4 Regelverket for offentlege innkjøp

4.1 Utviklinga av regelverket for offentlege innkjøp

4.1.1 Historisk tilbakeblikk

Formelle forskrifter for statlege kjøp av varer og tenester vart vedtekne for første gong i 1899. Bakgrunnen var eit ønske om å sikre konkurranse ved offentlege innkjøp, og å gi norske næringsdrivande eit vern mot utanlandsk konkurranse. For å stimulere til størst mogleg konkurranse var hovudregelen at ein måtte gjennomføre ei offentleg anbodsinnbyding, men regelverket opna òg for andre innkjøpsmetodar, som avgrensa anbodskonkurranse og direkte kjøp.

Regelverket vart endra blant anna i 1923 og 1927, men desse endringane inneheldt ingen gjennomgripande revisjon. Utviklinga utover på 1900-talet medførte meir spesialiserte innkjøpsorganisasjonar, endra struktur på leverandørsida og eit utvida omfang og større spekter av varer og tenester. Vidare innebar auka internasjonalt samarbeid at høvet til å favorisere norske leverandørar vart avgrensa. Det vart derfor nødvendig å gjere ein fullstendig revisjon av det statlege regelverket. Arbeidet resulterte i Regelverk for Statens anskaffelsesvirksomhet m.v. (REFSA), vedteke 16. desem­ber 1978. Regelverket inneheldt krav om at kvart innkjøp skulle skje etter konkurranse. Direkte kjøp kunne nyttast når innkjøpet ikkje ville overstige 25 000 kroner.

Bestemmelser vedrørende innkjøp til Forsvaret (BAF) vart fastsette ved kongeleg resolusjon 3. desember 1993. Føresegnene vart utgitte av Forsvarsdepartementet og skulle brukast for alle kjøp av varer og tenester til Forsvaret. Hovudprinsippa i BAF var i samsvar med REFSA.

Ikrafttredinga av EØS-avtalen

EF var tidleg ute med å fokusere på offentlege innkjøp som eit viktig område for utvikling av felles marknader og grenseoverskridande konkurranse. Det vart sett på som nødvendig med felles reglar fordi medlemslanda sine offentlege oppdragsgivarar ikkje frivillig opna for konkurranse med leverandørar frå heile EØS-området. Allereie i 1971 vart det første direktivet med reglar om offentlege byggje- og anleggkontraheringar vedteke. I 1977 kom det første direktivet om offentlege varekjøp, og i 1992 kom eit direktiv om tenestekjøp.

Då EØS-avtalen trådde i kraft i 1994 førte det derfor til eit helt nytt regelverk for offentlege innkjøp. Avtalen forpliktar Noreg til å ha eit felles prosedyreregelverk for statlege og kommunale innkjøp over fastsette verdiar (EØS-terskelverdiane). Tilsvarande forpliktingar følgjer av WTO-avtalen om offentlege innkjøp, Government Procurement Agreement (GPA) som Noreg slutta seg til i 1994. GPA er ein sjølvstendig avtale mellom ei rekkje WTO-land, og har eit noko meir avgrensa dekningsområde enn EØS-avtalen.

Lov om offentlige anskaffelser vart vedteken 27. november 1992. Dette var først og fremst ein fullmaktslov som ga Kongen myndigheit til å gi nærmare reglar innanfor rammene av dei nye EØS- forpliktingane Noreg hadde påteke seg. Med heimel i denne lova vart det gitt ei rekkje forskrifter om offentlege innkjøp av varer, tenester og byggje- og anleggsarbeid over EØS-terskelverdiane. Frå 1. januar 1995 var heile EU/EØS-regelverket på dette området på plass i norsk rett.

Gjennom EØS-avtalen og GPA skjedde det altså store endringar i regelverket for offentlege innkjøp. Dette gav eit lite einskapleg, omfattande og komplisert regelverk. Det bestod av lov om offentlige anskaffelser med fire tilhøyrande forskrifter for høvesvis vare- og tenestekjøp, bygg- og anleggskontrahering, i tillegg til ei forskrift for innkjøp innan dei såkalla forsyningssektorane. Lova og forskriftene gjaldt for statlege og kommunale innkjøp over EØS-terskelverdiane. For innkjøp under terskelverdiane gjaldt statens regelverk, REFSA. For kommunale innkjøp under terskelverdiane var det opp til kvar enkelt kommune å avgjere om dei ønskte å innføre eigne instruksar, halde seg heilt eller delvis til KS sin innkjøpsinstruks eller stå utan reglar for mindre innkjøp. Det vart derfor sett på som nødvendig å gjennomføre ein ny revisjon av regelverket, blant anna med sikte på å gjere det meir brukarvennleg, sikre betre etterleving av reglane og unngå unødig ressursbruk hos styresmaktene og i næringslivet.

