2 Nærmere om de saksområder som Schengen-samarbeidet omfatter

2.1 Hovedområder

I henhold til Schengenkonvensjonen omfatter samarbeidet følgende saksområder: Avskaffelse av personkontrollen på indre grenser mellom Schengen-landene, kontroll ved - og vilkår for inn- og utreise over ytre Schengen-grenser, tiltak mot ulovlig innvandring, visum og konsulært samarbeid, ansvarsforhold ved behandling av asylsøknader, politisamarbeid, gjensidig hjelp i straffesaker, samarbeid i utleveringssaker, i bekjempelse av narkotikakriminalitet og ved fullbyrding av dommer i straffesaker, regler for transport av skytevåpen og ammunisjon over landegrensene, opprettelse av et elektronisk informasjonssystem til bruk for politi, grensekontroll og utlendingsmyndigheter (Schengen-informasjonssystemet (SIS)), samt regler om vern av personopplysninger og datasikkerhet. Schengenkonvensjonen har også regler for saksbehandling og styring av samarbeidet, fordeling av kostnadene ved opprettelse og drift av SIS m v . Schengenkonvensjonen har dessuten et kapittel om transport og varebytte, men dette har aldri trådt i kraft. En nærmere omtale av de enkelte samarbeidsområdene er gitt i St prp nr 42 (1996-97) punkt 5.

2.2 Organene i samarbeidet

I henhold til Schengenkonvensjonen er eksekutivkomiteen med én representant fra hvert land, det politiske, besluttende organet i Schengen-samarbeidet. De fleste land har vært representert ved sin justis- eller innenriksminister, eventuelt på statssekretær nivå fra det ansvarlige departementet. Eksekutivkomiteen har vanligvis sittet sammen to ganger hvert halvår, i det landet som innehar formannskapet i Schengen. Formannskapet har gått på omgang mellom landene. Et Schengen-sekretariat har vært etablert i Be-Ne-Lux sekretariatet i Brussel for å bistå eksekutivkomiteen. Flere arbeidsgrupper har vært etablert innen samarbeidet. Den viktigste gruppen har vært sentralgruppen, bestående av høyere embetspersoner fra deltakerlandene, som et samordnende organ mellom arbeidsgruppene og det politiske nivået. For en nærmere redegjørelse om Schengen-samarbeidets organisering vises til St prp nr 42 (1996-97) punkt 4.2.

2.3 Schengen-regelverket

Schengenavtalen og Schengenkonvensjonen utgjør det rettslige grunnlaget for Schengen-samarbeidet. Nærmere regler som utdyper eller presiserer konvensjonens bestemmelser kan i henhold til konvensjonen artikkel 132 gis av eksekutivkomiteen.

De beslutninger og erklæringer - med eventuelle vedlegg i form av håndbøker eller lignende - som vedtas av eksekutivkomiteen utgjør et såkalt sekundært Schengen-regelverk, det vil si regelverk som er vedtatt med hjemmel i konvensjonen. På enkelte avgrensete områder har dessuten sentralgruppen fått delegert kompetanse fra eksekutivkomiteen til å fatte beslutninger (jf særskilt vedlegg nr 1 til St prp nr 42 (1996-97), side 333). Sentralgruppens vedtak på disse områdene har også status som sekundært regelverk. Det sekundære Schengen-regelverket har til formål å bidra til et effektivt og praktisk samarbeid med utgangspunkt i Schengenkonvensjonen.

2.3.1 Nærmere om det sekundære Schengen-regelverket

I de første årene da Schengen-samarbeidet var på et forberedende og innledende stadium, ble det utviklet en ikke ubetydelig mengde materielt nytt sekundært regelverk. Her vises til omtale i St prp nr 42 (1996-97), vedlegg 1 (side 65-86) «vedlegg til samarbeidsavtale, oversikt over bestemmelser i henhold til artikkel 1». Jamfør også Særskilt vedlegg nr 1 til St prp nr 42 (1996-97).

Det sekundære regelverket som er vedtatt i senere tid er i stor grad en oppdatering eller presisering av eldre Schengen-akter, og innebærer således ingen vesentlig ny materiell regelutvikling. Schengen-samarbeidet har imidlertid ikke hatt tradisjon for å oppheve tidligere beslutninger som er blitt erstattet av nyere, eller for å oppheve foreldet regelverk. Også foreldete dokumenter har bestått i Schengen, om enn uten praktisk betydning. Volumet av Schengen-regelverk har dermed økt mer enn det materielle innhold skulle tilsi. Når Schengen-samarbeidet integreres i EU, ventes det at regelverk som ikke lenger anses å være i kraft, ikke vil bli videreført i en EU-ramme.

