Del 6
Det skal legges til rette for at norsk næringsliv kan utnytte mulighetene i en globalisert økonomi

13 Internasjonale rammevilkår og virkemidler for eksport og internasjonalisering

Eksport fra og internasjonalisering av norsk næringsliv er av avgjørende betydning for vår samlede verdiskaping og velferd. Denne erkjennelse har ligget til grunn for skiftende regjeringers nærings- og handelspolitikk i hele etterkrigstiden. Det er ingen tvil om at Norge har høstet betydelige fordeler av utvidet markedsadgang og internasjonal handel.

På terskelen til et nytt årtusen er et av de mest dominerende trekkene ved utviklingen at verden blir stadig tettere sammenvevd. Det er de landene, næringene og bedriftene som best takler de nye utfordringene som peker seg ut som morgendagens vinnere. Det er Regjeringens ambisjon at Norge som nasjon skal være en av disse vinnerne.

Bedriftene har selv hovedansvaret for sin egen tilpassing til økt internasjonal konkurranse enten bedriften er liten eller stor, og enten den opererer hjemme eller ute. Dette kapitlet omhandler myndighetenes ulike oppgaver, tjenester og virkemidler direkte rettet mot internasjonale rammevilkår, eksport og internasjonalisering.

Konkurransen øker for de fleste norske bedrifter både på hjemmemarkedet og på utemarkedene blant annet som følge av teknologiske nyvinninger og internasjonal markedsliberalisering. Norge har lenge hatt store og viktige næringer som har utviklet seg i markeder med sterk internasjonal konkurranse. Utviklingstrekkene bidrar likevel til at konkurransen øker både i omfang og intensitet. Samtidig gjøres nye markeder og produksjonsmuligheter tilgjengelig for norsk næringsliv.

Norge har gode forutsetninger for å ligge i front av endringsprosessene. Det er et lite oversiktlig land med muligheter for god kommunikasjon. Vi har stabile politiske forhold, solid økonomi og høyt utdannet arbeidskraft.

Regjeringens næringspolitikk skal legge til rette for næringslivets konkurransedyktighet globalt. Det er den samlede innsatsen for å fremme næringsvirksomhet i Norge som vil være avgjørende for om vi klarer å utløse det verdiskapingspotensialet som utviklingen gir, og som internasjonal arbeidsdeling skaper mulighet for.

For at Norge skal høste gevinster i en global økonomi er det viktig at det utvikles gode internasjonale kjøreregler for næringsaktivitet, og at norske bedrifter kan ta i bruk mulighetene som IT-utviklingen gir.

Regjeringen legger vekt på å delta aktivt i internasjonale fora som WTO og OECD. Regjeringen ser det som viktig å bidra til videreutvikling av EØS-avtalen. På det europeiske markedet vil en EU-utvidelse mot øst, gjennomføringen av den økonomiske og monetære union, sterkere innsats for økt sysselsetting og strengere miljøtiltak ha særlig betydning for oss.

Økende internasjonalisering medfører at både næringslivet og myndighetene støter på etiske problemstillinger i sitt utenlandsengasjement. Regjeringen legger stor vekt på å øke kunnskapen og bevisstheten om etiske problemstillinger knyttet til internasjonal handel og næringssamarbeid.

Regjeringen legger også vekt på at norsk næringsliv har tilgang på hensiktsmessig kompetansebistand og konkurransedyktig finansiering for eksport og uteetableringer. Videreutvikling av virksomhet i Norges Eksportråd, NORTRA og Garanti-Instituttet for Eksportkreditt er eksempler på dette. Regjeringen mener videre at det er viktig å legge forholdene til rette for bedriftene i deres konkrete markedsarbeid ute gjennom myndighetskontakt og besøksutveksling. Utenrikstjenesten med sine over 80 utenriksstasjoner spiller en sentral rolle for å fremme næringslivets interesser i utlandet. Gjennom utviklingen av regionale planer for næringslivssatsing og samordning av de næringslivsrettede aktiviteter i utlandet tar myndighetene sikte på å finne synergieffekter og effektivisere satsingen på dette område.

Det er viktig at de ulike delene av virkemiddelapparatet sees i sammenheng og bistår næringslivet i hele prosessen ut mot eksportmarkedene. Like viktig er det at midler og tiltak til enhver tid springer ut av næringslivets behov og er tilpasset disse.

