5 Korrekte og gode innkjøp er eit leiaransvar
5.1 Om leiaransvar
Toppleiarar har det overordna ansvaret for heile verksemda, mens leiarar på lågare nivå har ansvar innanfor sine område.
Leiaransvaret i offentleg sektor er omtalt i Plattform for leiing i staten (Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2008) og i Ledelse i kommunesektoren, KS’ policy for god leiing.
Boks 5.1 Leiarars generelle ansvar
Styringsansvar: Gjere prioriteringar, leggje strategiske planar, sikre formålstenleg organisering, styre ressursar, fordele arbeid og regulere maktforhold
Driftsansvar: Sørgje for at verksemda har system og rutinar som er tenlege for oppgåveløysinga og fungerer etter høgverdige etiske prinsipp
Resultatansvar: Ivareta mål- og resultatstyringa slik at oppgåvene vert løyste effektivt og med høg kvalitet
Personalansvar: Sørgje for å rekruttere og følgje opp medarbeidarar slik at dei får moglegheiter til å bruke og utvikle kompetansen sin
Kommunikasjonsansvar: Leggje til rette for god kommunikasjon internt og eksternt og sørgje for flyt av relevant informasjon
Samfunnsansvar: Fremje demokratiske og rettsstatlege verdiar, tene fellesskapet, vise openheit og bidra til godt omdømme i befolkninga
5.2 Leiarars ansvar ved innkjøp
Innkjøp er ein av dei sentrale verksemdsprosessane i alle offentlege verksemder. Leiinga i kvar enkelt verksemd er ansvarleg for at innkjøp av varer og tenester støttar opp under måla som er sette for verksemda, og at dei vert utførte i samsvar med gjeldande lovar og reglar. Dette ansvaret kan ein leiar ikkje delegere.
Boks 5.2 Leverandørutviklingssamarbeid i Nordland og Nord-Trøndelag
Nordland og Nord-Trøndelag fylkeskommunar driv aktiv leverandørutvikling i samarbeid med Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO). Samarbeid skal utvikle og forbetre lokalt næringsliv til større konkurransekraft i leveransar til det offentlege. Gjennom samarbeidet skal offentlege verksemder i fylka få hjelp til å utvikle innkjøpsfunksjonen sin, medrekna leverandørutviklingsrolla. Dette skjer gjennom etablering av møteplassar, nettverk og kontaktar for utveksling av informasjon og rettleiing for leverandørane og oppdragsgivarar. Det vert jamleg arrangert næringslivstreff, kurs og seminar. I samarbeid med NHO er det etablert ei rådgivingsteneste retta mot næringslivet for betre forståing av regelverk og prosedyrar i innkjøpsprosessen. Fylkeskommunane er også sterkt engasjerte i å vurdere kva e-handelsløysingar som er formålstenlege for å kunne tilrå desse til næringslivet, slik at ressursar vert utnytta meir optimalt. Dei arbeider òg for ein innkjøpspolitikk der miljøvennlege varer og tenester vert føretrekte. Målet er redusert forureining og avfall og auka gjenvinning og resirkulering.
Samarbeidet er godt forankra i leiinga i fylkeskommunane, som viser engasjement og forståing for kor viktig innkjøpsområdet er for måloppnåing i eiga verksemd men, òg for utviklinga av eit konkurransedyktig regionalt næringsliv.
Leiarar har ansvar for å setje innkjøpsarbeidet inn i ein strategisk samanheng og sortere mellom ulike typar innkjøp. Det må utarbeidast mål og strategiar for innkjøpsarbeidet. Særleg gjeld dette innkjøp som har tydeleg samanheng med dei oppgåvene som verksemda skal løyse. Strategien for innkjøp må setjast i samanheng med verksemdas ressursar, både dei personellmessige, faglege og økonomiske. Leiaren må sjå til at planlegging av innkjøp vert sett i samanheng med verksemdas budsjett og verkemiddel som kunnskapsbygging og teknologi.
Leiarar må sørgje for ei robust organisering av ressursane med effektive rutinar, og sjå til at desse vert følgde. Dette inneber at det må avklarast kven som skal ha ansvar for kva typar innkjøp på kva nivå, og at det vert gitt tydelege mandat når det gjeld kven som skal stå for dei ulike fasane i ein innkjøpsprosess.
