3 Gode offentlege innkjøp

Offentleg sektor disponerer ein vesentleg del av ressursane i samfunnet, og ein velfungerande offentleg sektor er avgjerande for samfunnsøkonomien. Det er derfor samfunnsøkonomisk viktig å stimulere til ei effektiv offentleg innkjøpsverksemd. Ved å førebu og gjennomføre innkjøpa sine på ein måte som sikrar konkurranse, openheit og rettferdig behandling av leverandørane medverkar det offentlege til auka effektivitet og kostnadsmedvit i næringslivet. Det skal vere dei mest konkurransedyktige leverandørane som oppnår kontraktar med det offentlege, slik at fellesskapet sine midlar vert utnytta best mogleg. Regjeringa ønskjer ein berekraftig og effektiv offentleg sektor prega av kvalitet og tilgjengelegheit, og som er i stand til å endre seg i takt med endra behov. Ved å vere ein profesjonell innkjøpar som planlegg sine innkjøp godt og stiller klare krav til både produkt og leverandørar, kan det offentlege skaffe betre varer og tenester og tilby meir brukarvennlege tenester til innbyggjarane. Ikkje minst er det viktig at offentlege innkjøp vert brukte til å fremje viktige samfunnsomsyn og bidra til miljøvennlege og innovative løysingar.

3.1 Overordna føringar i regelverket

Innkjøp er ein del av mange av prosessane i ei verksemd, anten det er innanfor administrasjon eller tenesteproduksjon retta mot befolkninga, og utgjer ein vesentleg del av det totale budsjettet til verksemdene. Innkjøpsfunksjonen skal sikre kosteffektiv tenesteproduksjon og behovsdekning i tråd med verksemda si overordna målsetning. Mål og strategiar for innkjøpsarbeidet vert utforma også med tanke på kva som vert kjøpt, i kva omfang og kva varer og tenester det er snakk om. Dei enkelte offentlege verksemdene vil derfor ha ulike mål for innkjøpsarbeidet sitt, men for alle gjeld at dei overordna målsetningane i lova skal ivaretakast.

Dei tydelegaste sentrale føringane til korleis offentlege verksemder skal gjennomføre sine innkjøp finst i lov om offentlige anskaffelser. I 1999 vart det vedteke ein formålsparagraf i lov om offentlige anskaffelser § 1 som lyder:

«Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling.»

Med dette er det gjort klart at hovudformålet med regelverket er å skape mest mogleg effektive innkjøp. Føresegna var meint som eit signal til alle aktørar innanfor dette området om at dei profesjonelle innkjøpssprinsippa skulle reindyrkast. 1 Krav om at dei skal vere forretningsmessige er eit sentralt element. Offentlege oppdragsgivarar skal, innan­for ramma av regelverket, opptre som alle andre profesjonell innkjøparar på alle stadium i innkjøpsprosessen. Ved å gjennomføre innkjøp på ein måte som sikrar konkurranse, openheit og like­behandling av leverandørar skal det offentlege dekkje sine behov på ein måte som medverkar til auka effektivitet og kostnadsmedvit i næringslivet. Det skal vere dei mest konkurransedyktige leverandørane som oppnår kontraktar med det offentlege slik at ressursbruken i både privat og offentleg sektor vert best mogleg.

I Ot.prp. nr. 71 (1997 – 98) 2 vart det skrive følgjande om innkjøpsregelverkets innverknad på målet om effektiv ressursbruk:

«Gjeldende regelverk for offentlige anskaffelser har vist at det ligger betydelige innsparingsmuligheter i å lovregulere området. I denne sammenheng kan det vises til en undersøking fra NORUT 3 samfunnsforsking hvor et relativt stort antall innkjøpere mener at prisene har sunket etter innføringen av EØS-regelverket, og av disse er det en betydelig andel som mener at prisene har sunket med 10 – 20 prosent. (…)»

Forutan å medverke til effektiv ressursutnytting, fastslår lova frå 1999 at regelverket skal bidra til likebehandling i innkjøpsprosessen, og dermed til auka rettstryggleik for potensielle leverandørar. Prinsippet om likebehandling inneber at alle potensielle leverandørar skal behandlast likt på alle stadium i innkjøpsprosessen. Likebehandlingsprinsippet er meint å sikre leverandørane si rettmessige forventning om ei korrekt og rettferdig behandling, dersom dei ønskjer å selje i den offentlege innkjøpsmarknaden.

