8 Økonomiske vilkår for offentleg rettshjelp

8.1 Innleiing

Lov om fri rettshjelp tek sikte på å yte juridisk hjelp til dei som ikkje sjølve kan betale for det. Lova har sidan den tredde i kraft 1. januar 1981 hatt økonomiske vilkår for rettshjelp.

Departementet vil som omtalt i kapittel 5 vurdere om alle skal få tilbod om gratis førstelinjerettshjelp uavhengig av inntekt og formue ved eit kommunalt servicekontor eller tilsvarande offentleg tilbod. Under denne første konsultasjonen skal det ikkje stillast krav til søkjaren sine økonomiske forhold. Ved rettshjelp etter førstegongskonsultasjonen er det etter departementet si vurdering nødvendig å stille krav om at søkjaren skal ha inntekt og formue under bestemte grenser. Gratis rettshjelp til alle uavhengig av inntekt og formue på stadiet etter førstegongskonsultasjonen vil medføre ein auke i rettshjelpsbudsjettet som verken vil vere rimeleg eller forsvarleg eller i tråd med prinsippet om at rettshjelp skal vere ei sosial støtteordning. Regjeringa ønskjer framleis at den vesentlegaste delen av hjelpa som blir betalt av det offentlege skal vere reservert dei som ikkje har tilstrekkeleg økonomisk evne til å dekkje nødvendig hjelp sjølv. Retten til offentleg rettshjelp på stadiet etter ein kort førstegongskonsultasjon bør derfor som i dag knytast opp mot bestemte inntekts- og formuesgrenser.

Departementet meiner likevel at det bør vurderast å heve inntektsgrensene, slik at fleire blir omfatta av rettshjelpsordninga. Ei slik heving av inntektsgrensene bør kombinerast med innføring av ei gradert eigendelsordning, der det blir betalt eigendel etter ein prosentsats som aukar med rettshjelpssøkjaren si inntekt. Dei som tener mest vil måtte betale høge eigendelar. Dei vil likevel nyte godt av at dei vil kunne kjøpe advokattenester til den offentlege salærsatsen.

I dette kapitlet er drøfta den nærare fastsetjinga av inntektsgrensene i ei framtidig rettshjelpsordning saman med eit system for graderte eigendelar.

8.2 Inntekts- og formuesgrenser

8.2.1 Gjeldande ordning

I dag er inntektsgrensa for behovsprøvd juridisk hjelp 246 000 kroner for einslege (med og utan barn) og 369 000 kroner samla for ektefellar og andre som lever saman med felles økonomi (såkalla økonomisk identifikasjon). Ein tek utgangspunkt i søkjaren si bruttoinntekt (bruttomodell). I bruttomodellen tek ein summen av all skattbar inntekt i betraktning når søkjaren si betalingsevne skal fastsetjast. Det er ikkje høve til å gjere frådrag for utgifter. Det blir ikkje dispensert frå inntektsgrensene, bortsett frå når utgiftene til juridisk hjelp er betydelege sett i forhold til søkjaren sin økonomiske situasjon. Formuesgrensa er på 100 000 kroner (netto). Med nettoformue er meint eigedelar fråtrekt gjeld. Det blir sett bort frå nettoformue som består av eigen bustad eller driftsmiddel av normal verdi.

Utrekningar gjort av Justisdepartementet med grunnlag i likningsopplysningar for 2006 1 viser at omlag 31 prosent av dei 2,1 mill. hushalda i landet fell inn under inntektsgrensene for rettshjelp. (ca. 24 prosent fell inn under grensa for einslege, og ca. 7 prosent fell inn under inntektsgrensa for par). I 1997 gjaldt dette vel 26 prosent av hushalda. 2

8.2.2 Utviklingstrekk

Då rettshjelpslova tredde i kraft 1. januar 1981 var eitt av hovudvilkåra for å innvilge hjelp at søkjaren ikkje måtte ha inntekt og formue som oversteig visse grenser. Inntektsgrensene var avhengige av forsytingsbyrde.

På 1980-talet vart det nødvendig å avgrense utgiftene til rettshjelp. I samband med dette vart det blant anna bestemt å endre reglane om inntekts- og formuesgrenser for rett til fri rettshjelp. I tillegg til den netto inntekts- og formuesgrensa som allereie gjaldt, vart det med verknad frå 1. mai 1984 innført ei brutto inntektsgrense som ikkje måtte vere overskriden. Grensa for bruttoinntekt var felles for alle inntektskategoriar.

I samband med skattereforma som vart gjort gjeldande for inntekter og formue frå og med inntektsåret 1992, vart inntektsomgrepa endra. For å etablere økonomiske grenser som i størst mogleg grad tilsvarte tidlegare grenser vart nettoinntekt erstatta med alminneleg inntekt. Bruttoinntekt vart erstatta med personinntekt tillagt aksjeutbytte. Seinare vart omgrepet bruttoinntekt gjeninnført, då dette ikkje tilsvarte omgrepet personinntekt.

I Ot.prp. nr. 2 (1994-1995) vart det fremja forslag til endringar i rettshjelpslova. Føremålet var for det første å gjere mogleg ei heving av inntektsgrensene slik at fleire vart omfatta av ordninga, og for det andre å få ei meir effektiv utnytting av ressursane. Frå 1. januar 1997 vart dei økonomiske vilkåra endra slik at søkjaren si bruttoinntekt eller tilsvarande næringsinntekt, og ikkje alminneleg inntekt, skulle leggjast til grunn. Samtidig vart inntektsgrensene heva.

Med verknad frå 1. juli 2001 vart inntektsgrensene heva og talet inntektsgrenser (avhengig av forsytingsbyrde) redusert til to. Inntektsgrensa vart på nytt heva frå 1. september 2003, samtidig som skiljet mellom forsytargruppene vart fjerna.