Vidare er det ei leiaroppgåve å sjå til at verksemda har den nødvendige merkantile, tekniske og juridiske kompetansen til å gjere innkjøp som dekkjer behova godt og er korrekte ut frå regelverket. Dei fleste verksemdene vil kunne byggje opp intern kompetanse for dette formålet. For dei aller minste einingane kan det vere nødvendig å inngå i nettverk eller samarbeide med andre for å sikre ein profesjonell innkjøpspraksis, eventuelt få assistanse frå fagmiljø som har spesialkompetanse når det gjeld offentlege innkjøp.
Leiarar har eit ansvar for å skape eit miljø der det er høgt medvit og fokus på risiko og risikohandtering innanfor innkjøpsområdet. Det må vere etablert rutinar for å avdekkje, rette opp og førebyggje avvik.
5.3 Leiarfokuset på innkjøp er for svakt
Hausten 2008 sette Fornyings- og administrasjonsdepartementet ned ei arbeidsgruppe som skulle beskrive og drøfte styrkar og veikskapar ved organiseringa av innkjøpsverksemda i offentleg sektor. Arbeidsgruppa vart leidd av Difi, og bestod av personar med god praktisk erfaring og kjennskap til offentlege innkjøp.
I rapporten 1 sin framhevar arbeidsgruppa at
«det er mye som tyder på at mange ledere i offentlige virksomheter ikke har hatt det nødvendige fokus på innkjøpsområdet, og at det ligger et stort forbetringspotensial hva gjelder styring og kontroll av anskaffelsesfunksjonen».
Dette vert underbygd av ei undersøking om innkjøpsarbeidet i 13 offentlege verksemder, der det kjem fram at:
«i den grad virksomhetene har vedtatte strategier og plandokumenter, så er disse av svært variabel karakter med hensyn til nivå, omfang og innretting av anskaffelsesfunksjonen i forhold til den operative verdien de har for den enkelte innkjøper».
Strategidokumenta omtalar i liten grad verkemiddel som kunnskapsbygging eller teknologi, og det vert sjeldan skilt mellom ulike typar innkjøp. Undersøkinga viser òg at det i mange verksemder er mangelfull eller ingen samband mellom verksemdas budsjett og planlegging av innkjøpa, og at få verksemder gjer nødvendige analyser av innkjøpsområdet med omsyn til gjennomførte innkjøp, framtidige behov og leverandørmarknaden.
Kor store ressursar som er sette av til innkjøpsfunksjonar, avheng av verksemdas storleik og eigenart. I store verksemder kan det ofte vere avsett fleire heile stillingar i sentrale funksjonar. Lokalt i linja eller fagavdelinga kan det vere sett av både heile og delar av stillingar til innkjøpsarbeidet. I mange mindre verksemder er det ikkje avsett årsverk til innkjøp, verken sentralt eller lokalt i linjeorganisasjonen. Mange regelbrot synest å vere eit resultat av for knapp tid og for knappe ressursar. Arbeidsgruppa meiner at:
«ledere i mange virksomheter ikke prioriterer å avsette tilstrekkelige ressurser til innkjøpsarbeidet, og at dette bekreftes ved at det ofte er avsatt flere ressursar til å behandle fakturaer enn til å planlegge og gjennomføre innkjøpene.»
Arbeidsgruppa seier vidare:
«Dette tyder på at ledere ikke tar innkjøpsfunksjonen helt på alvor, eller at lederen ikke ser behovet for å avsette tilstrekkelige ressurser».
5.4 Leiarar må gi innkjøpsområdet større merksemd
Tydeleg leiingsfokus på innkjøpsaktiviteten i verksemdene er sentrale føresetnadar for profesjonelle og korrekte innkjøp, og regjeringa meiner at dette er ei av dei største utfordringane for innkjøpsområdet. Auka profesjonalisering av innkjøpsområdet og god regeletterleving er avhengig av støtte og forplikting frå verksemdsleiarar. Regjeringa meiner derfor at tiltak retta mot verksemdsleiarar for betre styring og kontroll av innkjøpsaktiviteten er avgjerande. Først når dette er på plass, vil tiltak og forbetringar på andre område gi den ønskte effekten på regelverksetterlevinga. Dette gjeld òg regjeringas strategi og tiltak på områda regelverksutvikling, formålstenleg organisering, nettverksbygging og kompetanseheving som er omtalt i eigne kapittel i denne meldinga. Fornyings- og administrasjonsdepartementet vil gi Difi i oppgåve å utvikle kompetansetilbod retta mot leiarar. Dette må innrettast slik at leiarar får ei større forståing for kva innkjøpsområdet har å seie for verksemdas resultat og måloppnåing.