I 1999 vedtok Stortinget ein ny lov om offentlige anskaffelser der det vart gitt heimel til å gi felles reglar for statlege og kommunale innkjøp overEØS-terskelverdiane. Ved behandlinga vart det likevel gitt signal om at målet burde vere eitt felles regelverk også under terskelverdiane. Den 15. juni 2001 vart det vedteke å utvide lova og innføre felles reglar for statlege og kommunale innkjøp. Med heimel i den nye lova vart det vedteke to nye forskrifter, forskrift av 15. juni 2001 om offentlige anskaffelser og forskrift av 5. desember 2003 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon (forsyningssektoren). Den førstnemnde forskrifta erstatta fem tidlegare forskrifter, noko som innebar ei monaleg forenkling. Forskrifta gav reglar også for kommunale og statlege innkjøp under EØS-terskelverdi. Den nasjonale terskelverdien vart då sett til 200 000 kroner eks mva.

Nye EU-direktiv og norsk revisjon

I 2004 vedtok EU to nye direktiv, eitt for offentlege innkjøp av varer, tenester og bygg- og anleggsarbeid (klassisk sektor) og eitt for innkjøp frå oppdrags­givarar innanfor vatn, energiforsyning, transport og posttenester (forsyningssektorane). I samband med at desse skulle gjennomførast i norsk rett, valde ein å gjere ein grundig gjennomgang av dei norske forskriftene. Målet var blant anna å forenkle regelverket og gjere det meir tilgjengeleg for brukarane.

Før departementet starta arbeidet med å lage eit forslag til revidert regelverk, vart brukarane inviterte til å komme med innspel. Dei vart spesielt oppfordra til å foreslå reglar som kunne fjernast, eventuelt forenklast eller forbetrast. Departementet mottok berre eitt forslag til ein regel som kunne fjernast, noko som kan tyde på at brukarane ser at dei ulike reglane har ein funksjon. Arbeidet med forenkling vart etter dette spesielt retta mot å gi forskrifta ei meir pedagogisk oppbygging, og å fjerne uklare formuleringar og forbetre språket. No går det for eksempel fram av forskrifta i kva grad ein oppdragsgivar i ein konkurranse med forhandling er forplikta til å forhandle med alle som har levert tilbod og korleis talet på tilbod skal reduserast i forhandlingane. Vidare vart det gjort tydeleg korleis ein lovleg kan avgrense talet på deltakarar i konkurransen. Avvisningsreglane og reglane om grunngiving til leverandørane vart også klargjorde. Det vart gitt reglar om rammeavtalar, mellom anna korleis tingingar (avrop) på rammeavtalen kan gjennomførast utan å komme i konflikt med dei grunnleggjande prinsippa i regelverket. Den viktigaste regelforenklinga må likevel seiast å vere hevinga av terskelverdien frå 200 000 til 500 000 kroner. 1 Hevinga innebar at alle innkjøp under 500 000 kroner vart unnatekne frå kravet om å følgje prosedyrereglane, medrekna kravet til kunngjering. For å sikre at også desse innkjøpa kunne etterprøvast, vart det derfor gitt pålegg om å føre ein enkel protokoll for alle innkjøp over 100 000 kroner.

4.1.2 Dagens regelverk

Dagens regelverk består av lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69, og forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006. I tillegg gjeld forskrift om innkjøpsregler i forsyningssek­torene (vann- og energiforsyning, transport og posttjenester) av 7. april 2006. Dei nye forskriftene vart sette i verk 1. januar 2007.

Lova fastset grunnleggjande krav til korleis innkjøpsprosessar skal skje. Lova gjeld som hovudregel ved kvart einaste innkjøp, anten det er regulert nærmare av innkjøpsforskriftene, eller innkjøpet fell inn under eit av unntaka frå forskriftene. Dei grunnleggjande prinsippa i lova krev at innkjøp så langt det er mogleg skal vere baserte på konkurranse. Vidare er det krav til likebehandling, krav om at ein gjennom innkjøpsprosessen sikrar at prosessen er føreseieleg, gjennomsiktig og kan etterprøvast, og i tillegg eit forbod mot nasjonal diskriminering.

Forskrift om offentlige anskaffelser del III gjennomfører EØS-direktiva (pluss WTO- føresegner og EFTA tredjeland frihandelsavtalar). Desse reglane gjeld for kontraktar over EØS-terskelverdien. Konkurransar om desse kontraktane skal kunngjerast i EØS-området. Denne delen av regelverket inneheld detaljerte prosedyrereglar, som har som formål å opne alle større offentlege innkjøp for internasjonal konkurranse. Det er blant anna sett opp ei rekkje minimumsfristar for å melde si interesse for å delta i konkurransen, og for innlevering av tilbod. Det er også regulert kva prosedyreformer som er tillatne i ulike situasjonar. Som hovudregel må oppdragsgivar nytte anbods­konkurranse, i motsetning til prosedyreforma konkurranse med forhandling.

