10 Nasjonal terskelverdi for offentlege innkjøp

10.1 Innleiing

I 2001 vart det innført felles nasjonale reglar for statlege og kommunale innkjøp ut over Noregs EØS-forpliktingar. Då fekk vi òg ein nasjonal terskelverdi på 200 000 kroner. Når eit planlagt kjøp overstig terskelverdien, betyr det at innkjøpet skal kunngjerast i den nasjonale kunngjeringsdatabasen Doffin. Samtidig kjem formelle krav til prosess, blant anna om konkurranseform, tidsfristar og behandling av leverandørar og tilbod og grunngiving.

Terskelverdien vart heva til 500 000 i september 2005. Formålet var å forenkle innkjøpsprosessane og redusere kostnadene ved mindre innkjøp.

Hausten 2007 tinga departementet ei utgreiing for å få fagleg grunnlag for å vurdere om det bør gjerast endringar i nivået på den nasjonale terskelverdien. I juni 2008 fekk departementet overlevert rapporten. 1 Hovuddelen av rapporten består av ei evaluering av hevinga frå 200 000 til 500 000 kroner, og ei vurdering av samfunnsøkonomiske nytte og kostnader av eventuell ytterlegare heving.

10.2 Evaluering av dagens nasjonale terskelverdi

I rapporten har ein forsøkt å finne kva for ein terskelverdi som gir den optimale balansen mellom kostnader og vinstar. Dette handlar om å balansere vinstane ved auka konkurranse mot kostnadene ved meir arbeid i handteringa av innkjøpa.

Over terskelverdien får vi auka kostnader og auka konkurranse samanlikna med innkjøp under terskelverdien. Kostnadene aukar fordi meir ressursar går med til å handtere kunngjering og behandle fleire innkomne tilbod (transaksjonskostnader) etter dei detaljerte prosedyrereglane som gjeld over terskelverdien. Rapporten viser at om ein først er over terskelverdien, veks transaksjonskostnadene relativt lite med omfanget av innkjøpa.

Den andre sida av reknestykket viser ein konkurransevinst fordi krav om Doffin-kunngjering fører til at fleire leverandørar vert kjende med moglegheita og melder seg på konkurransen. Denne auka konkurransen gir reduserte prisar eller betre kvalitet. Rapporten trekkjer fram at konkurranseeffekten aukar med omfanget av innkjøpet. Dette inneber at jo høgare ein legg terskelverdien, jo meir «tapt konkurranse» opplever ein.

Rapporten anslår at hevinga av nasjonal terskelverdi frå 200 000 til 500 000 kroner fører til at innkjøp for anslagsvis mellom tre og seks mrd. kroner pr år ikkje vert omfatta av krav til kunngjering og prosess. Berekningane i rapporten viser at innsparingane i transaksjonskostnadene og den negative konkurranseeffekten ved å heve terskelverdien frå 200 000 kroner til 500 000 kroner, har vore av same omfang. Gitt at det ikkje vert innført forenkla kunngjering, underbyggjer rapporten at terskelverdien har eit optimalt nivå på rundt 500 000 kroner.

Når det gjeld verknadene av å heve terskelverdien endå meir, for eksempel til 800 000 kroner, viser berekningane at reduksjonen i transaksjonskostnadene er mindre enn den negative konkurranseeffekten. Dette tyder på at det ikkje er samfunnsøkonomisk grunnlag for ein ytterlegare auke av terskelverdien for plikt til kunngjering i Doffin.

Rapporten trekkjer fram at innkjøparane varierer svært mykje med omsyn til kor profesjonelle dei er. Nokre vil vere i stand til å gjere ei formålstenleg avveging mellom dei ressursar dei nyttar på innkjøp og kva konkurranseeffekt dei oppnår. Andre derimot, vil truleg ha eit for einsidig fokus på å redusere eigen ressursbruk ved innkjøp. For eksempel kan det føre til at ein vegrar seg for å gå gjennom «umaken» ved å skifte leverandør av ei vare eller teneste.

Nær alle innkjøparane som vart kontakta i samband med undersøkinga, sit i ein eller annan sentral innkjøpsfunksjon. Alle saman gir uttrykk for at det er krevjande å sørgje for at dei innkjøparane som sit desentralt i verksemda følgjer regelverket. Dei sentrale innkjøparane seier at regelverket, irekna den nasjonale terskelverdien, er viktige verkemiddel i den interne kontrollen med eigen organisasjon. Alle respondentane som deltok i grundige intervju har sagt at det var fornuftig å heve terskelverdien. Berre nokon større og profesjonelle innkjøparar, og enkelte mindre kommunar, har gitt uttrykk for at det er ønskjeleg med ei ytterlegare heving.