I Ot.prp. nr. 62 (2005 – 2006) vart det framheva at regelverket også skal vere eit sentralt verkemiddel for å hindre at offentlege innkjøp skjer på ein måte som kan undergrave tilliten i allmenta. For å synleggjere dette aspektet, har formålsparagrafen i lova fått eit tillegg som lyder:

«Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.»

Utvidinga av formålsparagrafen er meint å sende eit signal om at etisk åtferd hos offentlege tenestemenn er sentralt, også på innkjøpsområdet. Regelverket skal altså bidra til å redusere risikoen for korrupsjon og kameraderi. Mange av krava i innkjøpsregelverket har til formål å hindre at useriøse leverandørar får eit konkurransefortrinn. For eksempel gjeld dette reglane om innlevering av skatteattest og avvisning av leverandørar som ikkje oppfyller skatteforpliktingane sine eller som har vorte straffa for forhold som gjeld deira yrkesmessige vandel.

Den offentlege kjøpekrafta kan brukast, og har tradisjonelt vore brukt eller ønskt brukt, til å fremje ulike samfunnsmessige omsyn, ut over det som ligg innanfor det reint innkjøpsfaglege. Både i 1999 og 2006 vart det vedteke reglar for å fremje viktige samfunnsomsyn. I dag pålegg lova § 6 offentlege oppdragsgivarar å:

«… under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen.»

Føresegna vart teken inn for å ivareta regjeringas ambisjon om at forbruk og produksjon av varer og tenester skal vere mest mogleg berekraftig. Dette kravet gjeld òg for det offentlege som skal gå føre ved å etterspørje varer som er tilverka etter høge miljømessige standardar. På same måte er omsynet til universell utforming teke inn.

Det er viktig å understreke at reglane aleine ikkje kan sikre at innkjøpa er gode og av fagleg høg kvalitet. Innkjøpsprosessen består av fleire fasar som alle er viktige når det gjeld å sikre gode innkjøp. Prosedyrekrava i regelverket er i hovudsak retta inn mot konkurransegjennomføringa, og er i mindre grad innretta for å gi føringar for planlegging og kontraktgjennomføring. Det er opp til oppdragsgivaren å ta avgjerder om og når eit innkjøp skal gjennomførast eller kva som skal skaffast så lenge det er teke omsyn til miljø og universell utforming. Grunnlaget for å gjere eit godt innkjøp vert i hovudsak lagt i planleggingsfasen, der behovet vert definert og konkretisert og det vert avgjort kva forhold det skal leggjast vekt på ved val av leverandør og beste produkt.

Regelverket gir ei lik ramme for korleis konkurransane skal gjennomførast når desse avgjerd­ene er fatta, og kva leverandørane kan forvente av informasjon, likebehandling og grunngiving under konkurransen. Det er fullt mogleg å leggje vekt på andre kriterium enn pris ved val av beste tilbod. Det er òg mogleg å utforme tildelingskriterium som varetek kvalitative og funksjonelle forskjellar, brukaromsyn og andre verdiskapande element.

3.2 Miljø og samfunnsansvar ved offentlege innkjøp

Regjeringa tek miljø og klimautfordringa på alvor, og ønskjer at forbruk og produksjon av varer og tenester skal vere mest mogleg berekraftig. Då må offentleg sektor gå føre og etterspørje varer som er tilverka etter høge etiske og miljømessige standardar. Gjennom å vere ein krevjande og konstruktiv innkjøpar, kan offentleg sektor i vesentleg grad påverke næringslivet til å velje ein etisk og miljøvennleg praksis.

Korleis det offentlege opptrer har òg ein breiare verknad ved at det vert gitt eit klart signal om at myndigheitene ventar ei aktiv haldning frå næringslivet på dette feltet. Når offentleg sektor etterspør meir berekraftig produserte produkt, kan slike produkt bli lettare tilgjengelege også for andre forbrukarar.