Del II i forskrifta inneheld eit nasjonalt regelsett for offentlege innkjøp som overstig 500 000 kroner, men som verdimessig ligg under EØS-terskelverdiane. 2 Konkurransar om desse kontraktane skal kunngjerast i den nasjonale databasen Doffin. Reglane i del II av forskrifta liknar i stor grad på reglane som følgjer av EØS-direktiva, men er meir fleksible. Blant anna har oppdragsgivar høve til å velje prosedyreforma konkurranse med forhandling, og det er ikkje sett opp minimumsfristar.

Del I inneheld ei rekkje grunnleggjande krav. Denne delen gjeld òg for innkjøp under 500 000 kroner, og for innkjøp som er unnatekne frå del II og III. 3 For innkjøp over 100 000 kroner vert det stilt krav om føring av protokoll og innhenting av skatteattest og HMS-erklæring.

Når det gjeld forsvaret, skal innkjøp i utgangspunktet gjennomførast i samsvar med gjeldande lover, forskrifter og overordna retningslinjer, medrekna prinsippa om konkurranse og likebehandling. For å ivareta forsvarets særskilde behov er det utarbeid eit eige regelverk: Anskaffelsesregelverk for Forsvarssektoren ( ARF) som vart sett i kraft 1. september 2004 og revidert 14. mars 2008. ARF vidarefører prinsippa i BAF.

4.1.3 Vidare regelverksarbeid

Kapittel 3 beskriv omsyna som ligg til grunn for innkjøpsregelverket. For å ivareta desse, inneheld forskriftene detaljerte prosedyrereglar. Å regulere dei ulike fasane av innkjøpa medverkar til auka konkurranse og openheit, men inneber òg ulemper. Blant anna kan det vere tidkrevjande å forstå og følgje regelverket. Derfor er det eit mål å ha så klare og lett tilgjengelege reglar som mogleg utan å miste effekten av reglane.

Innkjøpsprosessen består av fleire fasar. Regelverket følgjer desse fasane steg for steg fram til tildeling av kontrakt. Hovuddelen av føresegnene er prosessreglar som viser korleis dei grunnleggjande prinsippa skal varetakast i dei ulike fasane. Andre føresegner varetek samfunnsmessige mål, som for eksempel miljø. I tillegg er det føresegner som skal vareta rettstryggleiken for leverandørane. Samla kan regelverket verke omfattande. Ei fjerning av nokre enkeltføresegner, eller delar av regelverket, vil likevel gi eit mindre heilskapleg regelverk, med «hol» som må fyllast av innkjøparen. For å gjennomføre konkurransen må den enkelte innkjøparen finne ut korleis dei grunnleggjande prinsippa skal varetakast i desse fasane. Dette kan setje oss tilbake til situasjonen frå før vi fikk felles reglar for stat og kommune i 2001. Då møtte leverandørane svært varierande praktisering hos oppdragsgivarane med eit stort tal ulike interne instruksar. Risikoen for brot på dei grunnleggjande prinsippa vil òg auke. Det vert vidare eit spørsmål om korleis ein skal ivareta dei føresegnene som skal ivareta samfunnsmessige mål og rettstryggleiken til leverandørane. Utan støtte i prosessreglane kan det bli vanskeleg å ta vare på desse omsyna.

Då ny forskrift om offentlige anskaffelser og forskrift om innkjøpsregler for forsyningssektorene vart iverksett 1. januar 2007, var det gjort eit omfattande og breitt arbeid for forenkling av regelverket. Målet var å redusere omfanget av administrative prosessar, samtidig som dei reglane ein måtte behalde vart gjort så tydelege som mogleg slik at oppdragsgivarar og leverandørar ikkje brukte meir ressursar enn nødvendig. Regjeringa orienterte i Ot.prp. nr. 62 (2005 – 2006) Stortinget om dei forbetringar som var gjorde i forskriftene.

Tilbakemeldingane frå brukarane i samband med regelverksrevisjonen, der det berre kom inn eitt forslag til fjerning av føresegner, underbygger at det ikkje er formålstenleg å oppnå forenkling ved å fjerne enkeltføresegner eller delar av regelverket.

På bakgrunn av dette kan ikkje regjeringa sjå at det er formålstenleg med nok ein brei gjennomgang av heile regelverket med tanke på generell forenkling berre to år etter at det trådde i kraft. Det må òg leggjast vekt på at både oppdragsgivarar og leverandørar skal få tid til å bli kjende med og forstå korleis reglane skal etterlevast.

Regjeringa vil likevel arbeide vidare på utvalde område der praktisering av regelverket inneber spesielle utfordringar. Unntaket for kjøp av helse- og omsorgstenester frå ideelle organisasjonar og kjøp av rehabiliteringstenester er eksempel på slike område. Regjeringa har òg hatt ei grundig vurdering av nivået på den nasjonale terskelverdien, og om det er formålstenleg at regelverket sine prosedyrekrav skal følgjast ved dei mindre innkjøpa, jf. kapittel 10.

For å fange opp utfordringar knytte til praktisering av regelverket vil Fornyings- og administrasjonsdepartementet be Difi sjå nærmare på om tilbakemeldingar frå brukarane gir signal om at det er visse typar innkjøp eller regelverksområde som er spesielt utfordrande, og kor det er behov for å styrkje rettleiingsinnsatsen.