Regjeringa meiner vidare at dei verkemiddel som vert nytta for styring og utvikling av offentlege verksemder, i større grad må takast i bruk for å auke forankring av innkjøpsområdet hos leiarar i stat og kommune. Nedanfor er det ein omtale av nokre av desse verkemidla.
Om leiarlønnskontraktar i staten
Leiarlønnsordninga, som omfattar om lag 300 av dei øvste leiarane i staten, legg til rette for god dialog og resultatoppfølging mellom leiarar på ulike nivå. Den er ei fleksibel ordning som tek omsyn til særtrekka i dei ulike sektorane. Systemet opnar for at det enkelte departementet fastset krav til resultat på ulike område i kontrakten til kvar enkelt leiar.
Om leiaravtalar i kommunal og fylkeskommunal sektor.
Mange kommunar og fylkeskommunar har òg teke i bruk verkemiddel som leiaravtalar, kriterium for måling av resultatoppnåing og resultatlønn for å styre og utvikle kommunen eller fylkeskommunen. Leiaravtalar er kommunanes eige styrings- og leiarverktøy. Undersøkinga Kommunal organisering 2008 2 viser at over halvparten av kommunane og fylkeskommunane spesifiserer forventningar til leiar eller tilsett gjennom leiaravtalar eller liknande. Nesten 30 prosent av kommunane og 50 prosent av fylkeskommunane har innslag av prestasjonslønn, der lønnssystemet er knytt til individuelle prestasjonar eller avdelingars/fageiningars prestasjonar. Det er stor variasjon i utforming av leiaravtalar og kva område avtalane fastset kriterium og mål for. Departement som ønskjer det, kan inkludere krav knytte til innkjøp i leiaravtalen.
Om etatsstyringa
Styringa av underliggjande etatar er ein viktig del av sektoransvaret for departementa i og med at departementa utøver ein vesentleg del av si myndigheit gjennom underliggjande etatar.
Etatsstyringa omfattar både den langsiktige, strategiske styringa av verksemda, som å definere mål, utforme organisasjons- og styringsstruktur, bestemme investerings- og utviklingsoppgåver, men òg den daglege operative styringa.
Boks 5.3 Krav til fylkesmennene
Tildelingsbrevet til fylkesmennene for 2009 omtaler offentlege innkjøp og krev at kvart embete:
«har og held vedlike føremålstenlege rutinar og støttesystem i eigen organisasjon som sikrar at risikoen er låg for brot på regelverket, samstundes som kravet til effektiv ressursbruk vert teke vare på;
har og held vedlike kompetanse på regelverket for offentlege innkjøp, samt at retningslinene og rutinane til embetet på dette området er godt kjent blant dei tilsette;
syter for at store og/eller kritiske kjøp inngår i embeta sine fleirårige planar, samt vurderer bruk av rammeavtalar, innføring av elektroniske innkjøpsverktøy og evt. innkjøpssamarbeid med andre embete m.m.
syter for at gjennomføringa av prosessen ved kjøp av varer og tenester vert dokumentert på forsvarleg vis, t.d. gjennom føring av protokollar, jf. Forskrift om offentlege anskaffelser § 3 – 2.
Fylkesmannen skal vidareføre ordninga med eigen innkjøpskoordinator. Embeta må sikre at innkjøpskoordinatoren har tilstrekkeleg kompetanse og kapasitet til å vareta oppgåva.»
Formålet med etatsstyring er å:
Sikre at underliggjande verksemder bidreg til å oppnå politiske mål og prioriteringar
Sikre at tildelte ressursar vert utnytta i samsvar med fastsette krav til produktivitet, kvalitet og risiko
Sikre at verksemda opererer innanfor dei lovar, reglar og rammer som er fastsette for verksemda
Sikre at verksemda oppfyller dei oppgåver den er sett til å gjere
Bidra til at verksemda utnyttar og utviklar organisasjonen sitt potensial.
