1 Vurderingar og framtidsperspektiv

Samarbeidet i NATO blei i 2008 særleg prega av toppmøtet i Bucuresti 3. april, utviklinga i Afghanistan og tilhøvet til Russland. Bucuresti-møtet var det andre i ein serie på tre toppmøte som starta med toppmøtet i Riga i november 2006 og blei avrunda med 60-årsjubileumsmøtet i Strasbourg/Kehl i april 2009. Mens det i Riga blei fokusert på omforming og tilpassing av alliansen til ein ny tryggingspolitisk kvardag og nye oppgåver, stod utvidinga av alliansen, saman med operasjonen i Afghanistan, sentralt på dagsordenen i Bucuresti.

Det viktigaste utfallet av dette møtet mellom allierte stats- og regjeringssjefar var likevel stadfestinga av viljen hos dei 26 medlemslanda til å bruke NATO som den sentrale ramma for transatlantisk og tryggingspolitisk samarbeid og dialog. Dette byggjer på ei kollektiv erkjenning av at dei tryggingspolitiske utfordringane dei allierte står overfor, best kan handterast på grunnlag av eit breitt transatlantisk interesse- og verdifellesskap.

Sidan 2001 er NATO utvida med til saman 12 land, og NATO har no 28 medlemsland. Denne utvidinga har vore viktig for europeisk og regional stabilitet og tryggleik og medverka vesentleg til euroatlantisk integrasjon og gjennomføring av nødvendige reformer i dei nye medlemslanda. I Bucuresti fekk Albania og Kroatia medlemskapsinvitasjonar. Albania og Kroatia hadde begge vist vilje og evne til å ta på seg dei pliktene NATO-medlemskapen inneber, gjennom reformer knytte til forsvarssektoren, demokratisering og rettsstatsbygging, men også gjennom omfattande deltaking i NATO-operasjonar. Reformarbeidet vil bli følgt opp også etter den formelle tiltredinga, som fann stad på toppmøtet i april i år.

Makedonia er kvalifisert på same grunnlag som Albania og Kroatia, men Hellas blokkerte for ein invitasjon i Bucuresti fordi dei ikkje godtek det konstitusjonelle namnet på staten. At utvidingsrunden ikkje kunne fullførast, var uheldig for den stabiliseringsinnsatsen NATO kan yte på Balkan. Spørsmålet kjem til å bli ståande på dagsordenen i alliansen, og dei to partane vil bli utsette for aukande press for å komme fram til ei bilateral løysing.

Sjølv om utvidinga danna eit naturleg bakteppe for Bucuresti-toppmøtet, stod også andre og politisk sett endå meir utfordrande spørsmål på saklista. Dei mest sentrale var tryggings- og stabiliseringsoperasjonen i Afghanistan, forholdet til Russland og samarbeidet med Georgia og Ukraina. Vedtaket om at desse to landa vil bli medlemmer i NATO etter å ha gjennomført nødvendige reformer innanfor ramma av søkjarlandsprogrammet, var nok den enkeltsaka som fekk mest offentleg merksemd.

Også i 2008 stod allianseoperasjonane sentralt i verksemda i NATO, ikkje minst gitt den vanskelege tryggingssituasjonen i Afghanistan og uvisse knytt til utviklinga i Kosovo etter sjølvstendeerklæringa.

Eit eige Afghanistan/ISAF-møte under Bucuresti-toppmøtet, der mellom andre FNs generalsekretær Ban Ki-Moon deltok, var eit uttrykk for samhaldet i det internasjonale engasjementet for stabilitet og utvikling i Afghanistan. Det var brei semje om å styrkje vektlegginga av afghansk kapasitetsutbygging og eigarskap, å samordne militær og sivil innsats og å leggje til grunn eit regionalt perspektiv i handteringa av konflikten. Alt dette er premissar som er avgjerande for at Afghanistan skal utvikle ein berekraftig statsstruktur, og har lenge vore vektlagde frå norsk side.