I juni 2007 la regjeringa fram ein handlingsplan for miljø og samfunnsansvar i offentlege innkjøp. Det er eit mål at innkjøp i offentleg sektor skal skje med eit minimum av miljøbelastning og med respekt for grunnleggjande arbeidarrettar og menneskerettar. Miljø- og etiske/sosiale omsyn i offentlege innkjøp skal vere ein reiskap som medverkar til ein effektiv offentleg sektor og eit konkurransedyktig næringsliv. Regjeringa har pålagt alle statlege verksemder å følgje opp dei konkrete krava i handlingsplanen frå 2008. Regjeringa reknar med at alle kommunar og fylkeskommunar vil slutte seg til arbeidet og at KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon) vil vere ein viktig støttespelar. Som ein del av handlingsplanen vart det utarbeidd ein eigen miljøpolitikk for statlege innkjøp med konkrete krav innan utvalde produktgrupper. Innkjøp som er relevante for klima, energi, helse og miljøfarlege kjemikaliar og biologisk mangfald er prioriterte. For å oppnå dette krevst det at leiinga i den einskilde verksemda tek miljøansvar ved offentlege innkjøp. Regjeringa har stilt verktøy til rådvelde for auka opplæring og kompetansebygging gjennom Difi.

Eit nasjonalt panel for miljøbevisste innkjøp (Innkjøpspanelet), har hatt i oppdrag å utvikle felles, rettleiande miljøkriterium for dei prioriterte produktgruppene. Det er til no utarbeidd kriteriesett for IKT-utstyr, kontormøblar, vaskeritenester, klede og tekstilar, reinhaldstenester, hotelltenester og planlegging, prosjektering og oppføring av bygg. Dette skal støtte innkjøparar i stat, fylkeskommunar og kommunar i arbeidet med innkjøp, og bidra til at næringslivet kan møte etterspørselen frå offentleg sektor. Innkjøpspanelet er no lagt ned, og det vidare arbeidet med å utvikle miljøkriteria for dei prioriterte produktgruppene i handlings­planen er lagt til Difi.

For å gi dei offentlege verksemdene den hjelpa dei treng for å gjennomføre handlingsplanen, skal det etablerast eit «knutepunkt» i kvart fylke/region. Knutepunkta er ei fagleg støtteteneste som skal stå til rådvelde for både statlege og kommunale verksemder. Aktuelle oppgåver vil vere å bidra til berekraftig innkjøpspolitikk for heile fylket/regionen (stat og kommune), innarbeide miljøkriterium i fellesavtalar, hjelpe med malar for gode innkjøpsprosessar der miljø inngår, praktisk hjelp ved konkrete innkjøp pluss kurs og dialogkonferansar. Difi har ei nøkkelrolle i dette arbeidet ved å vere ansvarleg for utarbeiding av gode verktøy og kompetanseheving. Seks knutepunkt er etablerte, og i løpet av 2009 skal alle fylke/regionar ha etablert knutepunkt.

Regjeringa legg vekt på at offentleg sektor gjennom sine innkjøp skal ta samfunnsansvar ved å medverke til etisk og sosialt forsvarleg produksjon, handel og forbruk. Det finst eit solid handlingsrom innanfor internasjonalt og nasjonalt regelverk for offentlege innkjøp for å stille etiske krav i alle fasar av innkjøpsprosessen. Det kan likevel vere svært utfordrande å følgje opp denne typen krav og kontrollere at krava vert etterlevde. Regjeringa vil utnytte det handlingsrommet som dagens regelverk gir, slik at offentleg sektor medverkar til anstendige arbeidsvilkår i globale leverandørkjeder. Barne- og likestillingsdepartementet har derfor fått utarbeidd ein rettleiar for etiske krav i offentlege innkjøp. Rettleiaren er utarbeidd av Initiativ for etisk handel på oppdrag frå Barne- og likestillingsdepartementet, og viser kva etiske krav oppdragsgivarar kan stille til sine leverandørar, kvar i innkjøpsprosessen det er formålstenleg å stille krava, og korleis krava kan følgjast opp. Ei hovudoppgåve i 2009 vil vere å gjere rettleiaren kjend og bidra til at den vert teke i bruk av statlege og kommunale verksemder. Basert på erfaringane vil regjeringa vurdere pålegg for statlege verksemder om å leggje sosiale og etiske krav til grunn for sine innkjøp. For å stimulere stat og kommune til å ta i bruk slike krav skal det i 2009 tilbydast kurs og opplæring. For å følgje opp arbeidet med å fremje sosiale og etiske omsyn ved offentlege innkjøp, vil regjeringa òg styrkje og samordne det eksisterande rettleiingstilbodet knytt til offentlege innkjøp, jf. kapittel 8.4.

