Del 3
Det skal bli enklere å starte og drive bedrifter

5 Kapitalmarked og virkemiddelbruk

Tilførsel av kapital er avgjørende for å realisere investeringer, næringsutvikling og vekst. Liberalisering av kapitalbevegelser over landegrensene har bidratt til å forsterke konkurransen om kapitalen. Norge må framstå som et attraktivt investeringsland i konkurranse med andre. Attraktiviteten vil avhenge av et bredt spekter av rammebetingelser, herunder næringspolitikken.

Evne til å forrente kapitalen er avgjørende for den enkelte bedrifts evne til å tiltrekke seg kapital. Grunnlaget for god kapitaltilgang legges derfor gjennom lønnsomhet og gode investeringsprosjekter som bedriftene utvikler. Et hovedmål i næringspolitikken er å bidra til utvikling av lønnsomme bedrifter.

Tilførsel av kapital til norsk næringsliv skjer enten via innenlandsk sparing eller gjennom tilførsel av kapital fra utlandet. Det er av avgjørende betydning at kapitalmarkedene fungerer effektivt i forhold til å kanalisere kapitalen dit den kaster mest av seg.

Kapital tilflyter i utgangspunktet prosjekter som markedet vurderer som lønnsomme. Det kan imidlertid forekomme markedssvikt, jf. boks 4.4. Slike forhold kan føre til at kapital prises for høyt eller til fravær av tilbud på enkelte områder. Markedssvikt er en viktig begrunnelse for et offentlig finansieringstilbud til næringslivet. Markedssvikt kan særlig oppstå i en tidlig prosjektfase og ha sammenheng med informasjonssvikt og manglende teknologiforståelse.

Det er en kobling mellom den kapitalen som stilles til rådighet og det eierskapet den enkelte bedrift og næringslivet som helhet får. Eierskap er en viktig konkurransefaktor for næringslivet. Vurdering av eierstruktur er derfor også et moment ved tilrettelegging av kapitaltilgang i økonomien.

Dette kapitlet drøfter det offentliges rolle i kapitalmarkedet i en næringspolitisk sammenheng. Det vises for øvrig til Regjeringens stortingsmelding om eierskap i næringslivet og til St meld nr 51 (1996–97) «Om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond».

5.1 Generelt om bedriftenes finansiering

En bedrift er avhengig av tilførsel av kapital til investeringer for å opprettholde eller videreutvikle driften. En bedrift vil normalt stå overfor tre mulige kapitalkilder: Tilbakeholdt overskudd i bedriften, tilførsel av ekstern egenkapital (for eksempel ved aksjeemisjon) eller lånefinansiering. Egen inntjening (tilbakeholdt overskudd) er den viktigste kilden for tilførsel av kapital til næringslivet 1. I industrien har tilbakeholdt overskudd bidratt med om lag 60 prosent av finansieringen over den siste 10-årsperioden. Egenkapitaltilførselen utenfra har holdt seg relativt konstant i intervallet 10–20 prosent. Det resterende kapitalbehovet, om lag en firedel av finansieringen, har vært dekket gjennom låneopptak, både kortsiktig og langsiktig gjeld.

Enhver investor vil søke å oppnå høyest mulig avkastning på sine investeringer. Dette innebærer at investor vil velge det prosjektet som har høyest avkastning etter fradrag for investerings-, finansierings- og skattekostnader. Skattesystemet vil isolert sett kunne påvirke finansieringskostnadene. I gjeldende skattesystem virker imidlertid reglene nøytralt på valg av finansieringsform. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.

Styrket lønnsomhet i norsk næringsliv de siste årene har bedret muligheten for intern egenkapitaltilførsel. Bedrifter kan imidlertid ha problemer med intern finansiering av prosjekter i perioder hvor lønnsomheten er dårlig, for eksempel i oppstartsperioder eller i utviklingsfaser som krever store investeringer. For en utvidelse av virksomheten som ikke kan finansieres ved tilbakeholdt overskudd, vil bedriften trenge ekstern kapital, enten ved en utvidelse av egenkapitalen eller ved å ta opp lån.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Det er generelt god tilgang på kapital til næringslivet i Norge i dag. Forbedret lønnsomhet i næringslivet de siste årene har lagt forholdene til rette for at egenkapitalmarkedet fortsatt vil fungere tilfredsstillende. En økonomisk utvikling med fortsatt vekst i norsk økonomi og moderat pris- og kostnadsvekst kan legge til rette for en positiv utvikling i egenkapitalen til foretakssektoren.

Utviklingen i tilgangen på egenkapital vil imidlertid også avhenge av hvordan foretakene innretter seg når det gjelder utbyttepolitikk og disponering av utbytte. Videre har det betydning hvordan kapitalmarkedet fungerer og hvordan investorer ønsker å foreta plasseringer. Den delen av egenkapitalmarkedet som retter seg mot små bedrifter har blitt bedre organisert gjennom opprettingen av SMB-listen på Oslo Børs. Dette har bidratt til å senke terskelen for deltagelse i det organiserte aksjemarkedet for mindre selskaper.

Børsen er den viktigste eksterne kanalen for aksjekapital til store bedrifter. For at dette markedet skal fungere effektivt, reguleres det av regler om informasjon, krav til meglere osv. Børsen sikrer at kapitalen fordeles dit markedet mener avkastningen er høyest. Dårlig ledelse og dårlig lønnsomhet blir straffet ved at investeringen trekkes ut av selskapet, mens god ledelse og god lønnsomhet blir belønnet ved at investorene øker sine investeringer. Et velfungerende kapitalmarked bidrar til økt verdiskaping i næringslivet gjennom å effektivisere samfunnets plasseringer av kapital og risiko.

Oslo Børs viste en rekordstor økning i totalindeksen i 1997 fram til slutten av oktober da finanskrisen i Sørøst-Asia begynte å gjøre seg gjeldende. Framgangen i totalindeksen kan forklares delvis med kursoppgang, men også med høy emisjonsaktivitet og notering av mange nye selskaper.

Utviklingen i eierandeler på Oslo Børs gir en indikasjon på hvilke eiergrupperinger som relativt sett bidrar mest til egenkapitaltilgangen til børsnotert næringsliv i Norge, jf. kapittel 2.

Tilgangen på lånekapital til næringslivet har blitt sterkt påvirket av de store endringene i kredittmarkedet i Norge de siste 10–15 årene, blant annet opphevingen av kredittreguleringen og virkningene av omleggingen i skattesystemet. I en tid bidro problemene i bankene og finansieringsinstitusjonene til at de var tilbakeholdne med hensyn til å ta risiko. De siste årene har inntjeningen i finansnæringen tatt seg opp. Med de gjennomførte reformene må en nå regne med at næringslivet i hovedsak har god tilgang til lånekapital.

Den enkelte bedrift kan, selv om det i utgangspunktet ikke er knapphet på kapital i økonomien som helhet, stå overfor problemer med å skaffe tilstrekkelig ekstern kapital. Dette kan skyldes at markedet ikke fungerer perfekt. Svikt i markedet kan forårsake at kreditt- eller egenkapitalmarkedet ikke nødvendigvis i alle tilfeller kanaliserer kapital fra finansieringssiden til investeringssiden i økonomien på en effektiv måte (jf. kapittel 4 og boks 5.3). Dette kan bety at bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir uforholdsmessig dyre eller ikke blir realisert.

5.2 Næringspolitikk for effektiv kapitaltilgang

God egeninntjening i bedriftene er viktig både for å sikre egenkapitaloppbygging og for å gjøre bedriftene kredittverdige. Et lønnsomt næringsliv er en sentral forutsetning for videre vekst. Å stimulere til lønnsomme bedrifter er derfor en hovedoppgave i næringspolitikken. Dette ligger til grunn for utformingen av næringspolitiske rammebetingelser generelt og den mer spesifikke innsatsen på områder som for eksempel internasjonalisering, kompetanseutvikling, forskning og utvikling.

Effektivitet i kapitalmarkedet er nødvendig for at kapital kanaliseres til de investeringene hvor den kaster mest av seg. Lover og regler for finansmarkedene må utformes slik at bedriftene sikres effektiv kapitaltilførsel, både av ny egenkapital og av lånekapital. I enkelte tilfeller er det ønskelig å stimulere den private kapitaltilgangen spesielt. I andre tilfeller er det ønskelig å bidra gjennom offentlig kapitaltilførsel for å realisere samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Regjeringen legger til grunn at det offentlige finansieringstilbudet skal utfylle det private på områder hvor kapitalmarkedet ikke fungerer godt nok.

Nyetableringer og små bedrifter kan i noen grad ha særlige problemer med å få finansiering i det private markedet. Derfor har vi et offentlig finansierings­tilbud som er rettet mot små og mellomstore bedrifter. Regjeringen legger vekt på å bedre kapitaltilgangen til nyetableringer og små og mellomstore bedrifter for å stimulere til at flere av prosjektene med verdiskapingspotensial realiseres og utvikles.

Den offentlige næringsrettede finansieringen er omfattende, både når det gjelder omfanget av innsatsen, antall ordninger og antall institusjoner. Næringsrettet finansiering består av finansielle virkemidler rettet direkte mot etablerere og bedrifter, og omfatter grunnfinansieringslån, risikolån, garantier, egenkapital, tilskudd og stipend. Hoveddelen av de offentlige midlene kanaliseres gjennom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). I tillegg disponeres finansielle virkemidler av kommuner og fylkeskommuner og av en rekke mindre, enkeltstående institusjoner. Ovennevnte problemstillinger samt omtalte institusjoner og ordninger er nærmere beskrevet nedenfor. Det er også opprettet et apparat for kanalisering av finansielle virkemidler rettet mot eksport og uteetablering, jf. kapittel 13.

5.2.1 Lover og regler som regulerer kapitaltilgang til bedriftene

Finansinstitusjonenes oppgave er å ta i mot sparing fra husholdninger og bedrifter og kanalisere denne sparingen til investeringer ved kredittyting eller egenkapitalplasseringer. Bankene og livsforsikringsselskapene står som hovedmottakere av husholdningenes finansielle sparing, og disse institusjonenes valg av plassering av stor betydning for hvor mye av sparingen som tilflyter egenkapitalmarkedet. Det er viktig at forholdene ligger til rette for langsiktig sparing gjennom livsforsikringsselskapene og pensjonskassene. Bankene er i en særstilling ved at deres oppgave i stor grad består i å omdanne kortsiktig sparing til langsiktige investeringer samt i å forestå en effektiv betalingsformidling.

Det er viktig å sørge for rammebetingelser for finansmarkedene som gir en effektiv kapitaltilførsel, både av lånekapital og ny egenkapital, samtidig som hensynet til sikkerhet og soliditet ivaretas. Store strukturelle endringer i finansmarkedene og liberalisering av kapitalbevegelser over landegrensene har bidratt til å forsterke konkurransen om kapital. EØS-avtalen setter rammer for reguleringen av finansinstitusjonene i Norge.

Finansinstitusjonslovgivningen omfatter blant annet finansieringsvirksomhetsloven, forsikringsvirksomhetsloven, forretningsbankloven og sparebankloven. Lovene inneholder blant annet regler for etablering, organisering, sammenslåing og overtakelse av institusjoner som nevnt, virksomhetsregler, krav til finansiell soliditet og regler for eierskap. Reguleringen av eierforholdene i finansinstitusjoner skal sikre uavhengige og konkurrerende finansinstitusjoner og hindre at enkelteiere utenfor finanssektoren får for sterk innflytelse i en finansinstitusjon. Ingen kan i utgangspunktet eie mer enn 10 prosent av aksjekapitalen i en finansinstitusjon. Fra denne hovedregelen gjelder det flere unntak, som blant annet åpner for dannelsen av finanskonsern.

Børs- og verdipapirhandellovgivningen inkluderer verdipapirfondsloven, verdipapirhandelloven og børsloven. På bakgrunn av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen ble verdipapirhandelloven endret ved lovvedtak 7. juni 1996. De nye reglene for norske verdipapirforetak omfatter regler om konsesjon for å yte investeringstjenester, generelle virksomhetsregler, spesifiserte handelsregler og tilsynsregler. Stortinget vedtok den 5. juni 1997 forslag om ytterligere endringer i lov om verdipapirhandel, jf. Ot prp nr 29 (1996–97). Lovens formål er etter dette å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv handel i finansielle instrumenter. Det er lagt vekt på at en ny verdipapirhandellov bør være mest mulig helhetlig og oversiktlig, samt tjene til å skape tillit til verdipapirmarkedets funksjonsmåte. Det er innført skjerpede regler med hensyn til innsidehandel, meldeplikt, flaggingsplikt og tilbudsplikt. Reglene om kontroll med innbydelse til tegning av verdipapirer (emisjonskontroll) er erstattet med krav til prospekt. Videre er det foretatt endringer i reglene om derivathandel og tilsyn, samt gitt nye regler om motregning av enkelte typer derivatkontrakter og regler om forbud mot markedsmanipulering.

Børsen forestår regelmessig og offentlig kursnotering av aksjer, obligasjoner og andre verdipapirer og er den viktigste eksterne kanalen for aksjekapital til børsnoterte bedrifter. Pr i dag er det kun Oslo Børs som har tillatelse til å drive børsvirksomhet i Norge. Børsen medvirker i myndighetenes tilsyn med verdipapirhandelen. Børsloven inneholder regler om blant annet informasjonsplikt og kursnotering, herunder en bestemmelse (§ 4–5 første ledd) om at kursen på et verdipapir skal gi uttrykk for den aktuelle markedsverdien.

Kredittilsynet har det utøvende forvaltningsansvaret når det gjelder tilsynet med finansinstitusjonene i Norge. I henhold til kredittilsynsloven skal Kredittilsynet påse at institusjonene under tilsyn fungerer på en hensiktsmessig og betryggende måte og i samsvar med de til enhver tid gjeldende lover og regler. Kredittilsynets arbeid består blant annet av kontroll og overvåking av bransjene og tilsynsenhetene, forvaltning av regelverk, faglig rådgiving til overordnet myndighet, tilsynsenhetene og allmennheten, samt sikring av beredskap for krisehåndtering.

Det er i den senere tid gjort flere tiltak med sikte på å legge forholdene til rette for langsiktig sparing gjennom finansinstitusjonene.

Finansdepartementet fastsatte 20. desember 1996 nye regler for livsforsikring med investeringsvalg (unit linked). Unit linked kjennetegnes ved at den enkelte forsikringskontrakten er knyttet til spesifiserte eiendeler, som forsikringskunden har anledning til å velge sammensetningen av. Unit linked-selskaper er unntatt fra de alminnelige reglene om kapitalforvaltning, overskuddsdeling og er ikke underlagt de samme begrensningene med hensyn til aksjeinvesteringer som gjelder for øvrig livsforsikringsvirksomhet. I det nye regelverket er det åpnet for at unit linked kan tilbys både med og uten avkastningsgaranti. Reglene for unit linked uten avkastingsgaranti tilrettelegger for utvidet plassering i aksjer.

Finansdepartementet fastsatte 25. september 1997 forskrift om individuelle pensjonavtaler etter skatteloven (IPA). IPA-forskriften åpner for pensjonssparing i blant annet banker og verdipapirfond, og har erstattet Egen pensjonsforsikring etter skatteloven (EPES) (fra 1. januar 1998). Unit linked kan benyttes for pensjonsavtaler innenfor IPA. Med flere tilbydere av pensjonsavtaler vil konkurransen om pensjonmidlene øke. Innføringen av IPA vil kunne bidra til økt pensjonssparing og økte aksjeplasseringer.