Det viktigaste styringsdokumentet er tildelingsbrevet som tek utgangspunkt i Stortingets budsjettvedtak. I dette brevet konkretiserer ein mål og krav til verksemda saman med dei ressursar som vert stilte til rådvelde. Tildelingsbreva skal haldast på eit detaljeringsnivå som er tilpassa prinsippa for mål- og resultatstyring, og måla skal vere tilpassa kvar enkelt verksemd. Etatsstyringa skal vere basert på ei vurdering av eigenart, risiko og tyngd («vesentlighet»). Verksemdene bør regelmessig utføre overordna risikovurderingar. Risikovurderingane vil vere ein del av styringsdialogen, og vil i sin tur påverke kva tema departementet og verksemda må vere særleg merksame på. Ut i frå ei slik risikovurdering må kvart enkelt eigardepartement vurdere om det er behov for mål og resultatkrav på innkjøpsområdet.
Etatane rapporterer til departementet om oppnådde resultat og ressursbruk gjennom årsrapporten, men gjerne òg gjennom for eksempel halvårs- eller tertial rapportering. Departementet kan òg gjennomføre meir omfattande evalueringar av effektivitet og måloppnåing i verksemda. Tildelingsbrev og årsrapportane vert sende Riksrevisjonen. I tillegg kjem den årlege leiarsamtalen mellom departementsleiinga og leiaren for den underliggjande verksemda. Det kan vere relevant å ta inn omtale av aktivitetar knytte til forbetring av innkjøpsområdet både med tanke på effektivitet og overhalding av lov og forskrift.
Rapportering i kommunanes årsmelding
Kommunane utarbeider årsmeldingar for kvart kalenderår. Kommunelova § 48 nr. 5 fastset innhaldet i årsmeldinga;
«I årsberetningen skal det gis opplysninger om forhold som er viktige for å bedømme kommunens eller fylkeskommunens økonomiske stilling og resultatet av virksomheten, som ikke fremgår av årsregnskapet, samt om andre forhold av vesentlig betydning for kommunen eller fylkeskommunen. Det skal redegjøres for den faktiske tilstanden når det gjelder likestilling i fylkeskommunen eller kommunen. Det skal også redegjøres for tiltak som er iverksatt, og tiltak som planlegges iverksatt for å fremme likestilling og for å hindre forskjellsbehandling i strid med likestillingsloven, samt for å fremme formålet i diskrimineringsloven og i diskriminerings- og tilgjengelighetsloven.»
I Ot.prp. nr. 17 (2008 – 2009) foreslo Kommunal- og regionaldepartementet òg at kommunane og fylkeskommunane skal gjere greie for tiltak som er sette i verk og tiltak som det er planlagt å setje i verk for å sikre ein høg etisk standard i verksemda. I merknaden til forslaget heiter det:
«Eksempler på ulike typer tiltak som kan bidra til å sikre en høy etisk standard kan være at kommunen utarbeider eller oppdaterer etiske retningslinjer, på ulike måter søker å skape oppmerksomhet og kunnskaper om de etiske retningslinjene, gjennomfører dilemmatrening og andre tiltak for å bevisstgjøre ansatte og folkevalgte om mulige etiske utfordringer, holder kurs og seminarer om aktuelle problemstillinger, fokuserer på etikk i folkevalgtopplæringen og gjør etiske utfordringer til et fast punkt i samtaler mellom ledere og ansatte. Der hvor administrasjonssjefen for eksempel har arbeidet med å forbedre sin interne kontroll eller hvor kontrollutvalget har fått gjennomført forvaltningsrevisjoner på områder av betydning for kommunens tillit og omdømme, kan dette være relevant å nevne i årsberetningen.»
Det er grunn til å understreke at det òg kan vere relevant å ta inn omtale av aktivitetar knytte til kommunen sine innkjøp i årsmeldinga. Regelverket om offentlege innkjøp er eit viktig verktøy for å sikre innbyggjarane sin tillit til kommunale innkjøpsprosessar. Viss kommunen for eksempel har gjennomført eller planlegg tiltak for å sikre betre gjennomføring, kontroll og oppfølging av innkjøpa eller tiltak på spesielle område som regelverkskompetanse, vil det vere naturleg å omtale dette i årsmeldinga som eit tiltak for å sikre høg etisk standard i verksemda.