7 Formålstenleg organisering
7.1 Om organisering av innkjøp
Formålstenleg og god organisering er ein føresetnad for at innkjøpa kan gjennomførast korrekt og effektivt. Det finst ingen absolutte sanningar om korleis innkjøpsfunksjonen skal eller bør organiserast. Det finst likevel mange forslag til organisasjonsmodellar, og eit viktig spørsmål er om det skal vere sentral eller lokal organisering av innkjøpsaktivitetane. Dette kan gjerne kombinerast, eksempelvis desentrale innkjøp med sentral kontrollfunksjon eller sentralisert innkjøp for nokon oppgåver eller produkt, og desentrale innkjøp for andre.
Innkjøpsprosessen har ulike fasar frå planlegging, behovsdefinering, konkurransegjennomføring, kontraktsetablering, ordrehandtering og bestilling/avrop, mottak og kontroll til fakturahandtering og betaling. I dei ulike fasane føregår det aktivitetar som i varierande grad krev at mange menneske frå dei ulike delane av verksemda er involverte. Regelverket for offentlege innkjøp regulerer i hovudsak konkurransegjennomføringsfasen fram til kontrakt formelt vert inngått. God planlegging og behovsdefinering er likevel heilt avgjerande for at innkjøpet skal kunne gjennomførast lovleg, og best mogleg dekkje dei aktuelle behova som verksemda har. God kontroll og evaluering av innkjøpa er òg viktig for å gi betre grunnlag ved seinare innkjøp.
7.2 Korleis er innkjøp organisert i offentleg sektor
Offentleg sektor består av eit mangfald av verksemder med ulik storleik og prosentdelen av bruttobudsjettet som går med til innkjøp varierer sterkt. Verksemdene har ulike oppgåver avhengig av sektor, og innanfor dei forskjellige sektorar ser vi heilt særeigne typar innkjøp. Formell organisasjonsstruktur varierer òg, men ein ser ofte at verksemder vert organiserte som linjeorganisasjonar i fageiningar der ein supplerer med stabs- eller støttefunksjonar.
Innkjøpa vert organiserte på ulike måtar. Det er vanleg at når linja eller fagavdelinga får tildelt mål, oppgåver og budsjetter så følgjer det også fullmakt til å gjere innkjøp innanfor budsjettrammene. Hovuddelen av innkjøpa skjer derfor desentralt. Nokre verksemder organiserer innkjøpsfunksjonen med ei sentral eining som støttar opp under linjeleiarar og fagavdelingar. Den sentrale eininga vert ei eksperteining med ein kvalitetssikringsfunksjon, gjerne av større og ofte komplekse innkjøp. I andre verksemder er innkjøpa ytterlegare sentraliserte. Ei sentral eining står for planlegging, konkurransegjennomføring og kontraktsoppfølging av ein stor del av innkjøpa. Fagavdelingane gjer i stor grad sine innkjøp basert på fellesavtalar eller avrop på rammeavtalar. Det er stadig meir vanleg å kvalitetssikre større og komplekse innkjøp ved å bruke ekstern assistanse med teknisk, merkantil eller juridisk spesialkompetanse på innkjøpsregelverk.
Det er vanleg at fleire verksemder går saman og føretek utvalde innkjøp i fellesskap. Andre legg heile eller delar av innkjøpsprosessen ut til eksterne innkjøpssentralar. Mange innkjøparar er òg tilknytte nettverk der formålet er å dele og utvikle kompetanse og erfaringar. Ei kartlegging av innkjøpsnettverk i Noreg 1 som First Ventura utførte på oppdrag frå Fornyings- og administrasjonsdepartementet i 2007, avdekte 83 kommunale og fylkeskommunale nettverk og 41 statlege nettverk. Nettverka varierer sterkt med omsyn til organisering, deltaking, ressursar og kompetanse. Nokre nettverk er oppretta for operativt innkjøpssamarbeid (etablering av fellesavtalar, rammeavtalar eller gjennomføring av konkrete innkjøpsprosjekt), andre er møteplassar for erfaringsutveksling og kompetansedeling.