10.3 Vurdering av nivået for nasjonal terskelverdi

Dagens regelverk vart iverksett i 2007, og det var då gjort eit større arbeid med tanke på å forenkle og gjere det meir brukarvennleg. Heving av terskelverdien frå 200 000 til 500 000 kroner var eit viktig element i denne samanheng. For å sikre at innkjøp under nasjonal terskelverdi kan etterprøvast, vart det innført eit krav om protokollplikt ned til 100 000 kroner. Denne plikta er med på å auke medvitsnivået om kravet til konkurranse og skjerper rutinane hos innkjøparane.

Ei vidare heving av nasjonal terskelverdi kan i utgangspunktet framstå som eit tiltak for forenkling. Dette ettersom ein større del av innkjøpa ikkje lenger vil vere underlagt prosedyrekrav i forskrifta. For den enkelte oppdragsgivaren kan ei heving gi reduserte transaksjonskostnader og større fleksibilitet til å tilpasse innkjøpsprosedyrane til verksemdas behov og forhold knytte til det enkelte innkjøpa. Men mindre profesjonelle innkjøparar kan ha ein tendens til leggje for lite arbeid i innkjøpet. Innkjøpa som ikkje vert regulerte av prosedyrekrava i regelverket, kan då bli gjenstand for lettvinte innkjøpsformer, mangel på konkurranse, bruk av kjende leverandørar mv.

Prosedyrekrava som gjeld over nasjonal terskelverdi, er eit viktig verkemiddel for å sikre at regelverket vert følgt. Evalueringa viser at dei fleste innkjøparane meiner at det er fornuftig å behalde dagens nivå på terskelverdien. Dersom prosedyrekrav som skal sikre ryddige og etterprøvbare prosessar fell bort, vert det vanskelegare for både leverandørar, publikum og folkevalde å få innsyn og avdekkje misferd og korrupsjon. Det er viktig å redusere rommet for slik åtferd også ved mindre innkjøp, ikkje berre ved store. Forskrifta krev òg at det ved utforming av kravspesifikasjonar skal leggjast vekt på miljø og universell utforming, og at oppdragsgivar så langt som mogleg skal stille konkrete miljøkrav til produktet si yting eller funksjon. Dersom desse krava forsvinn, vil det svekkje arbeidet med å sikre omsynet til miljø og universell utforming ved offentlege innkjøp.

Utan felles prosedyrekrav som regulerer korleis konkurransane skal gjennomførast, vert det større uvisse for både innkjøparar og leverandørar. I dag klargjer reglane korleis dei grunnleggjande krava til blant anna konkurranse, openheit og likebehandling skal varetakast. Fell reglane for mange av innkjøpa bort, vert det auka trong for å utvikle eigne interne reglar. Vi kan då nærme oss situasjonen slik den var før det samla regelverket vart innført i 2001. Då gjaldt eit mangfald av reglar og instruksar, og det var stor variasjon i korleis offentlege innkjøpsprosessar vart gjennomførte.

Felles reglar gir òg samordningsvinstar. Det lettar innkjøpssamarbeidet mellom offentlege verksemder og gjer det enklare å dele praksis, erfaringar og kompetanse. Motsett vil mangel på felles reglar gjere at leverandørane må innrette seg etter ueinsarta åtferd og ulike prosedyrar når dei konkurrerer i den offentlege marknaden. Kostnadene ved å delta i konkurransar aukar, og ein risikerer at spesielt mindre leverandørar ikkje lenger ser seg tente med å konkurrere breitt i den offentlege marknaden. På sikt kan dette redusere konkurransen, og gi auka prisar eller lågare kvalitet på innkjøpa. Det vert òg vanskelegare for leverandørane å føresjå korleis oppdragsgivaren vil sikre korrekt og rettferdig behandling av alle leverandørar. Dette skaper uvisse og det kan bli krevjande å utfordre oppdragsgivarar ved mistanke om uregelmessig behandling eller favorisering av enkeltleverandørar

Regelverket for offentlege innkjøp har gjennomgått store revisjonar i løpet av kort tid, og dagens reglar trådde i kraft i 2007. Ro og stabilitet rundt eit relativt nytt regelverk er eit sjølvstendig og viktig poeng i vurderinga av om terskelverdien skal hevast. Evalueringa av terskelverdien støttar òg at ei vidareføring av dagens verdi på 500 000 gir ein god balanse mellom samfunnsøkonomiske kostnader og vinstar. I lys av at reglane nyleg vart endra, bør fokuset no vere å få dei gjeldande reglane etablerte og etterlevde i verksemdene.

10.4 Forenkla kunngjering

I debatten om terskelverdien har det vore reist spørsmål om det bør innførast eit enkelt krav til kunngjering også av innkjøp under den nasjonale terskelverdien. Formålet med ei forenkla kunngjering er å sikre større grad av konkurranse gjennom ein meir open og gjennomsiktig prosess ved dei mindre innkjøpa .

