbeidsinnvandring frå Aust-Europa, særleg frå Polen. Med innvandringa kom spørsmål knytte til blant anna arbeids- og trygderettar. Eit anna trekk ved internasjonaliseringa er at nordmenn oppheld seg meir utanfor Noreg. Dette fører med seg fleire krav om dekning av utgifter til rettshjelp for norske innbyggjarar utanlands.

2.2.4 Enklare og raskare tvisteløysing i domstolane

Det er eit offentleg ansvar å leggje til rette for eit velfungerande og effektivt system som kan gi avklaring og løysing av innbyggjarane sine juridiske spørsmål og konfliktar. Ordinær domstolsbehandling har tradisjonelt stått svært sterkt som konfliktløysingsarena, og mange har meint at rettstryggleiken til privatpersonar best blir teken vare på gjennom bruk av advokathjelp og ordinær domstolsbehandling. Denne oppfatninga er i endring, samtidig som reglane for domstolsbehandling i sivile saker er moderniserte. Lov om mekling og rettergang i sivile saker (tvisteloven), som tredde i kraft 1. januar 2008, peiker på ei ny og meir tidsriktig behandling av sivile rettstvistar. Hovudføremålet med lova er å leggje til rette for raskare, billegare og meir riktig tvisteløysing for partane. Det er eit mål at tvistar om mogleg skal løysast utanfor domstolane.

Eit av dei viktigaste elementa i den nye tvistelova er at prinsippet om at det må vere eit rimeleg forhold mellom kor viktig saka er og omkostningane ved behandlinga av den (proporsjonalitetsprinsippet) er tydeleggjort og styrkt. Lova inneheld òg nye reglar om plikt til avklaring av tvisten før søksmål blir reist, reglar om utanrettsleg mekling og ei lovfesting av den tidlegare prøveordninga om rettsmekling. Alle desse reglane har til føremål å leggje til rette for at tvistar blir avklara på eit tidleg tidspunkt, medverke til ei open haldning mellom partane og at flest mogleg tvistar blir løyste minneleg utanfor domstolane utan å belaste domstolsapparatet unødig. For å lette tilgangen til domstolen for enkelte grupper inneheld lova reglar om småkravprosess og gruppesøksmål. Vidare legg lova opp til ei meir aktiv saksstyring frå dommaren si side både under saksførebuinga og i rettsmøta. Departementet meiner det er nødvendig at rettshjelpslova i større grad enn i dag blir harmonisert med prinsippa i tvistelova.

2.2.5 Meir utanrettsleg konfliktløysing og mekling

Det finst ei rekkje utanrettslege konfliktløysingstilbod i Noreg, både offentlege og private. Gjennom bruk av desse blir saka forsøkt løyst i eit tvisteløysingsorgan utanfor domstolane eller i samband med mekling. Innhaldet i dei ulike ordningane varierer frå uformelle meklingstilbod til meir formaliserte tvisteløysingsalternativ der det blir treft avgjerder som har retts- og tvangskraft. Som døme på offentlege tilbod kan nemnast forliksråda, konfliktråda, familievernkontora, Forbrukertvistutvalget, Husleigetvistutvalet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Forbrukarklagenemnder (for eksempel Banklagenemnda) og ordninga med advokatmekling er døme på private konfliktløysingstilbod.

Det er grunn til å tru at potensialet i dei ulike utanrettslege tilboda ikkje er utnytta fullt ut, og at fleire av sakene som blir løyste i domstolane kan løysast utanrettsleg på ein enklare, billegare og betre måte – både for den enkelte og for samfunnet. I dag finst det inga systematisk samordning som syter for at ulike behov blir kanaliserte til dei ulike tilboda. Ved forbetring av rettshjelpsordninga er det ei målsetjing at utanrettslege konfliktløysingsmetodar og mekling blir nytta i større grad for å avhjelpe rettshjelpsbehova til den enkelte.