Som ei følgje av forslaga i Ot.prp. nr. 91 (2003-2004), vart dei inntil då gjeldande føresegnene om økonomisk identifikasjon i rettshjelpslova § 8 andre ledd erstatta med ei eiga inntektsgrense for ektefellar og andre som lever saman med felles økonomi. Reglane om dispensasjon frå dei økonomiske vilkåra vart òg endra. I proposisjonen punkt 10.1 gjekk blant anna fram følgjande om gjeldande rett og praksis med omsyn til økonomisk og sakleg dispensasjon:

«I tillegg til at lovens system er uoversiktlig, angir dagens dispensasjonsregler svært skjønnsmessige og lite presise kriterier for dispensasjon. Vilkåret for dispensasjon fra inntekts- og formuesgrensene etter rettshjelpsloven § 10 «… når særlige forhold gjør det rimelig…», gir ikke nærmere retningslinjer for vurderingen. De saklige kriteriene «personleg og velferdsmessig betydning» i rettshjelpsloven §§ 13 tredje ledd og 17 annet ledd er også svært skjønnsmessige, og kan gi inntrykk av at det er den enkeltes subjektive oppfatning av sakens betydning som er avgjørende. Lovens kriterier reduserer forutberegneligheten og gjør det vanskeleg å føre en ensartet praksis på området. Videre brukes uforholdsmessig mye ressurser på å behandle søknader om dispensasjon.»

Etter endringa kunne det dispenserast frå dei økonomiske vilkåra dersom utgiftene til juridisk hjelp blir betydelege i forhold til søkjaren sin økonomiske situasjon.

8.2.3 Fattigdom og rettshjelp

Regjeringa har som målsetjing å førebyggje og motverke fattigdom i Noreg. I Soria Moria-erklæringa heiter det:

«Regjeringen vil føre en politikk for å redusere forskjellene i samfunnet. Vi vil avskaffe fattigdom ved å styrke de offentlige sikkerhetsnettene og ved å gi ledige mulighet til å komme tilbake i aktivt arbeid.»

I Handlingsplan mot fattigdom, vedlegg til St.prp. nr. 1 (2006-2007), uttaler arbeids- og inkluderingsministeren:

«Alle skal, uavhengig av økonomisk og sosial bakgrunn, ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet.»

Kamp mot fattigdom er eit sentralt moment ved fleire sider av den offentlege rettshjelpsordninga. Dette gjeld for eksempel ved vurdering av inntekts- og formuesgrenser, betaling av eigendelar, fastsetjing av det saklege dekningsområdet, organiseringa av rettshjelpsordninga (førstelinjeteneste) og organisering av lågterskeltilbod utanfor rettshjelpslova.

Det er vanleg å skilje mellom omgrepa «fattigdom» og «nyfattigdom» eller mellom ei absolutt og ei relativ fattigdomsforståing. Tilhengjarane av den relative forståinga («nyfattigdom») meiner at fattigdomsomgrepet må sjåast i samanheng med dei levekåra og livsføresetnadene som er alminnelege i samfunnet elles. Karakteristikken fattig blir nytta når det ligg føre betydelege og uakseptable avvik frå det som er vanleg i den totale befolkninga. Dei fleste studiar innanfor den relative fattigdomstilnærminga tek utgangspunkt i samla hushaldsinntekt. Den absolutte tilnærminga reserverer bruken av omgrepet fattige for menneske som svelt, der dei mest ekstreme set overleving som det viktigaste kriteriet, mens andre snakkar om kva som skal til for å bevare helsa i vidare forstand. I Noreg, som i dei fleste andre vestlege land, ligg ei relativ fattigdomsforståing til grunn for politikkutforminga. Noreg har ein nokså liten del innbyggjarar med svært låg inntekt. Ulikskapen i inntekt har auka noko i åra etter 1990, men den er framleis låg i internasjonal målestokk. Alle delar av befolkninga har nytt godt av inntekts- og velstandsutviklinga dei seinare åra, men eit lite mindretal er blitt hengande etter. Sjølv om det etter det relative fattigdomsomgrepet er forholdsvis få fattige i Noreg, vil mange gjennom eit livsløp bli rekna som fattige i ein kortare eller lengre periode.

Det er vanleg å nytte to typar fattigdomsmål i Noreg. For det første blir ofte mottakarar av sosialhjelp omtalt som fattige. I 2007 fekk om lag 110 000 personar sosialhjelp i ein kortare eller lengre periode. 3 Satsane for sosialhjelp er ikkje faste. Slik økonomisk stønad er ei skjønnsyting, og det er opp til den enkelte kommunen å fastsetje nivået på stønaden, basert på ein statleg rettleiar. 4 Dei aller fleste mottakarane av sosialhjelp vil komme under inntektsgrensa for rettshjelp til einslege. For enkelte som har stort forsytaransvar og/eller store utgifter til bustad kan det likevel tenkjast at bruttoinntekta kjem over den noverande inntektsgrensa.

For det andre blir fattigdom rekna ut ved å ta utgangspunkt i inntektsnivået i samfunnet, og fattigdomsgrensa blir sett anten ved 50 eller 60 prosent av medianinntekt etter skatt, respektive OECDs og EUs ekvivalensskala. Justering av inntekt ved hjelp av ekvivalensskalaer er ein vanleg metode som blir nytta for å samanlikna den økonomiske velferda til hushald av ulik type og storleik. Ein slik skala er ein målemetode som gir uttrykk for kor stor inntekt eit hushald som består av fleire personar må ha for å ha same levestandard som ein einsleg person. EU-skalaen legg meir vekt på stordriftsfordelar i hushalda enn kva OECD-skalaen gjer, og er ein modifisert versjon av denne.