4.2 Kjøp av helse- og omsorgstenester frå ideelle organisasjonar

Soria Moria-erklæringa slår fast at denne regjeringa vil «legge til rette for at frivillig sektor kan videreutvikle sin funksjon i å løse samfunnsoppgaver». Regjeringa ønskjer å sikre utviklinga av eit levande sivilsamfunn gjennom å utvikle eit nært samspel med frivillige organisasjonar og ved å leggje til rette for frivillig engasjement. I 2007 la regjeringa fram St.meld. nr. 39 (2006 – 2007) Frivillighet for alle. Gjennom omfattande frivillig innsats og tenesteproduksjon yter frivillig sektor vesentlege bidrag til samfunnet av økonomisk, ikkje minst av menneskeleg og samfunnsmessig art. Regjeringa er oppteken av å støtte og leggje til rette for frivillig engasjement, òg med tanke på korleis offentlege innkjøp vert praktiserte.

I regelverket for offentlege innkjøp finst det eit særleg unntak for kjøp av helse- og sosialtenester frå ideelle organisasjonar. Unntaket vart innført som ei prøveordning i 2004, og regjeringa har valt å vidareføre ordninga. Unntaket gir innkjøparane eit val. Dei kan halde avgrensa konkurransar der berre ideelle organisasjonar får levere tilbod. Dei treng då ikkje å følgje dei detaljerte prosedyre­reglane i forskrifta, blant anna kravet om kunngjering i Doffin. Alternativt kan dei velje å gjennomføre konkurransar i tråd med prosedyrereglane i innkjøpsforskrifta, og kunngjere innkjøpet i Doffin med invitasjon til alle interesserte leverandørar, medrekna ideelle organisasjonar, om å delta i konkurransen. Det er ulik praksis og bruk av unntaksføresegna i kommunar og statlege verksemder.

Regjeringa er oppteken av korleis det gjeldande regelverket og det eksisterande unntaket for ideelle organisasjonar best kan utnyttast. For eksempel må oppdragsgivarane sikre at kontraktar om helse- og sosialtenester får ei tilstrekkeleg lengd. Det vil ved slike kontraktar ofte vere eit velgrunna behov for kontinuitet i ytingane, og det vil vere viktig å ta omsyn til at brukarane av ytingane har behov for tryggleik og stabilitet. Oppdragsgivarane må også sørgje for å stille krav til kvalitet og fagleg dugleik ved utføring av tenestene.

4.3 Handhevinga av reglane om offentlege innkjøp

4.3.1 Kort historikk

Gjennom EØS-avtalen vart Noreg forplikta til å gjennomføre særlege klagereglar 4 for leverandørar som meiner det har skjedd brot på reglane om offentlege innkjøp. Då direktiva skulle gjennomførast, vart det vurdert fleire løysingar for handhevings- og konfliktløysingsorgan: klage etter forvaltningslovas føresegner, klage ved særskilt oppretta administrativ klagenemnd, og prøving for dei ordinære domstolane. Ein valde å leggje den nasjonale klagebehandlinga til det ordinære domstolsapparatet.

I dei første åra gjaldt dei norske handhevingsreglane berre for klager om brot på EØS-direktiva om innkjøp, slik desse var gjennomførte i dei norske forskriftene. Når det gjaldt offentlege innkjøp under EØS-terskelverdiane, var klagemoglegheitene for leverandørar avgrensa. I 1999 vart handhevingsretten likevel utvida til å omfatte statlege innkjøp under terskelverdiane, og i 2001 vart òg kommunale innkjøp omfatta. Fleire undersøkingar på slutten av 1990-talet viste at domstolane i liten grad vart nytta som konfliktløysar ved tvistar om innkjøp. Dette gjaldt særleg høvet til å krevje inngrep før kontrakt var inngått.

I 2002 vart det bestemt å effektivisere handhevinga av innkjøpsreglane gjennom å opprette ei klagenemnd. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) trådde i funksjon 1. januar 2003, som eit uavhengig klageorgan med rådgivande kompetanse. Formålet med KOFA var å gjere det mogleg å løyse tvistar raskt og smidig (låge prosess­kostnader) og dermed på eit lågt konfliktnivå. Organet skulle òg vere eit bidrag til informasjons- og kompetanseoppbygging.

I Noreg har vi i dag felles reglar om hand­heving, uavhengig av kor stort kjøpet er.

4.3.2 Dagens system

4.3.3 Nye reglar om handheving og vurdering av KOFAs rolle

Også i EU har ein sett veikskapar ved reglane om handheving. Dagens reglar gjer det i mange tilfelle mogleg for ein oppdragsgivar å inngå ein rettsleg bindande kontrakt med ein leverandør, utan at eventuelle andre interessentar har hatt tilstrekkeleg tid, informasjon og moglegheit til å overprøve avgjerda til oppdragsgivaren.

