7 Innvilgingskompetanse

7.1 Innleiing

I dei tilfella då førstelinjetenestetilbodet ikkje er tilstrekkeleg for å løyse klienten sitt problem, ønskjer departementet å føre vidare ordninga med at det offentlege dekkjer rettshjelpsutgifter på rettsråds- og sakførselsstadiet for bestemte sakstypar til personar som oppfyller visse økonomiske vilkår. Departementet drøfter behovet for endringar både i dei økonomiske vilkåra og det saklege dekningsområdet, sjå nærare om dette i kapittel 8, respektive kapittel 9.

I dette kapitlet er det drøfta nærare kven som bør innvilge den offentleg støtta rettshjelpa i ei ny rettshjelpsordning.

7.2 Innvilgingskompetansen i dag

I dag kan advokatar og rettshjelparar sjølve innvilge fritt rettsråd. Ein føresetnad for dette er at sakene tilhøyrer kategorien prioriterte saker, det vil seie at dei er positivt angitt i rettshjelpslova. I dei tilfella der saka er undergitt økonomisk behovsprøving, må klienten i tillegg oppfylle dei økonomiske krava. Domstolane har kompetanse til å innvilge fri sakførsel i alle prioriterte saker. Fylkesnemnda, kontrollkommisjonen for psykisk helsevern og smittevernkommisjonen har kompetanse til å innvilge fri sakførsel for behandling av sine saker, og Trygderetten kan innvilge fri sakførsel for ankebehandlinga der. Fylkesmennene har kompetanse til å innvilge fritt rettsråd, og fri sakførsel i uprioriterte saker, det vil seie for saksområde som ikkje er positivt angitt i rettshjelpslova.

Gjeldande ordning gir altså fleire ulike instansar kompetanse til å innvilge offentleg betalt rettshjelp i dei behovsprøvde sakene. Ei slik organisering medfører risiko for ulik praksis. Det er for eksempel grunn til å tru at dispensasjonsreglane er praktiserte nokså ulikt innanfor domstolane. Det er i dag ikkje noko effektivt system som fangar opp og analyserer domstolane sin innvilgingspraksis i desse sakene. Tilsvarande problemstilling gjeld i noko grad òg for fylkesmennene. I ei masteroppgåve frå 2008 vart det påvist ulik praksis i tre fylke. 1

7.3 Utviklinga av regelverket for innvilgingskompetansen

Dei siste endringane i reglane for innvilgingskompetanse tredde i kraft 1. januar 2006. Den delen av avgjerdsmyndet som gjeld dispensasjon frå dei økonomiske vilkåra i prioriterte sakførselssaker vart då overført frå fylkesmannen til domstolane.

Spørsmålet om overføring av avgjerdsmynde i sakførselssakene til domstolane vart vurdert allereie av rettshjelpsutvalet i 1976. Retten sin kompetanse vart då føreslått utvida til å gjelde dei sakstypane som er prioriterte etter rettshjelpslova under den føresetnaden at retten vart friteken for å vurdere søkjaren sin sjanse til å vinne fram med saka (prosedabilitetsvurdering). Også i Ot.prp. nr. 35 (1979-80) s. 73 er det uttalt at i saker der det skal gjerast ei prosedabilitetsvurdering bør denne ikkje utførast av domstolane, fordi det er prinsipielt uheldig at dommaren skal gjere ei forhandsvurdering av realitetane i saka.

I St.meld. nr. 25 (1999-2000) vart spørsmålet om avgjerdskompetansen drøfta på nytt. Det vart foreslått at avgjerdskompetansen skulle liggje hos domstolane i alle saker om fri sakførsel og hos fylkesmannen i alle saker om fritt rettsråd. Justiskomiteen slutta seg til dette forslaget, jf. Innst. S. nr. 181 (1999-2000). Spørsmålet om domstolane skulle gjere ei prosedabilitetsvurdering vart òg omtalt i St.meld. nr. 25 (1999-2000) punkt 12.6.1:

«En innvending som kan reises mot dette, er at det kan være uheldig at domstolen på forhånd tar stilling til søknader om fri rettshjelp fordi det kan rokke ved partenes tillit til domstolen. Domstolene treffer imidlertid allerede i dag en rekke prosessuelle avgjørelser etter domstolloven og tvistemålsloven som kan gå parten i mot uten at det rokker ved domstolens habilitet.»