OECDs og EUs fattigdomsgrenser er rekna ut frå nettoinntekt. Dei kan derfor ikkje samanliknast direkte med inntektsgrensene for rettshjelp, som er bruttobaserte. Om ein legg på eit gjennomsnittleg skattepåslag til fattigdomsgrensene, vil det i praksis innebere at dei aller fleste einslege i tabellen over vil komme inn under inntektsgrensa i rettshjelpsordninga på 246 000 kroner. For einslege forsytarar og par med fleire barn vil det stille seg annleis. Par med meir enn eitt barn vil hamne over inntektsgrensa på 369 000 kroner, sjølv om dei er definerte som fattige. Det same vil gjelde einsleg forsytar med meir enn to barn. Også utrekningar gjort i Finland-rapporten punkt 5.4.2 viser at dei norske reglane for utrekning av inntekt favoriserer dei einslege, mens dei finske reglane favoriserer dei som har barn, på grunn av frådraget på EUR 300 pr. barn.

Eksempla over viser at omsynet til rettferd og målet om kamp mot fattigdom taler for at ein ser nærare på inntektsgrensene og at det blir vurdert om det bør kunne gjerast frådrag for enkelte typar utgifter i inntekta for å komme fram til rettshjelpssøkjaren si disponible inntekt. Sjå nedanfor i 8.3.

8.2.4 Modellar i andre land

Inntektsgrensa for rettshjelp i Finland er for einslege EUR 1500 pr. månad etter frådrag, og EUR 1300 pr. person for par eller gifte. Søkjarar som har inntekter på dette nivået betaler 75 prosent av rettshjelpskostnadene sjølve. Det er berre dei med inntekter mellom 0 og 700 (600) EUR som ikkje betaler eigendelar. Dei med inntekter som ligg over dette nivået betaler eigendelar etter ein gradert skala, sjå nedanfor i 8.4.3. Den finske inntektsmodellen er likevel vanskeleg å samanlikne med dei andre nordiske inntektsgrensene, ettersom den tillet ei rekkje store frådrag i søkjaren si bruttoinntekt. Dei finske inntektsgrensene vart justerte 1. januar 2008 etter å ha vore uforandra sidan 2002.

I Sverige er inntektsgrensa SEK 260 000 for alle og har vore uforandra sidan 1999. I Danmark er inntektsgrensa DKK 256 000 for einslege og 325 000 for ektefellar og sambuarar.

I andre land blir det i varierande grad teke omsyn til rettshjelpssøkjaren sine utgifter når det blir vurdert om offentleg rettshjelp kan innvilgast. I Finland, Sverige, Nederland og Danmark blir det gitt frådrag for utgifter til barn. I Finland blir det i tillegg teke omsyn til utgifter til skatt, bustad, tvangsutlegg og gjeldsordning. I England blir det teke omsyn til utgifter knytt til inntektsskatt, trygdepremie, ektefellebidrag, bustad og barnetilsyn på grunn av arbeid.

8.2.5 Den nærare vurderinga av inntekts- og formuesgrenser

8.2.5.1 Inntektsgrenser

Rettshjelpsordninga har i dag ei fast inntektsgrense. I kombinasjon med stadig aukande levekostnader har dette i praksis ført til ei dårlegare rettshjelpsordning for befolkninga. Regjeringa varsla derfor ei heving av inntektsgrensene i Soria Moria-erklæringa. Med verknad frå 1. januar 2009 heva regjeringa inntektsgrensene for behovsprøvd juridisk hjelp frå brutto 230 000 kroner til 246 000 kroner for einslege og frå brutto 345 000 kroner til 369 000 kroner for sambuarar og ektefellar. Inntektsgrensa for einslege vart seinast endra i 2003. 5 For parhushald vart grensa sist endra i 2006. Ifølgje konsumprisindeksen har det vore ei prisstigning på ca. 11,5 prosent i perioden frå september 2003 til oktober 2008. 6 Dersom denne utviklinga held fram, bør det takast sikte på ei ytterlegare heving av inntektsgrensene. Departementet meiner ei årleg regulering av inntektsgrensa kan vurderast innført som ein integrert del av den offentlege rettshjelpsordninga.

Kor store delar av befolkninga som er omfatta av den offentlege rettshjelpsordninga er eit objektivt moment ved vurderinga av kor god ordninga er. Dei utvidingane i inntektsgrensene som er vurderte nedanfor inneber ein vesentlig auke i talet hushald som kan gjere bruk av rettshjelpsordninga.

Ei utviding av inntektsgrensene kan etter departementet sitt syn forsvarast ved at det samtidig blir innført eit system med graderte eigendelar som følgjer den enkelte sitt inntektsnivå. Føresetnaden for ei slik omlegging bør vere at den øvre inntektsgrensa blir sett høgare enn i dag, og at bruksområdet for rettshjelpsordninga blir utvida til å omfatte fleire saksområde. Departementet vil vurdere om inntektsgrensa bør hevast til 325 000 kroner for einslege og 600 000 kroner for gifte eller sambuarar. Dette vil føre til at vesentleg fleire blir omfatta av ordninga. Om lag 674 000 av dei 2,1 mill. hushalda i landet tilfredsstiller inntektskravet som er i dag. 7 Med auken som det er lagt opp til ovanfor vil talet stige til 1 168 000. Tilgangen til rettshjelpsordninga vil dessutan bli jamnare fordelt mellom hushald som består av einslege og hushald som består av par. Ei auke av inntektsgrensene utover dette er etter departementet sitt syn vanskeleg å eine med utgangspunktet om at rettshjelpsordninga skal vere for dei som ikkje har tilstrekkelege økonomiske ressursar, sjå 8.1.