Eit nytt direktiv, som skal gjere handhevinga meir effektiv, vart derfor vedteke i EU hausten 2007. Leverandørar får betre høve til inngrep før offentlege kontraktar vert inngåtte. Direktivet innfører blant anna strengare krav til karensperiode, og at kontraktar som er inngåtte, i ei rekkje tilfelle skal kansellerast.

Innføring av reglane medfører ei rekkje juridiske problemstillingar, ikkje berre på innkjøpsområdet, men òg innan kontrakt- og erstatningsretten.

I desember 2008 oppnemnde regjeringa eit utval som skal foreslå korleis direktivet kan gjennomførast. Utvalet vil vurdere korleis det samla norske handhevingssystemet best kan organiserast. I denne samanheng vil det vere aktuelt å vurdere kva oppgåver som skal liggje til KOFA i framtida. Det ligg likevel i mandatet for utvalet at KOFA bør bevarast som eit uavhengig, rådgivande tvisteløysingsorgan, dersom ikkje vesentlege juridiske eller faktiske forhold ved gjennomføringa av dei nye handhevingsreglane tilseier endringar i KOFAs rolle eller organisering. Evalueringa viste at KOFA har fungert godt i si rolle. Regjeringa legg stor vekt på at brukarane opplever KOFA som eit lågterskeltilbod som gir avklaringar på prinsipielle spørsmål.

4.4 Etterleving av regelverket for offentlege innkjøp

Brot på regelverket for offentlege innkjøp vert avdekte gjennom søkjelys frå media, vakne leverandørar og i samband med revisjon.

I 2008 fann KOFA at regelverket var brote i 61 saker, mens det i 38 saker vart konkludert med at reglane ikkje var brotne. At det vert konstatert brot i ein stor del av sakene må sjåast i samanheng med at sekretariatet avviser dei saker der klaga openbert ikkje kan føre fram. Sekretariatet avviste 40 saker i 2008.

Ein gjennomgang av Doffin databasen i 2007, i regi av NHO, kan tyde på at er rekkje verksemder ikkje kunngjer sine innkjøp slik reglane krev. 11 Undersøkinga viste at 29 kommunar ikkje hadde hatt ei einaste utlysing på to år. Ein av kommunane hadde om lag 10 000 innbyggjarar. Sjølv om slike funn gir grunn til bekymring, må det understrekast at denne undersøkinga ikkje tek omsyn til at mange offentlege verksemder er engasjerte i fellesinnkjøpssamarbeid eller gjer bruk av eksterne innkjøpssentralar. Dersom ein kommune gjer alle sine innkjøp over nasjonal terskelverdi gjennom eit felleskommunalt innkjøpssamarbeid, vil kommunenamnet ikkje gå fram av statistikken frå Doffin.

I samband med statlege, kommunale og fylkeskommunale revisjonar kjem det òg fram regelbrot og overtredingar. Riksrevisjonen har i sine årlege rapporteringar til Stortinget i Dokument nr.1, hatt gjentekne merknader om brot på regelverket i departement og underliggjande etatar. Mange av verksemdene har omfattande og gjentekne merknader til si innkjøpsverksemd. Riksrevisoren uttalte i samband med framlegging av revisjonen for 2005 at:

«Mange av de forholdene vi har påpekt innebærer en stor risiko for at offentlige midler ikke vert brukt slik Stortinget har forutsatt. Det ser dessverre ut til at det er langt igjen til at regelverket for offentlige anskaffelser som bl.a. skal sikre likebehandling av tilbydere i markedet og som skal gi trygghet for at misligheter og korrupsjon ikke forekommer, blir fulgt».

Kvart år sidan har det vore tilsvarande merknader, og sist ved framlegging av revisjonen for 2007, vart det uttalt at « brudd på anskaffelsesregelverket fortsatt er et gjennomgående problem, og det er få spor til bedring».

Regjeringa har gjort mykje for å betre etterlevinga av lov og forskrift om offentlige anskaffelser, blant anna ved nytt og forbetra regelverk i 2007, innføring av overtredingsgebyr og opprettinga av Difi i 2008 med ei eiga avdeling som skal arbeide for auka kompetanse om regelverket for offentlege innkjøp.

For ytterlegare å sjå korleis brot på reglane kan forhindrast, har regjeringa fått gjennomført ei kartlegging 12 av regelverksbrota for å sjå nærmare på årsakene som kan liggje bak, jf. kapittel 4.5. Etter å ha sett nærmare på korleis innkjøpsverksemda i offentleg sektor vert gjennomført, har regjeringa, slik det vert omtalt vidare i denne meldinga, bestemt at det er behov for å gjennomføre tiltak blant anna på områda organisering, leiingsforankring og kompetanseheving.

