1 Erfaringer fra utviklingen i næringspolitikken i et historisk og internasjonalt perspektiv

Dette kapitlet beskriver sentrale trekk ved utviklingen i næringspolitikken i et historisk og internasjonalt perspektiv. Kapitlet er basert på kapittel 4 og 5 i Henriksen-utvalgets utredning (NOU 1996:23).

1.1 Utvikling i næringspolitikken i vårt århundre

Situasjonen og sammenhengen som politikken utformes innenfor endrer seg fra et år til et annet. Fortiden gir derfor ingen ferdig oppskrift på hvordan utfordringene skal møtes i framtiden. Likevel er det mulig å finne visse fellestrekk eller rammer som bidrar til å kaste lys over de veivalg som skal gjøres. Henriksen-utvalget valgte å trekke fram fire problemstillinger fra den historiske gjennomgangen, som kan bidra til å klargjøre valg i utformingen av næringspolitikken i årene framover.

Hva har vært viktige drivkrefter bak veksten og næringsutviklingen i Norge?

Norge har hatt en åpen og eksportrettet økonomi helt siden midten av 1800-tallet. Med en liten økonomi, og et relativt smalt utvalg av sterke næringsmiljøer, er Norge i større grad enn mange andre land avhengig av å kunne ta del i det internasjonale vare- og tjenestebyttet.

Utvikling av nye eksportnæringer med basis i naturgitte fortrinnhar i flere perioder gitt vekstimpulser i økonomien. Dette gjelder både fisk, bergverk, treforedling, kraftproduksjon og kraftintensiv vareproduksjon, og oljenæringen - og til dels skipsfarten.

Privat og offentligkonsumhar også vært viktig for veksten. Produksjonen i tjenesteytende næringer og, særlig i perioden 1930–50, den arbeidsintensive delen av industrien har i hovedsak vært basert på etterspørselen fra innenlandsk konsum. Med økt inntektsnivå og velferd er den innenlandske etterspørselen, som i stor grad retter seg mot tjenesteproduksjon, blitt en stadig viktigere drivkraft i næringsutviklingen.

Ny teknologi har også vært en viktig drivkraft, i hovedsak for å følge med i muligheter som alle land kan dra nytte av. I enkelte tilfeller har ny teknologi åpnet muligheter som har vært særegne for Norge, først og fremst utnyttelsen av vannkraften i kraftintensiv produksjon, utvinning av petroleum til havs og marine næringer.

De menneskelige ressursene har vært den viktigste drivkraften for vekst og omstillinger. En rekke ganger har bedrifter eller næringer blitt utsatt for raske omskiftninger, som bankkriser, utestengning fra markeder, prisfall, kostnadsvekst, ny konkurranse og nye teknologier. Ved enkelte tilfeller har det medført så omfattende problemer at hele økonomien har stagnert i en periode. Men hver gang har veksten kommet tilbake, ofte fra nye produkter eller fra andre bedrifter eller næringer. Nyskapingene og omstillingene som dette innebærer, ville ikke vært mulig uten de menneskelige ressurser som drivkraft.

Har Norge ført, og har det vært mulig å føre, en særegen næringspolitikk i forhold til våre handelspartnere?

Svekkelse av konkurranseevnen har i perioder gitt stagnasjon i konkurranseutsatt næringsliv, som har medført økt arbeidsledighet og/eller økende underskudd på vare- og tjenestebalansen med utlandet. Over tid har det derfor vært nødvendig med en økonomisk politikk som har sikret en lønnsutvikling og en produktivitetsvekst som i sum har ført til at konkurranseevnen har blitt opprettholdt.

Vesentlige trekk ved den økonomiske politikken i etterkrigstiden var særegne for Norge, særlig omfanget av kredittrasjonering og prisstopp innenfor en markedsøkonomi. Andre sammenhenger der en kan snakke om en politikk som avvek fra politikken som de viktigste handelspartnerne førte, er særlig paripolitikken 1 rundt midten av 1920-årene, nedprioriteringen av industrivekst i første halvdel av 1950-årene, og motkonjunkturpolitikken rundt midten av 1970-årene. Også andre land førte paripolitikk i 1920-årene og motkonjunturpolitikk i 1970-årene, men i Norge ble politikken i begge disse periodene mer langvarig og omfattende enn hos handelspartnerne. I de tre nevnte periodene ble konkurranseevnen svekket av helt ulike grunner. Fellestrekket er at den særnorske politikken ble kortvarig, og at det kom en justering i retning av vektlegging av næringslivets konkurranseevne i ettertid.