Sterk desentral organisering av innkjøpa byr på visse utfordringar. Det er ofte låg kompetanse på innkjøpsregelverket og innkjøpsfag. Dette kan føre til veikskapar i innkjøpsprosessen som ikkje legg til rette for reell konkurranse. Vidare kan det bli låg kompetanse og lite erfaringsdeling i verksemda, og ein får ikkje ei einskapleg åtferd utåt. Linjeorganisasjonens primæroppgåver vil ofte få mest merksemd, og det kan vere problem med å prioritere dedikerte ressursar til innkjøpsoppgåvene.
Sterk sentral organisering av innkjøpa byr òg på nokre utfordringar. Det kan vere vanskeleg å få til eit tverrfagleg samarbeid om innkjøpa. Det kan bli svakare involvering frå brukarar i fagavdelingane, og vanskar med å sikre lojalitet til rammeavtalar.
Boks 7.1 BTV Innkjøp
Buskerud, Telemark, og Vestfold fylkeskommunar har etablert eit eige innkjøpssamarbeid, BTV Innkjøp. Innkjøpssamarbeidet er organisert i ei eiga eining med innkjøpsleiar og 6 innkjøparar. Innkjøpstenesta har fagansvaret for utvikling av innkjøp og logistikkverksemda i Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommune. BTV Innkjøp har ansvaret for inngåing av rammeavtalar på forbruksvarer og tenestekjøp, rådgiving og opplæring i innkjøp, i tillegg til innføring av eigna IT-system for styring av innkjøp og logistikkverksemda. Hovudmålet med å etablere denne felles innkjøpsfunksjonen er å få meir ut av dei tilgjengelege ressursane og tilby brukarane gode tenester innanfor innkjøpsområdet. Med sitt vesentlege innkjøpsvolum gir samarbeidet gode avtalar og ei administrativ innsparing og arbeidsdeling. Innkjøpssamarbeidet har utarbeidd eit eige strategidokument for innkjøp og Handlingsprogram for BTV Innkjøp. I strategidokumentet står blant anna:
«Gjennom å dra nytte av synergieffektene i innkjøpssamarbeidet skal BTV Innkjøp skape gevinster av samarbeidet og forhandle fram bedre rammeavtaler, effektivisere felles innkjøpsrutiner og heve kompetansen i BTV Innkjøp og i fylkeskommunene.
BTV Innkjøp skal bidra til fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør ved å drive leverandørutvikling og være et innkjøpsfaglig tilbod til kommunene.
BTV Innkjøp skal innføre elektroniske verktøy for effektivisering av innkjøpsprosessen. I løpet av 2009 skal minimum 25 % av volumet fra driftskjøpene i de tre fylkeskommunene skaffes helt eller delvis til veie gjennom konkurranser basert på elektroniske prosesser for samhandling med næringslivet.»
Arbeidsgruppa som har vurdert organisering av offentleg innkjøpsverksemd, meiner at «organisering av anskaffelsesfunksjonen i offentlige virksomheter kan ofte være tilfeldig og mangelfull». Dette kan auke risikoen for regelbrot. Gode innkjøp i tråd med regelverket krev formålstenleg organisering. Formålstenleg organisering krev at det er teke bevisste val. Ved val av organisasjonsmodell må ein vurdere konsekvensane for ressursallokering, kompetansebehov, val av verktøy og teknologi, utforming av fullmaktsstrukturar og rutinar og i tillegg oppfølging og kontroll av innkjøpa.
Verksemdsleiaren er ansvarleg for at eiga verksemd er i stand til å etterleve lov og forskrift og gjere gode innkjøp. Organisasjonen må ha tilstrekkeleg tid og kompetanse til å gjere innkjøp. Organisasjonen må ha gode metodar som sikrar at innkjøpa skjer i samsvar med regelverket. I tillegg må leiarane sørgje for at rapporteringsrutinane og anna oppfølging legg til rette for utvikling og forbetring av innkjøpsarbeidet i organisasjonen. Formålstenleg organisering av innkjøpa og kontinuerleg kompetansebygging vil kunne gi vesentlege økonomiske ressursar tilbake til tenesteproduksjonen i sektoren.