Som oppfølging av forslaget i St.meld. nr. 25 foreslo departementet i høyringsbrevet forut for Ot.prp. nr. 91 (2003-2004) at avgjerdskompetansen i alle fri sakførselssaker vart overført til domstolane. Forslaget innebar at også rettshjelpssøknader i uprioriterte saker og i saker der søkjaren ikkje oppfylte dei økonomiske vilkåra skulle avgjerast av domstolane. Tidlegare hadde berre fylkesmennene kunna avgjere slike søknader, noko som innebar at domstolen og fylkesmannen avgjorde rettshjelpssøknader på same saksområde. Det vart vidare foreslått at alle avgjerder som domstolane tok i samband med søknader om fri sakførsel skulle kunne påkjærast.

I samband med forslaget om å leggje avgjerdsmyndet i alle sakførselssaker til domstolane, vurderte departementet omsynet til tilliten til dommaren i den enkelte saka opp mot skjønnsvurderinga av rettshjelpssøknaden. Departementet uttalte i samband med dette:

«Det kan virke uheldig for tilliten til den dommer som skal dømme i den underliggende sak at vedkommende først ut fra en konkret skjønnsmessig vurdering må ta stilling til rettshjelpssøknaden. Av rettshjelpssøker og motparten kan det synes som om dommeren tar stilling til realiteten i den underliggende sak. Dette gjør seg spesielt gjeldende med dagens vurderingskriterium knyttet til «søkerens mulighet for å vinne frem med sin sak», jf. rettshjelpsloven § 17 annet ledd annet punktum.» 2

På bakgrunn av desse innvendingane foreslo departementet at prosedabilitetsvurderinga i § 17 andre ledd andre punktum skulle fjernast.

Det vart i høyringsrunden reist fleire innvendingar mot å overføre avgjerdskompetansen i alle fri sakførselssaker til domstolane. Dei fleste motførestillingane kom frå domstolane sjølve. Innvendingane gjekk i hovudsak ut på at det verkar uheldig at dommaren som seinare skal dømme i saka, gjer ei konkret skjønnsvurdering av rettshjelpssøknaden. Dette fordi partane kan oppfatte det som om dommaren med denne vurderinga òg tek stilling til realitetane i saka. Vidare vart det vist til at forslaget ville medføre ytterlegare arbeidsbelastning for domstolane, og at forslaget ikkje var i tråd med utviklinga i retning av å reindyrke domstolane sin dømmande funksjon. På bakgrunn av innvendingane som kom fram, foreslo departementet ei mellomløysing som innebar at forslaget om å overføre innvilgingskompetansen i saker som gjaldt dispensasjon frå dei økonomiske vilkåra i prioriterte saker vart halde oppe, mens innvilgingskompetansen i uprioriterte saker ikkje vart overført. Mellomløysinga vart vedteken, jf. Besl. O. nr. 41 (2004-2005), og er den løysinga som gjeld i dag.

7.4 Modellar i andre land

I Finland ligg kompetansen til å innvilge rettshjelp, både på rettsråds- og sakførselsstadiet, hos dei offentlege rettshjelpskontora.

I Sverige blir søknader om hjelp utanfor rettargang behandla av Rättshjälpsmyndigheten, som er eit forvaltningsorgan underlagt Domstolsverket. Søknad om rettshjelp til sak som er ført inn for retten blir behandla av domstolen.