4.5 Kartlegging av brot på regelverket om offentlege innkjøp

For å få betre grunnlag for å vurdere korleis brot på regelverket om offentlege innkjøp kan reduserast, har regjeringa fått gjennomført ei ekstern kartlegging av regelbrota. Kartlegginga skulle gi ei oversikt over kva brot på regelverket som skjer, og årsakene som ligg bak. Difi har hatt ansvar for bestilling og oppfølging av kontrakten om kartlegginga. Oppdraget vart tildelt First Ventura AS. Mandatet for kartlegginga var:

«Utarbeide en oversikt over de brudd som fremkommer av Riksrevisjonens rapport (er) og (et utvalg KOFA-avgjørelser, samt kartlegge) et utvalg av kommuner mht hva kommunerevisjonene har avdekket av brudd på lov og forskrift om offentlige anskaffelser (antall, type brudd, type kjøp etc).Videre skal man avdekke (definere) og kategorisere eventuelle fellestrekk ved bruddene – eksempelvis type kjøp/prosess/organisatoriske forhold, med tanke på å kunne avdekke årsaker til regelbruddene og hvordan regelbrudd kan forebygges. En slik kartlegging kan eventuelt suppleres med undersøkelser rettet mot virksomhetene om hva de mener er bakenforliggende årsaker til bruddene. Videre skal det (om mulig) gjøres en undersøkelse om det er sammenheng mellom regelbrudd og typen forvaltningsvirksomhet.»

Kartlegginga vart gjennomført hausten 2008. I arbeidet er Riksrevisjonens rapportar frå 2005 og 2006 gjennomgåtte. Rapporten for 2007 vart først tilgjengeleg 14. oktober, og er derfor ikkje innarbeidd. First Ventura peiker likevel på at pressemeldinga frå Riksrevisjonen om rapporten for 2007 stadfesta funna i gjennomgangen First Ventura har gjort. For kommunal sektor er det gjort eit utval på 30 fylkes- og kommunerevisjonsrapportar. I tillegg er det gjennomgått 50 tilfeldig utvalde KOFA-saker.

4.5.1 Resultat frå kartlegginga

Eit gjennomgåande problem når det gjeld etterleving av regelverket, er brot på det grunnleggjande kravet til konkurranse. Dette er påvist i både Riksrevisjonens rapporter (i 20 av dei 32 reviderte verksemdene) og i kommunerevisjonens rapportar. I 15 av 30 rapportar frå kommunerevisjonen er det òg konkludert med uheimla eller ulovlege direkte innkjøp .I sistnemnde tilfelle peiker First Ventura rett nok på at det i nokre av tilfella kan vere tvil om heimelen for å følgje forskriftas del I (og dermed sleppe kunngjering av konkurranse) er oppfylt.

Krav til dokumentasjon i innkjøpsprosessen er òg eit område der det ofte skjer brot. I statleg sektor viser rapporten at 15 av 32 verksemder bryt krav til dokumentasjon i innkjøpsprosessen, for eksempel ved manglande innkjøpssprotokoll. For kommunal sektor vert det avdekt at 15 av 30 rappor­tar avdekkjer brot på kravet til innkjøpsprotokoll. I tillegg viser rapportane frå Riksrevisjonen og kommunerevisjonen at det skjer andre brot på regelverket, som mangelfulle grunngivingar, feil bruk av rammeavtalar, mangelfull evaluering osv.

I gjennomgangen av KOFA-saker er det særleg 3 typar brot på regelverket som skil seg ut. I 23 av 50 saker vart det konstatert brot på kravet til føreseieleg saksbehandling. Brota skuldast blant anna at det ikkje var tilstrekkeleg informasjon slik at leverandørane kunne leggje inn tilbod, motstridande opplysningar om regulering av pris, manglande innhenting av referansar, endring av krav etter utløp av tilbodsfrist med meir. I 13 saker vart det konstatert brot på kravet til grunngiving. Brota skuldast anten mangelfulle eller totalt fråvær av grunngivingar om val og tildeling av kontrakt til dei leverandørar som deltok i konkurransen. I 9 saker konkluderte KOFA med brot på kravet til likebehandling. Brota skuldast blant anna forskjellsbehandling ved avvisning av leverandørar og tilbod, at leverandørane ikkje hadde fått dei same moglegheitene til å forlengje vedståingsfristar og at ulike prisar eller føresetnadar vart lagde til grunn i evalueringa.

4.5.2 Årsaker til regelbrot

Det ligg ikkje føre nokon inngåande analyse av årsaker til brota på regelverket, verken frå Riksrevisjonens eller kommunerevisjonens rapporter. For å få informasjon om årsaker til regelbrot, vart det i kartlegginga gjennomført intervju med eit utval av representantar frå offentlege innkjøpsverksemder. På bakgrunn av intervjua trekkjer rapporten fram både forhold som gjeld organisering, kompetanse, tilgjengelege ressursar, leiingsforankring, bruk av verktøy, innkjøpsnettverk og måling/kontroll. Utfordringane i større statlege sektorar er forskjellige frå små kommunar når det gjeld organisering.

Kompetansebehovet ser òg ut til å vere størst i mindre offentlege verksemder. Bruk av innkjøpsnettverk vert framheva som positivt for å styrke inn­kjøpsarbeidet. Funna i rapporten vert nærmare pre­senterte nedanfor.