2.2.6 Tilbydarsida

I dag blir profesjonell rettshjelpsverksemd i hovudsak driven av privatpraktiserande advokatar, i noko grad òg av rettshjelparar. Det har vore ei vanleg oppfatning at ein uavhengig, dyktig advokat og rettshjelparstand best blir skapt ved at rettshjelp blir driven som privat næringsverksemd. Ei offentleg regulering av advokatane si verksemd har hatt til føremål å sikre at utøvarane held ein rimeleg fagleg standard. Det offentlege ansvaret for kvaliteten på tenestene har hovudsakleg bestått i regulering av høvet for personar til å yte rettshjelp innanfor og utanfor rettargang, og regulering av formelle sider ved sjølve drifta. Advokatbransjen har på si side hatt ansvaret for å utvikle og ta vare på den etiske standarden i bransjen.

Det er i dag ingen spesialistordning for advokatar. Ifølgje Advokatkonkurranseutvalet er punkt 2.4.1 i reglane for god advokatskikk tolka slik at ein advokat ikkje har høve til å kalle seg spesialist. Det er likevel utvikla enkelte mekanismar for å kunne møte behovet for spesialisering i advokatmarknaden. For kommersielle aktørar med behov for forretningsjuridisk hjelp har samanslutninga av mindre advokatføretak til større einingar medverka til at denne gruppa får tilfredsstilt sitt behov for særskilt juridisk kompetanse. Det bør vurderast om brukarane av offentleg rettshjelp får dekt behovet for spesialkompetanse i tilstrekkeleg grad.

Bruken av advokattenester aukar. Tal frå Advokatforeningen si bransjeundersøking for 2007 viser at totalmarknaden for advokattenester i 2007 var på ca. 9,5 mrd. kroner. Dette representerer ein auke på 19,5 prosent – eller 9,3 prosent pr. år – samanlikna med 2005, då omsetninga ifølgje undersøkinga var ca. 7,9 mrd. kroner. Ved utgangen av 2007 hadde Advokatforeningen 6547 advokatar og fullmektigar som medlemmer. 4 Sjølv om ein vesentleg del av auken kan tilleggjast behovet for forretningsjuridisk hjelp i ein gjennomgåande god økonomisk periode for Noreg dei siste åra, er det grunn til å tru at òg privatpersonar no i større grad enn før gjer bruk av advokattenester, og at terskelen for å oppsøkje advokat er lågare enn før.

2.3 Rekkjevidda av det offentlege ansvaret for rettshjelp

2.3.1 Utgangspunkt

Som forvaltar av fellesskapet sine midlar har staten eit ansvar for å sikre rettferdig fordeling og god prioritering mellom dei ulike viktige og gode føremåla i samfunnet. Soria Moria-erklæringa fastslår at rettshjelpsordninga skal gjennomgåast og betrast. Ingen skal risikere å mangle nødvendig juridisk hjelp i viktige saker. Fordi dei offentlege ressursane er avgrensa, meiner regjeringa at det er viktig at både omfanget av hjelpa, og tilgangen til denne, medverkar til at konfliktane blir løyste tidleg og på ein mest mogleg effektiv måte. Slik vil midlane kunne nyttast der dei verkar best.

I utgreiinga si av marknaden for juridiske tenester uttalte Advokatkonkurranseutvalet følgjande:

«Kostnadene ved å skaffe seg juridisk hjelp fungerer som en rasjoneringsmekanisme i markedet. Kostnadene skaper en nedre terskel for å oppsøke rettshjelpstilbud. Dette gjør at systemet avlastes for mindre viktige saker eller saksanlegg som objektivt sett kan karakteriseres som grunnløse. Hvor høy en slik kostnad bør være, er vanskelig å fastlegge generelt. Det må avgjøres på bakgrunn av sakens art og den enkeltes personlige og økonomiske ressurser.» 5

Dei økonomiske belastningane som parten har ved saka påverkar prosessviljen. Tradisjonelt har eigendelane hatt som funksjon å medverke til finansiering av ordninga. Departementet meiner at reglane om eigendelar og sakskostnadsansvar òg skal sjåast som verkemiddel til å stimulere til konfliktløysing utanfor domstolane og til å jamne ut skilnader mellom partane. Slike avgrensingar vil òg motverke store og unødige utgifter ved vidløftiggjering og fremje av unødige og grunnlause saker. Avgrensingane er òg viktige verkemiddel for å få ei forsvarleg fordeling av knappe offentlege midlar.