På toppmøtet blei det erkjent at det er langt igjen til berekraftig stabilitet i Afghanistan. Reell afghansk eigarskap, også i tryggingssektoren, står sentralt. Innsatsen for å byggje opp den afghanske hæren har så langt vore vellukka, og afghanske styrkar deltek no i over 70 % av alle ISAF-operasjonar. Innsatsen på dette feltet vil bli utvida og blir ei sentral oppgåve for NATO også i tida framover.

Ved å ta på seg ei meir leiande rolle i ein breiare internasjonal innsats fekk FN ein klarare profil. Dette opna samtidig for eit betre og vidare sivil-militært samarbeid, med afghanske styresmakter som ein stadig meir sentral aktør. Utnemninga av den norske diplomaten Kai Eide til spesialutsending for FNs generalsekretær og leiar for FN-arbeidet i landet blei positivt motteken, også i alliansen.

På norsk side er vi særleg opptekne av behovet for å avgrense dei sivile tapa så mykje det på nokon måte lèt seg gjere. Det er brei semje om dette i alliansen. Situasjonen har betra seg, men vidare innsats er påkravd. Noreg vil halde oppe engasjementet sitt i dette spørsmålet.

Diskusjonane om byrdefordeling mellom NATO-landa i Afghanistan har vore mindre framtredande i 2008, sjølv om USA og andre allierte som er engasjerte i sør, deriblant Canada, Danmark, Nederland og Storbritannia, framleis etterlyser større vilje hos andre allierte til å gjere sitt i dei mest utfordrande områda. Amerikanarane vil bidra med fleire styrkar i 2009 og kjem til å forvente auka militær og sivil innsats frå andre allierte. Ei vellukka gjennomføring av vala i andre halvår 2009 blir viktig for vidare framgang i Afghanistan. Støtte til trygging av valprosessen er høgt prioritert i NATO og frå norsk side. Det er òg auka merksemd om den regionale situasjonen og kva nabolanda har å bety for utviklinga i Afghanistan. Pakistan står sentralt i denne samanhengen, og det vil bli lagt vekt på å vidareutvikle det militære og politiske samarbeidet med Islamabad.

I Kosovo har det i løpet av 2008 knytt seg uvisse til korleis regjeringa i Beograd ville stille seg til situasjonen etter at Kosovo erklærte seg sjølvstendig, og korleis overgangen mellom politistyrkar frå FN (UNMIK) og EU (EULEX) ville verke inn på rolla til KFOR. På bakgrunn av ei fleirtydig forståing FN oppnådde med Beograd, nedfelt i den såkalla sekspunktsplanen, har det vore mogeleg for EULEX å etablere seg i nord. Beograd meiner at dette er ei vidareføring av UNMIK- nærværet for å implementere tryggingsrådsresolusjon 1244, mens Pristina oppfattar nærværet som ein konsekvens av sjølvstendeerklæringa. Situasjonen på bakken i det hovudsakleg serbiskbefolka Nord-Kosovo er difor i realiteten førebels uavklart.

EULEX ser i første rekkje på seg sjølv som ein opplærings- og overvakingsstyrke til støtte for Kosovos eigen politistyrke. EULEX har såleis eit langt meir avgrensa mandat enn UNMIK. KFOR kan bli nøydd til å gripe inn i vanskelege situasjonar på eit tidlegare stadium enn før. Spørsmålet om korleis EULEX fungerer, blir eit element i vurderinga av om KFOR skal haldast på dagens nivå.

Erfaringane frå Afghanistan og Kosovo har skapt forståing blant dei allierte av behovet for nært samarbeid med andre internasjonale organisasjonar, NGO-ar og lokale aktørar i krisehandteringsoperasjonar. Sivil og militær innsats må sjåast i samanheng på alle nivå i planlegging, gjennomføring og oppfølging skal ein oppnå varig stabilitet og utvikling. Effektiv internasjonal koordinering og samarbeid med ei klar rollefordeling vil både gi betre resultat og vere meir kostnadseffektivt. Denne erkjenninga er i samsvar med eit konsekvent norsk engasjement.