Organisering

Mange av dei statlege verksemdene har ei sentral eining der den innkjøpsfaglege kompetansen er å finne. Fullmakta til å bestille følgjer ofte linjeansvaret. Ein av respondentane har uttalt at: « Riktig organisering er innfallsporten for å sikre regelverksetterlevelse». Når ein ser intervjua under eitt, synest det å vere ein tendens som peiker i retning av at organiseringa av innkjøpsfunksjonen vert sentralisert eller er ønskt å verte sentralisert i større grad enn det som er tilfellet i dagens organisering.

Kompetanse og tilgjengelige ressursar

Intervjua viser at det er den sentrale innkjøpseininga i organisasjonen som har spisskompetanse på innkjøp. Hovuddelen av dei som er spurde, meiner dei har tilstrekkeleg kompetanse. Samtidig vert det peikt på at « regelverkets kompleksitet er utfordrende og medvirkende til regelverksbrudd».Flest har fokus på regelverkskompetanse. Å organisere seg i innkjøpsnettverk ser ut til å vere viktig i forhold til å sikre kompetanse om offentlege innkjøp. Ekstern rettleiing som finst hos Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Difi, mv. ser i stor grad ut til å bli brukt.

Fleire melder at dei har problem med å få tilstrekkelig ressursar til innkjøp. Mindre kommunar oppgir at ressursomsyn (budsjett og tid) kan gjere det vanskeleg å gjennomføre kompetansetiltak.

Leiarforankring

Fleire av intervjuobjekta oppgir at det er vanskeleg å få toppleiarane i verksemda til å gi tilstrekkeleg merksemd på innkjøpsområdet, og at dette hemmar gjennomslagskrafta, ressursallokering osv. I rapporten vert leiarforankring framheva som svært viktig for innkjøpsområdet og etterleving av regelverk.

Måling og kontroll

Rapporten viser at ein del verksemder gjennomfører intern kontroll, men rapporten peiker på at det er vanskeleg å sjå nokon einskapleg tendens på området. Basert på eigne erfaringar meiner First Ventura at det er « store mangler knyttet til prosess- og kontraktsoppfølging».

Andre forhold

I arbeidet er betydninga av innkjøpsstrategi vurdert. Regelbrot ser ikkje ut til å vere direkte knytte opp mot mangelfulle eller dårlege innkjøpsstrategiar, men dei noverande innkjøpsstrategiane ser heller ikkje ut til å ha den effekten ein ønskjer. Samtidig peiker rapporten på at ein truleg ikkje veit nok om innhaldet og kvaliteten av strategien, og at ein ikkje kan konkludere når det gjeld verknader av innkjøpsstrategiar.

Fleire av respondentane nyttar elektronisk handel (e-handel), men peiker på at det er ressurskrevjande med både innføring og bruk av e-handel. Både eigne og sentralt utvikla malar vert nytta, og tilgangen på malar ser ut til å vere god. Rapporten peiker på at verksemdene « har et stykke vei å gå før verktøyene vil bidra stort i forhold til overholding av anskaffelsesregelverket»,og stiller også spørsmål ved om verksemdene i tilstrekkeleg grad nyttar gode og kvalitetssikra malar/verktøy.

I følgje rapporten er det ein hovudtrend at verksemdene anten har interne eller eksterne nettverk. Nettverka kan variere frå kompetanse- og erfaringsdeling til innkjøpssamarbeid. Intervjuobjekta gir « temmelig entydig uttrykk for at slike nettverk bidrar svært positivt i anskaffelsesarbeidet på alle måter.» I rapporten meiner ein at dette truleg førebyggjer regelverksbrot.

Rapportens oppsummering av årsaksforhold

Rapporten oppsummerer med at årsaksforholda er samansette, men at manglande regelverkskompetanse og svak leiingsforankring av innkjøpsverksemda er viktige forhold:

«Vi kan ikke med sikkerhet peke på en eller flere årsaker som alltid foreligger. Det ser imidlertid ut til at mangelfull regelverkskompetanse gjennomgående er en årsak til regelbrudd i veldig mange tilfeller. Det fremkommer videre rimelig klart, særleg i intervjuene, at mang­lende forankring av anskaffelsesområdet i virksomhetsledelsen virker å være av stor betydning i fht. regelbrudd.»

4.6 Vurdering av årsaker til regelbrot

Rapporten har søkt å finne tendensar og hovudtrekk bak brota på reglane om offentlege innkjøp. Det var kort tid til kartlegging av kjelder og analyse av funn, men funna i rapporten stadfester etter regjeringas vurdering at det er behov for å vurdere spørsmåla om betre etterleving av regelverket og profesjonalisering av innkjøpsfunksjonen i eit breitt perspektiv.