Tidlegare undersøkingar om det udekte rettshjelpsbehovet har teke utgangspunkt i eit latent rettshjelpsbehov der «behovet» er avdekt gjennom aktiv oppsøkjande rettshjelp. Dette vil ikkje vere ein normalsituasjon. I St.meld. nr. 25 (1999-2000) Om fri rettshjelp tok ein prinsipielt den stillinga at det offentlege ansvaret ikkje omfatta eit latent rettshjelpsbehov, og sa at det offentlege ikkje kunne påleggjast ansvar for innbyggjarane sitt totale rettshjelpsbehov. 6 Utgangspunktet må vere at innbyggjarane sjølve må setje seg inn i gjeldande regelverk på det aktuelle området og løyse sine eigne juridiske problem og konfliktar. Utbygginga av den offentlege rettleiings- og opplysningsplikta som ei serviceteneste i ulike delar av forvaltninga, og mengda informasjon som no er gjort tilgjengeleg, for eksempel gjennom Internett, gjer at forholda for eigenhjelp er betre lagt til rette i dag enn for berre nokre år sidan. Departementet meiner dette utgangspunktet bør førast vidare med unntak for personar som risikerer å lide alvorleg rettstap fordi problema er så særeigne at dei berre kan løysast gjennom ei aktivt oppsøkjande rettshjelpsverksemd. Enkelte lågterskeltilbod, som for eksempel Gatejuristen, driv denne typen oppsøkjande hjelp.

2.3.2 Forvaltninga si opplysnings- og rettleiingsplikt

Forvaltninga si opplysnings- og rettleiingsplikt er ein viktig del av det samla rådgivingstilbodet. Søknad om rettshjelp vil som oftast bli avslått når det offentlege pliktar å rettleie søkjaren på området, jf. rettshjelpslova § 5. Ei utviding av rettshjelpsordninga til å omfatte informasjon og rettleiing i saker mot det offentlege vil kunne føre til uklare grenser mellom rettshjelpsordninga sitt dekningsområde og det offentlege si informasjons- og rettleiingsplikt. Det kan vidare føre til at dei organa som har plikt til å yte informasjon og rettleiing, ikkje følgjer opp ansvaret i det dei viser til rettshjelpsordninga. På sikt kan det innebere at den tradisjonelle opplysnings- og rettleiingsplikta taper sitt reelle innhald. Ei slik utvikling er ikkje ønskeleg. Tvert imot er det ønskeleg at rettleiing kan ytast av dei som er spesialistar på områda og der terskelen for å få hjelp er liten.

Departementet meiner likevel at ei ny rettshjelpsordning bør utformast slik at den i noko større grad fangar opp tilfelle av særleg stor velferdsmessig betydning innanfor området som vanlegvis er dekt av det offentlege si opplysnings- og rettleiingsplikt.

2.3.3 Avgrensingar i høvet til å få rettshjelp

Departementet meiner proporsjonalitetsprinsippet – prinsippet om at det må vere eit rimeleg forhold mellom kor viktig saka er og omkostningane ved behandlinga av den – bør understrekast sterkare i ny rettshjelpsordning. Rettshjelpsordninga bør òg ha ein tydelegare silingsmekanisme i form av ei vurdering av kva som er rimeleg og nødvendig, der det i større grad blir lagt vekt på om det er rimeleg at det offentlege medverkar til å dekkje kostnadene. Openbert uhaldbare krav eller saker som medverkar til å trenere rettkomne krav frå motparten, bør ikkje dekkjast. Rettshjelp bør heller ikkje medverke til at det finn stad trakassering av motparten. Det er vidare eit grunnvilkår etter ordninga i dag at hjelpa ikkje blir dekt gjennom andre ordningar, dette er omtalt som rettshjelpa sin subsidiære karakter. Departementet meiner at dette prinsippet som utgangspunkt bør førast vidare.