Likevel lukkast det heller ikkje i 2008 å utvikle samarbeidet mellom NATO og EU vidare. Den uløyste konflikten på Kypros er ei sentral årsak til at ikkje alle medlemsland i EU og NATO kjem til semje om eit institusjonelt samarbeid. Dermed blei ambisjonen om å byggje ein strategisk fellesskap, basert på ei felles tilnærming til felles utfordringar og ei arbeidsdeling som speglar kompetansen og ressursane til dei to organisasjonane, heller ikkje oppnådd i 2008. Dette er opplagt ein uheldig situasjon som krev merksemd framover. Noreg og dei fire andre nordiske landa la i november fram forslag i NATO og EU med sikte på å styrkje samarbeidet. Frankrike har fremja forslag i same lei. Frå norsk side vil det framleis bli arbeidd for å betre situasjonen, men utan ei positiv utvikling på Kypros blir det neppe særleg framgang i dette spørsmålet.

På den andre sida blei tilhøvet mellom NATO og FN styrkt i 2008. Ei felleserklæring om eit meir formelt og utvida samarbeid blei underteikna av generalsekretærane i dei to organisasjonane i samband med opninga av FNs generalforsamling 23. september 2008. Frå norsk side blir det lagt stor vekt på å utvikle tilhøvet ytterlegare, både når det gjeld innsatsen i Afghanistan spesielt og på eit meir overordna nivå, med tanke på framtidige utfordringar.

Tilhøvet mellom NATO og Russland blei betrakteleg forverra i 2008. Medverkande årsaker til dette var russiske utsegner om eit moratorium på gjennomføringa av Avtalen om konvensjonelle styrkar i Europa (CFE-avtalen), negative reaksjonar på planane om å utvide det amerikanske rakettskjoldet til Europa og usemje i spørsmålet om Kosovo. Russisk misnøye med NATO-relasjonane til Georgia og Ukraina var med og gjorde tilhøvet endå meir komplisert og vekte spesielt sterke reaksjonar hos nokre av dei nyare medlemslanda. Dei fleste av desse spørsmåla verka samlande for alliansen, men det er usemje om korleis NATO skal stille seg til Georgia og Ukraina og deira ønske om ei tettare integrering med alliansen. I Bucuresti blei kompromisset eit vedtak som gir Georgia og Ukraina klare medlemskapsperspektiv, men utan at søkjarlandsstatus (MAP – Membership Action Plan) er innvilga. Heller ikkje på utanriksministermøtet i desember 2008 var det semje i MAP-spørsmålet. Derimot samla ministrane seg om å styrkje NATO-støtta til reformprosessane i dei to landa, mellom anna ved å oppgradere NATO–Ukraina-kommisjonen (NUC – NATO-Ukraine Commission) på linje med den nyetablerte NATO–Georgia-kommisjonen (NGC – NATO-Georgia Commission). Oppgraderinga gir NUC nye oppgåver i og med fråsegna i Bucuresti om at Ukraina vil bli medlem av NATO. Etter dette skal Ukraina førebu seg gjennom heilskapelege årsplanar (ANP – Annual National Programme). NUC får oppgåva med å behandle og følgje opp desse planane.

Krigen mellom Russland og Georgia i august førte til ein omgåande og samstemd reaksjon frå NATO. Alliansen retta sterk kritikk mot den russiske invasjonen av Sør-Ossetia og Abkhasia og fordømde seinare den påfølgjande russiske anerkjenninga av dei to utbrytarregionane som uavhengige statar. Det viste seg likevel snart at det var usemje om korleis vedtaket frå det ekstraordinære utanriksministermøtet 19. august 2008 om den vidare handteringa av tilhøvet til Russland var å forstå. USA og enkelte andre allierte ville meir eller mindre fryse dette tilhøvet. Fleire allierte i det vestlege Europa, deriblant Noreg, var på si side opptekne av å halde ved like den politiske dialogen, mellom anna for å kunne fremje samordna, kritiske synspunkt.