Omfanget og breidda i typar regelbrot er stort. Etter regjeringas vurdering er særleg brot på grunnleggjande krav om konkurranse og gjennomføring av ulovlege direkte innkjøp alvorleg. Brot på kravet om dokumentasjon gjer det vanskeleg å etterkontrollere viktige val og avvegingar i løpet av innkjøpsprosessen, og kan bidra til å svekkje tilliten til offentlege innkjøpsprosessar. Dette reduserer også moglegheita for å avdekkje forsømingar og korrupsjon.

Kartlegginga viser at årsaksbiletet er samansett, og at det er nødvendig å sjå meir heilskapleg på korleis ein gjennomfører innkjøp i offentleg sektor. Regjeringa meiner at det særleg er tre område som skil seg ut når det gjeld vidare oppfølging:

• Forankring hos leiar

• Organisering av innkjøpsaktivitetane

• Kompetansebehov

I rapporten vert det blant anna peika på at regelverket om offentlege innkjøp er komplisert. Det vert likevel ikkje avdekt konkrete enkeltføresegner, eller delar av regelverket, som er spesielt kompliserte. Rapporten viser derimot at mange av brota på regelverket knyter seg til det grunnleggjande kravet til konkurranse. Lov om offentlige anskaffelser § 5 stiller krav om at innkjøpet så langt det er mogleg skal vere basert på konkurranse. For innkjøp under 500 000 kroner vert det ikkje stilt spesielle krav til korleis konkurransen skal gjennomførast. Fornyings- og administrasjonsdepartementet har i sin rettleiar peikt på ulike måtar å gjennomføre konkurransar på, for eksempel gjennom innhenting av fleire tilbod pr. e-post eller ved å annonsere konkurransen.

Dei eksempel som vert trekte fram i rapporten om brot på konkurranseprinsippet er knytte til forhold som at det ikkje er innhenta konkurrerande tilbod, at utgåtte rammeavtalar er nytta eller at vilkåra for eigenregi 13 ikkje er oppfylte. Døme på brot på kravet til dokumentasjon er at det manglar innkjøpsprotokoll eller at det ikkje ligg føre skriftleg avtale med leverandøren. Krav til innhenting av konkurrerande tilbod og føring av protokoll er etter regjeringas vurdering ikkje føresegner som er spesielt kompliserte.

Enkelte brot på regelverket er knytte til føresegner om korleis konkurransen skal gjennomførast, for eksempel mangelfull evaluering. Rapporten viser til eksempel der oppdragsgivaren ikkje har evaluert alle dei tildelingskriteria ein sjølv hadde valt ut i forkant av konkurransen, men har valt å fokusere på pris aleine. Kravet til føreseieleg behandling gjer at ein ikkje kan velje å endre kva element som skal avgjere tildelingsavgjerda undervegs i konkurransen utan å varsle leverandørane i god tid før tilboda skal leverast inn. Oppdrags­givaren skal i etterkant kunne grunngi val av leverandør og tilbod på bakgrunn av krava som er stilte i forkant av konkurransen. Slike brot tyder på dårleg planlegging av innkjøpet og mangelfull vurdering av kva element det skal leggjast vekt på for få best mogleg behovsdekning. Viss ikkje forarbeidet er godt, kan det ofte resultere i regelbrot på eit seinare stadium i innkjøpsprosessen. Utarbeiding av eit godt konkurransegrunnlag føreset god innkjøpskompetanse, jf. omtale av kompetansebehovet i kapittel 8.

Som det går fram av kapittel 4.1.3, vil regjeringa arbeide vidare på område der regelverk eller praktisering inneber spesielle utfordringar. Regjeringa meiner likevel det ikkje er formålstenleg med ein ny brei gjennomgang for å forenkle regelverket berre to år etter førre revisjon.

Kartlegginga viser at mange brot på regelverket skuldast manglande ressursar og låg kompetanse hos den som gjennomfører dei ulike fasar av innkjøpsprosessen. Dette tyder på at innkjøpsfunksjonen ikkje er tilstrekkeleg prioritert og forankra hos mange verksemdsleiarar. Ei bevisst organisering av innkjøpsfunksjonen inneber òg fokus på kva for personar i organisasjonen som må ha kompetanse om innkjøp, og korleis fullmakter og verktøy vert implementerte. Viss den som er ansvarleg for aktivitetar i tilknyting til innkjøpsprosessen ute i organisasjonen, ikkje har kjennskap til regelverket (for eksempel ein rektor på ein skole), ikkje har tilgang til gode verktøy eller ikkje får tilført ressursar til å ivareta innkjøpsaktivitetane, så hjelper det ikkje kor gode innkjøparar ein har sentralt. Utan formålstenleg organisering vil òg andre tiltak, som for eksempel kompetansetiltak, ha avgrensa effekt. Dette vert òg understreka i rapporten: « manglende ressurser kombinert med desentralisert innkjøpsfunksjon byr på store utfordringer.»

Særleg mindre kommunar peiker på utfordringar knytte til å få ressursar til å gjennomføre innkjøp i samsvar med regelverket. Regjeringa meiner dette reiser spørsmål om det er behov for å vurdere nærmare auka samarbeid mellom offentlege verksemder.