Rett før valet i 2005 sende Bondevik II regjeringa på høyring eit forslag til utforming av ei enkel kunngjeringsplikt for innkjøp over 100 000 kroner. I løpet av høyringsrunden vart det klart at ei slik plikt reiser fleire kompliserte spørsmål. Eit klart fleirtal av høyringsinstansane var kritiske til ei forenkla kunngjeringsplikt, og meinte at dette ville føre til auka ressursbruk og byråkrati og at terskelverdien i praksis ville bli redusert til 100 000 kroner. Årsaka til dette er at innkjøpsprosessane vil bli noko meir krevjande, særleg i dei tilfelle der mange leverandørar melder si interesse. Mange høyringsinstansar frykta ei utvikling av prosedyrekrav også for dei mindre kjøpa.

Regjeringa bestemte derfor at det ikkje skulle innførast ei plikt til forenkla kunngjering. I staden fekk Doffin eit nytt tilbod der oppdragsgivarar på frivillig basis kan leggje inn kunngjeringar for innkjøp under 500 000 kroner. Denne ordninga er i aukande grad vorte teken i bruk. I 2008 vart nærmare 900 innkjøp under nasjonal terskelverdi kunngjorde på Doffin. Undersøkinga som vart gjord i samband med evaluering av nasjonal terskelverdi, viste også at om lag halvparten av alle innkjøp under nasjonal terskelverdi vert kunngjorde anten på Doffin, på eigne heimesider eller i andre kanalar. Gjennom at det grunnleggjande kravet om konkurranse også gjeld for innkjøp under nasjonal terskelverdi i regelverket, og at regjeringa har lagt til rette for ei frivillig kunngjeringsordning, har vi fått ein positiv verknad på konkurransen utan å innføre nye plikter.

Enkelte statlege og kommunale verksemder har allereie innført interne krav om forenkla kunngjering under den nasjonale terskelverdien. Difi innhenta hausten 2006 erfaringar frå verksemder som har innført interne krav til forenkla kunngjering under 500 000 kroner. Deira erfaringar har vore positive. Dei sa at ein har fått meir gjennomtenkte innkjøp, meir sentralisering, auka etterspørsel etter rammeavtalar, betre kontroll og meir profesjonalisering. Innkjøpsmiljøet er oppfatta å ha fått høgare status. Vidare peikte verksemdene på at ein har fått fleire og betre tilbod, lågare priser, betre vilkår og betre kontraktar. Ingen av verksemdene gir uttrykk for at ordninga inneber auka administrative kostnader samla sett.

Gjennom den fleksibiliteten som dagens regelverk gir for dei mindre kjøpa, kan ein tilpasse bruken av forenkla kunngjering til verksemdas aktivitetar og behov. Innføring av ei obligatorisk ordning med forenkla kunngjeringsplikt under nasjonal terskelverdi vil auke regelverket sin kompleksitet. Vi får nok eit regelsett og nok ein «terskelverdi». Ei obligatorisk ordning medfører òg risiko for unødvendige kostnader i dei tilfelle der ei kunngjering ikkje nødvendigvis vil gi lågare pris, betre kvalitet eller auka resultatoppnåing. Regjeringa meiner derfor det ikkje er formålstenleg å innføre eit generelt krav om forenkla kunngjering under dagens nasjonale terskelverdi. For å stimulere til meir bruk av forenkla kunngjering bør offentlege verksemder i staden få rettleiing og hjelp til å gjere dei nødvendige avvegingar, og vurdere kva effektar ein kan oppnå gjennom forenkla kunngjering.

10.5 Oppsummering og konklusjon

Evalueringa av terskelverdien tyder på at innsparing i transaksjonskostnader og den negative konkurranseeffekten ved å heve terskelverdien frå 200 000 til 500 000 kroner, har vore av same omfang. Ei vidare heving synest ikkje å vere samfunnsøkonomisk lønsamt. Ro og stabilitet rundt eit relativt nytt regelverk er eit viktig poeng i vurderinga av om terskelverdien skal hevast. Det tek tid før regelverket vert etablert og etterlevd i verksem­dene. Ved å halde terskelverdien på dagens nivå er ein i større grad sikra at ein går i retning av meir profesjonelle, forretningsmessige, ryddige og samfunnstenlege offentlege innkjøp. Regjeringa vil derfor ikkje no heve terskelverdien vidare.

Innføring av eit generelt krav om forenkla kunngjeringsplikt under dagens terskelverdi vil utvide pliktene for stat og kommunar og komplisere regelverket. Å innføre eit slikt krav no, kort tid etter siste regelrevisjon, vil gi større utfordringar med etterleving og praktisering. Regjeringa har derfor ikkje funne at det er grunnlag for å innføre ei slik plikt. Det bør likevel stimulerast til auka bruk av den frivillige ordninga som i dag eksisterer i Doffin. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil gi Difi i oppdrag å arbeide vidare med spørsmålet og leggje til rette for dette gjennom rettleiing og deling av beste praksis. Doffin-databasen skal òg vidareutviklast for meir brukarvennlege løysingar.