I Danmark trengst ingen søknad til styresmaktene i føreveg for hjelp utanfor rettargang. Ein advokat eller eit advokatkontor vurderer om klienten oppfyller dei økonomiske vilkåra og kan innvilge hjelp når vilkåra er oppfylte. Kompetansen til å innvilge hjelp ved rettsleg behandling er delt mellom domstolane og Justisministeriet. Domstolane tek hand om søknader om advokathjelp i saker om ekteskap, samværsrett og foreldremynde, og fråkjenning av retten til å drive advokatverksemd. Søknad om fri sakførsel i andre saker blir behandla av Justisministeriet ved Civilstyrelsen.

7.5 Innvilgingskompetansen i ny rettshjelpsordning

7.5.1 Innleiing

Omsynet til einsarta praksis bør tilleggjast betydeleg vekt ved val av modell for innvilgingskompetansen i ny rettshjelpsordning. Rettshjelpssøkjarar bør ha same høve til å nå fram uavhengig av kva organ som behandlar søknaden. Tilliten til at domstolane kan ta ei uhilda avgjerd når ei sak blir pådømt, er eit anna tungtvegande omsyn. Også tidsaspektet bør stå sentralt ved val av modell for innvilgingskompetanse. Departementet meiner det er viktig å finne fram til løysingar som vil gjere det raskt og effektivt å vurdere om vilkåra for rettshjelp er oppfylt og å fastsetje eventuell eigendel, samtidig som utbetalinga av salæret skjer så raskt som mogleg.

7.5.2 Førstelinjetenesta

Innvilging av ein førstelinjekonsultasjon vil ikkje krevje særlege vurderingar. Ein viser til forslaget i kapittel 5 om at førstelinjetenesta skal vere gratis, gjelde for alle og ha eit tilnærma universelt sakleg dekningsområde. Departementet meiner det bør takast sikte på å leggje kompetansen til å innvilge denne typen hjelp til kontoret der førstegongskonsultasjonen blir tilboden, for eksempel til dei kommunale servicekontora.

7.5.3 Rettsrådsstadiet

Vurderinga av om klienten har krav på rettshjelp i form av rettsråd ut over førstelinja bør skje i samband med førstelinjekonsultasjonen. Opplysning om høvet til å få innvilga rettsråd vil ofte vere avgjerande for val av strategi, og for vurderinga av om det er ønskeleg å gå vidare med saka. Når vilkåra er oppfylte, og saka ligg innanfor området der advokatar og rettshjelparar i gjeldande ordninga har delegert forvaltningsmynde til å innvilge rettsråd – såkalla «eigeninnvilging» – bør advokaten eller rettshjelparen i førstelinja få høve til både å innvilge og til å vise saka til eigen praksis. Ved behov for domstolsbehandling må ein søknad om sakførsel sendast innvilgande styresmakt, sjå nedanfor i 7.5.4.

I Noreg er det lang tradisjon for ei ordning med eigeninnvilging på rettsrådsstadiet. Ordninga er basert på tillit til advokatane. Advokatetiske reglar og disiplinærreglar skal redusere risikoen for innvilging av rettshjelp i strid med regelverket. Systemet med eigeninnvilging sparer det offentlege for ressursar knytte til behandling av søknader, og det gir klientane raskare svar på om rettshjelp kan innvilgast. Ein må tru at kvalitetssikringa som det er lagt opp til i ny rettshjelpsordning òg vil medverke til rett bruk av kompetansen for eigeninnvilging. Sjå nærare om dette i 6.3.

Opplegget med eigeninnvilging i gjeldande ordning baserer seg på bruk av stykkpris. Stykkprisen tek utgangspunkt i gjennomsnittleg timebruk i den aktuelle sakstypen. Stykkprisbetalinga skal som utgangspunkt kompensere for alt arbeid som er gjort i ei sak, uavhengig av om det i den konkrete saka er brukt færre eller fleire timar. Departementet meiner at ordninga bør vurderast endra for å tilpasse den til ei innføring av graderte eigendelar som skissert i kapittel 8. Ein kombinasjon av stykkpris og eigendelar vil i mange tilfelle kunne føre til at klientar vil måtte betale ein høgare eigendel enn om utrekningane tek utgangspunkt i medgått tid. Dette vil vere urimelig for klienten. Det kan derfor vere føremålstenleg at rettshjelp blir innvilga etter medgått tid og at eigendelane blir rekna ut frå den tida som faktisk er brukt. Det bør likevel setjast eit øvre tak for tal timar som kan innvilgast innanfor dei ulike sakstypane. Taket bør setjast med utgangspunkt i gjeldande stykkpris. Samtidig må det vere høve til å dispensere frå ei slik øvre grense. Særleg bør dette gjelde i saker der det er utsikt til løysing gjennom for eksempel advokatmekling.