2.3.4 Internasjonale plikter

Menneskerettslova gjorde Europarådets konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (EMK), FNs internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) til norsk rett. 7 Etter menneskerettslova § 3 skal konvensjonane gå føre norsk lov ved eventuell motstrid. I rettshjelpssamanheng er det særleg EMK artikkel 6 og SP artikkel 14 som er av interesse.

Gjennom konvensjonane vil Noreg etter tilhøva plikte å dekkje kostnader til rettshjelp heilt eller delvis. Advokatkonkurranseutvalet legg i NOU 2002: 18 punkt 14.4.3.1 til grunn at internasjonale menneskerettskonvensjonar spelar ei sentral rolle i spørsmål om borgarane sin rett til tilgang til juridiske tenester. Utvalet påpeiker vidare at det har ein sjølvstendig verdi at politiske prioriteringar byggjer på og tek vare på dei menneskerettslege ideane. Tvistemålsutvalet framheld i NOU 2001: 32 Rett på sak punkt 4.3.1 at det som lovgivingspolitisk retningslinje kan vere grunn til å velje løysingar som best harmonerer med dei omsyna som den enkelte konvensjonsføresegna spring ut av eller tek sikte på å verne.

Gjennom praksis frå Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) har det utvikla seg eit krav om at borgarane skal ha tilgjenge til domstolane i sivile saker og at tilgjenget må vere effektivt. Effektivitetskravet inneber vidare at faktiske hinder vil vere relevante for vurdering av kor vidt borgarane har tilgang til domstolane. 8

Samanlikna med andre europeiske land kan ein seie at gjeldande rettshjelpsordning tilgodeser einslege personar som har ei brutto inntekt under eit bestemt beløp. I si generelle utforming tek denne ordninga ikkje høgde for i kva grad den enkelte sjølv kan medverke med midlar. Den tek heller ikkje høgde for i kva grad dei med inntekt over grensa har disponible midlar til rådvelde. Dette kan i enkelte tilfelle vere problematisk fordi det er dei faktiske hinder, som tilgangen på pengar, som betyr noko ved vurderinga av om det er «tilgang til domstolane». 9

Departementet legg til grunn at Noreg i dag har ei rettshjelpslov som er vidare enn det dei internasjonale konvensjonane krev. Departementet meiner likevel at det må vere ei overordna målsetjing å utforme føresegnene i rettshjelpslova på ein slik måte at dei harmonerer med ideane bak det internasjonale regelverket, i tråd med tilrådingane frå Tvistemålsutvalet på dette punktet. Erfaring med praktisering av reglar på rettshjelpsområdet har vist at formelle avgrensingar i tilgangen til rettshjelp kan vere utforma på en slik måte at praksis over tid blir skjematisk. Dermed kan regelverket medverke til at den etablerte praksisen risikerer å komme på kollisjonskurs med internasjonale krav. Reglane bør derfor utformast på ein slik måte at den etablerte praksisen òg kan ta høgde for nye internasjonale krav.