I 2006 la regjeringa fram ein handlingsplan mot sosial dumping med ei rekkje konkrete tiltak. Eitt av tiltaka var krav om ordna lønns- og arbeidsvilkår i offentlege anbodsprosessar. I tråd med planen innførte regjeringa 1. mars 2008 forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter. Forskrifta skal bidra til at tilsette i verksemder som utfører tenester og bygge- og anleggsarbeid for offentlege oppdragsgivarar, ikkje har dårlegare lønns- og arbeidsvilkår enn det som følgjer av gjeldande landsomfattande tariffavtale eller det som elles er normalt for vedkommande stad og yrke. Forskrifta gjeld statlege, kommunale og fylkeskommunale myndigheiter og offentlegrettslege organ 4, og kjem til bruk på kontraktar over ein viss terskelverdi. Arbeid som skal utførast i utlandet, er også omfatta.

3.3 Omsynet til universell utforming

Regjeringa legg vekt på at alle innbyggjarar skal ha like sjansar til personleg utvikling og livsutfalding. I 2004 vart det lagt fram ein handlingsplan med 97 konkrete tiltak for auka tilkomst for personar med nedsett funksjonsevne. Regjeringa har følgt handlingsplanen, og gjennomført ei rekkje tiltak i tråd med denne. Ved at ein reduserer barrierar, vil alle menneske kunne delta på like vilkår, uavhengig av funksjonsnivå.

Gjennom sine innkjøp legg offentlege verksemder mykje av grunnlaget blant anna for korleis offentlege bygg vert utforma, korleis offentlege tenester stettar innbyggjarane sine behov og føresetnader, og korleis arbeidsplassar i offentleg sektor vert tilrettelagde for dei tilsette. Ved å leggje vekt på universelle løysingar når eit innkjøp skal planleggjast, kan det sikrast at løysingane dekkjer behova frå alle grupper brukarar. Universelle løysingar gir mindre trong for alternative løysingar, endringar, utvidingar og andre tilpassingar. Å velje universelle løysingar kan òg redusere driftskost­nadene ved at det vert færre løysingar å drifte, og mindre behov for personell. I januar 2006 gav Sosial- og helsedirektoratet (Deltasenteret) ut ein rettleiar om universell utforming i offentlege innkjøp. Rettleiaren rettar seg mot innkjøparar i offentleg sektor og er eit hjelpemiddel for å auke kunnskapen om kva universell utforming inneber og gir råd om korleis universell utforming kan brukast i planlegginga av offentlege innkjøp.

1. januar 2009 vart den nye diskriminerings- og tilgjengelegheitslova iverksett. Lova forbyr diskriminering av personar med nedsett funksjonsevne. Det er plikt til generell tilrettelegging (universell utforming). Plikta inneber at offentleg og privat verksemd retta mot allmenta skal sikre universell utforming så langt det ikkje fører med seg ei urimeleg byrde.

Regjeringa satsar no vidare på arbeidet med auke tilgjenge og likeverd, og legg fram ein ny handlingsplan for universell utforming våren 2009. Prioriterte innsatsområde er uteområde/planlegging, bygningar, transport og IKT. Å få personar med nedsett funksjonsevne i arbeid, er eit gjennomgåande tema i planen. Det vert lagt vekt på bruk av både rettslege og ikkje rettslege verkemiddel. God etterleving av lov om offentlige anskaffelser er viktig i denne samanhengen. Fleire kommunar har teke tak i utfordringane. Blant anna har pilotkommunane Time og Klepp saman med Bergen kommune hjelpt til utvikling av ein nettbasert rettleiar som vert lansert av Hordaland fylkeskommune våren 2009. Rettleiinga vil bli utprøva og følgd opp av Deltasenteret, og vil vidareformidlast av Difi. Evaluering av utprøvinga vil danne grunnlag for vidare utvikling av rettleiingsmateriell og verkty.

