4 Samanlikning av rettshjelpsordningane i Noreg og Finland

4.1 Rapporten «Hva kan vi lære av finsk rettshjelp»?

Professor dr. juris Jon T. Johnsen ved Universitetet i Oslo har utført ein samanliknande studie av den finske og den norske rettshjelpsordninga. Studien byggjer blant anna på OPTULAs kartlegging av finsk ordning og DIFIs rapport «Kartlegging av rådgivnings- og konfliktløsningstilbudet i Norge».

Resultatet er presentert i rapporten «Hva kan vi lære av finsk rettshjelp? En sammenlikning av rettshjelpsordningene i Norge og Finland» (Finland-rapporten) som er trykt som særskilt vedlegg til denne meldinga. Rapporten er basert på tal frå 2006.

Rapporten sitt hovudføremål er å kartleggje og samanlikne alle ukommersielle rettshjelpstilbod i Finland og Noreg. Tilboda er delt i to hovudgrupper: Rettshjelp i medhald av rettshjelpslovene og ukommersiell rettshjelp utanfor rettshjelpslovene.

Kapittel 2 i rapporten gjer greie for hovudtrekka i grunnlagsforståinga av rettshjelp som den samanliknande analysen byggjer på.

Kapittel 3 til 8 i rapporten inneheld analysar av rettshjelpsordningane i dei to landa og funksjonen deira. Kapittel 4 behandlar kva slag juridiske problem som er omfatta av ordningane for ukommersiell rettshjelp. Kapittel 5 samanliknar dei befolkningsgruppene som er omfatta av ordningane. I kapittel 6 er det gjort greie for kva slag rettshjelp som blir tilbydd for dei problema som er omfatta. Kapittel 7 behandlar administrasjonen av rettshjelpa. Kapittel 8 analyserer korleis rettshjelpa faktisk fungerer i dei to landa.

I kapittel 9 gir forfattaren sine reformpolitiske vurderingar av dei skilnader og likskapar som analysen har komme fram til.

Nedanfor er gitt ei kortfatta oversikt over rapporten sine hovudfunn om korleis ordningane fungerer i dei to landa (kapittel 8) og eit samandrag av dei reformpolitiske konklusjonane som er omtalte (kapittel 9). Funn frå rapporten er elles gitt att i meldinga der det passar.

4.2 Samandrag av rapporten sine hovudfunn om korleis rettshjelpsordningane fungerer i Noreg og Finland

4.2.1 Tilboda i medhald av rettshjelpslovene

Utgifter:

• Totalt brukar Noreg ca. tre gonger så mykje på offentleg rettshjelp (straffesakene inkludert) etter rettshjelpslovene (MNOK 1105,8) som Finland (MNOK 417,6).

• Noreg brukar samanlikna med Finland ca. halvannen gong så mykje på rettshjelp utanfor rettargang og ca. seks gonger så mykje til rettshjelp på sakførselsstadiet.

Volum:

• Den finske ordninga handterer vel 30 prosent fleire saker enn den norske. Sett i høve til befolkninga, får ca. 70 personar pr. 10 000 innbyggjarar i Noreg og ca. 85 personar pr. 10 000 innbyggjarar hjelp i Finland.

Sakstypar:

• Den finske rettshjelpslova omfattar i utgangspunktet alle juridiske problem. I den norske ordninga er det skilt mellom prioriterte og uprioriterte sakstypar.

• Finland gir rettshjelp i ca. 50 saker pr. 10 000 innbyggjarar mot ca. 35 saker pr. 10 000 innbyggjarar i Noreg.

  Både i Noreg og Finland utgjer familiesakene den dominerande sakstypen i ordningane etter rettshjelpslova.

• Innan annan privatrett (fast eigedom, husleige, erstatning, arbeidsrett) er det gitt rettshjelp i rundt 20 saker pr. 10 000 innbyggjarar i Finland mot rundt ti saker pr. 10 000 innbyggjarar i Noreg.

• I saker om sosialrett, trygd og pensjon er det gitt rettshjelp i rundt ti saker pr. 10 000 innbyggjarar i Noreg mot rundt fem saker pr. 10 000 innbyggjarar i Finland. (Saker for kontrollkommisjonen i Noreg som utgjer fem saker pr. 10 000 innbyggjarar er medrekna i denne kategorien).

• Finland gir rettshjelp i ca. fire gonger så mange gjeldssaker pr. 10 000 innbyggjarar som Noreg. (0,8 pr. 10 000 innbyggjarar mot 0,2).

• I Noreg utgjer rettsråd i utlendingssakene ein femdel av sakene på rettsrådsstadiet. I Finland er det få utlendingssaker i rettshjelpskontora og hos dei privatpraktiserande advokatane. (Forskjellen kan forklarast med at Noreg har langt fleire asylsøkjarar og ein større innvandrarbefolkning enn Finland).

Økonomisk behovsprøving:

• Det ligg ikkje føre statistiske opplysningar om klientane sine inntekter i nokon av dei to landa.