I løpet av hausten blei det klart for dei fleste allierte at NATO ikkje var tent med å følgje ei isolasjonslinje. På utanriksministermøtet 3. desember 2008 blei det oppnådd semje om at samarbeidet gradvis skulle takast opp att. Dette verka i utgangspunktet samlande, men det viste seg snart at det var ulike oppfatningar om korleis semja skulle følgjast opp. Det er liten tvil om at forholdet til Russland blir krevjande å handtere for alliansen også i tida framover. For Noregs del er dette ei heilt sentral problemstilling i NATO. Frå norsk side må det haldast fast ved at det er viktig å føre ein dialog med Russland samtidig som NATO gir klare politiske signal i spørsmål der allierte er usamde med Russland. I denne samanhengen er det positivt at USA under president Obama klart har signalisert vilje til å betre forholdet til Russland.

Sommaren 2008 la Noreg fram eit forslag om å styrkje NATOs profil i nærområda. Hovudformålet er å klargjere at NATO har fokus på og varetek kjerneoppgåvene sine som forsvarsallianse, også med sikte på å gi NATO større legitimitet hos publikum i medlemslanda. Det norske initiativet har fått brei støtte, men enkelte allierte har sett på det med ein viss skepsis, i første rekkje i frykt for at det vil kunne ta merksemd og ressursar bort frå NATO-operasjonane.

Orienteringane om nordområdespørsmål som utanriksministeren heldt for NATO-rådet i november 2007 og januar 2009, var med og auka merksemda og kunnskapen om desse spørsmåla i NATO og manifesterte det sterke norske engasjementet i denne regionen. Andre land med inte­resse i regionen, blant dei USA, Canada og Danmark, meiner òg at NATO skal ha merksemd på nordområda, og det er no klart at alliansen vil vurdere mogelege implikasjonar av dei klimatiske og geopolitiske endringane i regionen.

Enkelte har peika på faren for at større merksemd om enkeltregionar i alliansen kan føre til auka regionalisering i tryggingspolitikken. Noreg har difor lagt vekt på å skilje mellom nærområdeinitiativet, som omfattar heile allianseområdet, og spørsmålet om korleis NATO kan engasjere seg i nord. For Noreg er det viktig at eit slikt engasjement legg vekt på samarbeid med Russland.

Då USA tidleg i 2007 vedtok å innleie bilaterale konsultasjonar med Tsjekkia og Polen om bygging av infrastruktur i dei to landa som ein del av eit amerikansk missilforsvarssystem, endra det rammene for diskusjonen i NATO. På toppmøtet i Strasbourg var alliansepartnarane samde om at eit slikt forsvarssystem kan vere ein del av den omfattande løysinga ein treng for å møte eventuelle rakettåtak. Ballistiske missil er ein reell trussel. Med støtte i prinsippet om alliansesolidaritet bestemte toppmøtet at ein skal gå vidare med den utgreiinga som alt er i gang om korleis alle medlemslanda kan verte dekte, også dei som ikkje kjem inn under eit eventuelt utvida amerikansk missilforsvarssystem. Det gjeld Bulgaria, Hellas, Romania og Tyrkia. Dette utgreiingsarbeidet skal gi grunnlag for den vidare diskusjonen og for eit eventuelt politisk vedtak i framtida. Det var semje om å sjå på ei utviding av det amerikanske systemet som eit viktig bidrag til forsvar av allierte land.

