1 Innleiing og samandrag

Det offentlege konsumet utgjer om lag ein tredjedel av det samla konsumet i Noreg. Verksemdene i offentleg sektor kjøper inn varer og tenester for ein verdi av 272 milliardar kroner i året. 1 Dette er fellesskapets midlar som skal forvaltast på ein best mogleg måte.

Offentleg sektor står overfor vesentlege utfordringar dei kommande åra. Desse må løysast med avgrensa ressursar. Samtidig vert det stilt stadig større krav til kvaliteten på offentlege tenester. Det offentlege må derfor opptre som ein profesjonell innkjøpar og sørgje for at ein får mest mogleg igjen for fellesskapet sine pengar og at pengar ikkje vert brukte unødig. Effektive offentlege innkjøp kan frigjere ressursar som kan brukast til både fornying og auka velferd.

Offentlege verksemder skal òg gå føre i arbeidet med å ivareta sosiale og miljømessige omsyn. Klimaendringane er den største utfordringa i vår tid. Gjennom å vere ein krevjande og konstruktiv innkjøpar, kan det offentlege medverke til at det vert utvikla meir miljø- og klimavennlege varer og tenester. Eit næringsliv som er vant til å møte høge krav innanlands, vil dessutan stå betre rusta til å møte konkurranse utanfrå, og til å tilby nye løysingar i ein internasjonal marknad. Det offentlege kan òg som ein viktig marknadsaktør støtte etisk åtferd i næringslivet, blant anna gjennom å stille krav til sine leverandørar om å overhalde grunnleggjande etiske krav. Ved å leggje vekt på innovasjon, etikk, miljø og livsløpskostnader vil det offentlege skaffe seg betre og meir berekraftige produkt, og vil sjølv kunne levere betre tenester til innbyggjarane.

I kraft av storleiken er etterspørselen i offentleg sektor svært viktig for produksjonen av varer og tenester i privat sektor. Ved å vere ein krevjande kunde som stimulerer til konkurranse mellom eit breitt spekter av leverandørar og medverkar til auka kostnadsmedvit og effektivitet hos norske bedrifter, vil det offentlege bidra til at norsk næringsliv vert meir konkurransedyktig.

Regelverket for offentlege innkjøp er eit prosessuelt rammeverk med hovudformål å sikre best moglege innkjøp gjennom konkurranse og openheit om offentlege kontraktar. I dei seinare åra er det òg lagt vekt på at regelverket skal sikre andre samfunnsomsyn. Eksempel på dette er omsynet til miljø og universell utforming og å forhindre sosial dumping og korrupsjon.

Regelverket aleine kan ikkje sikre at innkjøpa er fagleg gode og har høg kvalitet. Både innkjøpsfagleg kompetanse og planlegginga av kvart enkelt innkjøp er vesentleg for å få til vellykka innkjøp. Dette er òg viktig for å gjennomføre innkjøps­prosessen i samsvar med reglane for offentlege innkjøp.

Bakgrunnen for denne meldinga er at regjeringa vil forbetre offentleg innkjøpsverksemd. Då er det nødvendig å sjå på gjennomføring av offentlege innkjøp i ein større samanheng. Innkjøps­reglar, organisering og gjennomføring av konkurransar, kompetansebehov og statusen til innkjøpsfaget er blant dei faktorar som har avgjerande innverknad på kvaliteten i innkjøpsprosessane. Ved å sjå nærmare på korleis stat og kommune gjennomfører sine innkjøp, har regjeringa avdekt område der det er trong for tiltak. Dette er organisering, leiing og kompetanse.

Regjeringa tek Riksrevisjonens stadige og omfattande merknader om brot på reglane om offentlege innkjøp alvorleg. Funn i kommunale og fylkeskommunale revisjonar og saker til behandling i Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), underbyggjer òg at brot på regelverket er eit problem, og at dette problemet ikkje berre er knytt til statleg sektor. Regjeringa har ansvaret for at reglane er så gode som mogleg, og at handhevingssystemet er formålstenleg utforma og sikrar god regeletterleving. Brukarane av regelverket skal ha tilgang til kvalitetssikra og einskapleg informasjon om regelverket. Regjeringa har gjort mykje for å betre etterlevinga av regelverket. Nytt og forbetra regelverk trådde i kraft i januar 2007, etter eit omfattande arbeid for å gjere det enklare og meir brukarvennleg. Samtidig vart handhevinga skjerpa ved at KOFA har fått høve til å gi gebyr der ein har unnlate å kunngjere konkurranse i samsvar med krava i regelverket. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) vart etablert i 2008, med ei eiga avdeling for styrkt og samordna kompetansetilbod for offentlege innkjøp. I denne meldinga vert det gitt ein omtale av dei bakanforliggjande årsakene til regelbrota. Ved å forbetre innkjøpsverksemda i offentleg sektor vil òg etterlevinga av reglane bli betre.