I forbindelse med omlegging av deler av departementsstrukturen fra 1. januar 1997 ble enkelte arbeidsområder overført fra Utenriksdepartementet (UD) til Nærings- og handelsdepartementet (NHD). Ut fra den nye arbeidsfordelingen har UD ansvaret for utenrikssaker og NHD har ansvaret for næringslivssamarbeid, eksportfremme og skipsfartssaker, herunder Norges Eksportråd, Garanti-Instituttet for Eksportkreditt, Sjøfartsdirektoratet og Skipsregistrene. Ansvaret for handelspolitiske saker er delt slik at UD har ansvaret for det handelspolitiske regelverket (WTO, OECD, EU/EØS, EFTA) og forhandlinger og drøftelser av dette, både multilateralt og bilateralt. NHD har ansvaret for tilrettelegging og utvikling bilateralt og regionalt av næringslivssamarbeid og eksportfremme, inklusive avtaler, planer, kommisjoner og delegasjonsbesøk.

Et viktig siktemål for reorganiseringen var å integrere arbeidet med nasjonale og internasjonale saker på tvers av tidligere arbeidsdeling mellom departementene.

13.1 Rammebetingelser i globale og regionale markeder

Internasjonalt regelverk og samarbeidsordninger i blant annet WTO, EU/EØS, EFTA og OECD utgjør viktige rammebetingelser for norsk næringslivs internasjonale engasjement. Gode internasjonale rammebetingelser er spesielt viktig for et lite, åpent land som Norge, som står utenfor de etablerte handelsblokkene, og som er avhengig av handel og internasjonalisering for å nå målene om økt verdiskaping, sysselsetting og velferd. Internasjonale rammebetingelser er særlig viktig for små og mellomstore bedrifter, som ofte mangler forhandlingsmakt i de internasjonale markedene. For Regjeringen er det derfor et prioritert mål å bidra til forutsigbare, åpne og ikke-diskriminerende rammebetingelser for norsk næringsliv.

Internasjonalt samarbeid legger også rammer for utformingen av nasjonal politikk og for konkurransevilkår i det norske markedet. Eksempler på slike samarbeidsområder er statlig støtte og konkurransepolitikk, offentlig anskaffelsespolitikk, kvalitetspolitikk og tekniske reguleringer, samarbeid om småbedriftspolitikk, FoU- og kompetansepolitikk.

Utviklingen av internasjonale regler og samarbeidsordninger foregår både på globalt og regionalt nivå. For Norge står naturlig nok avtalene som dekker våre viktigste markeder sentralt. I det videre følger en omtale av viktige næringspolitiske spørsmål knyttet til disse avtalene, herunder WTO-avtalen, EU/EØS-samarbeidet, EFTA og EFTAs avtaler med tredjeland, OECD og arbeidet med en internasjonal avtale om investeringer.

13.1.1 Globale rammevilkår for handel, investeringer og næringssamarbeid – Verdens handelsorganisasjon (WTO)

Om lag 20–30 prosent av norsk eksport og import, og en tilsvarende andel av norske direkteinvesteringer i utlandet, er rettet mot markedene utenfor Europa, blant annet i USA, Japan og i Sørøst-Asia. Noen av disse markedene representerer viktige vekstpotensial for norsk næringsliv. Regjeringen vil legge forholdene best mulig til rette for at norsk næringsliv kan utnytte dette markedspotensialet. WTO er det viktigste forum for styrking av det globale rammeverket for norske bedrifter i markedene utenfor Vest-Europa.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I forhold til mange land og regioner vil fortsatt nedbygging av tradisjonelle handelshindre som toll, kvoter og tekniske handelshindre være viktig for å sikre norsk næringsliv markedsadgang. Dette gjelder blant annet overfor mange land i Asia, og i forbindelse med forhandlinger om tiltredelse i WTO av nye medlemsland som Kina og Russland. En slik utvikling er også relevant i markeder i industrialiserte land som fremdeles har en relativt høy grad av skjerming. Resultatet av forhandlingene om liberalisering av handel med informasjonsteknologiprodukter i WTO vil innebære avvikling av toll innen år 2000 for 93 prosent av verdenshandelen med IT-produkter. Iverksettelsen av dette resultatet, sammen med eventuell framtidig utvidelse av produktomfanget for liberalisering av handel med IT-produkter, vil bedre markedsadgangen for norsk IT-næring og inngår derfor i Regjeringens næringsrettede IT-plan.

Bedret etterlevelse av WTO-avtalen på områder som statsstøtte, tekniske handelshindre og offentlige anskaffelser er viktig for å redusere bruken av proteksjonistiske tiltak i verdenshandelen, bedre norske bedrifters konkurransemuligheter og for å styrke WTO-avtalens troverdighet.

Når det gjelder statsstøtte deler WTO-avtalen subsidier inn i tre hovedgrupper: Forbudte subsidier, subsidier det kan treffes mottiltak mot og subsidier det ikke kan treffes mottiltak mot.