Finansdepartementet oppnevnte den 14. februar 1996 et utvalg til å utrede reguleringen av private tjenestepensjonsordninger med rett til inntektsfradrag etter skatteloven (TPES-ordninger). Utvalget avga sin utredning til Finansdepartementet 20. februar 1998. Lovforslaget skal avløse 30 år gamle forskrifter og dekke behovet for opprydding i og modernisering av regelverket for pensjonsordninger som omfatter mer enn 35 prosent av alle arbeidstakere i privat sektor. Utredningen er publisert som NOU 1998:1 «Utkast til lov om foretakspensjon» og ble sendt på høring i slutten av februar 1998.

Regelverket for forsikringsselskapers og pensjonskassers aksjeplassering bygger på forsikringsvirksomhetslovens overordnede bestemmelse om hensynet til en sikker og forsvarlig kapitalforvaltning. Selskapene hadde inntil 4. mai 1998 adgang til å plassere 20 prosent av de forsikringsmessige avsetningene i aksjer.

Adgangen til å foreta tilleggsavsetninger har medvirket til at forsikringsselskapene har bygget opp buffere som et vern mot kortsiktige svingninger i aksjemarkedet. Bufferkapital i form av tilleggsavsetninger og kursreserver, som kommer i tillegg til den ansvarlige kapitalen, gjør selskapene bedre i stand til å møte langsiktige forpliktelser og legger dermed til rette for at en større andel av forvaltningskapitalen kan plasseres langsiktig.

Dette er noe av bakgrunnen for at Finansdepartementet 13. oktober 1997 sendte på høring forslag om å endre eller oppheve begrensningen på 20 prosent for forsikringsselskapers adgang til å plassere i aksjer.

På bakgrunn av høringsinstansenes uttalelser besluttet Finansdepartementet ved forskriftsendring 4. mai 1998 å heve grensen for forsikringsselskapenes adgang til å plassere i aksjer til 35 prosent av de forsikringsmessige avsetningene. Endringen ble gjort gjeldende både for skadeselskapene, livselskapene og pensjonskassene, samt for selskaper som tidligere hadde en utvidet adgang til å plassere 30 prosent av de forsikringsmessige avsetningene i aksjer.

Det legges vekt på at aksjeplasseringen må stå i forhold til det enkelte selskaps risikoevne, og at større eksponering for konjunkturavhengige svingninger i bufferkapitalen må følges opp av krav til selskapenes kapitalforvaltnings- og risikostyringssystemer og til det tilsynsmessige apparatet. Finansdepartementet har bedt Kredittilsynet om å gi en nærmere redegjørelse for den aktuelle tilsynsmessige oppfølging i forhold til selskapenes bruk av stresstester. Det tas sikte på å endre eller oppheve aksjeplasseringsbegrensningen når tilstrekkelige rutiner for å kontrollere risikoeksponeringen i selskapene er på plass.

5.2.2 Et mangfoldig offentlig finansieringstilbud

Det offentlige finansieringstilbudet skal utfylle det private kapitalmarkedet. Hensikten er å sikre kapitaltilførselen til samfunnsøkonomisk lønnsomme utviklingsprosjekter. Et viktig siktemål er også å sikre kapitaltilførselen til områder hvor det av distriktspolitiske årsaker er ønskelig å videreutvikle næringslivet og opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.

Det er særlig i nyskapingsfasen hvor ideer utvikles og i kommersialiseringsfasen at det kan være behov for et offentlig finansieringstilbud. Også innenfor områder som kompetanseheving, bedriftsutvikling og i spesielle tilfeller ved omstilling av bedrifter på steder med ensidig næringsstruktur, kan det være behov for offentlig medfinansiering.

5.2.2.1 Statens nærings- og distriktsutviklingsfond

I forbindelse med Stortingets behandling av St meld nr 51 (1996–97) «Om Statens nærings- og distriktsutviklingsfond» ble det foreslått en del endringer som vedrører SNDs virksomhet. De viktigste endringene er:

• Grunnfinansieringsordningen, med unntak av lån til fiskeflåten, avvikles og det opprettes en ny lavrisikoordning som skal kunne ta større risiko enn den gamle ordningen.

• Utbyttekrav for egenkapitalordningen endres slik at ordningen skal få en sterkere småbedrifts- og distriktsprofil.

• Egenkapitalordningen skal skilles ut som egen juridisk enhet eid av SND.

• Økt satsing på kvinner, deriblant nettverkskredittenheter.

• Risikolåneordningen – endret budsjettering av administrasjonskostnader (administrativ betydning).

Det er i statsbudsjettet for 1998 foreslått etablert et nytt miljøfond som SND skal forvalte på vegne av Miljøverndepartementet. Retningslinjer for SNDs landsdekkende virkemidler ble endret 10. oktober 1997 med virkning fra samme dato. Endringene knyttet seg til lavrisikoordningen og til nye utbyttekrav til egenkapitalordningen.

Både Henriksen-utvalget, Småbedriftsutvalget og SNF i sin evaluering 2 av SND pekte på betydningen av å bygge videre på SND som den sentrale organisa­sjonen for statlig næringsfinansiering, fordi dette vil bidra til å gi næringspolitikken større tyngde og bedre koordinering.

I St meld nr 51 (1996–97) omtales habilitetsspørsmål som kan oppstå i forbindelse med utmåling av tilskudd til bedrifter hvor SND har lån som står i fare for å bli misligholdt. Det samme gjelder for søknader om støtte til bedrifter hvor SND har eierinteresser. I den forbindelsen ble det foreslått at Kredittilsynet skulle være tilsynsorgan for SND. Blant annet på bakgrunn av uttalelser fra Kredittilsynet har Regjeringen kommet til at et slikt forslag ikke bør følges opp. Kredittilsynet har som kjerneoppgave å føre tilsyn med finansinstitusjoner i Norge for å sikre solide institusjoner, stabile finansmarkeder og en velordnet verdipapiromsetning. Det er ikke hensiktsmessig at Kredittilsynet skal tillegges særskilte oppgaver i forhold til SND.

Regjeringens prioritering

Regjeringen vil på bakgrunn av Stortingets behandling av St meld nr 51 og de næringspolitiske utvalgenes anbefalinger videreutvikle SND som myndighetenes sentrale virkemiddel i nærings- og distriktspolitikken.

Regjeringen legger vekt på at SND skal konsentrere sin virksomhet om områder med svikt i det private kapitalmarkedet og til områder hvor det er nødvendig med en særlig innsats for å ivareta samfunnsmessige hensyn i næringsutviklingen. Regjeringen ser at dette særlig gjelder følgende områder:

• små- og mellomstore bedrifter

• nyskaping

• distriktsutvikling

SND skal gjennom hele sin virkemiddelportefølje sørge for at småbedriftene og distriktenes behov blir ivaretatt. Regjeringen vil gjennom ordningene med risikofinansiering arbeide for at flere nyskapingsprosjekter kan bli realisert og i særlig grad tilrettelegge for satsing på IT.

Nyetableringer og små bedrifter har en sentral rolle i økonomien ved at de fremmer omstilling som bidrar til å styrke konkurransekraften. Utviklingen av ny teknologi og nye produkter innebærer et stort vekstpotensial i Norge. SND er i dag, sammen med Norges forskningsråd, myndighetenes viktigste virkemiddel for å styrke nyskapingsvirksomheten i Norge. SND har en sterk profil rettet mot etablering og videreutvikling av små og mellomstore bedrifter. Regjeringen ønsker å styrke SNDs pådriverrolle i denne sammenhengen.

Kompetanseutvikling

I Buer-utvalgets innstilling 3 foreslås det å etablere en tilskuddsordning lagt til SND for å støtte systematiske kompetanseutviklingsprogrammer. Kompetanseprogrammer som oppfordrer til nettverksbygging, kan gjøre de små bedriftene bedre rustet til å møte konkurranseutfordringer de står overfor.

SNDs utviklingtilskudd benyttes i dag i stor grad til ulike kompetansehevende tiltak, samt til nettverkstiltak. Også distriktsutviklingstilskuddsordningen nyttes delvis til dette formålet.

De siste årene har SND økt sin satsing på utvikling og anvendelse av IT i næringslivet, blant annet gjennom programmet for Bransjerettet Informasjonsteknologi (BIT-programmet) som ble startet opp i 1994. BIT-programmet har som formål å bidra til utvikling og implementering av nye programløsninger. Programmet omfatter 14 bransjer og har så langt gitt svært gode resultater. SND vil være et viktig virkemiddel i Regjeringens næringsrettede IT-satsing.

Nærings- og handelsdepartementet legger opp til at SND skal ha økt fokus på kompetanseheving. Det vil innebære at SND i større grad skal vektlegge kompetanseheving når det vurderes hvilke prosjekter som skal prioriteres. Det skal tas spesielt hensyn til småbedriftenes behov.

Lavrisikolån

Med lavrisikolån menes mellomlange og lange lån med en sikkerhet som normalt gir dekning for lånene. Gjennom lavrisikoordningen skal SND kunne ta større risiko enn gjennom den tidligere grunnfinansieringsordningen, men risikoen skal være lavere enn for dagens risikolåneordninger.

Det legges til grunn at ordningen skal være kommersiell. Lavrisikolånene skal benyttes for å delfinansiere bedriftsøkonomisk lønnsom nyskaping, utvikling, etablering og omstilling i norsk næringsliv. Regjeringen legger opp til at en gjennom ordningen skal prioritere små og mellomstore bedrifter og bedrifter i distriktene. Det vil bli foretatt en prioritering av næringer som verkstedindustrien, reiseliv og fiskerinæringen. Regjeringen går videre inn for at utlånsrammene for denne ordningen tilpasses konjunkturene.

Risikolåneordningene

Budsjetteringen for risikolåneordningene er endret for 1998 i forhold til tidligere år. På samme måte som for blant annet lavrisikoordningen, forutsettes det at overskudd fra ordningene nyttes for å dekke ordningenes egne administrasjonsutgifter.

Egenkapitalordningen

For de aller fleste små bedriftene er det ikke aktuelt å tiltrekke seg ny egenkapital over børsen 4. Eierne av små bedrifter må i all hovedsak dekke sitt egenkapitalbehov ved tilbakeholdt overskudd fra driften eller fra private investorer, ettersom alternative kilder er begrenset. Småbedriftsutvalget 5 viste til at små bedrifter spesielt i vekstfaser kan ha problemer med kapitaltilgang. Disse problemene mener utvalget trolig kan knyttes til manglende informasjonsflyt i kapitalmarkedet, jf. boks 5.3.

Nærings- og handelsdepartementet vil legge opp til at SND gjennom egenkapitalordningen på forretningsmessig grunnlag skal kunne kjøpe aksjer og gi ansvarlige lån, fortrinnsvis i små og mellomstore bedrifter og i ventureselskaper. Det er, etter Stortingets behandling av St meld nr 51 (1996–97), bygget inn et insitament med hensyn til utbyttepolitikk i ordningen, slik at den sterkere kan målrettes i retning av små og mellomstore bedrifter.

Det er besluttet at Egenkapitaldivisjonen skal skilles ut som et eget AS. Den nye enheten vil bli etablert som et datterselskap som eies 100 prosent av SND. Styreleder for SND vil være styreleder for datterselskapet. Ansatte i SND kan ikke være medlemmer av datterselskapets styre.

Kvinnesatsing

SND skal ved bruk av samtlige virkemidler legge sterkere vekt på arbeidet med kompetanseoppbygging og kvalifisering av kvinner til nøkkelfunksjoner i bedriftene i årene framover. SNDs kvinnesatsing skal være en integrert del av næringsutviklingsarbeidet.

For økt tilrettelegging for kvinnelige etablerere er deler av SNDs utviklingstilskudd øremerket til finansiering av nettverkskredittenheter. Videre har Kommunal- og regionaldepartementet øremerket 40 prosent av midlene til etablererstipend til kvinnelige etablerere.

Design

Det er viktig at design integreres i produktutvikling og markedsføring. Regjeringen går inn for at dette aspektet innarbeides i SNDs programmer slik at strategi for design blir en naturlig del av bedriftenes samlede strategi.

Miljøfondet

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 1998 å etablere Statens miljøfond. Formålet er å stimulere virksomheter til å ta i bruk og videreutvikle ny teknologi som bidrar til å redusere utslipp av klimagasser og andre miljøskadelige utslipp. Statens miljøfond vil gi lån til prosjekter som ellers ikke vil kunne bli finansiert i kapitalmarkedet ut fra rent bedriftsøkonomiske vurderinger. SND vil forvalte ordningen.

Regional organisering

SND har en organisatorisk struktur (hovedkontor i Oslo og kontorer i fylkene), infrastruktur og kapasitet som gjør det mulig å iverksette og gjennomføre større lokalt forankrede satsinger mot næringslivet. Flertallet av fylkeskommunene har nå valgt å inngå avtaler med SND, som innebærer at fylkeskommunene overfører rammene for distriktsrettet risikolån og distriktsutviklingstilskudd til SNDs distriktskontor. SND på sin side legger ut alle de landsdekkende virkemidlene, slik at distriktskontoret vil forvalte alle SNDs virkemidler.

Fylkesoppnevnte styrer skal påse at distriktskontorenes virksomhet er i tråd med fylkesplaner og strategiske næringsplaner, gitt at disse ikke strider mot nasjonale mål i nærings- og regionalpolitikken.

Ny såkornkapitalordning

I forbindelse med salderingen av statsbudsjettet for 1997 ble det bevilget 200 millioner kroner i ansvarlig lån til såkornkapitalfond og 50 millioner kroner til et tilhørende tapsfond.

Grunntanken bak såkornfondene er at de private skal bidra med kompetent og langsiktig eierkapital og at staten skal bidra med risikoavlastning.

Det er så langt inngått fire avtaler mellom private investorer og SND om etablering av såkornfond. Disse avtalene gjelder et landsdekkende fond, som også skal dekke Østlandet, og regionale fond for Sørlandet, Vestlandet og Midt-Norge. For disse fondene er emisjonene gjennomført. Emisjonene ble fulltegnet. Det arbeides med en tilsvarende avtale og emisjon for et fond for Nord-Norge. Etter planen vil dette være på plass i løpet av sommeren 1998. Når denne avtalen er på plass, er det etablert et nettverk av såkornkapitalfond som dekker hele landet.

Staten yter kapital i form av ansvarlig lån. Bevilgningen på 200 millioner kroner fordeler seg med 160 millioner kroner til det sentrale og 10 millioner kroner til hvert av de regionale fondene. De private skyter inn minst like mye kapital i form av aksjekapital og ansvarlig lån. Tapsfondet (50 millioner kroner) er knyttet til statens ansvarlige lån og fordeler seg med 40 millioner kroner til det sentrale lånet og 2,5 millioner kroner til hvert av de regionale.

Såkornfondene skal være privat eid. SND, som forvalter ordningen på vegne av staten, skal være representert i styrene, men de private skal ha flertall.

Såkornfondene skal konsentrere aktiviteten om risikoprosjekter med stort potensial for verdiskaping. Fondene vil i utgangspunktet være åpne for prosjekter fra alle bransjer. Det vil imidlertid, spesielt for de regionale fondene, være naturlig å bygge opp spisskompetanse rundt enkelte næringer.

For å sikre et bredt tilfang av prosjekter, vil det bli etablert såkornutvalg med representanter fra SND, SIVA, private investorer, lokale nyskapingsmiljøer, forskningsparkene og universitetene. Utvalgene skal ha til oppgave å identifisere og kvalifisere aktuelle prosjekter og selskaper.