8.2.5.2 Formuesgrenser

Departementet meiner at gjeldande formuesgrense ikkje verkar urimeleg streng, og går derfor inn for at den blir ført vidare. Det same bør etter departementet sitt syn gjelde for praksisen i dag om å sjå bort frå formue som er bunden opp i eigen bustad eller driftsmiddel av normal verdi.

8.2.6 Økonomisk identifikasjon

I dag blir det gjort ein økonomisk identifikasjon mellom dei som lever saman med felles økonomi og mellom dei som har felles interesse i utfallet av ei sak. Identifikasjonsregelen er grunngitt på same måten som den faste inntektsgrensa for einslege. Det er i begge tilfelle den enkelte si betalingsevne som er avgjerande. Ein går ut frå at betalingsevna er betre for ein person som deler hushald med ein annan person med inntekt, enn for ein som bur aleine. Vidare går ein ut frå at dei som lever saman ofte har felles interesse i utfallet av ein juridisk konflikt, slik at det heller ikkje er urimeleg at det blir gjort ein økonomisk identifikasjon. Den som blir identifisert blir derfor vurdert etter ei samla inntektsgrense på 369 000 kroner. Denne grensa er 1,5 gonger høgare enn grensa på 246 000 kroner som gjeld for einslege.

Det er blitt framført kritikk mot identifikasjonsregelen. Kritikken har særleg blitt retta mot føresetnaden om at begge i eit parforhold har felles interesse i utfallet av ei sak. For det første er det vist til at føresetnaden ikkje gjer seg gjeldande i alle sakstypar. I saker om foreldreansvar, fast bustad og enkelte samværssaker etter barnelova der den eine forelderen blir identifisert økonomisk med sin nye partnar i samband med tvist mot den andre forelderen, står nemnde føresetnad svakt. Det kan vidare seiast mot ordninga at den økonomisk sett svakaste i parforholdet blir gjort avhengig av den andre sitt samtykkje for å få tilgang til rettshjelp. Utviklingstrekk i samfunnet elles går i retning av ei meir individbasert vurdering ved at ein blir vurdert lausriven frå familiekonstellasjonen ein måtte tilhøyre.

Departementet meiner den fordelen som ligg i å ha felles økonomi med ein annan framleis bør takast i betraktning ved vurderinga av om det offentlege skal betale for juridisk hjelp. Identifikasjonsregelen som gjeld i dag synest likevel uforholdsmessig lite gunstig for parhushald. Berre ca. sju prosent av hushalda i landet fell i dag inn under grensa på 369 000 kroner, noko som er langt lågare enn det som gjeld for ein-persons hushald der ca. 24 prosent kjem inn under grensa på 246 000 kroner.

Fordelen ved å leve i parforhold er utrekna slik at inntektsgrensa for par ligg 50 prosent lågare enn to gonger inntektsgrensa for einslege. Til samanlikning blir fordelane sette til 15 respektive åtte prosent i satsane som blir nytta av Statens innkrevjingssentral og i dei rettleiande satsane som blir nytta ved gjeldsordning. 8 Statens institutt for forbruksforsking (SIFO) reknar med ein stordriftseffekt på 20 prosent i hushald med fleire enn tre personar. 9

I rettshjelpsordningane i fleire andre land blir det teke omsyn til om søkjaren lever i parforhold eller ikkje. I Finland og Nederland er eigendelane graderte i tråd med rettshjelpsmottakaren sin økonomi. Søkjarar som lever åleine betaler lågare eigendel enn dei som anten er gifte eller sambuarar.

Departementet vil vurdere om identifikasjonsregelen bør mjukast noko opp ved at den samla inntektsgrensa for dei som lever i par blir sett ca. 1,8 gonger høgare enn grensa for einslege. Den økonomiske fordelen ved å leve saman med nokon er då sett til å utgjere ca. 20 prosent.

8.3 Frådrag

8.3.1 Innleiing

Ei inntekt som blir utrekna utan frådrag (bruttomodell) vil ikkje gi eit riktig bilete av kor mye pengar søkjaren har til disposisjon (disponibel inntekt). Betalingsevna avheng ikkje berre av inntekt og formue, men òg av utgiftene til rettshjelpssøkjaren. Enkelte vil ha dårleg betalingsevne sjølv i tilfelle der bruttoinntekta overstig inntektsgrensa for rettshjelp.

Ettersom det skal vere den enkelte si økonomiske evne som skal vere styrande for om ein kvalifiserer til offentleg betalt rettshjelp, bør ordninga leggje opp til ei inntektsutrekning som i større grad enn i dag er tilpassa den enkelte si reelle betalingsevne. Dette kan gjerast ved at inntektsgrensa blir knytt opp mot den faktisk disponible inntekta til den enkelte.

Professor Jon T. Johnsen drøfter denne problemstillinga i Finland-rapporten punkt 9.3.1:

«Etter mitt syn gir det finske begrepet om «disponibla medel» et bedre uttrykk for graden av fattigdom i husholdene og de reelle mulighetene for å finansiere kjøp av rettshjelp. Tildeling av rettshjelp på grunnlag av disponibel inntekt gir en bedre tilpasning av det offentlige tilbudet til den faktiske økonomiske situasjonen. Hjelpen vil i større grad nå de som rent faktisk ikke har råd til å betale. (…) Det finske prinsippet med å benytte disponibel inntekt virker også mer i pakt med den norske ordningens hovedformål om å sikre nødvendig hjelp til personer som ikke selv har økonomiske forutsetninger for å ivareta et rettshjelpsbehov av stor personlig og velferdsmessig betydning.»

Ein frådragsbasert utrekningsmodell vil medføre enkelte ulemper. Reglane som regulerer inntektsgrensene vil bli meir omfattande enn i dag. Dei gjeldande føresegnene er enkle å forstå og meir føreseielege for søkjaren og den innvilgande styresmakta. Ein frådragsmodell vil krevje større ressursar ved vurderinga av om søkjaren oppfyller dei økonomiske vilkåra.

