6 Intern kontroll

Effektiv verksemdsstyring avheng av fleire faktorar, blant anna intern revisjon, aktiv risikostyring og god intern kontroll. Intern kontroll vert gjerne skildra som ein prosess som er sett i gang og gjennomført av verksemdas styrande organ, leiing og tilsette. Intern kontroll vert utforma for å gi rimeleg tryggleik for måloppnåing innanfor målretta og effektiv drift, påliteleg rekneskapsrapportering og overhalding av lovar og reglar. 1

Innkjøp er ein viktig del av mange prosessar i ei verksemd, og må derfor vere gjenstand for god kontroll og styring på same måte som andre sektorovergripande forhold som eksempelvis personalpolitikk, etisk regelverk mv. Intern kontroll er eit viktig verkemiddel for å skjerpe etterlevinga av regelverket om offentlege innkjøp, forvalte ressursar på ein god måte og for å førebyggje korrupsjon og misferd ved offentlege innkjøp.

Gjennom intern kontroll kan for eksempel brot på regelverket eller manglande oppfølging av inngåtte kontraktar avdekkjast. Dette kan gi leiinga grunnlag for å setje i verk forbetringstiltak. Reglane om intern kontroll bør brukast saman med tiltak som skal sikre formålstenleg organisering og tilstrekkeleg kompetanse.

6.1 Intern kontroll i staten

6.1.1 Krav til intern kontroll i staten

Krav til intern kontroll er regulerte i Reglement for økonomistyring i staten (Reglementet) og Bestemmelser om økonomistyring i staten (Bestemmelsene). Desse vert gjerne omtalte samla som Økonomiregelverket. Økonomiregelverket gjeld blant anna for aktivitetane i alle statlege forvaltnings­organ.

Økonomiregelverket og Lov om offentlige anskaffelser med tilhøyrande forskrifter regulerer ulike sider av innkjøpsverksemda. Regelverket om offentlege innkjøp inneheld føresegner om sjølve kjøpsprosessen, dvs. val av konkurranseform, evaluering og avgjerd om val av tilbod og kontraktsinngåing. Økonomiregelverket inneheld både allmenne krav til intern kontroll generelt i statlege verksemder og reglar spesielt knytte til innkjøp

Dei allmenne krava til intern kontroll generelt i staten er regulerte i §14 i Reglementet og i kapittel 2 i Bestemmelsene.

For å kunne utøve nødvendig intern kontroll, skal leiinga for verksemda etablere system, rutinar og tiltak der det blant anna skal fokuserast på å identifisere risikofaktorar som kan medverke til at ein ikkje når verksemda sine mål. Ved etablering av kontrolltiltak skal leiinga vurdere kva kostnader tiltaket medfører, målt opp mot den nytte og dei fordelar ein kan oppnå. Alle tiltak skal forankrast på overordna nivå for å sikre relevans og heilskap i risikobildet.

6.1.2 Vidare arbeid med intern kontroll i staten

Hovudprinsippa for den interne kontrollen med statlege innkjøp er dekkjande og har lege fast i lengre tid. Regjeringa meiner derfor at arbeidet med å vidareutvikle internkontrollen bør skje med utgangspunkt i det gjeldande regelverket og ikkje ved å innføre nye og meir detaljerte reglar. Regjeringa vil derfor be Difi og SSØ utarbeide rettleiing om korleis regelverket om intern kontroll i staten kan brukast på innkjøpsområdet.

6.2 Kommunelovas regel om «betryggende kontroll»

Verksemda i kommunane og fylkeskommunane er regulert av ei lang rekkje lover. Kommunelova har ei generell føresegn om «betryggende kontroll», mens særlovgivinga stiller meir eller mindre detaljerte krav om intern kontroll på dei ulike områda.

Føresegna om «betryggende kontroll» kom inn i kommunelova i 2004, og innebar den gongen inga realitetsendring. Målet var å markere at administrasjonssjefen har eit viktig ansvar for å føre kontroll med verksemda til administrasjonen. I dette ligg òg å etablere tilfredsstillande rutinar for å sikre seg slik kontroll, jf. Ot.prp. nr. 71 (2002 – 2003) side 50. Det heiter vidare:

«Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven i dag ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a. skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte.» (Ot.prp. nr. 71 (2002 – 2003) side 104)

Kva som skal til for å ha «betryggende kontroll» i den enkelte kommune og fylkeskommune, vil avhenge av lokale forhold, risikoar og organiseringar sett i lys av alminnelege krav til god leiing, styring og kontroll.

6.2.1 Erfaring med regelverk

Regjeringas utgangspunkt er at kommunane og fylkeskommunane har, og skal ha, fridom til å finne ulike løysingar innan rammene av nasjonalt regelverk.