Regjeringen vil videreutvikle såkornfondene slik at de også kan føre til økt bruk av teknologi 6 i næringslivet. Tilbudet bør imidlertid målrettes mot de fasene av teknologiutviklingsprosessen hvor det er markedssvikt og hvor markedet alene ikke sørger for å drive prosjektene videre. Kommersialisering av forskningsresultatene innenfor høyteknologi vil ofte være risikofylt. Tiltak bør settes inn i den tidlige såkornfasen, det vil si idé- og utviklingsfasen.

For å styrke samhandlingen mellom forskning og næringsliv legger Regjeringen opp til en satsing bestående av to elementer:

• Prosjektutviklingstilskudd til forskere og nyskapere, slik at de selv kan følge teknologiprosjektene lenger enn de tradisjonelt har gjort

• Styrking av de regionale såkornfondene, for å bidra til at teknologiprosjekter kobles opp mot kompetente og langsiktige eiere på et tidlig stadium

Ordningene er først og fremst rettet mot forsknings- og nyskapingsaktivitet som springer ut av forskningsmiljøene ved universitetene, høyskolene og instituttene, og forsknings- og utviklingsarbeid som skjer i næringslivet. Det forutsettes at det legges opp til et nært samspill mellom disse miljøene, Norges forskningsråd og SND. Satsingen er nærmere beskrevet i Regjeringens stortingsmelding om eierskap i næringslivet.

Venturefond

SND er myndighetenes sentrale virkemiddel ved kapitaltilførsel til regionale venturefond. Det kan nyttes midler fra Egenkapitalordningen, investeringsfondene for Nordvest-Russland og Øst-Europa til slike investeringer. Den offentlige medvirkningen i fondene skal innebære reell risikoavlasting og staten skal i utgangspunktet ikke være i dominerende eller permanent eierposisjon. Det er satt avkastningskrav for SNDs investeringer i fondene, noe som igjen innebærer krav fra SND ved forvaltning av innskuddene.

Investeringene krever gjennomgående betydelig oppfølging fra investorenes side. Det er ofte nødvendig at en i tillegg til kapital også kan tilføre kompetanse. Dette er særlig tilfelle for prosjekt som er i såkornfasen. Formen på og omfanget av kompetanseoverføringen vil måtte tilpasses hvert enkelt prosjekt. Den kan ha form av styrearbeid, råd og veiledning i forbindelse med den daglige driften herunder knytte bedriften opp mot produksjons- og salgsnettverk samt forsknings- og utviklingsmiljø.

Det er den senere tiden etablert en rekke lokale investeringsfond. Flere av disse har mottatt innskudd fra det offentlige. Noen av fondene har svært beskjeden virksomhet og liten avkastning på den investerte kapitalen. Nærings- og handelsdepartementet har igangsatt en evaluering for å vurdere følgende spørsmål:

• Resultater i næringslivet av investeringsaktiviteten til offentlige fond, inklusive kompetansetilførsel til prosjektene.

• Organiseringen av den offentlige kapitaltilførselen til næringslivet via fond.

• Hvilke deler av markedet bør et eventuelt offentlig kapitaltilbud via fond dekke, herunder også behovet for en markedsdeling/spesialisering fondene i mellom.

• Hvilke krav bør stilles til avkastning på den offentlige fondskapitalen.

• Risiko- og gevinstdeling mellom offentlige og private investorer.

Det er også bedt om forslag til eventuelle endringer i virkemiddelbruken og hvordan eventuelle strukturelle tiltak bør utformes. Rapporten forventes å foreligge innen 1. oktober 1998.

5.2.2.2 Andre aktører i virkemiddelapparatet

Selskapet for industrivekst

Selskapet for industrivekst (SIVA) har som formål å bidra til økt verdiskaping og sysselsetting i distriktene. Gjennom en kombinasjon av innsatsfaktorer, som oppføring og drift av næringsparker, bedriftsutvikling og arbeid gjennom risikokapitalselskap, søker SIVA å bygge opp regionale verdiskapingsmiljøer i distriktene. SIVAs primære målgruppe er små og mellomstore bedrifter. Nettverksbygging mellom små og mellomstore bedrifter og ulike kompetansemiljøer er et sentralt element i SIVAs strategi. SIVA har i de senere årene gått mer aktivt inn i en utviklerrolle i forhold til næringsutvikling i distriktene. Primært er denne virksomheten rettet inn mot foretakene i SIVAs egne anlegg.

SIVA har vært initiativtaker og pådriver for mobilisering av private og offentlige kapitalkilder for etablering av regionale investerings- og utviklingsselskap rettet inn mot nyetableringer innenfor et nærmere definert geografisk nedslagsfelt. SIVA har også engasjert seg i de fleste forskingsparkene i landet for å føre disse kompetansemiljøene inn som aktører i bedriftsnettverket sitt. Det er videre et engasjement fra SIVAs side for å stimulere til nyetableringer ved at forholdene legges til rette for nyetablerte bedrifter i næringsbyggene.

Kommuner og fylkeskommuner

Gjennom den fireårige fylkesplanen og eventuelt strategisk næringsplan blir den overordnede strategien for næringsutviklingsarbeidet i fylket lagt. Operasjonaliseringen av planene skjer gjennom utarbeidelse av årlig regionale utviklingsprogram. Programmene skal ta utgangspunkt i godkjent fylkesplan/strategisk næringsplan og være i tråd med nasjonale mål i nærings- og distriktspolitikken. Innenfor denne rammen skal utviklingsprogrammene kunne tilpasses lokale mål og forutsetninger for næringsutvikling i det enkelte fylke. Formålet med de regionale utviklingsprogrammene er å få til en mer effektiv politikk med mer forpliktende koblinger mellom planer og bruk av virkemidler. Avgjørelsene om bruk av bedriftsrettede virkemiddel i den enkelte sak skal tas av SNDs distriktskontor.

Etablererstipendet, på budsjettet til Kommunal- og regionaldepartementet, kan gis til etablerere i utviklingsfasen og eller i etableringsfasen. Kvinnelige etablerere er en av flere målgrupper for stipendet. En hovedforutsetning for at prosjektene skal tildeles stipend er at de har forutsetning for varighet og langsiktig økonomisk lønnsomhet.

Målet med kommunale næringsfond er å styrke kommunenes mulighet til lokalt næringsutviklingsarbeid, med utgangspunkt i lokalmiljøenes forutsetninger og muligheter.

Midlene har vært anvendt til flere småprosjekter og prosjekter i en tidlig utviklingsfase.

Fylkesmannen og Landbruksbanken

Formålet med Bygdeutviklingsmidlene (BU-midlene) er å fremme lønnsom næringsutvikling på bygdene innenfor og i tilknytning til landbruket ved å:

• Medvirke til etablering og utvikling av småskalapregede virksomheter (tiltak).

• Fremme lokale samfunnstiltak som legger forholdene til rette for næringsutvikling.

BU-ordningen er en del av jordbruksavtalesystemet og er av den grunn landbrukspolitisk begrunnet. Rammene for ordningen fastsettes hvert år som en del av jordbruksoppgjøret. Midlene fordeles til investeringsstøtte til tradisjonelt jordbruk og til utviklingstiltak. Midlene består av både tilskudds- og låneordninger. For 1998 er rammen for investeringsstøtte til tradisjonelt landbruk fastsatt til 180 millioner kroner, mens rammen til utviklingstiltak er 400 millioner kroner.

BU-midlene tildeles på tre nivåer. Sentralt forvaltes de av Statens Landbruksbank, på fylkesnivå av Fylkesmannens landbruksavdeling. I tillegg disponerer 49 landbruksavhengige kommuner BU-midler. Et eget BU-styre i hvert fylke utgjør det politiske styringsorganet for midlene på fylkesnivå.

Fylkesmannens landbruksavdeling og BU-styrene har en sentral posisjon knyttet til næringssatsing gjennom BU-midlene, og har opparbeidet seg omfattende kompetanse i næringsutvikling. Det er derfor lagt opp til en nær samhandling med det øvrige virkemiddelapparatet på fylkesnivå, forvaltet av SND og fylkeskommunene. Eksempler på prosjekter som faller inn under ordningen er videreforedling av landbruksprodukter som tradisjonsmat, bearbeiding av tre og tjenesteyting som bruk av utmark, turisme og andre servicefunksjoner.

5.3 Samordning av virkemiddelapparatet

Mangfoldet i virkemiddelapparatet krever høy grad av samordning. Dette er nødvendig av flere grunner:

• For å oppnå nasjonale næringspolitiske mål gjennom utøvelsen av næringspolitikken.

• For å oppnå effektiv utnyttelse av offentlige ressurser til næringsutviklingsformål.

• For å unngå at offentlig ressursbruk fører til uønsket konkurransevridning eller til å forsterke (segmentere) strukturelle og produksjonskapasitetsmessige problemer.

• For å unngå unødvendig overlapping med hensyn til offentlige institusjoners virksomhet.

• For å unngå overlappende prosjekt- og utviklingsaktivitet rundt om i fylkene.

• For å oppnå administrative besparelser.

• For å styrke koblingen mellom hjemme- og uteapparatet.

Regjeringen legger vekt på at tilførselen av offentlig kapital til næringsvirksomhet skal skje på en effektiv måte, og at systemet skal være oversiktlig og lett tilgjengelig for brukerne. Dette krever stor grad av samordning av de ulike tiltakene og koordinering og samarbeid mellom de ulike institusjonene som forvalter ulike ordninger.

Etableringen av SNDs distriktskontorer er en klar styrking av arbeidet med næringsutvikling på regionalt nivå. Fylkeskommunene, SND-kontorene og Fylkesmannen har på sine områder viktige oppgaver når det gjelder arbeidet med kompetanseheving, omstilling og nyskaping. En effektiv utnytting av dette miljøet gir næringslivet et bedre og mer oversiktlig tilbud og ett sted å henvende seg.

SND og SIVA

I en evaluering 7 av SIVA fra 1995 er en hovedkonklusjon at SIVA bør videreføre nåværende arbeidsmåte, men forsøke å unngå overlapping med resten av virkemiddelapparatet på finansieringssiden. I SNFs evaluering av SND fra februar 1997 trekkes det fram at SIVA og SND i hovedsak er ulike, og at det synes å være liten grad av overlapping mellom de to selskapenes virksomhet. Det understrekes imidlertid at det er viktig at det sikres god koordinering når de er på samme arena. Regjeringen er opptatt av at de ulike virkemiddelorganene drar sammen, og at de ulike virkemidlene ikke i for stor grad overlapper hverandre. Spesielt er det viktig at de nasjonale organene, SIVA og SND, koordinerer oppgavene sine. Etter behandlingen av St meld nr 31 (1996–97) og St meld nr 51 (1996–97) har SND og SIVA inngått en samarbeidsavtale som skal sikre en hensiktsmessig koordinering av de to organenes innsats.

SND og BU-midlene

Landbruksbanken legger vekt på samfinansiering med SND i praktisk talt alle tilfeller der dette er mulig. Erfaringer har vist at det er et naturlig og effektivt opplegg, fordi foretakssatsing i stor grad dreier seg om foredling eller verdiskaping basert på primærressurser. BU-midlene er rettet mot virksomhet innenfor eller i tilknytning til landbruket. Samordningen av administrasjonen mellom BU og SND på fylkesnivå, har etter hvert fått en slik innretning at forvaltningsmessig samordning oppnås. Dette samarbeidet kan også gi positive ringvirkninger for kvinnesatsingen. Et annet moment er at landbrukssystemet og SND opererer med ulike kriterier for lønnsomhet. Dette kan tale for ytterligere forvaltningsmessig samordning.

Det er viktig at det også er koordinering og samarbeid mellom de ulike grenene av det totale virkemiddelapparatet. Landbruksbanken har i fellesskap med SND utarbeidet en saksbehandlingsmal for BU-midlene, som gir en foretaksøkonomisk likeartet vurderingsmåte for framtidig søknadsbehandling. Ut i fra hensynet til effektiv stat på alle plan bør en søke å få til fornuftig og bedre samordning uavhengig av tidligere organisering.

SND og Norges forskningsråd

Norges forskningsråd og SND har virkemidler rettet mot ulike stadier i næringsutvikling. Det vanligste er at Forskningsrådet har ansvaret for FoU og SND for bedriftsutvikling. Ansvarsområdene kan imidlertid i enkelte tilfeller overlappe hverandre, for eksempel når det gjelder teknologispredning.

I 1996 ble det etablert en formell samarbeidsavtale som skisserer rutiner for samarbeid og arbeidsdeling mellom de to. Avtalen dekker blant annet samarbeidet knyttet til teknologispredning. Avtalen danner grunnlag for institusjonene til å videreutvikle sine roller og arbeidsdelingen dem i mellom. Ett av de viktigste hensynene i dette samarbeidet er å gjøre systemet oversiktlig for bedriftene. Det er samtidig et mål at antallet programmer og tiltak holdes på et rimelig nivå. Avtalen skal også forhindre at det oppstår unødige gråsoner eller at viktige arbeidsoppgaver faller mellom to stoler. En lignende avtale ble i 1997 etablert mellom NFR og Landbruksbanken.

SMB-innovasjon er en videreutvikling av dette samarbeidet. Det enkelte SND-distriktskontor skal tilføres kompetanse slik at kundene skal få tilgang til det nettverk som NFR har, og få informasjon og hjelp til å orientere seg i NFRs programportefølje. SMB-innovasjon er nå i gang i 2 fylker (Nord-Trøndelag og Telemark). Det planlegges at alle SNDs distriktskontor skal være med i SMB-innovasjon.

SNDs distriktskontorer vil også kunne bli tillagt informasjonsoppgaver i relasjon til Norges Eksportråd og informere om det tilbudet som gis av den offentlige veiledningstjenesten.

5.4 Kapital og eierskap

En investor blir eier i en virksomhet ved å stille egenkapital til rådighet for virksomheten. Det er ulike typer investorer og eiere som på ulike måter kan bidra med kapital, utvikling og styring av en virksomhet. Og foretakene kan variere med hensyn til hvilken type investorer og eiere de ønsker å trekke til seg.

Ulike typer investorer og eiere kan deles inn etter dimensjonene langsiktige versus kortsiktige eiere og aktive versus passive eiere.

Skillet mellom aktive og passive eiere dreier seg om i hvilken grad investoren ønsker å ta styringsansvar eller ikke, for eksempel ved styrerepresentasjon. Skillet er ikke skarpt, men kan fungere som en grov tilnærming.

Aktive langsiktige investorer (næringsutviklere) er gjerne ute etter å realisere samordningsgevinster eller å videreutvikle sin kjernekompetanse. Enten kan morselskapet tilføre et oppkjøpt datterselskap konkurransefordeler som forsvarer kjøpsprisen eller omvendt. Gevinstene kan hentes ut gjennom overføring av kunnskap mellom, eller gjennom sammenslåing av, de ulike leddene i forretningsenhetene, for eksempel FOU-enhet eller markedsapparat. En annen form for gevinst kan oppstå når den nye selskapskonstellasjonen oppnår en form for markedsmakt. Næringsutviklere kan bidra til ulike former for strategiutvikling og koblinger til markedskanaler, andre selskaper og teknologi.

Aktive investorer som driver restrukturering opptrer som regel kortsiktig. Disse søker selskaper med et urealisert potensial, endrer så selskapenes ledelse, strategi og teknologi og selger når restruktureringen har gitt grunnlag for høyere pris på selskapet. Trusselen om finansiell restrukturering kan således være et viktig korrektiv fra kapitalmarkedet til selskapets ledelse.