Ulempene vil gjere seg gjeldande i mindre grad desto enklare regelverket blir utforma. Frådraga kan gjerast standardiserte. Eit frådragsbasert system vil krevje mindre administrative ressursar dersom det blir brukt elektroniske løysingar for utrekninga av inntekta.

Departementet har vurdert ein fullstendig nettobasert modell. Denne løysinga vil innebere at ein større del av søkjaren sine faste utgifter, for eksempel skatt, renteutgifter og utgifter til bustad blir trekte frå bruttoinntekta. Modellen krev omfattande utrekningar på førehand. Dette vil, slik departementet vurderer det, vere svært arbeidskrevjande både for søkjarar, advokatar og andre styresmakter som kan innvilge rettshjelp. Løysinga treng heller ikkje nødvendigvis vere meir rettferdig enn ein bruttomodell. Ein stor del av utgiftene som avgrensar den disponible inntekta er utgifter som dei aller fleste har, uavhengig av storleiken på inntekta. Å gjere frådrag for utgifter som alle har, vil ikkje føre til omfordeling av ressursar til dei som har størst behov. Det vil heller ikkje innebere ei reell forbetring av rettshjelpsordninga.

Reduksjonen i inntekt som den enkelte vil få gjennom ei frådragsordning, vil ikkje berre ha betydning for spørsmålet om vedkommande søkjar kjem inn under rettshjelpsordninga, men òg for spørsmålet om kor stor del av sakskostnadene vedkommande skal belastast som eigendel, sjå nærare i 8.4.

Departementet tilrår at det bør vurderast å innføre ei ordning der det blir gitt frådrag for visse utgifter ved utrekninga av søkjaren si inntekt.

8.3.2 Nærare om dei enkelte frådraga

Departementet meiner talet på frådrag bør avgrensast, dels av omsyn til eit føreseieleg resultat og dels for at ordninga skal bli enkel å praktisere. Departementet meiner at det i første omgang bør vurderast å innføre eit standardisert frådrag for dei som har forsytaransvar for barn, og frådrag som følgje av utgifter i samband med sjukdom. Ei utviding av talet på frådrag kan vurderast etter at ordninga har verka ei tid.

Barn

I internasjonale fattigdomskalaer er forsyting av barn ein faktor som det blir lagt vekt på. Eit forsytaransvar for barn kan for eksempel avgjere om ein person blir rekna som fattig eller ikkje.

Systemet for inntektsutrekning som gjeld i dag er mellom anna kritisert fordi det slår urimeleg ut for personar som har forsytaransvar for barn. Fram til 2003 tok den norske rettshjelpsordninga omsyn til slike utgifter. Nettoinntektsgrensa vart då heva med 10 000 kroner når søkjaren forsytte ektefelle eller barn og med ytterlegare 10 000 kroner når vedkommande forsytte både ektefelle og barn eller var einsleg forsytar.

I Danmark blir inntektsgrensene heva med DKK 44 000 pr. barn og i Finland blir det gjort frådrag i søkjaren si årsinntekt tilsvarande EUR 3600 pr. barn.

Frådrag for utgifter til barn er veleigna for standardisering. Ved innføring av eit standardisert frådrag bør storleiken på barnefrådraget setjast til 20 000 kroner pr. barn. Frådraget bør gjelde for inntil tre barn, det vil seie at maksimum 60 000 kroner kan trekkjast frå inntekta. Ved ei skattbar inntekt på 240 000 kroner og forsytaransvar for to barn, vil disponibel inntekt i rettshjelpssamanheng bli 200 000 kroner.

Sjukdom

Utgifter som følgje av sjukdom kan vere økonomisk tyngande. Det kan for eksempel gjelde kostnader ved medisinsk behandling, eigendelar ved legebesøk og utgifter til medisinar.

I ein frådragsbasert modell meiner departementet at utgifter ved sjukdom òg bør gi rett til frådrag. Det bør av praktiske omsyn veljast ei løysing der det blir gitt høve til frådrag tilsvarande det beløpet som kvalifiserer til særfrådrag for sjukdomsutgifter i likningssamanheng. I gjennomsnitt utgjer særfrådraga 20 000 kroner.

Tabell 8.2 viser fordelinga av hushald etter samla inntekt etter at det er justert for frådrag for barn og utgifter til sjukdom. 10

8.4 Eigendelar

8.4.1 Gjeldande ordning

I saker der rettshjelp blir gitt avhengig av inntekt og formue (behovsprøvde saker) blir det i dag i rettsrådssaker betalt ein eigendel som svarer til ein gong den offentlege salærsatsen (870 kroner). I sakførselssaker blir det betalt ein eigendel på 25 prosent av kostnadene. Eigendelen i sakførselssakene er avgrensa oppover til fem gonger den offentlege salærsatsen. Det betyr at ein som får innvilga fri sakførsel ikkje betaler meir enn maksimalt 4350 kroner pr. sak. Det blir ikkje gitt fritak frå desse eigendelane.

Søkjarar med ei bruttoinntekt under 100 000 kroner betaler ikkje eigendel, verken i rettsråds- eller sakførselssaker.

Det blir heller ikkje betalt eigendel i saker der formuen og inntekta til søkjaren ikkje er avgjerande for søknaden (ikkje-behovsprøvde saker).

8.4.2 Utviklingstrekk

Då rettshjelpslova tredde i kraft i 1981 vart det innført ei ordning med eigendelar. Eigendelen var då faste beløp avhengig av rettshjelpsmottakaren si nettoinntekt og forsytingsbyrde.