I hvilken grad har det vært ført, eller vært mulig å føre, en egen næringspolitikk til forskjell fra annen politikk som påvirker næringsutviklingen? Har i så fall denne næringspolitikken vært en viktig påvirkningskraft for utviklingen?

Politikken på mange områder har påvirket næringsutviklingen. Innretningen av generell økonomisk politikk og handelspolitikken har stått sentralt. Før krigen var offentlig sektor liten, og det var først og fremst penge- og valutapolitikken som var av betydning for aktiviteten i økonomien og næringslivet. Da det skulle utvikles en særskilt industripolitikk etter krigen var landbrukspolitikken, med korporative samarbeidsorganer og egne finansieringsinstitusjoner, et mulig forbilde. I stedet ble systemet med administrativ pris- og mengderegulering fra krigsøkonomien videreført. Dette var ikke forenlig med nedbygging av handels- og valutareguleringene som begynte rundt 1950, og da overtok kredittpolitikken igjen som virkemiddel for å styre investeringene.

De næringsrettede låne- og støtteordningene ekspanderte først rundt 1960, og deretter under motkonjunkturpolitikken fra 1975. Statsbanker og statlige fond stod likevel for en mindre del av industrifinansieringen. Av større betydning var statens kontroll over utstedelse av obligasjoner. Lavrentepolitikk og kredittrasjonering var ikke avgrenset til industrien, men et sentralt mål var å prioritere kreditt til kraftutbygging og kraftintensiv industri. I så måte lyktes politikken. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om politikken kan ha bidratt til at kapitalavkastningen ble lavere enn i andre land.

Et annet virkemiddel i industripolitikken har vært statlig eierkontroll og industriutbygging. Når en statsbedrift først var etablert, var det både vanskelig og ikke nødvendigvis ønskelig for myndighetene å gripe inn i driften. Det var først og fremst i forhold til utbygging at staten inntok en aktiv eierrolle.

Med utvikling av kredittpolitikken for å ivareta prioritert industriutvikling, og utbygging av de distriktsrettede finansieringsordningene, ble i 1960-årene industripolitikk, distriktspolitikk og kredittpolitikk knyttet sammen. Industripolitikken kan i denne perioden sies å ha vært regisserendei forhold til industriutviklingen. Myndighetene fremmet prosjekter eller næringer som ble ansett å være særlig viktige.

I 1970-årene økte bruken av selektive virkemidler kraftig, særlig i forbindelse med motkonjunkturpolitikken. Lied-utvalget i 1979, anbefalte en omlegging av denne industripolitikken. Både den generelle økonomiske politikken og industripolitikken skulle påvirke næringslivet gjennom rammebetingelser, og ikke tilpasses problemer som oppstod i den enkelte bedrift eller bransje. Utvalget så mange ulemper ved de selektive virkemidlene som hadde blitt anvendt.

I samsvar med tilrådingene fra Lied-utvalget ble industripolitikken og organiseringen av Industridepartementet, utover i 1980-årene tilpasset en rolle som tilretteleggendeoverfor næringslivet. Samtidig ble mange av statsbedriftene enten solgt til private eiere, omstrukturert eller nedlagt.

Det skulle utvikles et best mulig grunnlag for næringsutvikling, men bedriftenes og prosjektenes egen dyktighet måtte avgjøre hvilken form eller retning utviklingen tok. Næringspolitikken ble samtidig knyttet mer sammen med andre politikkområder som påvirker næringslivets rammebetingelser, blant annet forsknings- og utdanningspolitikk og miljøpolitikk.

Kan det sies å være bestemte oppgaver som næringspolitikken har dreid seg om, eller har den mer vært en respons på de skiftende utfordringer næringslivet har stått overfor?

Oppgavene i næringspolitikken har vært klart skiftende, avhengig av de endringer som har skjedd i den rådende politiske oppfatningav hva som bør være myndighetenes rolle overfor næringslivet. Før krigen var det i hovedsak juridiske vurderinger av konsesjonsbestemmelsene som opptok Industrikontoret i Handelsdepartementet. I den første etterkrigstiden, med den politiske oppfatning at staten burde ha en stor grad av styring med ressursbruk og etableringer, hadde industripolitikken direkte kontrollerende og styrende oppgaver. Fra rundt 1950, med en gradvis gjeninnføring av markedsmekanismen, ble det få selvstendige oppgaver igjen i Industridepartementet. Formidling og påvirkning overfor andre myndigheter og næringslivet ble deretter de sentrale oppgavene. Det har siden vært hovedoppgavene i næringspolitikken, selv om innholdet har skiftet fra en regisserende til en tilretteleggende rolle i forhold til næringsutviklingen.