Passive langsiktige investorer (kapitalplasserere) er gjerne institusjonelle eller offentlige investorer. Institusjonelle investorer, som livsforsikringsselskaper eller pensjonskasser, har i mange tilfeller små eierandeler i de enkelte selskap og ofte ikke interesse av å delta aktivt i selskapets utvikling. Det ligger imidlertid styringssignaler i den dialogen institusjonelle investorer og markedsanalytikere har med børsnoterte selskaper. Kursutviklingen, særlig over lengre tidsperioder, representerer også et indirekte styringssignal. Offentlige investorer er i mange tilfeller passive og har som regel et langsiktig perspektiv på investeringene. Dette kan gi en viss trygghet blant annet fordi det er mulig å foreta langsiktige satsinger i teknologi og markedsutvikling.

Med porteføljeforvaltere menes her passive investorer som søker fortjeneste uten å ønske styring i bedriften. Dersom det er påkrevet med endringer i selskapet, vil disse heller selge seg ut av selskapet enn å arbeide aktivt for endringer. Dette kan være institusjonelle investorer med kortsiktige plasseringer. Det kan også være konsern som kjøper forretningsenheter fra andre konsern, men lar dem drive videre med den opprinnelige ledelsen og strukturen intakt. Investeringskriteriene for disse investorene er gjerne utviklingen i kortsiktige resultater for bedriften, og ikke først og fremst muligheten for å øke bedriftens avkastning på lang sikt.

I Norge er en meget liten del av aksjekapitalen representert direkte i styrene i de store selskapene. Dette henger sammen med at vi har få store, aktive og langsiktige eiere. De få som finnes, har i stor grad vært å finne innenfor rederivirksomheten. Vi har færre store eiermiljøer av typen næringsutviklere i landbasert virksomhet. En indikator på dette er den lave eierandel for private, ikke-institusjonelle eiere av børsnoterte selskaper.

Henriksen-utvalget viste til at de ulike eiertypene tilfører ulike konkurransefortrinn til bedriftene. Mer og mindre kompetente eiere finnes i alle gruppene. En kan ikke på generelt grunnlag si noe om hvilke eiere som er best. De fleste bedriftene vil trolig være tjent med at alle de ulike eierformene er godt utviklet og representert i kapitalmarkedene, i form av en variert og balansert eierstruktur som varierer over bedriftens ulike utviklingsfaser.

Regjeringen legger samtidig med denne meldingen fram en egen melding som gjennomgår Regjeringens eierskapspolitikk. Regjeringen vil blant annet legge vekt på virkemidler som kan bidra til flere aktive og private eiere i norsk næringsliv. Aktive eiere utgjør en viktig ressurs i seg selv og er en viktig konkurransefaktor i næringslivet. Det er behov for aktive eiere som gjennom bedriftsetablering og utvikling av virksomheter bidrar til å skape nye arbeidsplasser.

Familieeide bedrifter utgjør en viktig del av det aktive og private eierskapet. Regjeringen mener derfor at det er viktig å legge forholdene til rette for videreføring av familieeide bedrifter som ledd i strategien for å bidra til økt aktivt og privat eierskap.

Et annet av hovedelementene i Regjeringens eierskapspolitikk er å legge til rette for et balansert, spredt og mangfoldig eierskap hvor eierskapet er fordelt på flere eiere og på flere ulike eiertyper. Dette vil bidra til at det ikke blir for sterk konsentrasjon av eierskap rundt en eller få eiere.

Regjeringen legger videre vekt på å stimulere til og ivareta nasjonalt eierskap. Nasjonalt eierskap antas i seg selv å ha positive ringvirkninger for verdiskapingen i næringsvirksomhet og i annen virksomhet i Norge. Det antas at eiernes nasjonalitet har betydning blant annet for lokalisering av nøkkelfunksjoner som ledelse og FoU-aktiviteter. Spare- og egenkapitalutvalget pekte på at norske eiere kan ha større tilbøyelighet til å ta nasjonale hensyn også i beslutninger om etablering og nedlegging eller i beslutninger om lokalisering.

Den lokale tilknytningen til investorer og eiere har betydning for den lokale forankringen og utviklingen av næringslivet. Lokale eiere ser gjerne en egenverdi i å bidra til lokal verdiskaping og utvikling av arbeidsplasser lokalt. Det kan føre til et sterkt engasjement for bedriftenes ve og vel. For enkelte bedrifter kan den lokale forankringen bety at det er uaktuelt å flytte virksomhet eller la ikke-lokale eiere overta. Dette tilsier at det er viktig å legge til rette for næringsvirksomhet over hele landet.

Det er imidlertid også viktig at norsk næringsliv er lønnsomt og attraktivt å investere i for utenlandske investorer. Utenlandske investorer og eiere kan bidra til økt kapitaltilgang til norsk næringsliv og til at foretak i Norge får økt tilgang til markeder ute. Videre kan utenlandske eiere stimulere til videreutvikling av norsk næringsliv gjennom sin kunnskap og sine ressurser, og bidra til et mangfoldig eierskap i næringslivet.

Statens eierskap i norsk næringsliv er omfattende. Det statlige eierskapet bidrar i mange sammenhenger positivt gjennom langsiktighet og stabilitet i kapitaltilgang. Regjeringen vil i sin eierskapsstrategi legge vekt på et fortsatt sterkt offentlig eierengasjement på forretningsområder som forvalter viktige naturressurser og som utgjør et viktig grunnlag for verdiskapingen i Norge. Det kan imidlertid være behov for å se nærmere på omfanget og organiseringen av det statlige eierskapet blant annet for å vurdere utøvelse av eier- og regulatørrollen i det statlige eierskapet. Dette er drøftet nærmere i Regjeringens stortingsmelding om eierskap i næringslivet.

6 Et effektivt bedriftsskattesystem

Utformingen av bedriftsskattesystemet har stor betydning for næringsvirksomhet. Det er viktig at systemet er utformet slik at kapital kanaliseres til lønnsomme investeringer, og ikke bindes i uproduktiv virksomhet. Regler for bedriftsbeskatning generelt, og delingsreglene og formuesskattereglene spesielt må gjenspeile dette.

Utformingen av skattesystemet må ta hensyn til at Norge har en åpen økonomi og at enkelte skatteobjekter, som for eksempel kapital, relativt enkelt kan flyttes over landegrensene.

Nedenfor følger en drøfting av sentrale sider ved bedriftsskattesystemet. Når det gjelder Regjeringens vurdering av skatteregler for aksjeopsjoner i arbeidsforhold, ansattes kjøp av aksjer i egen bedrift og arveavgift og dokumentavgift ved generasjonsskifte i familieeide bedrifter, vises det til Regjeringens eierskapsmelding som legges fram samtidig med denne meldingen.

6.1 Prinsipper for beskatning av næringsvirksomhet

Skatter og avgifter fører normalt til at produsenter og forbrukere foretar andre forbruks- og investeringsbeslutninger enn de ville ha gjort i et system uten skatter. Eksempelvis vil skatt på arbeidsinntekt isolert sett trekke i retning av redusert arbeidstilbud i forhold til en situasjon uten slik skatt. Skatte- og avgiftssystemet bør utformes slik at det samfunnsøkonomiske tapet blir minst mulig.

Effektivitetshensyn står sentralt ved utformingen av bedriftsbeskatningen, hvor målet er å utforme beskatningen slik at den samfunnsøkonomiske avkastningen blir størst mulig. Den samfunnsøkonomiske avkastningen på kapitalen er normalt lik avkastningen før skatt. Kapitaleierne søker imidlertid høyest mulig avkastning etter skatt. Ut fra hensynet til effektiv ressursbruk er det viktig at de prosjektene som har høyest avkastning før skatt også gir den høyeste avkastningen etter skatt. Da vil de prosjektene som velges ut fra privatøkonomiske motiver være de som også gir den høyeste samfunnsøkonomiske avkastningen. Brede skattegrunnlag med færrest mulig fradragsregler og skattekredittordninger er en viktig forutsetning for å oppnå en stor grad av sammenfall mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet.

Selskapsskattesystemet før skattereformen i 1992 var preget av høye formelle skattesatser og smale skattegrunnlag. Skattegrunnlaget for selskapsskatten gjenspeilet i liten grad det økonomiske resultatet på grunn av ulike skattemessige fradragsordninger og for høye avskrivningssatser. Reglene for ulike fradrag varierte også svært mye mellom ulike typer realkapital, mellom næringer og til dels mellom regioner. Kombinasjonen av regnskaps- og skatteregler bidro videre til å holde overskudd tilbake i selskapet, selv om den samfunnsøkonomiske avkastningen av å plassere midlene på annen måte kunne være høyere. Samlet sett bidro dette skattesystemet til at det var lite samsvar mellom samfunnsøkonomisk avkastning og privatøkonomisk avkastning. Dette innebar at mange investeringer ble gjennomført ut fra skattehensyn.

Skattereformen tok sikte på å rette opp dette. Gjennom lavere formelle skattesatser, bredere skattegrunnlag og ved å fjerne mange særskilte ordninger er det blitt et større samsvar mellom samfunnsøkonomisk og privatøkonomisk lønnsomhet.

Skattereformens hovedprinsipper bidrar til at kapital blir fordelt på en slik måte at den samfunnsmessige avkastningen blir størst mulig. Skattereformen har samtidig bidratt til lavere marginalskatter på arbeid, noe som trolig innebærer økt effektivitet i arbeidsmarkedet, og til å redusere lønnsomheten av skatteunndragelser. Den har også tatt sikte på å for­enkle skattesystemet. Regjeringen stiller seg bak hovedprinsippene i skattereformen, og ser dagens skattesystem som et viktig bidrag til en effektiv næringspolitikk.

6.2 Generelle skatteregler for næringsvirksomhet

Overskudd fra næringsvirksomhet skattlegges som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 28 prosent. Alminnelig inntekt er lik nettoinntekten, det vil si vederlaget for det som er produsert av varer og tjenester, fratrukket alle utgifter knyttet til næringsvirksomheten. I næringsvirksomhet som omfattes av delingsreglene må de aktive eierne i tillegg betale skatt på eventuell positiv beregnet personinntekt fra selskapet.

Det er ikke formuesskatt på selskaper. Beskatning av selskapsformue finner sted på aksjonærenes eller deltagerenes hånd. Stiftelser, foreninger og andre juridiske personer som ikke er selskaper (innretninger) er pliktige til å svare formuesskatt.

Selskaper og innretninger som ikke har erverv til formål er normalt fritatt for inntekts- og formuesskatt, men de skal likevel etter nærmere regler skattlegges for eventuell økonomisk virksomhet som ligger utenfor deres egentlige oppgaver.

6.2.1 Skatt på aksjeselskaper

Overskuddet i aksjeselskaper skattlegges med 28 prosent. Overskuddsskatten inkluderer også den delen av overskuddet som deles ut til aksjonærene. For å unngå dobbeltbeskatning av utbyttet, benyttes den såkalte godtgjørelsesmetoden. Metoden består i at selskapet betaler skatt av hele overskuddet uten fradrag for utdelt aksjeutbytte. Utbyttet beskattes også på aksjonærens hånd, men aksjonæren innrømmes et fradrag i utlignet skatt (godtgjørelsesfradraget), lik mottatt utbytte multiplisert med aksjonærens skattesats for alminnelig inntekt. Utbytte blir derfor i praksis skattefritt på aksjonærens hånd. Når selskap og aksjonær har samme skattesats på alminnelig inntekt, som er hovedregelen i skattesystemet, innebærer godtgjørelsesmetoden at utbyttet beskattes med samme skattesats som tilbakeholdt overskudd.

Godtgjørelsesmetoden, som ble innført i 1992, bygger på at utbytteutdelingen allerede er beskattet i selskapet. For inntektsårene 1992 og 1993 var det likevel i visse tilfeller mulig for enkelte selskaper å kunne betale ut utbytte av ubeskattet egenkapital, som følge av overgangen til «utsatt skatt»-modellen. I 1994 vedtok derfor Stortinget at aksjeselskaper som deler ut ubeskattet kapital skal betale en korreksjonsskatt. Korreksjonsskatten hindrer at det blir delt ut utbytte med rett til godtgjørelse for aksjonærene uten at inntekten som ligger til grunn for utdelingen er fullt beskattet på selskapets hånd.

Dersom et selskap tilbakeholder overskudd, innebærer dette i prinsippet at verdien på selskapets aksjer øker tilsvarende. Realiserte aksjegevinster beskattes som alminnelig inntekt og RISK-metoden (Regulering av Inngangsverdien med Skattlagt Kapital) er innført for å avverge at kapital skattlagt og tilbakeholdt på selskapets hånd også blir skattlagt som aksjegevinst hos aksjonærene. Metoden innebærer at det ved beregning av aksjegevinst tas hensyn til endring i skattlagt kapital i selskapet. Dette gjøres ved at inngangsverdien på aksjene i selskapet oppreguleres med netto økning, eventuelt nedreguleres med netto reduksjon, av selskapets tilbakeholdte skattlagt kapital i løpet av eiertiden. Aksjegevinsten (salgssum minus RISK-justert inngangsverdi) endres tilsvarende, men med motsatt fortegn av RISK-justeringen. Metoden innebærer at aksjegevinster som skyldes andre forhold enn tilbakeholdt overskudd beskattes med 28 prosent, mens aksjegevinster som skyldes tilbakeholdt overskudd ikke blir beskattet på eierens hånd. En ulempe ved RISK-metoden er at den i visse tilfeller kan være komplisert for ligningsmyndighetene, og at den i visse tilfeller kan være komplisert for skattyterne, spesielt for mindre aksjonærer. Av denne grunnen har Finansdepartementet gjennomgått RISK-systemet, og har nedsatt en arbeidsgruppe som utreder mulighetene for å etablere et sentralt aksjonærregister for registrering av kostpris og RISK-beløp på aksjonærnivå. Gruppens rapport skal danne grunnlag for den endelige vurderingen av eventuelle endringer i RISK-metoden.

Skattereformen innebar dermed en skattemessig nøytral behandling av ulike finansieringsformer. Finansieringskostnadene er de samme uavhengig av om en bedrift velger lån, tilbakeholdt overskudd eller emisjoner som finansieringsform. Diskriminering mellom ulike finansieringsformer kan føre til innlåsningseffekter, og dermed vil mindre kapital bli stilt til disposisjon for lønnsomme investeringer.

Godtgjørelsesmetoden, korreksjonsskatt og RISK-metoden er regler som bidrar til nøytralitet i skattesystemet. Regjeringen stiller seg bak disse prinsippene.

6.2.2 Kort om særskilte skatteregler for enkeltnæringer

Det er innført særskilte regler for beskatning av rederivirksomhet som skiller seg fra beskatningen av øvrig næringsvirksomhet. Rederiselskaper er fritatt for løpende beskatning av overskudd, bortsett fra at det er en løpende beskatning av netto finansinntekter unntatt valutagevinster. I stedet må eierne betale en skatt på 28 prosent når utbytte tas ut av selskapet. I tillegg betaler rederiselskapene en tonnasjeskatt beregnet på grunnlag av fartøyenes nettotonnasje.

Det nye skattesystemet for rederiselskaper avviker fra prinsippene som ligger til grunn for den øvrige bedrifts- og kapitalbeskatningen. Det har derfor vært nødvendig å etablere en rekke vilkår for å avgrense ordningen mot det øvrige skattesystemet. Rederiselskaper som skal beskattes etter de særskilte reglene kan ikke drive annen virksomhet enn utleie og drift av egne og innleide fartøy, og slike selskaper kan heller ikke ha noen ansatte. Rederiaksjeselskaper kan kun eie skip i fart og flyttbare innretninger for bruk i petroleumsvirksomhet. Skip i fart er i stor grad definert i samsvar med reglene for å få innvilget sjømannsfradrag.