3.4 Det offentlege skal vere ein krevjande kunde

Hovudformålet med regelverket for offentlege innkjøp er primært å medverke til at offentlege oppgåver vert løyste på ein kostnadseffektiv måte. Vidare skal dei offentlege innkjøpa innrettast slik at omsynet til miljø og universell utforming vert ivareteke på ein god måte. Regjeringa vil òg fremje innovasjon gjennom offentlege innkjøp. Det bør i aukande grad leggjast vekt på innovasjon på relevante område i innkjøpsprosessen. For å kunne innfri nye og endra behov knytte til offentleg teneste­produksjon, kan det til dømes vere behov for å skaffe varer og tenester som enno ikkje er ferdig utvikla. Innovasjon i offentlege innkjøpsprosessar stimulerer bedriftene til å utvikle nye eller forbetra varer, prosessar og tenester. Eit næringsliv som er vant til å møte høge krav vil dessutan stå betre rusta til å møte konkurranse utanfrå og til å tilby gode løysingar i internasjonale marknader. Samtidig vil vektlegging av innovasjon i innkjøpsverksemda bidra til å utvikle nye, betre og meir effektive offentlege tenester.

3.4.1 Innovasjon

I St.meld. nr. 7 (2008 – 2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge har regjeringa lagt fram sin innovasjonspolitikk. Å leggje til rette for innovasjon går som ein raud tråd gjennom regjeringas politikk. Regjeringa ønskjer òg å fremje innovasjon gjennom det offentlege sine innkjøp. I kraft av sin storleik har offentleg sektor som kunde mykje å seie for utvikling av privat næringsliv. Regjeringa vil at det i aukande grad skal leggjast vekt på innovasjon på relevante område i innkjøpsprosessen.

Innovative innkjøp kan gjelde innkjøp av produkt eller tenester som enno ikkje eksisterer, men som ein ventar kan utviklast innanfor ei realistisk tidsramme. Slike innkjøp krev ofte tettare samvirke mellom leverandør og kunde. I dette ligg ein del moglegheiter for innovasjon, men òg nokre utfordringar.

Regelverket for offentlege innkjøp stiller krav som skal sikre at innkjøpa skjer på ein økonomisk og ressursmessig effektiv måte. Verken lov eller forskrift krev at oppdragsgivarar legg vekt på produktutvikling og innovasjon, men regelverket er heller ikkje til hinder for dette, så lenge dette ikkje medfører ulik behandling av leverandørar i same marknadssegment.

Regelverket hindrar ikkje førehandskontakt mellom innkjøpar og aktuelle leverandørar før den formelle innkjøpsprosessen vert sett i gang, men omsynet til likebehandling må ivaretakast. Dette inneber for eksempel at kontakten ikkje må skje på ein slik måte at enkelte leverandørar får ein urimeleg fordel i den etterfølgjande konkurransen. Begge fasar stiller særskilte krav til kompetansen til offentlege innkjøparar.

Dei viktigaste aktivitetane som kan bidra til inno­vasjon, skjer allereie i planleggingsfasen. I ein tradisjonell innkjøpsprosedyre beskriv innkjøparane ofte tekniske spesifikasjonskrav, noko som kan vere til hinder for utvikling av nye løysingar. I staden er det mogleg å føre opp funksjonskrav, utan at konkurransegrunnlaget beskriv i detalj korleis produktet skal utformast. På den måten legg ein til rette for innovative løysingar. Undersøkingar tyder på at offentlege innkjøparar i ein viss grad bruker slike behovsspesifikasjonar. Særleg innanfor IKT-utvikling har bruk av funksjonelle kravspesifikasjonar vist seg relevante. Ein annan måte å fremje inno­vasjon på, er å bruke konkurranseprega dialog. Denne konkurranseformen opnar for læring og utvikling mellom leverandør og innkjøpar. Ein slik prosedyre kan likevel berre nyttast når det dreier seg om spesielt komplekse kontraktar.