Samarbeid gjennom nettverk har mange fordelar, spesielt med tanke på effektiv utnytting av ressursar, innsparingar ved større innkjøpsvolum og utvikling av kompetanse om regelverk og innkjøpsfaget. I rapporten om brot på regelverket vert betydninga av innkjøpsnettverk understreka. Intervjuobjekta gir eit « temmelig entydig uttrykk for at slike nettverk bidrar svært positivt i anskaffelsesarbeidet på alle måter.» Rapporten seier vidare: « Det må antas at dette forebygger regelverksbudd.»
7.3 Tiltak for meir formålstenleg organisering
Kartlegginga av brot på regelverket 2 viser at leiarforankring og formålstenleg organisering er sentralt for å gjennomføre gode innkjøp og etterleve regelverket om offentlege innkjøp. Utan formålstenleg organisering vil òg andre tiltak, som for eksempel kompetansetiltak, ha avgrensa effekt. Regjeringa vil derfor leggje til rette for at verksemdsleiarar får nødvendig hjelp til å fatte gjennomtenkte val om organisering av innkjøpa, og til å handtere konsekvensane av organisasjonsmodellen som er vald. Difi skal utvikle eit tilbod retta mot leiarar i stat og kommune på dette området.
Regjeringa vil òg stimulere til auka bruk og deltaking i innkjøpsnettverk. Difi skal i det vidare arbeidet leggje til rette for etablering og utvikling av innkjøpsnettverk, og yte nettverka hjelp i utvikling av den kompetansen dei samla sit med. Det må vurderast om det er behov for spesiell innsats for nettverksutvikling innanfor spesielle grupper av verksemder i offentleg sektor, til dømes om det er behov for å etablere eit kompetansenettverk for innkjøpsekspertar i departementa. Det bør òg rettast spesiell merksemd mot mindre kommunar og etatar for å stimulere til auka deltaking i nettverk.
Regjeringa vil sjå nærmare på kva effektar som er oppnådde ved ulike former for samkjøp, fellesavtalar og sentrale rammeavtalar. Samordning av innkjøp kan effektivisere ressursbruk og gi innsparingar gjennom auka innkjøpsvolum og gode rammeavtalar. Gjennom samarbeid kan ein utarbeide felles rutinar og fullmaktsstrukturar i tilknyting til avrop og bestillingar. Dette kan redusere risikoen for regelbrot og føre til meir effektive innkjøp. Regjeringa vil greie ut kva konsekvensar samordning av innkjøp har for konkurranseforholda i dei ulike marknadene, og om det er forhold ved ulike produkt eller tenester som gjer at det ikkje er formålstenleg å samordne større innkjøp. Om det er sektorar eller grupper av verksemder som kan vere eigna for meir samordning, og korleis ein kan organisere ei samordning, er òg viktige spørsmål som må behandlast. Regjeringa vil på bakgrunn av utgreiinga vurdere organisatoriske tiltak for auka samordning av offentlege innkjøp.
Regjeringas tiltak
Tiltak 7.1. Regjeringa vil tilby leiarar i stat og kommune rettleiing og assistanse når det gjeld organisering av innkjøpsfunksjonen, og handtering av konsekvensane ved endring i organisasjonen.
Tiltak 7.2. Regjeringa vil stimulere til auka utbreiing av og deltaking i innkjøpsnettverk, ved at Difi i arbeidet sitt med å utvikle innkjøpsnettverk òg skal sjå nærmare på om det er behov for å etablere nettverk for spesielle sektorar eller grupper av offentlege verksemder.
Tiltak 7.3. Regjeringa vil greie ut auka samordning av innkjøp,og vil sjå nærmare på kva effektar samordning av innkjøp har gitt både når det gjeld pris og kvalitet på produkta, men også når det gjeld ressursbruk og forbetring av innkjøpsprosessar. Dei marknadsmessige konsekvensane skal òg vurderast. På bakgrunn av ei slik utgreiing vil regjeringa vurdere organisatoriske tiltak for auka samordning.