I juni 2007 sette Kommunal- og regionaldepartementet ut eit utgreiingsoppdrag for å få ei oversikt over og ny kunnskap om kommunanes praktisering og utvikling av intern kontroll. Det vart blant anna vist til at det i dei seinare åra har skjedd store endringar i organisasjons- og ansvarsforholda i norske kommunar (desentralisering og dele­gering) og det har skjedd endringar på revisjonssida. Samtidig er det avdekt uheldige saker i kommunal sektor med samansett årsaksforklaring, men der det òg kan tyde på at internkontrollen har svikta.

Hovudformåla med oppdraget var:

• Å få ei oversikt over kommunanes praktisering av kommunelova § 23 nr. 2 i forhold til styring, kontroll og kvalitetssikring, og internkontrollen sin plass i utvikling av kommuneorganisasjonen.

• Å kaste lys over behovet for statlege initiativ på området.

Agenda Utredning & Utvikling AS leverte sin rapport 2 i mai 2008. I rapporten kom det blant anna fram at det vert arbeidd mykje med utviklinga av intern kontroll i kommunane, men at det er store forskjellar på kor langt kommunane har komme. Dette varierer òg mellom sektorane: pleie- og omsorgssektoren har komme lengst. Det har dei siste åra vore eit sterkt fokus på å avverje avvik og misferd, særleg på innkjøpssida. Fleire kommunar ønskjer statlege initiativ når det gjeld intern kontroll, særleg gjeld det rettleiing i å utvikle intern kontrollen og gode verktøy for risikovurdering og styring. Formålstenleg organisering og gode rutinar var òg blant forholda som vart trekte fram som viktige for god intern kontroll.

I rapporten vert kommunane sine utfordringar med intern kontroll vurderte slik:

«Kommunene må håndtere risiko på et langt bredere område enn de fleste bedrifter. Målstrukturen er også kompleks, med konkurrerende og til dels motstridende målsetninger. En annen utfordring knytter seg til resultatmåling, samtidig som en stor andel av kommunens produksjon er ikke umiddelbart enkel å måle. Dette gjelder også mål om statlige krav til internkontroll.

Samtidig er behovet for internkontroll trolig større i en kommune enn i mange bedrifter. For det første leverer kommunen svært viktige tjenester knyttet til opprettholdelse av liv og helse. For det andre blir kommunens tjenesteproduksjon finansiert av borgerne. Det er viktig for kommunens legitimitet å kunne vise at de leverer i forhold til de mål som er satt, og at desse leveransene er kostnadseffektive. Internkontroll, og rapportering fra denne kan være en viktig kilde til legitimitet.

Det vert ikkje rådd til at kommunelova § 23 nr. 2 skal bli meir detaljert om innhaldet i omgrepet betryggende kontroll:

«AGENDA tror ikke det er hensiktsmessig å utforme en minimumsstandard for hva som er betryggende kontroll. Til det er kommunene for forskjellige. Kontrollbehovet kan også påvirkes av hvilken organisering kommunen har. Det er etter vår oppfatning ikke hensiktsmessig at staten skal gi føringer som blir determinerende for kommunenes valg av organisasjonsmodeller. En mer begrenset føring, for eksempel knyttet til gjennomføring av risikoanalyser og etablering av styrings- og rapporteringssystemer knyttet til risikoene, er etter vår mening mer aktuelt.»

6.2.2 Vidare oppfølging av arbeidet med eigenkontroll i kommunal sektor

Kommunal- og regionaldepartementet har sett ned ei arbeidsgruppe som skal foreslå tiltak for å styrkje eigenkontrollen i kommunar og fylkeskommunar. Arbeidsgruppa har eit generelt mandat til å foreslå tiltak lokalt og nasjonalt som kan styrkje eigenkontrollen. Mandatet nemner uttrykkeleg at arbeidsgruppa skal peike på område der rettleiing kan vere eit verkemiddel:

«Arbeidsgruppa skal identifisera område der rettleiingsmateriell kan verka til å styrkja arbeidet i kontrollutvala, revisjonane og internkontrollen til administrasjonssjefen og skissera innhaldet i rettleiingsmateriellet.»

Arbeidsgruppa har fått eit særskilt mandat til å sjå på kommunale innkjøp:

«På bakgrunn av rapporten «Internkontroll i norske kommunar» frå Agenda skal arbeidsgruppa vurdere og føreslå tiltak for at kommunane og fylkeskommunane utviklar ein heilskapeleg internkontroll. Arbeidsgruppa skal presentera gode eksempel på internkontrollsystem når det gjeld anskaffingar, og føreslå tiltak eller rettleiing som kan verka til at kontroll med anskaffingar vert ein del av ein heilskapleg internkontroll.»

Arbeidsgruppa skal levere sin rapport innan utgangen av 2009. Regjeringa avventar arbeidsgruppas rapport og tilrådingar før det vert vurdert nærmare oppfølging av Agendas rapport eller andre tiltak som gjeld administrasjonssjefens internkontroll, blant anna med innkjøp.