Reglane om eigendelar er endra ei rekkje gonger. Dette gjeld blant anna storleiken på eigendelen og nedre inntektsgrense for betaling av eigendel. Både advokatane og Statens innkrevjingssentral har i ulike periodar stått for innkrevjinga av eigendelane. Frå 1. januar 1983 vart reglane endra slik at det skulle betalast ein eigendel oppgitt i prosent i tillegg til den faste grunneigendelen. Ved ei endring som tredde i kraft 1. mai 1984 vart prosenteigendelane gjort progressive, det vil seie at prosentsatsen auka for dei to høgste inntektstrinna. Frå 1. januar 1985 vart ordninga forenkla slik at både grunneigendelen og prosentsatsen for prosenteigendelen var den same for alle som ikkje var fritekne for å betale eigendel. I medhald av ei endring som tredde i kraft 1. januar 1997 skulle alle (som mottok behovsprøvd rettshjelp) betale ein fast grunndel uavhengig av inntekt. Plikta til å betale ein prosentvis tilleggsdel var avhengig av inntekt og forsytingsbyrde.

I St.meld. nr. 25 (1999-2000) Om fri rettshjelp presenterte regjeringa eit ønske om å endre eigendelsreglane. Ordninga vart sett på som både kostnads- og ressurskrevjande, samtidig som eigendelane kunne vere høge og lite føreseielege. Justiskomiteen slutta seg til ønsket om å forenkle ordninga, jf. Innst. S. nr. 181 (1999-2000).

I Ot.prp. nr. 37 (2001-2002) la departementet fram forslag til endringar i reglane om eigendel. Justiskomiteens fleirtal var usams i departementet sitt forlag og gjekk inn for å fjerne ordninga med eigendelar. I tråd med dette vart eigendelane fjerna med verknad frå 1. september 2003.

Allereie året etter foreslo regjeringa å gjeninnføre eigendelar. I Ot.prp. nr. 24 (2004-2005) punkt 3 kjem fram blant anna følgjande i omtala av departementet sitt høyringsbrev:

«I samsvar med justiskomiteen sine utsegn i Innst. S. nr. 181 (1999–2000), meiner departementet at ein treng ei ordning med eigendelar. Brukarane bør vere med å betale for ordninga, sjølv om inntektene frå eigendelane likevel berre utgjer ein liten del av dei samla offentlege utgiftene til fri rettshjelp. Ordninga med fri rettshjelp utan eigendel har no eksistert i eit år. Tal frå staten sine rekneskap indikerar ei auking i utgiftene på om lag 25 % i den del av utgiftene som knyter seg til dei behovsprøvde sakene under kapittel 470 i statsbudsjettet. Av omsyn til behovet for å prioritere knappe ressursar og for å få større kontroll med utviklinga av utgiftene, foreslår departementet å gjeninnføre eigendelar på den delen av fri rettshjelp som er behovsprøvd.

(…) Som i drøftinga i rettshjelpsmeldinga og i Ot.prp. nr 37 (2001–2002), finn departementet at dei beste grunnar talar for at eigendelen må vere eit forutsigbart beløp. Departementet foreslår at det i fritt rettsrådssaker skal betalast ein fast eigendel tilsvarande ein grunndel. I saker med fri sakførsel, der bistanden i typetilfella er meir omfattande, ser departementet for seg at det skal betalast ein eigendel på 25 % av kostnadane i saka, men med eit tak, slik at den totale eigendel ikkje overstig fem gonger grunndelen.»

Eigendelar vart etter dette gjeninnført med verknad frå 1. januar 2005. Eigendelen blir kravd inn av den som yter rettshjelpa.

8.4.3 Finsk ordning

Stortinget har oppmoda om ein gjennomgang av Finlands rettshjelpsordning, retta mot den finske modellen for eigendelar. Oppmodinga er blant anna gitt som merknad i Budsjett-innst. S. nr. 4 (2004-2005).

Den finske eigendelmodellen kan illustrerast slik:

Beløpa oppgitt i euro (EUR) er den månadlege disponible inntekta søkjaren har etter at frådrag er blitt gjort. Prosentsatsane gir uttrykk for kor store delar av sakskostnadene som må betalast i form av eigendel. Alle som har ei disponibel inntekt høg nok til at dei etter tabellen skal betale eigendel, betaler i tillegg EUR 70 i gebyr. Eigendelen er den same på rettsrådsstadiet og sakførselsstadiet.

8.4.4 Graderte eigendelar etter inntekt

Med graderte eigendelar er i det følgjande meint eit system der storleiken på eigendelen er gradert etter inntekta til søkjaren.

Det må ventast at innføring av graderte eigendelar vil medverke til å finansiere ei utviding av rettshjelpsordninga slik at den kan omfatte ein større del av befolkninga enn i dag. Dette vil avhenge av når eigendelane slår inn (inntektsgrense), og kva for prosentsatsar eigendelane får.

I motsetning til dei som må koste rettshjelpa sjølve, har rettshjelpsmottakaren i dag lite økonomisk interesse i å medverke til at konflikten blir løyst så tidleg som mogleg. Ein flat eigendel gir liten motstand mot vidløftiggjering av konfliktar. Rettshjelpsmottakaren blir i lita grad stimulert til å vurdere kor viktig saka er opp mot dei økonomiske omkostningane ved å føre saka (proporsjonalitet). Om sakskostnadene får direkte betydning for storleiken på eigendelen, vil rettshjelpsmottakaren ha betydeleg interesse i å medverke til at saka blir løyst på ein slik måte at utgiftene totalt sett blir lågast mogleg. Ein slik eigendel vil skape eit meir reelt kundeforhold mellom advokat og klient, noko som vil kunne føre til at klientane vil kontrollere utgiftene betre og ikkje akseptere eventuell unødvendig bruk av timar.