• I overkant av 2/3 av rettshjelpa i Noreg er gitt etter økonomisk behovsprøving, mens all rettshjelp i Finland er behovsprøvd. Den finske rettshjelpa får derfor ein annan fordelingsprofil.

• Det er gitt rettsråd med eigendel i 20 saker pr. 10 000 innbyggjarar i Noreg, mot 30 saker pr. 10 000 innbyggjarar i Finland.

• Rettsråd med behovsprøving og utan eigendel er gitt i 20 saker pr. 10 000 innbyggjarar i Noreg, og 50 saker pr. 10 000 innbyggjarar i Finland.

• Den finske ordninga gir ei vesentleg betre dekning av dei fattigaste gruppene i samfunnet enn den norske, men også ei betre dekning av mellominntektsgruppene.

Ressursbruk:

• Gjennomsnittleg timebruk for fri sakførsel hos privatpraktiserande advokat i Finland er anslått til ti timar, mot nærare 50 timar i Noreg.

• Noreg bruker over dobbelt så mykje pr. rettsrådssak (NOK 8 000 vs. NOK 3 400) og over tre gonger så mye pr. sakførselssak som Finland (NOK 38 000 vs. NOK 12 000).

Leveringsapparatet:

• Det er store skilnader i måten rettshjelpa etter rettshjelpslovene blir leverte på. I Noreg er dei privatpraktiserande advokatane ryggraden i leveringsapparatet, i Finland er det dei offentlege rettshjelpskontora.

• I Noreg er det store geografiske skilnader i rettshjelpsdekninga som ein må tru skuldast advokatane sine marknadsprioriteringar. Resultatet er at det varierer betydeleg om folk med juridiske problem som fyller vilkåra for rettshjelp faktisk får hjelp. I Finland er det rettshjelpskontora som er innfallsporten, og desse er spreidde geografisk for å gi jamn kapasitet.

4.2.2 Dei ukommersielle rettshjelpstilboda utanfor rettshjelpslova

• I begge land finst det eit stort tilbod av rettshjelp på ukommersiell basis i tillegg til ordningane i rettshjelpslovene. I rapporten er desse delt i offentlege rettshjelpstilbod, rettshjelpstilbod frå nærings-, yrkes- og interesseorganisasjonar og frivillige rettshjelpstilbod.

• Oversikta over dei ukommersielle tiltaka er mangelfull i begge land.

• Det ligg ikkje føre tal som kan gi ei samla oversikt over talet på saker eller klientar som blir handterte av rettshjelpstilboda utanfor rettshjelpslova. Samla er det rapportert ca. 250 000 saker og henvendingar i Noreg og rundt 200 000 i Finland. Rapporteringa er svært ufullstendig, og dei reelle tala kan vere langt høgare.

• Dei rapporterte tala åleine viser at rettshjelpa etter rettshjelpslova berre handterer ein mindre del av sakene der det blir gitt ukommersiell rettshjelp.

• Det er atskillig overlapping mellom rettshjelpstilboda i og utanfor rettshjelpslovene, noko som til dels verkar tilfeldig.

4.3 Samandrag av reformpolitiske konklusjonar i rapporten

• Leveringsapparatet for offentleg rettshjelp i Noreg bør få langt meir merksemd enn i tidlegare reformer.

• Utvalet av saker som skal kvalifisere for offentleg rettshjelp, bør baserast på tre hovudvurderingar:

  • Saka si velferdsvise betydning for klienten.

  • Det sannsynlege utbyttet av rettshjelpa.

  • Den ressursinnsatsen som er nødvendig.

• Noreg bør gå tilbake til ei heildekkjande (universell) ordning der alle sakstypar er omfatta. Når ein ser på mengda saker i Finland som er uprioriterte i Noreg, er det neppe behov for ein stor auke.

• Noreg bør vurdere det finske systemet med disponibel inntekt for å fastsetje grunnlaget for inntektsgrensene. Dette prinsippet verkar meir i takt med hovudføremålet med den norske ordninga, som er å sikre nødvendig hjelp til personar som ikkje har økonomiske føresetnader for å betale rettshjelpa sjølve. Noreg bør òg sjå nærare på prinsippet om at formuen blir rekna inn i den disponible inntekta i staden for å ha ei eiga formuesgrense.

• Dei norske tillegga i inntektsgrensene når fleire personar blir vurderte samla (økonomisk identifikasjon) bør justerast for å komme meir på linje med den finske ordninga.

• Den norske eigendelsordninga bør gjennomgåast og vurderast i lys av dei finske erfaringane. Eigendelane bør auke med aukande inntekt. Ein bør vurdere å forlate prosenteigendelane og i staden fastsetje maksimumsbeløp for eigenbetaling tilpassa den enkelte si betalingsevne. Det offentlege ansvar for kostnadene bør først tre inn etter at taket for eigenbetaling er overskride.