2.4 Informasjonssamfunnet si betydning

Advokatkonkurranseutvalet trekkjer i si utgreiing fram nokre forhold som kan få betydning for ein rettshjelpsmodell i framtida. Under tilvisning til den engelske jusprofessoren og IKT-forskaren Richard Susskind er det påpeikt at det er ein viktig samanheng mellom lova og informasjonsstrukturen i samfunnet, det vil seie den dominerande måten informasjon blir overført og gjort tilgjengeleg på i eit samfunn. 10 Denne informasjonsstrukturen avgjer til ei viss grad rekkjevidda av lovgivinga, kor kompleks den er, kor ofte lover blir endra og kven som kan gi juridiske råd. Juridiske tenester er i dag i hovudsak rådgivande og konsultative. Susskind spår ei utvikling der juridiske tenesteytarar går frå å vere rådgivande til å bli ei form for informasjonsservice. Vidare er det venta at brukarane vil søkje å finne meir informasjon sjølve etter kvart som den blir meir tilgjengeleg. Sjølv om ein trur at kunnskapsnivået i samfunnet generelt vil auke med utviklinga av IKT, er det likevel grunn til å tru at enkelte samfunnsgrupper ikkje klarer å følgje med på denne utviklinga. Departementet meiner ei ny rettshjelpsordning må utformast slik at den òg sikrar nødvendig juridisk hjelp til dei som ikkje har føresetnader for å kunne dra nytte av og orientere seg i den informasjonen som finst i samfunnet i dag.

2.5 Korleis kan ordninga betrast?

2.5.1 Blir ressursane til rettshjelp brukt rett i dag?

Utviklinga dei seinare åra viser ein auke av budsjettposten for fri sakførsel fram til 2006 og ein nedgang på budsjettposten for fritt rettsråd i det same tidsrommet, se tabell 2.1.

Denne utviklinga gir grunn til å spørje om reglane for fri sakførsel medverkar til at fleire saker enn nødvendig blir bringa inn for domstolane. Ein part med fri sakførsel har lita oppfordring til å vurdere prosessrisikoen for eigne utgifter. Mottakaren av rettshjelp har avgrensa økonomisk interesse i at saka blir løyst så tidleg som mogleg, i motsetning til den som må betale rettshjelpa sjølv. Departementet meiner at ordninga i dag medverkar til at rettshjelpsmottakaren blir sett i ein betre økonomisk posisjon enn den som betaler rettshjelpa sjølv. Dette harmonerer dårleg med rettshjelpa sin funksjon som sosial støtteordning for personar som ikkje er i stand til sjølv å dekkje rettshjelpsbehovet sitt.

Det offentlege sine samla kostnader til rettshjelp var på ca. 545 mill. kroner i 2007. Av desse gjekk ca. 205 mill. kroner (38 prosent) til ikkje behovsprøvde saker, mens ca. 340 mill. kroner (62 prosent) vart brukt på dei behovsprøvde sakene. Tiltaka som blir drøfta i denne meldinga rettar seg mot dei behovsprøvde sakene. Ei nærare vurdering av denne avgrensinga er gitt i 9.3.2.

Figur 2.1 viser korleis kostnadene til dei behovsprøvde sakene fordeler seg på dei ulike sakstypane. Figuren viser at heile 56 prosent av det offentlege sine kostnader til dei behovsprøvde sakene kan knytast til saker om barnefordeling. Departementet meiner det er behov for å rette spesiell merksemd mot denne sakstypen, og drøfter desse sakene særskilt i kapittel 11.

Tabell 2.2 viser korleis utbetalingar på rettshjelpsbudsjettet fordeler seg på dei ulike sakstypane i tingrettane og lagmannsrettane. Tala er framskaffa av Justisdepartementet ved å samanhalda posteringar i rekneskapa til domstolane med opplysningar i saksbehandlingssystemet Lovisa.

2.5.2 Målsetjing

Evna til å meistre ein rettsleggjort kvardag er viktig i samfunnet i dag. Menneske med spesielle problem, eller som har minst ressursar, vil bli utsette for størst urett dersom det ikkje finst eit tilbod om juridisk og/eller økonomisk hjelp til slik meistring. Det offentlege sitt ansvar for å syte for nødvendig juridisk hjelp er større for denne gruppa.