1.2 GENERELLE TREKK VED NÆRINGSPOLITIKKEN I ANDRE LAND

Myndighetene i forskjellige land har utformet sin næringspolitikk på bakgrunn av blant annet næringsstruktur, økonomisk utvikling, myndighetenes tradisjoner med ulik grad av aktiv politikk i forholdet til næringslivet, og de utfordringer økonomien og næringslivet antas å stå overfor. Disse faktorene varierer fra land til land, noe som gjør det svært vanskelig å sammenligne enkeltelementer i ulike lands næringspolitikk. Det er imidlertid hovedtrekk ved utviklingen og innretningen av næringspolitikken i ulike land som i stor grad er sammenfallende.

I perioden etter 1973 har flere land gått gjennom betydelige endringer i næringspolitikken. Et viktig trekk ved utviklingen har vært et stadig tettere handelspolitisk samarbeid over landegrensene, som sammen med den teknologiske utviklingen har bidratt til nedbygging av handelshindre og friere kapitalstrømmer over landegrensene. Det er imidlertid fortsatt betydelige forskjeller i næringspolitikken mellom OECD-land.

De engelsktalende landene har gjennomgående ført en liberalistisk politikk de siste to tiår, med økende vekt på generelle økonomiske rammevilkår, og liten vekt på spesielle næringsrettede virkemidler. Særlig i land som Storbritannia og New Zealand har en gått svært langt i å fjerne tidligere viktige næringspolitiske virkemidler knyttet til blant annet statlig eierskap og næringssubsidier. Myndighetene i USA har i liten grad tradisjoner med en aktiv politikk rettet mot næringslivet.

I Japan har myndighetene gjennom hele etterkrigstiden ført en forholdsvis målrettet næringspolitikk, med særlig sikte på å støtte eksportrettet virksomhet. Den japanske næringspolitikken, spesielt jordbrukspolitikken og regelverket knyttet til en del virksomheter rettet mot hjemmemarkedet, har imidlertid i de senere årene blitt møtt med betydelig kritikk - og til dels også handelspolitiske mottiltak - fra handelspartnerne. Både Japan og Taiwan er eksempler på land der myndighetene i noen grad gjennom næringspolitiske tiltak satser spesielt på utpekte vekstnæringer.

I de nordiske og kontinentale europeiske landene har en i større grad beholdt selektive ordninger som ble utviklet fra de første etterkrigsårene og fram til slutten av 1970-årene. Flere av disse virkemidlene må samlet sett sies å ha hatt en uheldig virkning på den økonomiske utviklingen, fordi de i stor grad var utformet slik at de bidro til å opprettholde næringsstrukturen og hindret omstillinger i næringslivet fra tradisjonelle industrigrener, for eksempel tungindustri, over mot nye vekstnæringer.

Næringspolitiske tiltak i de fleste land har imidlertid også en del fellestrekk. De mest brukte næringsrettede virkemidler er konkurranselovgivningen, tiltak for kompetanseheving, FoU, teknologispredning samt finansieringsordninger. I de fleste landene fokuseres det spesielt på små og mellomstore bedrifter.

En rekke land har i løpet av de siste årene utformet en ny, eller revidert sin eksisterende konkurransepolitikk, for å bedre markedenes funksjonsmåte og bidra til mer effektiv ressursbruk. De næringspolitiske tiltakene rettet mot FoU, teknologispredning og kompetanse er basert på økonomisk støtte for gjennomføring av investeringer eller på insentiver i skattesystemene. Noen av tiltakene er også rettet mot oppbygging av sentre for koordinering av FoU-innsats og samarbeid mellom bedrifter, og mellom bedrifter, utdanningsinstitusjoner og forskningssentre. Enkelte av landene anser tilgangen til venturekapital som vanskelig for mindre bedrifter, og iverksetter forskjellige virkemidler for å løse dette problemet.

Hovedtrenden i virkemiddelbruken synes å være prioritering av virkemidler for å øke den langsiktige verdiskapingen i næringslivet, ved å vri innretningen på tiltakene fra beskyttelse av enkeltnæringer mot mer generell satsing på kompetanse, FoU og teknologispredning. Også dereguleringer og forenklinger i lover og regler oppfattes i mange land som viktig i denne sammenheng.

De senere årene har det også i landene på kontinentet vært en tendens til avvikling av de spesifikke næringspolitiske virkemidlene, blant annet som følge av konkurransereglene i EU. Det er imidlertid vanskelig å skaffe seg oversikt over denne utviklingen, da det i flere land er et meget komplisert og uoversiktlig nettverk av blant annet ulike støtteordninger. Det foreligger foreløpig ikke internasjonal statistikk som gir et tilstrekkelig grunnlag til å sammenligne OECD-landenes samlede politikk på dette området.