Noreg har vore skeptisk til planane om eit allianseomfattande missilforsvar, og vi har understreka at politiske, økonomiske og tekniske implikasjonar må utgreiast grundig før det kan gjerast eit politisk vedtak. Samtidig har viljen hos USA til å rådføre seg med Russland om dei amerikanske planane fått sterk støtte. I Strasbourg støtta stats- og regjeringssjefane eit samarbeid med Russland basert på opne tilhøve og gjensidige tillitsbyggjande tiltak. I samband med dette blei det gitt uttrykk for vilje til å sjå på om eit amerikansk, eit alliert og eit russisk missilforsvar kunne knytast saman. Spørsmålet må sjåast i samanheng med ei rekkje andre tryggingspolitiske utfordringar, og signal om at Obama-administrasjonen vil sjå dette spørsmålet i samanheng med forholdet til Russland, er interessante i så måte.

Mot slutten av året førte også den aukande sjørøvarverksemda i farvatna utanfor Somalia til at NATO, til liks med EU og fleire enkeltland, engasjerte seg i kampen mot denne verksemda. NATO-engasjementet skjedde etter oppmoding frå FNs generalsekretær og for å ha ein internasjonal maritim styrke på plass i området i påvente av at EU skulle utplassere sin operasjon ATALANTA for å verne dei humanitære forsyningane frå FNs matvareprogram (WFP). Engasjementet blei avslutta i desember, rett før EU-operasjonen vart innleidd. Noreg har meldt inn ein fregatt til operasjon ATALANTA. Diskusjonen om NATOs bidrag til kampen mot sjørøveri har halde fram inn i 2009. Alliansen har vedteke å bruke delar av sine ståande maritime styrkar til antipiratoperasjonar utanfor Somalia i ein periode i første halvår 2009.

Stats- og regjeringssjefane gav på toppmøtet i Strasbourg/Kehl NATO-rådet i oppdrag å starte arbeidet med eit nytt strategisk konsept for alliansen. Det noverande konseptet stammar frå 1999 og er utarbeidd før den første utvidingsrunden i NATO, altså under heilt andre tryggingspolitiske føresetnader enn dei som gjeld i dag. Utgangspunktet for dette arbeidet vil vere erklæringa om tryggleiken i alliansen frå toppmøtet i Strasbourg/Kehl. Denne omtaler m.a. det transatlantiske forholdet, alliansesolidariteten, NATOs rolle innanfor rustingskontroll og nedrusting, ei open innstilling overfor nye medlemmer på eit kvalifisert grunnlag, nye tryggingstruslar som terrorisme og ­masseøydeleggingsvåpen, trugsmål mot energitryggleiken, tryggingsutfordringar med konsekvensar for alliert territorium, reform av NATOs strukturar, samarbeid med andre internasjonale aktørar, forholdet mellom NATO og EU, samarbeidet med partnarlanda, forholdet til Russland og premissar for å utarbeide eit nytt strategisk konsept. Frå norsk side blei det lagt spesiell vekt på våpenkontroll, nedrusting og ikkjespreiing, forholdet til Russland, omtalen av kjernevåpenkapasiteten og nærområdeinitiativet. I arbeidet med det strategiske konseptet vil det frå norsk side vere viktig å vidareføre vektlegginga av desse elementa.

Jubileumstoppmøtet i 2009, som av symbolske årsaker vart halde på grensa mellom Tyskland og Frankrike, kan sjåast som eit vitnemål om transatlantisk samhald gjennom 60 år. Også i åra framover vil NATO vere det sentrale forumet for transatlantisk dialog og samarbeid på det tryggingspolitiske området. Samtidig kan ein komme til å sjå ei styrking av EU si tryggingspolitiske rolle. Den transatlantiske dimensjonen er berebjelken i alliansen. Frå norsk side blir det lagt avgjerande vekt på å halde oppe eit sterkt amerikansk engasjement i Europa. Signala frå den nye amerikanske administrasjonen tyder på eit auka og positivt engasjement. Ny fransk deltaking i dei militære NATO-strukturane vil òg styrkje samarbeidet. Eit truverdig NATO krev at alle allierte opplever organisasjonen som relevant i handteringa av tryggingspolitiske utfordringar dei meiner vedgår dei. Dette stiller krav til fleksibilitet og vedvarande politisk og militær omstilling.