Auka merksemd om mekling og tidleg konfliktløysing er blitt ein sentral del av moderne tvisteløysing og prosess. Eit gradert eigendelsystem vil kunne påverke rettshjelpsmottakarane til i større grad å nytte meklingsordningar utanfor domstolane og dermed medverke til å bringe rettshjelpssystemet i betre samsvar med rettsutviklinga.

Ei innføring av graderte eigendelar vil ha betydning for styrkeforholdet mellom partane. I mange saker vil den eine parten i ein tvist falle utanfor inntektsgrensa med knapp margin. Ei fast inntektsgrense kan derfor medverke til å skape auka ubalanse i det økonomiske styrkeforholdet mellom partane. Ved å innføre eit gradert eigendelsystem kan denne ubalansen bli redusert. Begge partar vil kunne få tilskot til rettshjelp, men med ulike eigendelsbelastningar.

Fordelen med å komme inn under rettshjelpsordninga er som nemnt i 2.5.5 ikkje berre mottak av tilskot frå det offentlege. Klienten vil òg kunne kjøpe advokattenester til den offentlege salærsatsen, som i mange tilfelle ligg godt under ordinær timepris for advokatar. Også eigendelen som skal betalast blir utrekna på bakgrunn av dette salæret. Til trass for høge eigendelar kan det derfor vere ein betydeleg økonomisk fordel å bli omfatta av den offentlege rettshjelpsordninga framfor å falle heilt utanfor, slik alternativet er i dag.

Departementet meiner at eigendelsbelastninga bør tilpassast den enkelte rettshjelpsbrukaren si økonomiske bereevne. Høgare inntekt (etter frådrag) betyr betre betalingsevne. Betraktningar ut frå kva som er rimeleg tilseier derfor at det blir etablert eit eigendelsystem som gradvis aukar med storleiken på inntekta. Departementet vil vurdere å leggje til rette for ei ordning der klienten blir belasta med ein prosentsats av kostnadene forbunde med saka, og at prosentsatsen blir gradert etter inntekt, etter at eventuelle frådrag er gjort, jf. 8.3.

Departementet meiner vidare at ordninga med at den som yter rettshjelpa òg skal krevje inn eigendelen, bør halde fram.

Etter departementet sitt syn bør gjeldande ordning, der dei med lågast inntekt ikkje betaler eigendel også førast vidare. Grensa er i dag sett ved 100 000 kroner. Departementet vil vurdere å heve denne til 125 000 kroner for einslege og 225 000 kroner for par.

Departementet meiner også at det bør vurderast eit høve til å avgrense eigendelsbetalinga i enkelte særskilt tunge eller konfliktfylte barnefordelingssaker der omsynet til barnets beste tilseier det, jf. 11.4.2.

8.4.5 Eksempel på tabellar for graderte eigendelar

Som nemnt i 8.2.6 meiner departementet det er føremålstenleg at ordninga med økonomisk identifikasjon blir ført vidare, men i ei modifisert form. Innføring av graderte eigendelar vil dermed krevje ein tabell over eigendelsbelastningane for dei som lever åleine, og ein annan tabell for dei hushalda som består av par eller andre som har felles hushald. Nedanfor er det oppgitt to alternative måter eigendelane kan graderast i framtidig rettshjelpsordning. 11 Forslaga er meinte som eksempel.

Graderte eigendelar – eksempel A

Einslege

Par

Graderte eigendelar – eksempel B

Einslege

Par

Frådrag som er omtalte i 8.3.2 vil avgjere kva inntektsintervall rettshjelpsmottakaren blir plassert i. Dersom det er eitt barn i hushaldet, skal inntekta til hushaldet reduserast med 20 000 kroner etter den modellen som er drøfta i 8.3.2. Består hushaldet av to vaksne med samla skattbar inntekt på 560 000 kroner, og dei har eitt barn, skal eigendelen i begge alternativa setjast til 70 prosent av det saka kostar. Dette hushaldet vil overstige inntektsgrensene i gjeldande rettshjelpsordning, men vil bli omfatta i begge alternativa som er skisserte ovanfor.

Ein einsleg person med samla skattepliktig inntekt på 280 000 kroner og forsytaransvar for to barn vil ikkje kvalifisere til behovsprøvd rettshjelp etter inntektsgrensa som gjeld i dag. Men personen vil bli omfatta av rettshjelpsordninga etter begge alternativa som er skissert ovanfor, der vedkommande får ei eigendelsbelastning på 20 prosent av det saka kostar. Ved eit rettsråd på fire timar vil eigendelen på 20 prosent av det saka kostar (meirverdiavgift inkludert) tilsvare gjeldande eigendel på ein gonger den offentlige salærsatsen (870 kroner). Ved sakførsel vil eigendelen på 20 prosent tilsvare gjeldande maksimal eigendel på kr 4350 ved ca. 20 timer hjelp.

I alternativ A er lågaste eigendel 15 prosent. Ein eigendel på 15 prosent overstig gjeldande eigendel etter fem timars rettsråd. På sakførselsstadiet blir gjeldande eigendel nådd etter 26 timar hjelp.

I alternativ B er lågaste eigendel 10 prosent. Ein eigendel på 10 prosent overstig gjeldande eigendel for fritt rettsråd først etter åtte timar hjelp. På sakførselsstadiet blir gjeldande eigendel nådd først ved 40 timar hjelp.