Blant de saksområder der det er utviklet den største mengden sekundært regelverk, er yttergrensekontroll og visumsamarbeid. I visumsamarbeidet har eksekutivkomiteen blant annet gitt retningslinjer i form av en håndbok for personell som arbeider med visumsøknader ved utenriksstasjonene. Blant de spørsmål håndboken gir svar på, er hvilke reisedokumenter fra ulike land som er godkjent for innreise i Schengen-landene, hvilke staters diplomatpass som er visumfrie m v. En stor del av det sekundære Schengen-regelverket er med andre ord oversikter over regler og praksis i det enkelte Schengen-land som det jevnlig er behov for å oppdatere. Slike Schengen-akter vil også måtte gis ut i oppdatert utgave når nye land trer inn i samarbeidet.

Prosedyrespørsmål (for eksempel hvilket land som besluttes å skulle overta formannskapet), administrative og budsjettmessige beslutninger, samt beslutningene om å akseptere et nytt land inn i det operative samarbeidet utgjør også en relativt omfattende del av det sekundære Schengen-regelverket. Ved integreringen i EU, vil Schengen-samarbeidet organisatorisk og økonomisk bli en del av EUs virksomhet. Schengens regler på dette området vil dermed være uaktuelle, eventuelt med visse unntak for regler vedrørende Schengen-informasjonssystemet (SIS).

2.3.2 Annet regelverk

Også tiltredelsesavtaler for nye land som har sluttet seg til Schengen-samarbeidet og eventuelle avtaler om grensepassering som et slikt tiltredende land har, har vært ansett som Schengen-regelverk. I antall sider utgjør dette en ikke uvesentlig del av det samlete regelverket.

2.4 Tilslutning til Schengen-regelverket

Land som vil slutte seg til Schengen-samarbeidet må forplikte seg til å godta gjeldende regelverk på det tidspunktet tiltredelsesavtalen blir undertegnet. Ved undertegning av samarbeidsavtalen 19 desember 1996, påtok Norge seg å gjennomføre i norsk rett det Schengen-regelverket som forelå på dette tidspunktet. Det er nærmere redegjort for dette regelverket i St prp nr 42 (1996-97). De lovgivningsmessige, økonomiske og administrative konsekvensene av det regelverket Norge forpliktet seg til å gjennomføre ved ratifikasjon av samarbeidsavtalen vil bli forelagt Stortinget i en egen Ot prp.

2.5 Deltakelse i beslutningsprosessen i Schengen

Norge har siden 1 mai 1996 sammen med de øvrige nordiske land deltatt som observatør i alle Schengen-møter, på alle nivåer. Norge har full anledning til å tale og fremme forslag i møtene, og til å komme med innspill i beslutningsprosessene på samme måte som andre Schengen-land. Det Schengen-regelverket som er vedtatt siden samarbeidsavtalen ble undertegnet har dermed også Norge vært med på å utforme.

Justisdepartementet er fagdepartementet for Schengen-saker i Norge og de norske delegasjonene til Schengen-møtene har i det alt vesentlige vært ledet av representanter fra dette departementet. Da det ble klart at Norge ville bli observatør i Schengen, fant Justisdepartementet det hensiktsmessig å opprette nasjonale referansegrupper med deltakere fra berørte etater som et nasjonalt bindeledd til det arbeidet som skjer i Schengens grupper. Blant annet opp mot Justisdepartementets deltakelse i Schengens «undergruppe grenser», har en referansegruppe gitt verdifulle innspill i flere spørsmål. Justisdepartementet vil i det implementeringsprosjektet som er igangsatt for å forberede den praktiske norske Schengen-tilknytningen, i betydelig grad trekke veksler på de samme etater og personer som har vært kontaktpunkter i referansegrupper inntil nå.

Blant annet som følge av norske innspill i diskusjonene i Schengens organer, er det ikke til nå blitt tatt beslutninger i Schengen som vil medføre behov for lovvedtak fra norsk side utover de lovforslag som blir framlagt for Stortinget som følge av Norges forpliktelser i henhold til samarbeidsavtalen.

Siden samarbeidsavtalen av 19 desember 1996 ikke har trådt i kraft, har Norge og Island ikke formelt tatt stilling til noe av det regelverket som er utviklet fra samarbeidsavtalen ble undertegnet. Norge har derfor hittil ikke formelt akseptert noe av det regelverk som er vedtatt i denne perioden . Det vil imidlertid være en forutsetning for Schengen-landene at Norge (og på tilsvarende måte Island) formelt aksepterer alt Schengen-regelverk som er vedtatt fra tidspunktet for undertegning av samarbeidsavtalen og fram til den institusjonelle avtalen med EU trer i kraft.