Det trengst kunnskap for å kunne nytte dei forskjellige prosedyrane på ein vellykka måte. Regjeringa vil styrkje kompetansen blant offentlege innkjøparar slik at dei skal bli betre i stand til å gjere samfunnstenlege, kostnadseffektive og kvalitetsretta innkjøp. Difi har fått som ei av sine hovudoppgåver å leggje til rette for utvikling av innkjøpsnettverk i offentleg sektor og for erfarings- og kompetanseoverføring mellom desse. Dette er del av den generelle satsinga på heving av kompetansen om regelverk og innkjøp. Det kan på sikt òg verte aktuelt for direktoratet å sjå på kompetansetiltak retta spesifikt mot opplæring i innovative innkjøp. Det vil òg kunne vere relevant å sjå kompetansearbeidet i samanheng med ei eventuell satsing på leverandørutvikling.

Når leverandørar har god kjennskap til det offentleges behov, er dei betre i stand til å tilby innovative løysingar. Aktivitetar for å gjere leverandørar klare over utviklingsbehov i samband med store prosjekt vert med ei fellesnemning kalla leverandørutvikling. Fleire regionar har arbeidd systematisk med leverandørutvikling. Leverandørutvikling har òg inngått i store offentlege prosjekt som utbygging av kontinentalsokkelen, OL på Lillehammer, hovudflyplassutbygginga på Gardermoen, Akershus universitetssjukehus (Nye Ahus) og den nye operaen i Oslo.

Regjeringa vil systematisere erfaringane frå slike leverandørutviklingsaktivitetar og vurdere behovet for tiltak på nasjonalt nivå innanfor relevante sektorar. Det er ønskjeleg at erfaringane frå vellykka leverandørutviklingsprosjekt med høgt innovasjonsinnhald vert overførte til andre liknande offentlege prosjekt. Arbeidet bør blant anna identifisere sektorar kor det kan vere særleg mykje å hente i form av auka berekraftig verdiskaping gjennom leverandørutvikling. Potensialet ved leverandørutvikling innanfor helse- og omsorgssektoren bør ein òg sjå nærmare på.

Forskings- og utviklingskontraktar er eit verkemiddel som medverkar til innovasjon gjennom eit forpliktande kunde/leverandørsamarbeid i privat sektor, eller mellom offentleg og privat sektor. I dei seinare åra har Innovasjon Norge arbeidd for at det skal bli fleire utviklingsprosjekt med offentlege kundar. Innovasjon er likevel ikkje ei lovpålagd oppgåve for offentlege verksemder.

3.5 Høg etisk standard, motstand mot korrupsjon og korrupsjonsliknande åtferd

Den seinare tida har saker i media og rettsapparatet vist at innkjøp inneber risiko for korrupsjon og korrupsjonsliknande åtferd, også innanfor offentleg sektor. Det er ofte store beløp knytte til innkjøp i offentleg sektor, noko som aukar risikoen for denne type åtferd. Manglande fokus på den risikoen som er knytt til innkjøp og svak kontroll av innkjøpsaktivitetane aukar òg moglegheita for misgjerningar.

Det viktigaste arbeidet for å sikre høg etisk standard skjer i den enkelte verksemda. Til støtte for dette interne arbeidet er det utarbeidd «Etiske retningslinjer for statstenesta». Desse retningslinjene spring ut av allmenngyldige etiske verdiar og normer, og skal bidra til etisk refleksjon. Med utgangspunkt i blant anna retningslinjene kan kvar enkelt verksemd vidareutvikle og styrkje det etiske medvitet blant tilsette og leiarar.

Lov og forskrift om offentlige anskaffelser er eit sentralt verkemiddel i kampen mot korrupsjon og korrupsjonsliknande åtferd i samband med innkjøp og kontraktar i offentleg sektor. Reglane skal sikre at offentlege verksemder opptrer med stor integritet og gi allmenta tillit til at innkjøpa skjer på ein samfunnstenleg måte.