Forbudte subsidier omfatter først og fremst slike som er direkte knyttet til eksportaktiviteten. Andre subsidier er i prinsippet tillatt, men det åpnes for at et land kan gå til mottiltak dersom subsidiering medfører skade på dette landets næringsliv. I de fleste tilfellene må det skadelidende land bevise at skade er skjedd. For noen typer subsidier er bevisførselen snudd. Dette gjelder blant annet når de totale subsidier til en bedrift akkumuleres over et visst nivå eller ved gjentatt krisestøtte til en bedrift. Noen subsidier kan det ikke treffes mottiltak mot. Dette gjelder blant annet FoU-støtte på visse vilkår.

Subsideregelverket i WTO-avtalen dekker pr i dag ikke tjenestesektoren. Avtalen har også vist seg lite anvendelig i forhold til enkeltsektorer som verftsindustrien, som får omfattende støtte i enkelte land (jf. kapittel 13.1.4). Avtalene om tekniske handelshindre og offentlige anskaffelser er nærmere omtalt i kapittel 13.1.6 og 13.1.7.

Tjenester utgjør en stadig viktigere del av norsk produksjon og handel. Teknologiske endringer, endringer i næringslivets struktur og mobilitet, vekst i etterspørselen etter tjenester blant annet i nye globale markeder, har også økt muligheten for eksport av tjenester. WTOs tjenesteavtale (GATS) utgjør viktige rammevilkår for utnytting av potensialet for økt eksport og internasjonalisering av norsk tjenesteproduksjon, jf. boks 13.2. Transport, herunder skipsfart, finansielle tjenester, teletjenester, forretningsmessig tjenesteyting og konsulentvirksomhet og tjenester knyttet til miljø, data, bygg og anlegg, reiseliv og varehandel, er blant de viktigste områdene som omfattes av GATS. Regjeringen vil bidra til å utvikle avtalen for å fremme ikke-diskriminerende rammebetingelser for norsk tjenestebasert næringsliv. Viktige problemstillinger i denne sammenhengen er blant annet knyttet til markedsadgang for arbeidskraft og adgang til uteetablering, da markedsadgang for tjenester ofte krever tilstedeværelse i markedet.

Fra norsk side er det særlig viktig å bidra til å etablere en sektoravtale for skipsfart knyttet til GATS. En slik avtale vil sikre felles forpliktelser til å liberalisere og avvikle restriktive ordninger i internasjonal skipsfart. I dag er skipsfarten unntatt landenes forpliktelser om bestevilkårsbehandling. Norge og noen få andre land har allerede etablert bindende liberaliseringsforpliktelser for skipsfartssektoren.

Regjeringen vil arbeide for norsk påvirkning av søkerlands handelspolitikk. Særlig viktig er de pågående forhandlingene med Russland og Kina, ettersom norsk næringsliv i økende grad er engasjert i disse markedene. WTO-medlemskap vil bidra til integrering av den russiske og kinesiske økonomien i den globale markedsøkonomien. Regjeringen vil fremme norske interesser, synspunkter og krav i de pågående forhandlingene for å sikre bedre markedsadgang for norsk næringsliv.

Økte miljøproblemer har ført til økt fokus på forholdet mellom det internasjonale handelsregelverket og nasjonal og internasjonal miljøpolitikk. I åpne internasjonale markeder vil miljømotiverte handelstiltak og andre miljøtiltak med handelsvirkninger påvirke bedriftenes internasjonale konkurransevilkår og markedsadgang. Tilsvarende vil handel og handelspolitiske regler legge rammer for bruk av miljøpolitiske virkemidler. I erkjennelsen av disse sammenhengene mellom handel og miljø, pågår det et arbeid i WTO, støttet opp av analysearbeid i OECD, for å utvikle internasjonale kjøreregler. Det overordnede målet er å gjøre handels- og miljøpolitikk til gjensidig støttende politikkområder. I denne sammenhengen gjennomgås ulike deler av WTO-regelverket med tanke på mulig behov for endringer. Bruk av handelstiltak i internasjonale miljøavtaler, internasjonale ordninger for åpenhet, innsyn og ikke-diskriminering ved miljømerking av produkter, grønne avgifter og grønn liberalisering av handelen er blant de viktige spørsmålene i denne sammenhengen.

Regjeringen vil arbeide for at framtidig liberalisering av handelen i størst mulig grad fremmer målsettingen om bærekraftig utvikling. Regjeringen vil videre arbeide for økt framdrift i utviklingen av internasjonale regler om handel og miljø som fremmer muligheten for å føre en nasjonal og internasjonal miljøpolitikk, samtidig som utilsiktet grønn proteksjonisme og unødvendige handelshindre unngås. Sistnevnte vil kunne uthule det internasjonale handelsregelverket, og medføre uhensiktsmessig effektivitets-tap i ressursbruken, uten at tilsiktede miljømål nødvendigvis oppnås. Miljø- og næringspolitikk er nærmere omtalt i kapittel 11.