• Ordninga med at sakskostnader til motparten ikkje blir dekte, bør revurderast. Ein må finne fram til ei risikofordeling mellom det offentlege og den enkelte som hindrar at sakskostnadsrisikoen blir ei urimeleg sperre mot nødvendige rettssaker for målgruppene for offentleg rettshjelp.

• Den norske ordninga blir i aukande grad nytta til å syte for rettshjelp til alle innan utvalte sakstypar (ikkje-behovsprøvde saker) i staden for å hjelpe økonomisk svake grupper med rettshjelp til eit breitt spekter av saker. Vilkåra for rettshjelp må sikre forsvarleg dekning av behova i dei fattigaste befolkningsgruppene før det offentlege betaler rettshjelpsutgifter som den enkelte har økonomi til å dekkje sjølv.

• Det bør settes i gang ei betydeleg utvikling av det juridiske rådgivingstilbodet i Noreg, med hovudvekt på enkel, kortvarig hjelp i standardspørsmål.

• NOU 2002: 18 Rett til rett inneheld ei rekkje viktige forslag om å betre rettshjelpsmarknaden sin funksjon for dei personlege brukarane. Forslaga bør følgjast opp som del av arbeidet med å betre offentleg rettshjelp.

• Norske advokatar har ikkje noko kollektivt ansvar for å sikre at rettshjelpsordninga fungerer tilfredsstillande, i motsetning til dei finske rettshjelpskontora.

• Advokatane ved dei finske rettshjelpskontora utviklar ein spesialkompetanse som i stor grad er mangelvare blant advokatane på den norske rettshjelpsmarknaden.

• Offentlege rettshjelpskontor er vurderte til å vere meir forliksorienterte enn privatpraktiserande advokatar. Eit offentleg kontor vil truleg vurdere kva som er nødvendig på ein annan måte enn privatpraktiserande advokatar.

• Den geografiske rettshjelpsdekninga i Noreg må bli langt jamnare.

• Offentlege rettssenter bør prøvast ut og bli sentrale institusjonar i tilbodet om ukommersiell rettshjelp. Erfaringane frå dei finske rettshjelpsbyråa bør tene som ein viktig modell.

• Finland fører i større grad enn Noreg ein heilskapleg rettshjelpspolitikk, og sektoriseringa i norsk rettshjelp er heilt klart for sterk.

• Rettshjelpspolitikken i Noreg bør i større grad sjå forsvararordninga, dei ulike rettshjelpsordningane for offer for kriminalitet og den sivile rettshjelpa elles i samanheng.

• Både i Finland og i Noreg tek rettshjelpstiltak utanom ordningane i rettshjelpslovene vare på viktige funksjonar i det samla ukommersielle rettshjelpstilbodet. Dei fangar opp ein langt større del av det udekte rettshjelpsbehovet enn ordningane i rettshjelpslovene. Begge land nyttar betydelege statlege midlar på dei. Det er ei viktig og krevjande oppgåve å kartleggje og gjennomgå desse tiltaka meir inngåande, for å finne fram til ein god strategi for utvikling, arbeidsdeling og samarbeid mellom dei to delane av rettshjelpstilbodet.

• Ei utbygging av offentlege rettshjelpskontor etter finsk modell vil klart bety ei vesentleg styrking av rettshjelpstilbodet og dermed rettstryggleiken til låginntektsgruppene.

4.4 Departementet si vurdering av reformforslaga

I Finland-rapporten er framheva ei rekkje forhold ved den finske ordninga som departementet meiner er av stor interesse for ei framtidig norsk rettshjelpsordning. Fleire sider ved den finske ordninga som departementet meiner det bør leggjast til rette for også i Noreg, blir vurderte meir inngåande i meldinga. Ei rekkje aktørar har fremja synspunkt om den finske modellen med offentlege rettshjelpskontor. Ei innføring av denne modellen i Noreg har møtt til dels stor motstand, særleg frå Advokatforeningen. Motstanden har vore grunngitt med at kontor med offentleg tilsette advokatar med monopol på å yte rettsråd, ikkje i tilstrekkeleg grad vil sikre at advokatane er uavhengige.

Departementet har ikkje teke nærare stilling til den finske forma for offentlege rettshjelpskontor. Det eksisterer i dag eit veletablert system i Noreg der storparten av den juridiske hjelpa er gitt av privatpraktiserande advokatar og rettshjelparar. Departementet meiner det i dag synest mest føremålstenleg å byggje vidare på ordninga med privatpraktiserande advokatar og rettshjelparar også i ei framtidig rettshjelpsordning.

I Finland-rapporten er det foreslått at det blir utvikla eit juridisk rådgivingstilbod med vekt på enkel, kortvarig hjelp. Departementet har sett at modellen med rettshjelp i offentlege servicekontor i norske kommunar så langt har vore vellykka, og ønskjer derfor å etablere ei ordning som byggjer vidare på denne modellen. Ein viser til kapittel 5, der departementet vurderer nærare høvet for å leggje til rette for at det blir etablert ei førstelinjeteneste i tråd med tilrådinga i Finland-rapporten.