Då regjeringa 1. januar 2007 innførte eit nytt og forbetra regelverk for offentlege innkjøp vart det teke inn føresegner som skal sikre betre kontroll, revisjon og openheit. Dette medverkar til å auke oppdagingsrisikoen ved utilbørleg eller korrupt åtferd, og gir mindre rom for avvik. Etter at den nye offentleglova trådde i kraft 1. januar 2009, er alle anbodsprotokollar og tilbod offentleg tilgjengelege. 5 Leverandørar, media og allmenta får dermed betre høve til å kontrollere at det ikkje vert teke utanforliggjande omsyn og at korrupsjon og korrupsjonsliknande åtferd ikkje skjer. Kravet i regelverket til kunngjering i Doffin, forbodet mot forskjellsbehandling av leverandørar og føresegner om korleis prosessen skal gjennomførast, sikrar at kontraktane vert tildelte etter open og rett­ferdig konkurranse. Brot på prosedyrekrava i regelverket inneber normalt ikkje at korrupsjon har skjedd, men brot på reglane bør takast på alvor då det kan vere ein indikasjon på at det kan ha skjedd noko utilbørleg.

OECD gav i 2008 ut ein rapport om etikk i offentlege innkjøp, som peiker på at området offentlege innkjøp er særleg sårbart for korrupsjon. Formålet med rapporten er å dele erfaringar og gi eksempel på god praksis som kan verke med til å motvirke korrupsjon og auke den etiske standarden i offentlege innkjøp. At prosessen er open, gjennomsiktig og kan etterprøvast er nøkkelfaktorar for å fremje integritet og hindre korrupsjon. Dette er prinsipp som vert ivaretekne ved det norske regelverket for offentlege innkjøp. Vidare er det konkludert i rapporten at det er behov for å løfte innkjøpsfunksjonen fram som ein strategisk viktig profesjon. Noreg har delteke i arbeidet med å utarbeide rapporten, og den gir blant anna ein presentasjon av KOFA som eit eksempel på eit uformelt tvisteløysingsorgan.

Som oppdragsgivar har det offentlege òg eit særskilt ansvar for ikkje å kjøpe frå useriøse verksemder. I 2007 innførte regjeringa føresegner som pålegg offentlege innkjøparar å avvise leverandørar som er dømde for korrupsjon, organisert kriminalitet, bedrageri eller kvitvasking. Dei kan òg avvise leverandørar som er dømde for straffbare forhold som har med den yrkesmessige vandelen å gjere. Dette gjeld for eksempel brot på miljølov­giving og krav til likebehandling av arbeidstakarar. Ved leveransar til det offentlege er det òg krav om framlegging av skatteattest og HMS-erklæring.

3.6 Kva kjenneteiknar god organisering og gjennomføring av innkjøp

Mange verksemder har sett kor viktig innkjøpsområdet er for økonomi, måloppnåing og omdømme utåt. Desse verksemdene legg vekt på at innkjøp skal handterast profesjonelt og i tråd med regelverket. Andre arbeider aktivt for å forbetre prosessane. Det vert sett i gang omorganiseringsprosessar, teke i bruk nye verktøy, utarbeidd strategidokument og innkjøpsområdet vert løfta inn i leiargruppa. Eksempla på god organisering og gjennomføring av innkjøp er mange. Fellestrekk ved dei verksemdene som lykkast med å implementere effektive innkjøp er sterk involvering, støtte og forplikting frå leiinga. Leiinga erkjenner at ein har mykje å hente ved effektive og gode innkjøp. Dei tek tak i dei utfordringar som verksemda står overfor på dette området, og er aktive pådrivarar for forbetringar. Det vert gitt signal ut i organisasjonen om at innkjøpsområdet er viktig, at ein ventar resultat og leiarane viser gjennom handling at området vert følgt opp. Det er utarbeidd overordna innkjøpsstrategiar som samsvarer med verksemda sine mål og som er tilpassa kor mogen innkjøpsfunksjonen er med omsyn til profesjonalitet og kompetanse.

Dei utfordringar verksemder står overfor når det gjeld innkjøpsfunksjonen er varierande. Det kan likevel vere mykje å hente ved å sjå nærmare på korleis andre verksemder handterer innkjøpsområdet.

Måten Mattilsynet har teke tak i innkjøpsområdet og fått til forbetringar er eit eksempel som kan gi inspirasjon.