Med virkning fra 1. januar 1997 er det innført felles skatteregler for offentlig og privat eide kraftselskaper. Skattereglene er i utgangspunktet de samme som for andre foretak. Det vil blant annet si at overskuddet (alminnelig inntekt) skattlegges med 28 prosent. På grunn av økende marginalkostnader ved utbygging av vannkraftressursene oppstår det såkalt grunnrente i vannkraftsektoren. Grunnrente er den ekstraordinære avkastningen knyttet til utnyttelse av begrensede naturressurser utover normalavkastningen til innsatsfaktorene kapital og arbeid. Det er derfor innført en særskilt grunnrenteskatt til staten på 27 prosent som kun skal betales av ekstraordinært overskudd i det enkelte kraftverk. Det gis fradrag for en friinntekt som skal hindre at normalavkastningen blir beskattet med grunnrenteskatt. Friinntekten fastsettes som verdien av driftsmidlene multiplisert med en normrente som skal avspeile normalavkastningen. I tillegg skal det betales en naturressursskatt på 1,2 øre/kWh, der 1 øre/kWh går til kommunen og 0,2 øre/kWh går til fylkeskommunene. Kraftselskapene får fradrag for denne skatten mot statens andel av skatt på alminnelig inntekt. Kommunene kan også skrive ut eiendomsskatt på det enkelte kraftanlegg, etter særskilte takseringsregler.

Petroleumsbeskatningen bygger i utgangspunktet på reglene for den ordinære bedriftsbeskatningen. Men også her er det er innført viktige særordninger på grunn av at det er en betydelig meravkastning (grunnrente) knyttet til utvinning av olje og gass på norsk sokkel, sammenlignet med annen næringsvirksomhet. I tillegg til ordinær overskuddsskatt må oljeselskapene betale en særskatt på 50 prosent. Denne skatten beregnes på samme grunnlag som overskuddsskatten, men det gis et ekstra fradrag (friinntekt) på 5 prosent av investeringenes kostpris hvert år i seks år. Det er videre innført normpriser for å unngå at selskaper med interessefellesskap skal kunne uthule skattegrunnlaget gjennom prisfastsettelsen. Det er også innført særskilte regler knyttet til avskrivninger, gjeldsrentefradrag (tynn kapitalisering), gevinstbeskatning og fjerningsutgifter.

Stortinget har nylig vedtatt endringer i petroleumsskatteloven vedrørende skattemessig behandling av leie av flyttbare produksjonsinnretninger samt endring i uttaks- og realisasjonsbeskatningen på kontinentalsokkelen. Finansdepartementet arbeider også med en revisjon av lov om fordeling av utgifter til fjerning av innretninger på kontinentalsokkelen. Det planlegges å fremme proposisjon om dette høsten 1998.

6.2.3 Gjeldende satsstruktur og behovet for deling

I gjeldende skattesystem beskattes arbeids- og kapitalinntekter med ulike skattesatser. Kapitalinntektene beskattes med en flat skattesats på 28 prosent uansett hvor de opptjenes, hvem de tilfaller eller i hvilken form de framkommer. Arbeidsinntekter beskattes progressivt med en maksimal marginalskatt på 49,5 prosent for lønnstakere og 52,4 prosent for næringsdrivende.

Skattereformens prinsipper fører til et behov for å skille arbeidsinntekter fra kapitalinntekter i tilfeller hvor inntektskildene ikke er klart definert.

Dette skyldes at næringsdrivendes inntekter fra virksomheten dels er avkastning på arbeid og dels er avkastning på kapital, men uten at dette skillet kommer fram i regnskapet eller på annen måte. Den samlede inntekten må derfor for skatteformål deles i kapitalinntekt og arbeidsinntekt, slik at de ulike skattesatsene kan anvendes. Begrunnelsen for delingsreglene er blant annet at arbeidsinntekter for næringsdrivende bør beskattes tilnærmet likt med lønnsinntekter.

Delingsreglene er også gjort gjeldende for aksjeselskaper og deltakerlignede selskaper der eierne som deltar aktivt i virksomheten eier minst to tredeler av aksjene/andelene i selskapet, eller har krav på minst to tredeler av overskuddet/utbyttet i selskapet (aktive eiere). Aksjer som eies av de aktive eiernes nærstående skal likestilles med aksjer eiet av de aktive selv. Som nærstående regnes ektefelle, samboer og mindreårige barn. Innføring av delingsreglene for aksjeselskaper var nytt i forbindelse med skattereformen og må ses i sammenheng med endringene i beskatningen av utbytte.

Selskapsoverskudd blir etter reformen skattlagt som alminnelig inntekt med en flat skattesats på 28 prosent. Videre er det ingen dobbeltbeskatning av aksjeutbytte og gevinster. Formålet med å gjøre delingsreglene gjeldende for aksjeselskaper der aktive aksjonærer har betydelige eierinteresser, er å redusere muligheten for å utnytte de sterke skattemessige motivene til å tilpasse seg slik at en får arbeidsinntekt skattlagt som kapitalinntekt, siden marginalskatten for kapitalinntekter er lavere enn for arbeidsinntekter.

Delingsreglene har en komplisert struktur, noe som har ført til kritikk fra deler av næringslivet. Det er gjennomført en rekke kompliserende endringer i modellen etter skattereformen i 1992. Endringene er nærmere omtalt i kapittel 4.2 i Revidert nasjonalbudsjett for 1997. Regjeringen ser det som viktig at skattereglene ikke er til hinder for aktivt eierskap, og vil på denne bakgrunnen fortløpende vurdere delingsreglene ut fra at regelverket ikke må være unødvendig komplisert eller på annen måte legge hindringer i veien for aktivt eierskap.

Stortinget vedtok våren 1997 tre endringer i delingsreglene med virkning fra og med inntektsåret 1997, jf. Innst O nr 107 (1996–97):

• Det laveste taket for beregnet personinntekt ble senket fra 23  G 8 (977  500 kroner) til 16  G (680  000 kroner).

• Aktive eieres egen lønn skal inngå i grunnlaget for lønnsfradraget.

• Identifikasjonsregelen § 59 nr. 1, Identifikasjon mellom nærstående, ble innsnevret til å gjelde kun aktive eieres ektefelle, samboer og mindreårige barn (barn under 18 år).

Stortingets vedtak om endringene i delingsreglene bidrar til lempeligere beskatning av delingsforetakene og dermed av de aktive eierne. Stortinget sluttet seg til dette i forbindelse med behandling av Nasjonalbudsjettet for 1998.

I henhold til Stortingets vedtak fra i vår skal det utredes ulike virkninger av et mer proporsjonalt skattesystem. Finansdepartementet har nedsatt et utvalg for å utrede spørsmål omkring flatere beskatning. Utvalget skal avgi innstilling innen 1. november 1998. Innstillingen vil omfatte vurderinger av tilnærminger mellom skattenivå for kapitalinntekter og arbeidsinntekter m.v. I Revidert nasjonalbudsjett for 1998 ble den siste delen av utredningen om skattlegging av aktive og passive eiere presentert. Det ble blant annet også foreslått endrede delingsregler for liberale yrker. Som et ledd i en mer omfattende vurdering av inntektsskattesystemet vil det også være naturlig å vurdere hvordan personinntekt i næringsvirksomhet og selskapsforhold skal fastlegges og skattlegges. Det vises i denne forbindelsen også til Voksenåsenerklæringen.

Det vises for øvrig til Ot prp nr 19 (1994–95) for en nærmere omtale av delingsreglene.

6.3 Formuesskattesystemet

Formuesskatten virker generelt som en skatt på sparing. Internasjonalt sett er Norge ett av få land med formuesskatt. Det er skattyters nettoformue, det vil si bruttoformue fratrukket gjeld, som er gjenstand for formuesbeskatning. Skattepliktige formuesobjekter skal som hovedregel verdsettes til omsetningsverdien. Noen formuesobjekter er imidlertid gjenstand for særskilt verdivurdering, og blant annet verdsettes visse aksjer lavere enn andre former for finansformue (omtalt som «aksjerabatten»).

For en gitt samlet sparing i husholdningene vil sammensetningen av sparingen være bestemt ut fra en avveining av forventet avkastning, risiko og likviditetsbehov. Sparing i bank gir sikker avkasting, høy likviditet og lite eller ingen kredittrisiko, mens det er knyttet både kredittrisiko og kursrisiko til plassering i for eksempel sertifikater og obligasjoner utstedt av foretakssektoren. Direkte plassering i aksjer vil normalt medføre høyere risiko enn en plassering i rentebærende fordringer, men har også erfaringsmessig gitt høyere avkastning. Ved å plassere i aksjefond kan en liten investor redusere risikoen knyttet til aksjeinvesteringer ved at investeringen kan spres på flere selskaper. Skattemessig gunstig verdivurdering av formue i aksjer kan bidra til å vri en andel av privat sparing mot sparing i egenkapital.

Regjeringen ser det som viktig at det innenfor et system med formuesskatt videreføres gunstige verdsettingsregler for ikke-børsnoterte bedrifter og bedrifter notert på SMB-listen. Dette var bakgrunnen for at Regjeringen i forbindelse med behandlingen av Nasjonalbudsjettet for 1998 gikk inn for å videreføre en rabatt i formuesverdsettelsen av aksjer i slike bedrifter. Aksjene i ikke-børsnoterte bedrifter og bedrifter notert på SMB-listen verdsettes nå til 65 prosent av skattemessig formuesverdi. En slik rabatt kan stimulere privatpersoners plassering i aksjer og dermed til privat eierskap.

I forbindelse med statsbudsjettet for 1998 ble det vedtatt at skattebegrensningen i formuesskatten skal være 80 prosent fra og med inntektsåret 1998. Dette innebærer at formuesskattytere med nettoformuer kan få nedsatt formuesskatten hvis den skattepliktiges formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt overstiger 80 prosent av alminnelig inntekt før særfradrag for alder m.v. I slike tilfeller skal formuesskatten til staten, og deretter formuesskatten til kommunen, nedsettes slik at summen av formuesskatt og skatt på alminnelig inntekt ikke overstiger 80 prosent av alminnelig inntekt. Hvis skattyter har en nettoformue på over 1 million kroner, kan ikke skatt av nettoformue nedsettes til under 0,6 prosent av overskytende formue. En skattebegrensningsregel kan gi skattelette til blant annet aksjonærer som har høy formue i form av aksjer, men hvor selskapene betaler ut lite av overskuddet i form av utbytte.

Regjeringen vil gjennomgå formuesbeskatningen i sammenheng med oppfølgingen av utredningen om et flatere skattesystem og i forbindelse med oppfølgingen av finanskomiteens retningslinjer for boligbeskatningen.

6.4 Beskatning av kapitalinntekter i en liten, åpen økonomi

Det er to grunnleggende prinsipper for inntektsbeskatning i åpne økonomier, bostedsprinsippet og kildeprinsippet.

En rendyrking av bostedsprinsippet betyr at kapitalinntekten skattlegges etter skattereglene i skattyters hjemland uansett hvor kapitalinntekten er opptjent. Dette innebærer at skattyter står overfor samme effektive skattesats på sine investeringer uavhengig av om kapitalen er investert i hjemlandet eller i utlandet. Ved fri kapitalmobilitet mellom land tilsier bostedsprinsippet i rendyrket forstand at kapitaleiere vil investere i det landet hvor avkastningen før skatt er høyest. På sikt vil dette føre til en utjevning av avkastning før skatt mellom land. Dette tilsier videre at bostedsprinsippet gir en effektiv fordeling av investeringer mellom land.

Kildeprinsippet i rendyrket forstand betyr at kapitalavkastningen kun skattlegges etter skattereglene i det landet hvor inntekten er opptjent og ikke i skattyters hjemland. Ved fri kapitalmobilitet mellom land innebærer dette at kapitaleier vil foreta sine investeringer i det landet hvor kapitalavkastningen etter skatt er høyest. På sikt tilsier dette en utjevning av avkastning etter skatt mellom land og en effektiv fordeling av den globale sparingen.

6.4.1 Hovedprinsipper for den norske skattleggingen av utenlandske kapitalinntekter

Det norske skattesystemet, i likhet med i de fleste andre land, bygger i all hovedsak på bostedsprinsippet.

Det norske skattesystemet avviker noe fra et rendyrket bostedsprinsipp, ved at Norge har forbeholdt seg retten til å beskatte utenlandske eiere som driver virksomhet i Norge. Det vil si at utlendinger som investerer i Norge, må betale skatt til Norge. Tilsvarende må norske skattytere som hovedregel betale skatt på utenlandsinvesteringer direkte til myndighetene i de landene der investeringene er foretatt. Dette kan i utgangspunktet føre til dobbeltbeskatning ved at norske skattytere også er skattepliktige til Norge for sin globalinntekt.

I skatteavtaler Norge har forhandlet og reforhandlet etter skattereformen i 1992 er kreditmetoden lagt til grunn som hovedmetode. Dette innebærer at norske investorer under visse betingelser får fradrag i norsk skatt for eventuell skatt betalt i utlandet. Internasjonalt blir også unntaksmetoden brukt for å forebygge internasjonal dobbeltbeskatning, og flere av Norges skatteavtaler fra før 1992 bygger hovedsakelig også på dette prinsippet. Unntaksmetoden innebærer vanligvis at skattyterens hjemland frafaller sin rett til å beskatte inntekt opptjent i et annet land. Det innebærer med andre ord at inntekten beskattes etter kildeprinsippet, jf. ovenfor. Begge metodene er i tråd med OECDs mønsteravtale om skatteavtaler, som blant annet har som formål å unngå dobbeltbeskatning.

Kapitalinntekter opptjent i Norge og i utlandet beskattes i stor grad etter de samme skattereglene. En viktig forskjell er at inntekt opptjent i utenlandsk aksjeselskap normalt ikke kommer til norsk beskatning før den føres hjem til Norge som utbytte. Dette kan i utgangspunktet innebære en skattekreditt og en favorisering av aksjeselskapers investeringer i utlandet framfor i Norge. I land der kapitalbeskatningen er om lag som i Norge eller høyere, vil det imidlertid ikke være noen slik skattekreditt forbundet med å investere i utlandet framfor i Norge. I tilfeller der den utenlandske skatten er høyere enn den norske, vil dermed en norsk investor betale mer i skatt ved investeringer i utlandet enn ved tilsvarende investeringer i Norge.

For norskkontrollerte selskap i lavskatteland gjelder derimot de såkalte NOKUS-reglene. Som lavskatteland regnes land hvor den alminnelige selskapsskatt utgjør mindre enn to tredjedeler av den skatten selskapet ville blitt ilignet etter norske regler. Etter NOKUS-reglene blir norske aksjonærer direkte lignet etter reglene i norsk skattelovgivning for sin andel av det løpende resultatet.

6.4.2 Bergo-gruppens utredning

I juni 1996 la en ekspertgruppe ledet av visesentralbanksjef Jarle Bergo fram en utredning 9 der en drøftet konsekvenser av økt internasjonalisering for en liten åpen økonomi. I utredningen ble det blant annet gitt en vurdering av skattereglenes betydning.