Alternativ B vil i mange saker medføre at personar med dei lågaste inntektene vil betale mindre i eigendelar enn etter eigendelsordninga i dag. Det er først i lengre saker at eigendelen blir lik eller høgare enn i dag. Dette vil for eksempel gjelde i tyngre barnefordelingssaker. Departementet understrekar at det i samband med utforming av nytt regelverk bør diskuterast grundig om ei slik løysing vil medverke til å nå dei ønskte verknadene som er nemnde i 8.4.4, som går ut på å gi rettshjelpsmottakaren ei økonomisk oppfordring til å vurdere det faktiske behovet for å gå vidare med saka, avgrense omfanget av saka og til å nytte høva til mekling utanfor domstolane.

8.5 Sakskostnader

Hovudregelen i gjeldande ordning er at den som har fått innvilga fri sakførsel ikkje får dekt idømte sakskostnader. Etter rettshjelpslova § 22 fjerde ledd kan sakskostnadsansvaret heilt eller delvis dekkjast om det ligg føre særlege grunnar. Dette er ein unntaksregel som tek sikte på å hindre urimelege resultat i enkelttilfelle, og det skal i medhald av rundskriv G-12/05 punkt 7.1 førast ein restriktiv praksis. Regelen er grunngitt i omsynet til den parten som har vunne saka. Dersom den parten som er dømt til å dekkje sakskostnadene er i ein svært vanskeleg økonomisk situasjon, vil kostnadsavgjerda ha liten verdi for den andre parten. I vurderinga av om sakskostnadene skal dekkjast, blir det blant anna lagt vekt på økonomien til begge partar, den arten saka er av, og om motparten er utan skuld i saksanlegget.

Spørsmålet om sakskostnadsansvaret overfor motparten vart drøfta i Ot.prp. nr. 91 (2003-2004) kapittel 11. Departementet såg det den gongen slik at det framleis var behov for eit høve til å få dekt slike utgifter gjennom rettshjelpsordninga. Det vart vist til at ei kostnadsavgjerd ofte kan ha liten verdi for motparten fordi den som har fri sakførsel ofte ikkje er søkjegod, og kravet derfor ikkje let seg drive inn. Tvistemålsutvalets drøfting i NOU 2001: 32 punkt 34.6 av same problemstillinga vart referert. Utvalet sitt forslag på dette punktet er at den som får godkjent fri sakførsel òg skal få dekt motparten sine sakskostnader. Forslaget vart ikkje nærare vurdert i Ot.prp. nr. 91 (2003-2004) og er ikkje gjennomført seinare, heller ikkje i samband med oppfølginga av NOU 2001: 32.

Departementet vil ikkje tilrå at det blir lagt til rette for ei generell utviding av rettshjelpsordninga på dette punktet. I dag må den som får fri sakførsel sjølv vurdere risikoen for å tape saka, under dette faren for å måtte dekkje motparten sine sakskostnader. Den som ønskjer å gå til søksmål skal framleis måtte gjere ei konkret vurdering av eigen prosessrisiko. I noko grad vil dette medverke til å hindre at det blir fremja søksmål som openbert ikkje kan føre fram, noko som samsvarer med at det skal gjerast ei vurdering av om det er rimeleg og nødvendig at det offentlege betaler rettshjelpa. Rettshjelp skal givast i dei sakene der det er eit reelt behov samtidig som omfanget av rettshjelpa skal tilpassast den enkelte saka. Departementet ønskjer at større delar av rettshjelpa blir brukt på rettsrådsstadiet samtidig som hjelpa på sakførselsstadiet blir avgrensa. Ei generell utviding av rettshjelpsordninga til å omfatte dekning for motparten sine sakskostnader vil, slik departementet ser det, stride mot dette.

Departementet vil likevel vurdere om det bør gjerast ei snever utviding av høvet til å få dekt ansvaret for motparten sine sakskostnader. Det gjeld i saker der søksmål er tilrådd av Sivilombods­mannen, jf. rettshjelpslova § 16 første ledd nr. 3 og i saker som omtalt i kapittel 9 der det blir vurdert å etablere ein tilsvarande heimel for søksmål tilrådd av Likestillings- og diskrimineringsombodet. Tilrådingane vil kunne føre til at det blir teke ut søksmål. Desse sakene vil ofte vere prinsipielle. Staten vil sjølv kunne ha interesse av rettsleg avklaring av spørsmålet. Departementet meiner at når statlege organ oppmodar til å gå til søksmål samtidig som det blir lagt til rette for å dekkje utgiftene til å reise søksmålet, bør dette òg innebere at staten tek på seg eit ansvar for dei økonomiske konsekvensane av at søksmålet ikkje fører fram.

I ny rettshjelpsordning vil det òg vere behov for å føre vidare ei generell unntaksføresegn slik at det kan søkjast om å få dekt motparten sine sakskostnader.

Søknad om dekning av motparten sine sakskostnader kan i dag berre framsetjast av den som er innvilga fri sakførsel og som er idømt sakskostnader. Departementet har motteke innspel som viser til at også motparten, på sjølvstendig grunnlag, bør få høve til å søkje dekning av tilkjente sakskostnader. I dag er vedkommande avhengig av at den andre parten søkjer. I ein del konfliktfylte saker vil dette vere vanskeleg. Dette synspunktet har òg vore fremja tidlegare. I St.meld. nr. 25 (1999-2000) punkt 12.4.8 heiter det at departementet

«er av den oppfatning at loven bør endres, slik at motparten får en selvstendig rett til å søke om dekning. En lovendring reiser imidlertid spørsmål om hvorvidt det skal legges vekt på styrkeforholdet mellom vinnende part og tapende part. Det må videre avklares om vinnende part må være underlagt rettshjelpslovens inntektsgrenser før saksomkostningskravet eventuelt kan dekkes av det offentlige.»

Departementet er, i likskap med det som vart uttalt i St.meld. nr. 25 (1999-2000), av den oppfatninga at lova bør endrast slik at det blir opna for ein sjølvstendig rett hos motparten til å søkje om dekning av tilkjente sakskostnader.