3.7 Potensialet for innsparingar i offentlege innkjøp

Sidan innkjøp utgjer store beløp, er det viktig at offentleg sektor gjer forretningsmessige og samfunnstenlege innkjøp. Offentlege verksemder har ikkje som mål å maksimere profitt og overskot. Målstrukturen i offentleg sektor er meir kompleks enn i privat sektor, ofte med konkurrerande og til dels motstridande målsetjingar. Derfor kan dei avvegingar og avgjerder ein offentleg innkjøpar tek, vere forskjellige frå dei som private verksemder tek. Dette inneber at det ofte kan liggje insentiv for å føretrekkje «trygge» og velrenommerte, kjende eller lokale leverandørar. Resultatet kan bli at offentlege verksemder i for liten grad legg vekt på sunn konkurranse.

Det er derfor viktig med eit effektivt regelverk som stiller krav til innkjøpsåtferda og stimulerer til rasjonelle innkjøp. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser har krav til kunngjering og prosess for å sikre konkurranse, openheit og likebehandling av leverandørar slik at innkjøpsprosessen og avgjerder vert baserte på forretningsmessige omsyn.

Regelverket gir konkurransevinstar

Den mest alvorlege forma for brot på lov og forskrift om offentlige anskaffelser, er ulovlege direkte innkjøp. Med ulovleg direkte innkjøp meines eit innkjøp som ikkje er kunngjord i samsvar med reglane om kunngjering i forskrift om offentlege anskaffelser. Når oppdragsgivaren på denne måten let vere å kunngjere eit innkjøp er det grunn til å frykte at oppdragsgivaren heller ikkje har gjennomført andre konkurransefremjande tiltak, og at kontrakten vert inngått direkte med ein førehandsbestemt leverandør. Andre regelbrot, som bruk av snevre og mangelfullt utforma kravspesifikasjonar, indikerer òg at konkurransen i marknaden ikkje vert fullt ut utnytta. Oppdragsgivaren risikerer dermed å ikkje inngå kontrakt med tilbydaren som har det beste tilbodet ut frå pris og kvalitet. Dette gir ein meirkostnad i form av auka priser og lågare kvalitet. For å motverke slik uheldig åtferd innførte regjeringa overtredingsgebyr ved ulovlege direkteinnkjøp.

Gjennom blant anna å stille krav til prosess og kunngjering, skal regelverket bidra til at den leverandøren som kan tilby best pris og kvalitet etter ein open og rettferdig konkurranse, får kontrakten. Når innkjøparar følgjer regelverket verkar det positivt på konkurransen, som igjen fører til reduserte prisar og betre kvalitet.

Det er fleire studiar som har undersøkt kva effekt konkurranse har for prisnivået. Ein studie 6 som viser effekten av konkurranse på kostnadene ved avfallshandtering i Storbritannia kan vere interessant i denne samanheng. Ved å unnlate å følgje regelverkets prosedyrar og krav om konkurranse, vil ikkje kontrakten verte tildelt den leverandøren som har det beste tilbodet i form av lågaste pris og best kvalitet. Det oppstår ein meirkostnad sett i forhold til om kontrakten vert tildelt etter ein open konkurranse. I følgje studien kan denne meirkostnaden overstige 27 prosent, til dømes ved ulovlege direkte innkjøp i ein velfungerande marknad med mange likeverdige leverandørar.

Innsparingar ved betre ressursutnytting og samarbeid

For offentlege verksemder er det viktig å få dei rette varene og tenestene av ønskt kvalitet til lågast mogleg pris. Dette stiller monalege krav til innkjøpsprosessen. Forbetringar i denne kan føre til produkt som er betre tilpassa dei aktuelle behova eller som medfører lågare innkjøpskostnader. Dette gir rom for å redusere utgiftene over offentlege budsjett eller få ei betre dekning av behova innanfor de same økonomiske rammene. For offentleg sektor samla, vil sjølv små prosentvise forbetringar gi vesentlege utslag i tal kroner.

For visse typar varer og tenester, og i visse marknader, kan det offentlege med fordel oppnå store innsparingar ved å bruke tyngda si i marknaden. Der konkurransesituasjonen tilseier det, vil det å samle større innkjøpsvolum kunne gi både betre produktkvalitet og større prisrabattar. Det er derfor avgjerande at verksemder i offentleg sektor utarbeider gjennomtenkte innkjøpsstrategiar der forholda i dei ulike marknadene får innverknad på korleis ein innrettar innkjøpsverksemda, både innanfor den enkelte verksemda og mellom verksemder innanfor same sektor eller geografiske område.