Departementet meiner at det bør byggjast vidare på gjeldande modell for eigeninnvilginga til advokatar på rettsrådsstadiet, for sakene som skal omfattast av det saklege dekningsområdet, sjå kapittel 9. I praksis betyr det at advokatar og rettshjelparar kan innvilge rettsråd på dei saksområda som skal omfattast av ny rettshjelpsordning, når søkjaren oppfyller dei økonomiske vilkåra og dei andre generelle vilkåra for offentleg rettshjelp. Departementet meiner likevel at det i samband med etablering og oppfølging av ei førstelinjeteneste vil vere behov for ei nærare vurdering av om ordninga er tent med at alle advokatar og rettshjelparar skal ha ein slik innvilgingskompetanse, eller om sjølve innvilgingskompetansen bør avgrensast til advokatar og rettshjelparar som er godkjente rettshjelpstilbydarar, eventuelt til dei som er knytte til førstelinjetenesta, sjå 6.3.1.

Føresetnaden for at advokatane raskt og enkelt skal kunne vurdere om klienten har krav på rettshjelp (fastsetje inntekt etter frådrag) og rekne ut eigendel, jf. kapittel 8, er at det blir bygd vidare på den elektroniske løysinga som er i dag for advokatane si innsending av arbeidsoppgåver i fritt rettsrådssaker.

7.5.4 Sakførselsstadiet

I dag er kompetansen til å innvilge rettshjelp på sakførselsstadiet delt mellom fylkesmennene og domstolane. Departementet har tidlegare vurdert det som ønskeleg at innvilgingskompetansen vart samla hos domstolane. Innvendingar frå høyringsinstansane førte likevel til at forslaget om å overføre heile kompetansen til domstolane ikkje vart fremja i Ot.prp. nr. 91 (2003-2004).

For å sikre einskapleg behandling av sakene, meiner departementet det vil det vere ein vesentleg fordel å samle innvilgingskompetansen for sakførselssaker til eitt organ. Det er ikkje sett på som ønskeleg å etablere eit nytt statleg organ til å utføre denne oppgåva. På bakgrunn av dei innvendingane som tidlegare er fremja mot at innvilgingskompetansen blir lagt til domstolane, held departementet dette for å vere lite aktuelt.

Departementet meiner det bør vurderast om kompetansen til å innvilge søknader om rettshjelp på sakførselsstadiet bør flyttast til fylkesmennene, og eventuelt samlast hos utvalte fylkesmannsembete. Ein kan då dra nytte av eit etablert administrativt apparat som allereie har innarbeidd gode rutinar for behandling av rettshjelpssaker. Samtidig vil den faglege kompetansen bli samla.

7.5.5 Klage og fastsetjing av salær

Fylkesmennene sine avgjerder om offentleg rettshjelp bør som i dag kunne påklagast til Statens sivilrettsforvaltning. Dette vil medverke til å sikre ein einskapleg praksis også i klageomgangen.

Departementet meiner likevel at fastsetjinga av advokatsalæret framleis bør liggje hos den domstolen eller det forvaltningsorganet som har saka til behandling, jf. rettshjelpslova § 22 siste ledd. Domstolen vil ha betre føresetnader enn fylkesmannen eller Statens sivilrettsforvaltning for å vurdere kva som er nødvendig medgått tid i ei konkret sakførselssak. Systemet i dag bør derfor førast vidare, inkludert det forholdet at domstolen si salærfastsetjing kan ankast til overordna rettsinstans. Dette samsvarer òg med behandlinga av salærkrav i straffesaker.