Bergo-gruppen pekte på at realkapital trolig er mer mobil over landegrensene enn andre produksjonsfaktorer og at noen former for kapital er mer mobil enn annen på kort sikt. Selv om dette isolert sett kan tilsi ulik beskatning av ulike former for realkapital, advarer Bergo-gruppen mot å differensiere skattesystemet etter mobilitet:

«Årsaken til dette er at verken realkapitalens følsomhet overfor skatteendringer eller mobilitetsgrad er perfekt observerbare for skattemyndighetene. Dette kan innebære at den faktiske differensieringen må knyttes til forhold som kan påvirkes av bedriftenes egen tilpasning. Dermed kan det lønne seg for bedriftene å bruke ressurser på tilpasning motivert ut i fra at virksomheten skal framstå som mer mobil enn hva den i virkeligheten er, dersom skattebesparelsen kompenserer for kostnadene ved tilpasning. For samfunnet har slik skattemessig tilpasning realøkonomiske kostander av flere grunner. Ressurser blir brukt utelukkende med det formål å redusere skatt. En større del av skattebyrden blir veltet over på virksomheter som framstår som mindre mobile og øker skattekostnadene der. Det kan oppstå betydelige administrative kostnader ved å utforme og håndheve de nødvendige avgrensningene som en må gjøre mellom mobil og mindre mobil virksomhet.»

Bergo-gruppen ser på sine forslag som en videreføring av nøytralitetsprinsippene fra skattereformen 1992. Disse innebærer lik skattemessig behandling av kapitalinntekter uavhengig av næring, organisasjonsform, eierskap og finansiering.

Gruppen foreslår at det arbeides videre med endringer i beskatningen av kapitalinntekter blant annet med sikte på å utforme en mer effektiv og målrettet kildebeskatning av grunnrente knyttet til norske naturressurser enn det som gjelder i dag. Videre bør det tas sikte på å innføre en konsekvent bostedsbeskatning av norsk kapitalavkastning i utlandet og i Norge, noe som blant annet innebærer at avkastningen på norske investeringer skal beskattes på samme måte som avkastningen på norske investeringer i Norge. I tillegg foreslår gruppen å oppheve kildebeskatningen av normalavkastningen på utenlandske investeringer i Norge.

Gruppen påpeker at innføring av en konsekvent residensbeskatning innebærer at dagens regler for deltagerligning av overskudd i norskkontrollerte selskaper i lavskatteland (NOKUS-reglene) bør gjøres gjeldende for all avkastning opptjent i utlandet, uavhengig av i hvilket land investeringen er foretatt og uavhengig av hvor stor den norske eierandelen er. En slik utvidelse bør imidlertid samtidig følges av en justering i reglene slik at norske skattytere kan velge mellom en løpende beskatning av selskapsoverskudd ved utenlandsinvesteringer eller en uttaksmodell der skattekreditten rentebelastes slik at innlåsningseffekten elimineres.

Det bør dessuten vurderes å gi full rett til konsolidering av kapitalinntekter (både positive og negative) fra ulike kilder på eiers hånd innenfor ett og samme skatteår. Det følger av dette at dagens system for kreditering av utenlandsk betalt kildeskatt bør erstattes med et system der det gis fradrag for utenlandsk betalt kildeskatt i det konsoliderte regnskapet. Det vil si at utenlandsk betalt kildeskatt behandles som en kostnad for selskapet.

En endring i tråd med gruppens forslag er for eksempel å beskatte norske eieres kapitalinntekter i norske selskaper på eierens hånd, i stedet for som i dag, på selskapets hånd. Alternativt kan en beskatte norske eieres andel av selskapsinntekten på selskapet som i dag, men samtidig innføre skattefritak for utenlandske investorers andel av selskapsinntekten.

Bergo-gruppens forslag har som formål å gjøre det mer attraktivt å foreta realinvesteringer i Norge. Likeledes står hensynet til den nasjonale velferd sentralt.

Gruppen mener at forslaget innebærer en mer konsekvent form for globalinntektsprinsipp, dels ved at beskatningen av utlendingers virksomhet i Norge oppheves, og dels ved at en vil få en løpende beskatning av norske investorers kapitalinntekter uavhengig av om de er opptjent i utlandet eller i Norge. Etter gruppens vurdering vil disse forslagene gjøre det mer lønnsomt både for norske og utenlandske investorer å investere i Norge. Etter gruppens vurdering er det en forutsetning for å oppheve skatteplikten for utlendingers næringsinntekt opptjent i Norge at en først innfører en treffsikker grunnrentebeskatning. Dette er nødvendig for å unngå at grunnrenten i viktige næringer føres skattefritt ut av landet.

Bergo-gruppen kommenterer mulige provenyvirkninger av skatteforslagene. Dersom utenlandske eieres andel av normalavkastningen i norske selskaper ikke er skattepliktig til Norge, vil det umiddelbart føre til et skattetap, siden kun norske eieres andel av normalavkastningen skattlegges. Gruppen mener at dette skattetapet på kort sikt kan dempes ved at forventningene om økt avkastning av å investere i Norge gir oppgang i børsverdiene også for norske eiere og således øker skatteinntektene. På lengre sikt mener gruppen at skatteinngangen vil kunne øke. Det skyldes at det trolig vil bli mer attraktivt for utlendinger å investere i virksomhet i Norge utenom de grunnrentebaserte sektorene. Selv om overskuddet til utenlandske eiere ikke blir skattlagt i Norge, vil konkurransen om norsk arbeidskraft, råvarer, kunnskap, realkapital m.v. som følge av økte investeringer innenlands, kunne øke avlønningen til norske arbeidere og eiere av norske innsatsfaktorer, og følgelig gi høyere skatteinngang.

Gruppen peker på at skatteforslagene i innstilling er i strid med OECDs anbefalinger om utformingen av skatteavtaler. Forslaget om innføring av konsekvent skattlegging etter bostedsprinsippet kan innebære en dobbeltbeskatning av norske investorer ettersom skatt betalt i utlandet foreslås behandlet som en kostnad istedenfor å krediteres direkte mot skatt i Norge. Et slikt forslag krever med andre ord at skatteavtaler reforhandles, noe som vil ta tid og som det kan være vanskelig å få gjennomslag for. Et annet alternativ er at Norge ensidig sier opp skatteavtalene, blant annet fordi behovet for skatteavtaler etter gruppens vurdering er mindre dersom en innfører en mer konsekvent skattlegging etter bostedsprinsippet. Gruppen peker på at det heller ikke vil bli noen dobbeltbeskatning dersom andre land innfører et tilsvarende system.

6.4.3 Regjeringens vurderinger av endringer i skattleggingen av kapital

Den økende internasjonaliseringen av norsk næringsliv, særlig når det gjelder kapitalbevegelser og direkteinvesteringer, stiller skattesystemet overfor nye utfordringer. Høy grad av mobilitet i næringslivet kan føre til en uheldig skattekonkurranse mellom land for å tiltrekke seg næringsvirksomhet, og vil i så fall kunne bidra til å svekke mulighetene til å føre en selvstendig skattepolitikk.

Regjeringen anser en utforming av skattesystemet etter næringers mobilitet, hvor internasjonalt mobile næringer får en lavere effektiv beskatning enn mindre mobile næringer, som en uheldig løsning. Hensynet til skattemessig likebehandling bør her være overordnet for å sikre at investeringene i minst mulig grad blir påvirket av skattemotiverte hensyn. Når Regjeringen likevel vil beholde de særskilte skatteregler for rederinæringen, har det sitt opphav i den helt spesielle internasjonale konkurransesituasjonen denne næringen står overfor, jf. omtalen i Innst O nr 81 (1995–96) og Innst O nr 37 (1996–97). Skattereglene for denne næringen er ikke å anse som retningsgivende for den framtidige skattemessige behandlingen av andre næringer.

Etter gjeldende regler blir norske borgeres inntekt opptjent i utlandet i all hovedsak beskattet på samme måte som inntekt opptjent i Norge. Som nevnt er det imidlertid en skattekreditt forbundet med investeringer i utenlandske aksjeselskap som kan gjøre det skattemessig mer lønnsomt for en norsk skattyter å investere i utlandet framfor i Norge dersom skatten som betales i utlandet er lavere enn skatten som betales i Norge. Bergo-gruppen foreslo å fjerne dette skattemessige motivet til å investere i utlandet ved å innføre løpende beskatning for alle investeringer i utlandet, eller at en alternativt rentebelaster skattekreditten ved utenlandsinvesteringer.

Regjeringen er enig i at det er uheldig dersom skattereglene gjør det mer lønnsomt å investere i utlandet enn i Norge, for eksempel gjennom den potensielle skattekreditten som Bergo-gruppen peker på kan gjøre seg gjeldende i det norske systemet. Det er imidlertid vesentlige praktiske og kontrollmessige problemer forbundet med Bergo-gruppens forslag, noe som også er påpekt av flere av høringsinstansene.

Bergo-gruppen foreslo videre å behandle skatt betalt i utlandet av norske eiere som en utgift istedenfor som i dag hvor skatt betalt i utlandet krediteres mot norsk skatt. Det ble begrunnet med at skatt som norske investorer betaler i utlandet er å betrakte som en kostnad sett fra et rent nasjonalt synspunkt. En slik regel vil innebære at norske investorer kan bli dobbeltbeskattet ved investeringer i utlandet. Dette er i strid med prinsippene som er nedfelt i OECDs mønsteravtale for skatteavtaler, og likeledes med de skatteavtaler Norge har inngått. Som Bergo-gruppen påpeker ville derfor et slikt prinsipp innebære at skatteavtaler må sies opp eller at de må reforhandles. Skatteavtalene er imidlertid også viktige for å sikre utveksling av informasjon og mulighet for kontroll. Internasjonalt samarbeid på skatteområdet er også viktig av andre årsaker og en skadelig skattekonkurranse er for eksempel et aktuelt tema blant annet i OECD. Eventuell endring i prinsippene for å gi fradrag for utenlandsk betalt skatt bør derfor skje innenfor en felles internasjonal ramme.

Opphevelse av skatteplikten for utenlandske eieres virksomhet i Norge er heller ikke aktuelt uten en felles internasjonal enighet om å gå over til en mer konsekvent globalinntektsbeskatning. En ensidig opphevelse av utlendingers skatteplikt til Norge kan medføre at utenlandske investorer kan bringe grunnrente m.v. skattefritt ut av landet. Regjeringen ønsker heller ikke å gi slike skattemessige insentiver til økt utenlandsk eierskap i norske bedrifter.

Regjeringen er enig med Bergo-gruppen i at en bør se nærmere på grunnrentebeskatningen. Foreløpig er det kun petroleums- og kraftvirksomhet som har særskilte skatteregimer med bakgrunn i at det er grunnrente i disse næringene. Innføring av grunnrenteskatt i andre næringer må avklares nærmere før det eventuelt blir aktuelt forslå dette.

Regjeringen ser alvorlig på den trusselen internasjonal skattekonkurranse kan ha på Norges muligheter til å føre en selvstendig skattepolitikk, og er således enig med Bergo-gruppen i at det er viktig å vurdere skattesystemets virkninger på investeringer i Norge. Det er imidlertid av avgjørende betydning at dette arbeidet gjøres i samarbeid med andre land. Dette sammen med de praktiske problemene Bergo-gruppens forslag reiser, medfører at Regjeringen inntil videre ikke legger opp til vesentlige endringer i skattleggingen av norske kapitalinntekter i utlandet eller av utlendingers kapitalinntekter i Norge.

7 Tilretteleggende offentlig sektor

Offentlig sektor forvalter en betydelig andel av samfunnets ressurser og utfører sentrale oppgaver og tjenester på vegne av fellesskapet. Det er viktig at både økonomiske og menneskelige ressurser i offentlig sektor blir brukt på en slik måte at sektoren framstår som helhetlig og kompetent, og bidrar til å fremme et konkurransedyktig næringsliv. Det er spesielt innenfor tre områder offentlig sektor kan bidra til dette; som effektiv leverandør av tjenester, ved utforming og forvaltning av lover og forskrifter og ved offentlige anskaffelser.

Innenfor disse områdene har offentlig sektor både en rolle som «passiv» tilrettelegger og som aktiv samhandler med næringslivet.

Offentlig sektor til tjeneste

Næringslivet er avhengig av et godt offentlig tjenestetilbud. Dette gjelder innenfor utdanning, forskning og kommunikasjon. Effektivitet i leveransen av disse tjenestene er viktig for næringslivets konkurransedyktighet og lønnsomhet. Dette gjelder ikke bare fordi tjenestene er viktige innsatsfaktorer i driften, men også fordi næringslivet gjennom skatter og avgifter er med på å finansiere disse. Det er derfor viktig at næringslivets interesser blir ivaretatt ved utformingen av tjenester som har betydning for bedriftene.

Regjeringen har som mål å utvikle en kostnadseffektiv og brukerorientert offentlig sektor. Sektoren skal framstå som en kompetent leverandør av mest mulig individuelt tilpassede tjenester for bedrifter og entreprenører. Organisering, tidsfrister, kommunikasjon, informasjon og effektiv anvendelse av informasjonsteknologi er sentrale virkemidler for å nå dette målet.

Utforming og forvaltning av lover og forskrifter

Gjennom lover og forskrifter legger offentlig sektor viktige premisser for næringsvirksomhet. For næringslivet er det avgjørende med stabile og forutsigbare rammebetingelser. Det er likevel av stor betydning at lover og regler moderniseres og forenkles i takt med samfunnsutviklingen slik at de ikke er til hinder og belastning for næringslivets utvikling og interesser. Det må være et mål å utforme lover og forskrifter som både ivaretar næringslivets behov for stabile og forutsigbare rammevilkår og som ivaretar behovet for modernisering i takt med samfunnsutviklingen.

Offentlig sektors virksomhet overfor næringslivet baserer seg i stor grad på informasjon fra bedriftene. I tillegg fører ofte lover og regler til at offentlige myndigheter har et kontrollansvar og således et behov for at næringslivet innrapporterer data. Denne informasjonsinnhentingen gjør offentlig sektor til en aktiv samhandler med næringslivet. Omfanget av og effektiviteten knyttet til denne informasjonsinnhentingen vil være av stor betydning for ressursbruken i såvel offentlig sektor som privat næringsliv. Gjennom Oppgaveregisteret har Regjeringen et sentralt verktøy i arbeidet med å legge til rette for at denne prosessen skal være minst mulig ressurskrevende. Bruk av elektroniske medier ved innrapportering av data er et annet virkemiddel med stort effektiviseringspotensial.

Offentlig anskaffelser

Omfanget av offentlige anskaffelser av varer og tjenester er betydelig og gjør offentlig sektor til en stor innkjøper og kunde. Det er derfor samfunnsøkonomisk viktig å stimulere til en effektiv offentlig anskaffelsesvirksomhet. Effektive offentlige anskaffelser oppnås blant annet gjennom kompetanseutvikling hos offentlige anskaffere og gjennom konkurranse mellom leverandørene.

Profesjonelle anskaffere som stimulerer til konkurranse mellom et bredt spekter av leverandører vil bidra til kostnadsbevissthet, effektivitet og produktutvikling hos norske bedrifter, og dermed utvikle og gjøre norsk næringsliv mer konkurransedyktig både på hjemmemarkedet og på eksportmarkedet. Strenge krav til produkter og tjenester vil bidra til innovasjon og nyskaping, og leveranser til en krevende offentlig sektor kan være en god referanse for norske leverandørbedrifter. Bruk av elektronisk handel ved offentlig innkjøp kan være et virkemiddel som både stimulerer til mer effektiv offentlig anskaffelsesvirksomhet og til utvikling av norske leverandørbedrifter.

7.1 Offentlig sektor til tjeneste

Det er et forvaltningspolitisk mål å utvikle en brukerorientert, politisk styrbar og effektiv offentlig sektor som skal representere et konkurransefortrinn for norsk næringsliv, samtidig som grunnleggende verdier som rettssikkerhet, forutsigbarhet, likebehandling, åpenhet og innsyn ivaretas. En effektivisering i offentlig sektor innebærer at offentlige tjenester produseres bedre, raskere og billigere. Dette krever blant annet at det arbeides med organisasjonsmessige løsninger, kompetanseutvikling, brukerorientering og effektiv teknologianvendelse. En effektiv og brukerorientert offentlig sektor med god kompetanse om det å starte og drive en bedrift, vil ha positiv innvirkning på næringslivets utviklingsmuligheter.