Den viktigaste målsetjinga for rettshjelpsordninga i framtida er at den i størst mogleg grad treffer den gruppa menneske som har mest behov for juridisk hjelp, at hjelpa skal givast på dei saksområda som er av størst velferdsmessig betydning og på ein måte som medverkar til å løyse problemet effektivt og på rett måte for den enkelte og for samfunnet. Prinsippet i rettshjelpslova § 1 om at rettshjelpsordninga er ei sosial støtteordning skal førast vidare. Det same gjeld prinsippet om at rettshjelpsordninga er subsidiær i høve til andre ordningar.

Regjeringa er oppteken av tiltak som både på kort og lang sikt kan avhjelpe nødvendige rettshjelpsbehov som i dag ikkje er dekte av rettshjelpsordninga eller rådgivings- og konfliktløysingstilbodet elles i Noreg. Departementet ser det derfor som eit overordna mål at ei ny rettshjelpsordning blir lett tilgjengeleg, og at den betrar tilgangen til nødvendig juridisk hjelp, samtidig som den legg til rette for eit mindre ressurskrevjande konfliktløysingsalternativ enn det gjeldande modell legg opp til.

Det er samtidig eit mål at nye tiltak medverkar til ei meir heilskapleg rettshjelpsordning. Med det er meint ei ordning som i større grad fremjar eit samvirke mellom den offentlege rettshjelpsordninga og de andre tilboda om konfliktløysing som finst i samfunnet. Det er for eksempel behov for ei klarere oppgåvefordeling mellom dei private tenestetilbydarane og rådgivings- og konfliktløysingstilbodet elles. Ei slik fordeling vil særleg vere av betydning for kva slag strategiar som blir valt for å avhjelpe den juridiske konflikten. Dersom ein skal ha håp om å dekkje ein stadig aukande etterspørsel etter juridisk hjelp, vil det vere behov for i større grad å sjå rettshjelpsordninga som ein del av eit meir omfattande privat og offentleg rettshjelpstilbod, og å evaluere og utvikle vidare dei ulike rettshjelpstiltaka i tråd med dette synet.

2.5.3 Tilbydarsida

Marknaden for juridisk tenesteyting er ein marknad med sterke profesjonelle aktørar på den eine sida, og ofte privatpersonar i ein pressa situasjon på den andre. Det er vanskeleg for den enkelte brukaren å orientere seg i advokat- og rettshjelparmarknaden, ettersom det i dag ikkje er mogleg å skaffe seg nøytral informasjon om kvaliteten på hjelpa frå den enkelte rettshjelparen eller advokaten.

I marknaden er det i dag opp til den enkelte å finne fram til ein rettshjelpar eller advokat som kan ta på seg oppdraget. Det offentlege yter inga hjelp når det gjeld å finne fram til ein eigna tenesteytar. Advokatane står i ei særstilling når det gjeld kompetanse til å yte rettshjelp. Departementet meiner at dei privatpraktiserande advokatane også i framtida bør utgjere eit sentralt element i offentleg rettshjelp. Samtidig bør rettshjelparar i større grad enn i dag trekkjast inn i ordninga.

Departementet ønskjer å kanalisere fleire offentlege rettshjelpsoppdrag til ein meir avgrensa krets av advokatar og rettshjelparar. På den måten kan tilbydarsida følgjast betre opp når det gjeld utføring av tenestene, samtidig som gruppa blir meir spesialisert. For dei tilfella der klienten sitt behov ligg utanfor dei områda som tilbydaren er spesielt eigna til å ivareta, bør det utarbeidast ein modell som stimulerer advokaten til å sende frå seg oppdrag dersom dei kan løysast meir effektivt av andre eller på andre måtar enn gjennom tradisjonell advokathjelp og domstolsprosess.