Kapittel 2gjer greie for statistikk og fakta frå Statistisk sentralbyrå og Databasen for offentlege innkjøp (Doffin). Regjeringa meiner det er behov for å styrkje datagrunnlaget om offentlege innkjøp, og Fornyings- og administrasjonsdepartementet har bedt Difi vidareutvikle og forbetre datagrunnlaget i Doffin.

I kapittel 3vert det framheva kor stor innverknad offentlege innkjøp har på samfunnsøkonomien og kor viktig det er å stimulere til effektive offentlege innkjøp. Regelverket om offentlege innkjøp skal òg bidra til at risikoen for korrupsjon og misgjerningar vert redusert. Regjeringa framhevar òg at offentlege innkjøp skal gjennomførast på ein måte som fremjar viktige samfunnsomsyn som miljø, etikk og innovasjon.

Kapittel 4beskriv utviklinga av regelverket om offentlege innkjøp og etableringa av KOFA. Regjeringa har sett ned eit utval som skal greie ut korleis nye EØS-reglar om handheving kan gjennomførast, medrekna kva oppgåver som skal leggjast til KOFA. Ei kartlegging av brot på reglane om offentlege innkjøp, og årsaker til regelbrot, viser at omfang og breidd i type regelbrot er stort. Regjeringa meiner det er tre område som særleg skil seg ut når det gjeld vidare oppfølging, nemlig leiings­forankring, organisering og kompetanse.

I kapittel 5 vert leiarane sitt ansvar for offentlege innkjøp framheva. Leiarfokus og god forankring av innkjøpsaktiviteten i verksemdene er sentrale føresetnader for profesjonelle og korrekte innkjøp. Tiltak for å få auka forankring av innkjøp hos verksemdsleiarar og betre kontroll av innkjøpsaktiviteten er derfor viktig, og dei verke­middel som vert nytta for styring og utvikling av offentlege verksemder, må i større grad takast i bruk på dette området.

Kapittel 6orienterer om arbeidet med intern kontroll i statleg og kommunal sektor. Den interne kontrollen varierer sterkt mellom ulike offentlege verksemder. Dette gjeld òg på innkjøpsområdet. For å forbetre offentlege innkjøpsprosessar ved meir aktiv bruk av intern kontroll, vil rettleiinga styrkjast på området.

Kapittel 7 understrekar at formålstenleg organisering er ein føresetnad for effektive og korrekte innkjøp. Kapittelet skisserer ulike måtar å organisere innkjøpsfunksjonen på og former for innkjøpssamarbeid mellom offentlege verksemder. Regjeringa vil styrkje rettleiingstilbodet om organisering av offentlege innkjøp og greie ut auka samordning av offentlege innkjøp.

Kapittel 8 beskriv eksisterande rettleiings- og kurstilbod i offentleg regi og drøftar behovet for styrking av kompetanse om offentlege innkjøp. Regjeringa vil vidareutvikle tilbodet i Difi, og særleg ha fokus på innkjøpsfag og kompetanse om styring og organisering av offentlege innkjøp. Regjeringa vil òg få greidd ut behovet for eit universitets- og høgskoletilbod om offentlege innkjøp.

I kapittel 9omtaler ein arbeidet for å auke bruken av elektroniske løysingar ved offentlege innkjøp. Bruk av elektroniske løysingar gir betre, enklare og sikrare innkjøp. Regjeringa vil sikre eit breitt tilbod for elektroniske løysingar som dekkjer heile innkjøpsprosessen frå konkurransegjennomføring til ordrehandtering, faktura og betaling. Regje­ringa vil vidareutvikle løysingane på Ehandel.no og Doffin, og foreslå løysing for oppretting av leverandørregister for å forenkle innkjøpsprosessen for leverandørar og oppdragsgivarar. Regjeringa vil òg innføre eit felles standardformat for elektronisk faktura og ønskjer at ein skal ta i bruk elektronisk faktura i heile offentleg sektor.

Kapittel 10orienterer om utgreiinga Fornyings- og administrasjonsdepartementet har fått gjennomført om nivået på terskelverdien og drøftar framtidig nivå for terskelverdien om offentlege innkjøp. Dagens terskelverdi på 500 000 kroner har eit nivå som gir god balanse mellom kostnader forbundne med å følgje regelverket, og ­vinstar ved auka konkurranse.

Kapittel 11 gjer greie for økonomiske og administrative konsekvensar av forslaga.