Regjeringen har opprettet et statssekretærutvalg for fornying og omstilling i offentlig forvaltning. Utvalget skal på bred basis vurdere muligheter for modernisering og effektivisering i forvaltningen, samt fremme forslag til konkrete forbedringsmuligheter. Krav til bedre service og brukerorientering, offentlige servicekontorer og effektiv bruk av IT i forvaltningen er blant de aktuelle områdene. Hensynet til næringslivet vil være ett av de overordnede premissene i fornyings- og moderniseringsarbeidet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelse (AKU)

Å sikre effektivitet og kvalitet i offentlig sektor kan innebære betydelige utfordringer, blant annet fordi det ofte vil være vanskelig å måle produksjon og resultat. Konkurranse stimulerer i mange sammenhenger til en mer effektiv ressursbruk og kvalitativt bedre tjenester. Offentlig sektors virksomhet er på enkelte områder utsatt for konkurranse. På andre områder er det offentlige eneleverandør. Henriksen-utvalget la til grunn at det offentlige også i framtiden skal bære hovedansvaret for grunnleggende tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg. Utvalget mente imidlertid at det var viktig å legge til rette for bruk av konkurranse som middel til å oppnå effektiv produksjon av varer og tjenester også innenfor offentlig sektor. Regjeringen deler disse vurderingene. Konkurransestimulering i deler av offentlig sektor hvor dette er ønskelig og mulig, kan være et virkemiddel som bidrar til effektivitet.

For de delene av offentlig sektor som ikke egner seg for konkurranseutsetting, er det spesielt viktig å utvikle gode tilbakemeldingssystemer for brukernes vurderinger og tilfredshet med tjenestene. Det å sette brukerne i fokus må være et mål for all offentlig virksomhet. Næringslivets krav til både kvalitet på og effektivitet i leveransene av offentlige tjenester, kan være noe forskjellig fra andre brukergrupper. Det er derfor nødvendig at næringslivets vurdering av offentlige tjenester inngår som et viktig element i slike brukerundersøkelser.

Næringslivet er blant annet avhengig av stabile og forutsigbare rammebetingelser for å kunne planlegge, omstille og utvikle sin virksomhet i takt med markedene. Beslutninger fattet i offentlige organer påvirker i mange tilfeller aktivitetene i bedriftene. Klare tidsfrister knyttet til saksbehandling, samt tilgjengelig og god informasjon, vil være sentrale elementer i arbeidet med å skape et forutsigbart og oversiktlig miljø for næringslivet. Tidsfrister knyttet til saksbehandling er blant annet benyttet i forbindelse med håndhevelse av ervervsloven.

Regjeringen har også tatt initiativ til å innføre serviceerklæringer i statlig offentlig forvaltning som et ledd i effektiviseringen av offentlig sektor. Sentrale elementer i arbeidet med serviceerklæringer er at statsforvaltningen etablerer en systematisk kontakt med sine brukere og at tilbakemeldingene fra brukerne benyttes til å yte bedre tjenester. Fastsettelse av tidsfrister og ventetider for arbeidet i den enkelte etat inngår også som sentrale elementer. Det legges for øvrig vekt på at det er vedkommende etat selv som må gå ut med serviceerklæringen og at dette skjer senest innen utgangen av år 2000.

Det er i denne sammenhengen viktig at ulike deler av offentlig sektor, som blant annet er satt til å betjene næringslivet, har inngående kjennskap til og kunnskap om næringslivet og dets betydning for sysselsetting og verdiskaping. Bedriften vil ha ulike behov i ulike faser av bedriftens livssyklus, fra idé til lønnsomt foretak. Regjeringen vil derfor ta initiativet til en holdningskampanje overfor offentlig sektor. En slik kampanje skal bidra til økt bevissthet om og innsikt i bedrifters behov, slik at offentlig sektor kan bidra til å fremme kreativitet og entreprenørskap.

Effektiv anvendelse av informasjonsteknologi i offentlig sektor vil i mange tilfeller kunne bidra til økt effektivitet og raskere saksgang. Gode dataverktøy kan erstatte manuelle rutiner og dermed frigi ressurser til anvendelse innenfor de ulike etatenes primærområder. I tillegg vil utviklingen av tverrsektorielle nett og infrastruktur forenkle informasjonsutvekslingen mellom etater og bedre utnyttelsen av offentlig sektors samlede informasjonsressurser. Til sammen bidrar dette til en mer effektiv ressursutnyttelse og et kvalitativt bedre offentlig tjenestetilbud.

I tillegg vil en kobling til eksterne nett skape grobunn for en enklere og bedre informasjonsutveksling mellom næringslivet og offentlig sektor. Næringslivet har på den ene siden behov for en enkel og tilgjengelig kanal som kan formidle oppdaterte opplysninger om prosesser og beslutninger fattet i offentlige etater. På den andre siden er næringslivet pålagt en rekke innrapporteringsplikter til offentlige etater. Denne rapporteringen kan være svært ressurskrevende og potensialet for gevinster som følge av en overgang til bruk av elektroniske overføringsmedier synes derfor å være stort. Ekstern elektronisk kommunikasjon og informasjonsutveksling vil bidra til at offentlig sektor framstår som mer åpen, helhetlig og brukervennlig.

Offentlig sektor i Norge gjør allerede utstrakt bruk av informasjonsteknologi som verktøy i ulike oppgaveløsninger, og etableringen av Forvaltningsnettet danner ytterligere et godt grunnlag for utvidet elektronisk samhandling både internt og eksternt. Revidering av en rekke regler vil imidlertid være nødvendig for å fjerne unødige hindre for elektronisk oppgaveløsning og samhandling mellom næringsliv og offentlig sektor. Det er viktig at slike endringer ikke kommer i konflikt med grunnleggende hensyn til personvern, likebehandling, innsyn og åpenhet.

7.1.1 Sentral, regional og lokal utøvelse av næringspolitikken - Ansvarsdeling og samarbeid

Offentlig innsats for å stimulere næringsutviklingen foregår på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. Regjeringen ønsker å rette oppmerksomheten mot hvordan myndighetenes tilrettelegging på de ulike nivåene og på tvers av sektorene kan videreutvikles og samordnes for i størst mulig grad å stimulere næringsutviklingen. Det er behov for en klar ansvarsdeling mellom de ulike forvaltningsnivåene, samtidig som det er viktig at de ulike instansene samarbeider og arbeider i tråd med målene i den nasjonale næringspolitikken.

I arbeidet med fylkesplaner og strategiske næringsplaner skal fylkeskommunene ha en dialog med næringslivet om hvordan viktige utfordringer kan møtes. Slike planer er imidlertid best egnet som et verktøy som grunnlag for prioritering av offentlig ressursbruk innenfor viktige samfunnsoppgaver som infrastruktur, utdanning og kompetanseutvikling. Ved denne typen offentlig tilrettelegging er det avgjørende at det etableres en god dialog med næringslivet om dets utfordringer og behov. Det er imidlertid bedriftene selv som har ansvar for å fremme lønnsom virksomhet. Strategiske næringsplaner vil derfor i svært begrenset grad være egnet til å fremme og prioritere offentlig støtte til kommersielle prosjekter i enkeltbedrifter. Eventuell offentlig støtte til kommersielle prosjekter må være gjenstand for selvstendig og profesjonell vurdering av kompetente organer i hvert enkelt tilfelle.

Kommunesektoren ivaretar viktige oppgaver som tilrettelegging av grunnleggende infrastruktur som vei, vann og kloakk samt arealdisponering. En bevisst holdning til og innsats fra kommunenes side for å legge forholdene til rette for lønnsom næringsdrift, fordrer dialog med næringslivet. Dette er et viktig grunnlag for livskraftige og framtidsrettede samfunn. Kommunesektoren i Norge må utvikles som en støttespiller for næringslivet.

I større grad enn tidligere vil gode og livskraftige lokalsamfunn være kjennetegnet av at man skaper grobunn for næringsutvikling og nye arbeidsplasser i privat sektor. De kommunene som lykkes i å tilrettelegge de lokale rammebetingelsene på en slik måte at de oppfattes som attraktive av næringslivet, vil også på sikt ha gode muligheter for å tiltrekke seg og ut­vikle et framtidsrettet næringsliv.

Regjeringen ønsker å sette fokus på hvordan myndighetenes tilrettelegging både på sentralt, regionalt og lokalt nivå og på tvers av sektorene på en effektiv måte kan bidra til å stimulere næringslivet til utvikling. I samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet, har Nærings- og handelsdepartementet tatt initiativ til å se nærmere på hvordan den regionale planleggingen kan bedres med sikte på å møte næringslivets utfordringer i det enkelte fylke. Nærings- og handelsdepartementet har også tatt initiativ til samarbeidsprosjektet «Næringsvennlige kommuner». Det skjer i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, Kommunenes Sentralforbund, Norsk Kommuneforbund, NHO og LO. Hovedutfordringene i prosjektet er konsentrert om å styrke samarbeidet mellom kommuner og næringslivet med utgangspunkt i næringslivets utfordringer, og hvordan kommunene kan bedre sin service overfor næringslivet. Prosjektene vil starte opp sommeren 1998.

7.2 Utforming og forvaltning av lover og forskrifter

For næringslivet er det viktig med velfungerende lover og forskrifter som gir forutsigbare og stabile rammevilkår. En stadig mer integrert verdensøkonomi, der internasjonale avtaler og utbredelsen av informasjonsteknologi står sentralt, skaper imidlertid et behov for en internasjonal harmonisering av regelverket på en rekke områder. Dette, kombinert med et stadig raskere tempo i samfunnsutviklingen, gjør det til en utfordring for offentlig sektor å utforme et regelverk som på den ene siden sikrer stabile og forutsigbare rammevilkår for næringslivet og på den andre siden ivaretar behovet for modernisering i takt med samfunnsutviklingen.

En regelverksutforming som eksplisitt tar hensyn til næringslivets konkurransesituasjon og effektiv forvaltning av næringslovgivningen vil innebære et konkurransefortrinn for norsk næringsliv. Dette kan særlig oppnås ved:

• samordning og forenkling av eksisterende og ny næringslovgivning,

• bedre konsekvensanalyser ved regelutforming,

• elektronisk innrapportering og gjenbruk av data,

• vektlegging av god informasjonstilgang til næringslivet.

7.2.1 Samordning og forenkling av næringslovgivningen

Omfanget av reguleringer som de næringsdrivende må forholde seg til, er med tiden blitt svært omfattende. På slutten av 1980-tallet ble det anslått at om lag halvparten av alle lover berørte næringslivet direkte eller indirekte. Det er grunn til å anta at den prosentvise andelen av forskrifter som berører næringslivet er enda større. EØS-avtalen har bidratt til å øke omfanget av næringsreguleringer ytterligere.

Et stadig mer komplisert samfunn med et økende behov for reguleringer har ført til at hovedproblemene med regelverket ikke bare er knyttet til forståelsen og etterlevelsen av den enkelte lov eller bestemmelse, men til kompleksiteten og det totale omfanget av regler og bestemmelser. Omfanget av krav som stilles til den enkelte bedrift er så stort at det særlig for mindre bedrifter er vanskelig å holde oversikten. Både Henriksen-utvalget og Småbedriftsutvalget pekte på dette som et problem for næringslivet. Regjeringen vil derfor arbeide for at regelverksforenklinger også relateres til mulighetene for å redusere omfanget av lover og regler, når dette kan gjøres uten innholdsmessig eller andre skadevirkninger av betydning. Innsatsen for å forenkle innholdet i det enkelte regelverk vil være det mest sentrale. Et slikt forenklingsarbeid vil også ha betydning for næringsdrivendes evne til å «absorbere» mengden av lover og bestemmelser.

Næringslovutvalget arbeider aktivt med å bedre de legale rammevilkårene for små bedrifter i Norge. Utvalget har fremmet en rekke forslag til regelverks­endringer og forenklinger med betydning for næringslivet. Regjeringen ser dette som en sentral oppgave og ønsker å være en pådriver for å få til forenklinger i regelverket. Næringslovutvalgets arbeid er viktig i Regjeringens satsing for småbedriftene. Forenklinger i regelverk har gjennomgående en større betydning for mindre bedrifter enn for de store da disse har mer begrensede ressurser til å ta seg av kontakten med det offentlige.

7.2.2 Forbedre analyser av regelverks konsekvenser

Til tross for at en såvidt stor del av regelverket rettes mot næringslivet, har det i liten grad funnet sted forskning som kan gi oss kunnskap om ulike lovers innvirkning på drift av næringsvirksomhet. Næringslovutvalget har pekt på behovet for å forbedre utredningene av reglers konsekvenser for næringslivet, og særlig for mindre bedrifter. Utvalget ser dette som en av de viktigste utfordringene framover. I dag er utredningene av konsekvensene for næringslivet av et lovforslag ofte mangelfulle. Konsekvensanalysene synes i mange tilfeller å fokusere nokså ensidig på hvilke kostnader eller konsekvenser et lovforslag vil ha for det offentlige. Hvilke konsekvenser et forslag vil få for privat sektor, og da særlig næringslivet, mangler ofte. Nærings- og handelsdepartementet har startet et arbeid med sikte på å utvikle kunnskap og et verktøy som gir bedre grunnlag for å vurdere effekten av nye og endrede lover og forskrifter. Ved alle lov- og forskriftsframleggelser skal økonomiske og administrative konsekvenser være utredet i henhold til utredningsinstruksen.

7.2.3 Innrapportering og gjenbruk av data i offentlig forvaltning

Lover og regler fører også med seg et utstrakt informasjons- og kontrollbehov i en rekke offentlige etater. Dette bidrar til å utløse en omfattende rapporteringsplikt fra næringslivet til offentlig sektor. Det er nødvendig, og i alles interesse, at det offentlige i flere sammenhenger henter inn opplysninger fra næringslivet. Ulike offentlige etater vil imidlertid ofte ha behov for mange av de samme opplysningene. Liten grad av datagjenbruk, samt mange og ofte vanskelig tilgjengelige skjema, gjør at næringslivet står overfor det som ofte omtales som skjemaveldet. Både Næringslovutvalget, Henriksen-utvalget og Småbedriftsutvalget la vekt på at oppgaveplikten må gjennomgåes med sikte på videre forenkling og samordning.

Det har i mer enn 20 år vært arbeidet med forsøk på forenkling av skjemaveldet. Arbeidet har blant annet strandet på grunn av manglende tekniske muligheter. Oppgavepliktprosjektet ble i 1993 satt i gang som et ledd i Regjeringens arbeid med å redusere skjemaveldet for næringslivet. Oppgaveregisteret er nå på plass, og er et viktig verktøy som Regjeringen aktivt ønsker å benytte i det videre arbeidet med å redusere skjemaveldet. Beregninger som er foretatt, har vist at selv små reduksjoner i næringslivets oppgaveplikter vil gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster.