2.5.4 Nye dekningsområde

Dei juridiske behova i befolkninga endrar seg over tid. Departementet meiner det er behov for å utvide rettshjelpsordninga på enkelte område som i dag ikkje er dekte. Ved vurderinga av kva område som bør omfattast i ei ny ordning meiner departementet at føremålsføresegna i rettshjelpslova § 1 framleis bør vere retningsgivande. Det betyr at offentlege midlar først og fremst bør nyttast til å gi juridisk hjelp til rettsområde som ein, etter ei objektiv vurdering, må gå ut frå har stor velferdsmessig og personleg betydning for rettshjelpsmottakaren. Departementet tek sikte på å vurdere rettshjelp i nokre nye saksområde. Dette er omtalt nærare i 9.3.3.

2.5.5 Økonomiske vilkår for rettshjelp

Departementet ønskjer at dei økonomiske vilkåra for rettshjelp skal gjerast meir fleksible enn gjeldande ordning. Det er ønskeleg at inntektsgrensene omfattar fleire personar, samtidig som det ligg ei oppfordring hos den enkelte til å avgrense kostnadene ved eiga sak. Reglane om eigendelar og sakskostnadsansvar blir dermed eit verkemiddel for å avgrense prosessviljen eller for å hindre at saker blir vidløftiggjorde. Det blir derfor drøfta å heve inntektsgrensene, samtidig som det blir innført graderte eigendelar på stadiet etter førstelinjetenesta. Storleiken på eigendelane vil avhenge av den enkelte si inntekt, eller husstanden si samla inntekt.

I saker som er omfatta av rettshjelpslova kan ikkje advokaten eller rettshjelparen krevje salæret utregna etter høgare timepris enn den departementet har bestemt på førehand. 11 I dag er den offentlege timesatsen på 870 kroner med tillegg av meirverdiavgift. Rettshjelpsmottakaren vil ha ein stor fordel når utgiftene blir rekna ut frå den offentleg fastsette timesatsen. Den offentlege salærsatsen ligg ofte under ordinær timepris for advokat. Dersom inntektsgrensa for eksempel blir heva til 325 000 kroner for einslege og 600 000 kroner for par, inneber det at om lag 500 000 fleire husstandar vil kunne dra fordel av ein lågare timepris på advokattenester enn med ordninga i dag. Totalt sett vil utgiftene for desse bli avgrensa både av timesats og av eit offentleg tilskot, sjølv om eigendelen vil bli høg. Så lenge klienten er omfatta av den offentlege rettshjelpsordninga vil vedkomande nyte godt av ei «makspris»-regulering som ligg innbakt i ordninga.

2.5.6 Førstelinjerettshjelp og betre samordning

I samfunnet av i dag er det viktig at det offentlege medverkar til at den enkelte får tilgang på generell juridisk informasjon og kunnskap og informasjon om dei eksisterande rådgivings- og konfliktløysingstilboda. Departementet meiner det ikkje er føremålstenleg å halde ved lag eit like skarpt skilje mellom rettshjelp i form av informasjon om rettar og plikter, og rettshjelp i form av meir tradisjonell juridisk rådgiving. Dersom saka kan finne ei løysing tidleg i prosessen, blir den mindre byrdefull og billegare for alle partar.

Departementet meiner vidare at rettshjelpsordninga i større grad bør medverke til at konfliktar blir løyste på eit så tidleg stadium som mogleg. Departementet ønskjer å bruke ein større del av offentlege midlar på rådgiving og på den hjelpa som skjer før sakførselsstadiet i ein prosess. Ein måte å få dette til på er å etablere ei gratis førstelinjeteneste som skal vere eit tilbod til alle, og som medverkar til at det totale rettshjelpstilbodet kan utnyttast meir effektivt. Det er ei målsetjing for departementet å betre behovsdekninga og ressursutnyttinga vesentleg ved å auke samordninga mellom rettshjelpsordninga og det eksisterande rådgivings- og konfliktløysingstilbodet. Ei kompetent førstelinjeteneste kan medverke til at dette skjer. På sikt er det ønskeleg at ein del av midlane som i dag blir nytta til sakførsel kan overførast til førstelinjetenesta og rettsrådsstadiet.