Oppgaveregisteret har en oversikt over alle statlige oppgaveplikter som pålegges næringslivet. På bakgrunn av denne oversikten skal Oppgaveregisteret foreslå tiltak for sanering, forenkling og effektivisering av næringslivets oppgaveplikter. Denne oversikten vil også danne grunnlag for Regjeringens arbeid med å legge til rette for elektronisk innrapportering av data fra næringslivet til offentlig sektor. For at Oppgaveregisteret til enhver tid skal være oppdatert, er statlige etater pålagt å melde fra når de utsteder nye eller endrer eksisterende oppgaver . Selve samordningen av data vil foregå mellom de enkelte statlige etater som i dag innhenter samme informasjon fra næringslivet. Prioritering av oppgaver og et effektivt samarbeid mellom etatene er nødvendig for at man skal kunne utnytte de mulighetene databasen gir.

Oppgaveregisteret skal også rette søkelyset mot regelverksutformingen der rammene for næringslivets oppgaveplikter blir fastlagt. I denne forbindelsen vil det i Oppgaveregisteret bli opparbeidet ekspertise på statlig oppgaveinnhenting for å bidra med råd underveis i regelverksarbeidet.

7.2.4 Informasjons- og innrapporteringskanaler

Vesentlige deler av næringslivets problemer i forhold til lover og regler er knyttet til omfanget og kompleksiteten i innholdet. Dette gjelder spesielt for mindre bedrifter, som ofte har færre ressurser til å håndtere dette. Regjeringen legger stor vekt på forenklinger og veiledning som skal gjøre det lettere for næringslivet å etterleve plikter pålagt av offentlige myndigheter.

Oppgaveregisteret vil i tillegg til å drive samordningsarbeid også gi næringslivet en helt ny mulighet til å få oversikt over oppgaveplikter som berører dem. For hver enkelt bransje vil registeret ha en oversikt over hvilke skjema de er pålagt å fylle ut og hvilken instans som har ansvaret for disse. Dette vil gjøre det lettere for næringslivet å bli oppmerksom på hvilke etater de må forholde seg til. Særlig vil dette kunne hjelpe nystartede virksomheter som ennå ikke er kjent med de offentlige kravene som gjelder.

Nærings- og handelsdepartementet har gjennom Veiledningsinstituttet i Nord-Norge initiert prosjektet Bedriftsinformasjon på Internett (Bedin). Dette prosjektet skal sikre næringslivet lett tilgjengelig og oppdatert informasjon om sentrale spørsmål knyttet til næringsvirksomhet og etablering gjennom bruk av Internett. Bedriftene kan gjennom denne kanalen søke og få opplysninger om krav til etablering av virksomhet, regnskap og revisjon, skatter og avgifter, produktkrav, forbrukerlover og annet. Bedin ble tilgjengelig for publikum mai 1998.

I tillegg vil kartlegging og analyser av bedriftenes oppgaveplikter foretatt av Oppgaveregisteret, danne grunnlag for Nærings- og handelsdepartementets arbeid med elektronisk innrapportering. Det er et mål for departementets arbeid at innrapportering fra næringslivet skal kunne foregå ved hjelp av enkle og minst mulig ressurskrevende metoder. Dette effektiviseringsarbeidet må gå parallelt med det arbeidet som gjøres i Næringslovutvalget med lov- og regelforenkling samt Oppgaveregisterets fokus på gjenbruk av data.

7.3 Offentlig sektor som innkjøper og kunde

Offentlige anskaffelser av varer og tjenester var i 1996 om lag 155 milliarder kroner (eksklusive olje- og gassektoren). Statlige anskaffelser utgjorde noe over 65 milliarder kroner, mens kommunale anskaffelser utgjorde nærmere 90 milliarder kroner. Offentlige anskaffelser utgjør vel 18 prosent av bruttonasjonalproduktet i Norge 10.

I EØS-området foretas det offentlige anskaffelser for omlag 5500 milliarder kroner årlig. Norske bedrifter har som følge av EØS-avtalen, muligheter for å konkurrere om oppdrag i hele EØS.

Det er samfunnsøkonomisk viktig å stimulere til en effektiv offentlig anskaffelsesvirksomhet. Effektive anskaffelser innebærer at ressursbruken både i privat og offentlig sektor blir best mulig. Videre er det viktig at offentlig sektor gjennom sine anskaffelser bidrar til utvikling av et konkurransedyktig norsk næringsliv, både på hjemmemarkedet og på eksportmarkedet.

7.3.1 Effektivisering av offentlige anskaffelser

For næringslivet er det viktig at både økonomiske og menneskelige ressurser i offentlig sektor blir brukt på en slik måte at det understøtter den samlede verdiskapingen. Regjeringen har som mål å bidra til at en effektiv offentlig sektor blir et konkurransefortrinn for næringslivet i Norge.

For det offentlige, som en stor innkjøper, er det viktig å få riktige varer og tjenester av ønsket kvalitet til lavest mulig kostnad. Dette stiller betydelige krav til anskaffelsesprosessen. Forbedringer som bidrar til at produktene eller tjenestene blir bedre tilpasset det offentliges behov og/eller medfører lavere innkjøpskostnader, gir rom for å redusere utgiftene over offentlige budsjetter. Dette kan bidra til bedre dekning av andre behov innenfor de samme økonomiske rammene.

Et treårig program for statlige anskaffelser som ble avsluttet ved utgangen av 1996 har bidratt til økt effektivitet og profesjonalitet i statlig anskaffelsesvirksomhet. Programmet avdekket også behov for betydelig arbeid før hele effektiviseringspotensialet på statlige anskaffelser kan realiseres.

I regi av det daværende Plan- og samordningsdepartementet er det satt ned et interdepartementalt utvalg som skal utforme og koordinere den statlige anskaffelsespolitikken. Statens forvaltningstjeneste vil fortsatt utøve den statlige rådgivningstjenesten som skal gi innkjøpsfaglig og strategisk veiledning til statlige anskaffere.

I tillegg til kompetanseoppbygging og rådgivning anser Regjeringen det som viktig å utforme et enhetlig og pedagogisk regelverk innenfor området offentlige anskaffelser, samt at det under planleggingen av den enkelte anskaffelsen skal tas hensyn til livssykluskostnader og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen.

Kommunene sto for den største andelen av de offentlige anskaffelsene i 1995. Med støtte fra Kommunenes sentralforbund (KS) ble Kommunenes innkjøpsforum etablert i 1996. Regelverkssituasjonen innenfor kommunal sektor avviker fra statlig sektor. For mindre anskaffelser under de nærmere angitte terskelverdier avgjør kommuner/fylkeskommuner selv om de vil følge KS" forslag til anskaffelsesinstruks. Bare ca halvparten av kommuner/fylkeskommuner har vedtatt å følge denne. Som offentlig myndighet er imidlertid også kommunesektoren forpliktet til å følge relevante regler i EØS- og WTO-avtalene. Slike ulike prosedyreregler for anskaffelsene kan innebære visse vanskeligheter.

En kartleggingsundersøkelse Nærings- og handelsdepartement har gjennomført om virkningene av EØS-avtalen på området offentlige anskaffelser, viser at offentlige oppdragsgivere er blitt mer profesjonelle. Det skjer en økende bruk av samordnende innkjøp og det er blitt økt konkurranse med bedre og billigere produkter som resultat.

Elektronisk oversendelse av kunngjøringer om offentlige anskaffelser kan effektivisere det offentlige anskaffelsesmarkedet både i Norge og i EØS. I EU arbeides det blant annet med å forenkle kunngjøringsprosessen ved å benytte færre skjemaer og elektronisk oversendelse av kunngjøringene til EUs anbudsdatabase TED 11. I Norge får norsk næringsliv tilgang til en samlet elektronisk oversikt over norske og utenlandske kunngjøringer om offentlige anskaffelser gjennom Norsk Lysningsblad.

Det er fortsatt et stort potensial for effektivisering gjennom elektronisk handel. Elektronisk handel gir også nye muligheter for norske bedrifter til å nå et internasjonalt marked. Gjennom aktiv bruk av elektronisk samhandel i offentlige innkjøp og tilrettelegging for økt sikkerhet i nettene, vil offentlige etater kunne medvirke til at elektronisk handel raskere etableres som en vanlig form for kommersiell transaksjonsoverføring. Regjeringen ser det som viktig å arbeide videre med dette.

7.3.2 Leverandørutvikling

Offentlig sektor har gode forutsetninger for å være et konkurransefortrinn for næringslivet i Norge. Innsatsen fra oppdragsgivernes side for å utvikle leverandørene slik at de bedre er i stand til å dekke behov i tilknytning til senere anskaffelser, vil kunne gi gjensidig nytte for begge parter.

Det er viktig at det offentlige opptrer som profesjonell innkjøper og krevende kunde og stimulerer til konkurranse mellom et bredt spekter av leverandører. Dette vil bidra til kostnadsbevissthet, effektivitet og produktutvikling hos norske bedrifter, og dermed gjøre norsk næringsliv mer konkurransedyktig både på hjemmemarkedet og på eksportmarkedet. Når det offentlige som krevende kunde stiller krav til kvalitet og løsningsforslag, bidrar dette i tillegg til innovasjon og nyskapning.

Et annet eksempel på leverandørutvikling er tidlig informasjon til næringslivet om planlagte anskaffelser. Dette bidrar til at flere leverandører kan gi konkurransedyktige tilbud når selve anskaffelsen skal gjøres, noe som blant annet stimulerer til økt bruk av den statlige ordningen med offentlig forsknings- og utviklingskontrakter (OFU-kontrakter). OFU-kontrakter har som formål å få fram nye og forbedrede produkter knyttet til offentlige anskaffelser samtidig som det styrker leverandørenes konkurranseevne.

Grundig og informativ tilbakemelding til tapende parter i en anbudskonkurranse er også viktig. Dette kan bidra til å kvalifisere disse ved senere leveranser. EØS-forskriftene pålegger offentlige etater å gi en slik tilbakemelding. Regjeringen er videre opptatt av at anskaffelseskonkurranser så langt som mulig legges til rette slik at også små bedrifter skal gis mulighet til å delta som leverandører til det offentlige.

Nærings- og handelsdepartementet etablerte i 1996 et samarbeid med NHO, SND og KS om satsing på leverandørutvikling i kommunesektoren (LUK-prosjektet). LUK-prosjektet fokuserer på anskaffelsesvirksomheten i kommunene. Målet er å bidra til økt næringsutvikling og sysselsetting gjennom et tett samspill mellom kommunen og næringslivet. Dette skal blant annet skje gjennom nettverksetableringer og bruk av OFU-kontrakter. Departementet har nå utarbeidet nærmere retningslinjer for leverandørutvikling, noe som vil lette de offentlige oppdragsgivernes arbeid med dette.

7.3.3 Forsvarsanskaffelser/gjenkjøp

Den næringspolitiske strategien har som hovedmål å legge forholdene til rette for at norsk næringsliv oppnår en størst mulig andel av oppdragene knyttet til Forsvarets materiellinvesteringer. Strategien skal også legge forholdene til rette for en konkurransedyktig norsk leverandørindustri, i henhold til St meld nr 22 «Hovedretningslinjene for Forsvarets virksomhet og utvikling 1999–2002». I de tilfellene der norsk næringsliv ikke har kapasitet eller kompetanse til å dekke Forsvarets behov, er det et mål at norsk næringsliv likevel skal kunne bidra til og dra nytte av anskaffelsene. Dette kan gjøres gjennom gjenkjøp fra, eller annen form for samarbeid med, de utenlandske leverandørene.

Når Forsvaret anskaffer forsvarsmateriell fra utenlandske leverandører og kontraktsverdien overstiger 50 millioner kroner, inngår staten ved Forsvarsdepartementet avtale om gjenkjøp med utenlandsk leverandør. Gjenkjøp blir benyttet som virkemiddel for å opprettholde og styrke norsk forsvarsindustris kompetanse, kapasitet og markedsmuligheter. Styrkingen skal fortrinnsvis skje på områder av direkte betydning for det norske forsvaret, men avtalene skal også bidra til at annet norsk næringsliv får tilført kompetanse, markedsmuligheter og ny teknologi. For alle gjenkjøpstransaksjoner gjelder at de primært skal falle inn under satsingsområdene for norsk deltakelse i internasjonalt materiell- og teknologisamarbeid.

Blant annet på bakgrunn av den teknologiske utviklingen har Nærings- og handelsdepartementet også vært opptatt av å tilgodese sivil flerbruksteknologi ved gjenkjøpsordningen. Forsvaret står nå overfor enkelte store anskaffelser, hvorav en betydelig del av anskaffelsene vil skje fra utenlandske leverandører og med tilhørende gjenkjøp fra norsk industri.

7.3.4 Revidering av regelverk for offentlige anskaffelser i Norge

Regelverket for statens anskaffelsesvirksomhet i Norge ble vedtatt allerede i 1978 (REFSA). Som følge av EØS-avtalen og WTO-avtalen er det imidlertid innført en rekke nye forskrifter som dels overlapper REFSA, og som dels pålegger offentlige oppdragsgivere en rekke nye forpliktelser. Dette har resultert i en lite enhetlig og svært komplisert regelverkssituasjon. Denne regelverkssituasjonen er uheldig for alle brukere av regelverket, både den offentlige oppdragsgiversiden, men også de deler av næringslivet som ønsker å levere til det offentlige.

Det har derfor vært nødvendig å gjennomføre en revisjon av regelverket på dette området, blant annet for å øke brukervennligheten, sikre at regelverket etterleves samt for å unngå unødig ressursbruk i det offentlige og i næringslivet.

På denne bakgrunnen ble utvalget for revidering av regelverket for statlige anskaffelser nedsatt høsten 1995 (Tronslin-utvalget). Utvalgets arbeid ble sluttført i juni 1997, og utvalget foreslår en revidert lov om offentlige anskaffelser og nye forskrifter for gjennomføring av konkurranser om offentlige kontrakter. Utvalgets forslag til nytt regelverk er gitt med svært høy grad av enstemmighet.

Regjeringen følger opp dette arbeidet i en egen Ot prp om offentlige anskaffelser våren 1998. De mer detaljerte konkurranse- og prosedyrereglene ønskes utarbeidet i nye og forenklede forskrifter.

Foruten forenklede prosedyreregler foreslår utvalget at alle deltagere i statlige anskaffelseskonkurranser gis klage- og håndhevelsesadgang ved norske domstoler, uavhengig av anskaffelsens verdi. Dette gir leverandørene større grad av rettssikkerhet i forhold til statlige oppdragsgivere. For å oppnå større åpenhet og gjennomsiktighet om denne type kontrakter foreslår dessuten utvalget at alle statlige anskaffelser skal kunngjøres i Norge (og eventuelt internasjonalt dersom dette er nødvendig av hensyn til internasjonale avtaler), samt en utvidet begrunnelsesplikt til de som ikke når opp i konkurransen.

Et mer enhetlig og pedagogisk regelverk vil bidra til å gjøre det enklere for små bedrifter å delta i det offentlige anskaffelsesmarkedet. For oppdragsgiverne vil en forenkling sikre større grad av etterlevelse. Utvalget peker imidlertid på at det også vil være behov for økt innkjøpsfaglig kompetanse i det offentlige for at målene om konkurranse og effektivitet skal nås. Regjeringen vil følge opp dette i forbindelse med den pågående regelverksrevisjonen.

Tronslin-utvalgets mandat var begrenset til å revidere regelverket for statlig sektor. Utvalget og mange av høringsinstansene pekte imidlertid på at ut fra ønsket om enhetlige rammebetingelser for næringslivet er det behov for et enhetlig regelverk for hele den offentlige sektoren. Regjeringen vil arbeide videre med dette spørsmålet med tanke på å få et så ensartet regelverk som mulig for hele den offentlige sektor. Videre vil Regjeringen understreke at det generelle likebehandlingsprinsippet gjelder ved alle offentlige anskaffelser, uavhengig av hvem som foretar anskaffelsen og uavhengig av anskaffelsens verdi.