Internasjonalisering og etiske spørsmål er nærmere omtalt i kapittel 13.2. Spørsmål om arbeidsstandarder (blant annet barnearbeid og faglige rettigheter) står sentralt i denne forbindelsen. Spørsmålet om arbeidsstandarder i handelssammenheng har vært drøftet i WTO-sammenheng. Regjeringen er opptatt av at WTO følger diskusjonen i ILO og andre internasjonale fora. For Norge er det viktig at arbeidstakeres rettigheter og arbeidsmiljø styrkes globalt, samtidig som man unngår bruk av ensidige handelssanksjoner overfor land med lave arbeidsstandarder.

Regjeringen ser på forhandlinger i WTO som et viktig bidrag til å videreutvikle det multilaterale handelssystemet. Dette er til fordel ikke minst for små nasjoner med åpne økonomier som Norge. Samtidig må interessene til særlig de fattigste medlemmene i WTO tilgodesees.

13.1.2 Det europeiske markedet – EØS, EFTA og tredjeland

EØS-samarbeidet

EU er det dominerende markedet for norsk eksport og uteetableringer. Gjennom EØS-avtalen (Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet) er Norge og norsk næringsliv en del av det felles europeiske indre marked. EØS-avtalen er viktig for Norge. Regjeringen vil videreføre sitt arbeid med å sikre og videreutvikle avtalen gjennom aktivt å påvirke prosesser som fører fram til nytt regelverk på EU-siden. Regjeringen vurderer løpende konsekvensene av forslag til nytt regelverk under EØS-avtalen. Dette gjelder særlig i forhold til sikkerhet, helse og miljø, og matkvalitet og veterinærkontroll. Samtidig er det viktig å signalisere overfor våre partnere i EØS at norske myndigheter står fast på den grunnleggende målsettingen med EØS-avtalen, nemlig å etablere et enhetlig regelverk i hele EØS-området på de områdene som avtalen dekker. En slik utvikling legger grunnlag for like konkurranseforhold og fri bevegelse av varer, tjenester og kapital.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De beslutningene EU fatter har stor betydning for norsk næringslivs rammebetingelser. Dette gjelder både fordi Norge og EU markedsmessig er knyttet sammen gjennom EØS, og fordi en rekke politikkbeslutninger i EU legger viktige rammer for land som ikke er medlemmer. EUs energipolitiske valg har for eksempel stor betydning for viktige deler av norsk næringsliv. Tilsvarende gjelder for andre områder som teknologipolitikk, transportpolitikk, konkurransepolitikk og miljø- og sysselsettingspolitikk. Innenfor rammen av EØS-avtalen er det åpnet for samarbeid på ulike områder av næringspolitisk betydning som går utover formell regelutvikling. Et eksempel er samarbeid på forskningsområdet, hvor Norge deltar i EUs fjerde rammeprogram, jf kapittel 10. Et annet viktig felt er tiltak for små og mellomstore bedrifter, hvor man fra norsk side deltar i EU-programmer for å øke markedsinformasjon og utvikle bedriftsnettverk. Det er viktig at samarbeidsmuligheter som bidrar til å styrke bedriftenes muligheter i det europeiske markedet nyttes best mulig. Regjeringen vil løpende vurdere om det er aktuelt med forslag til nye samarbeidsområder som styrker norske bedrifters stilling i Europa.

Som følge av EØS-avtalen blir norsk offentlig støtte til næringslivet overvåket av EFTAs overvåkningsorgan på samme måte som EU-kommisjonen overvåker støtten til næringslivet i EUs medlemsland. Alle støtteordninger eller støttetiltak utenfor eksisterende ordninger, krever godkjenning av overvåkningsorganet før de kan iverksettes. EFTA domstolen og EF domstolen er øverste klagemyndighet. Straffesanksjoner er etablert ved at ulovlig utbetalt støtte kan kreves tilbakebetalt.

Tilpasning og oppfølging av EØS-avtalen har bidratt til et mer gjennomsiktig, forutsigbart og formalisert regime når det gjelder norske støtteordninger. Det har også ført til mer enhetlige og konsistente regler uavhengig av hvilken myndighet som er ansvarlig for utforming og forvaltning av ordningene. De kravene EØS-avtalen setter til utforming av støtteordningene er i overveiende grad i tråd med Regjeringens næringspolitiske mål. Det gis blant annet særlig tillatelse for regionalstøtte, FoU-støtte, støtte til kompetansegivende tiltak og til små og mellomstore bedrifter på bestemte vilkår. Vilkårene omfatter blant annet kvantitative maksimale tak på støtte som kan tildeles i andel av definerte støtteberettigede kostnader på ulike områder. Støtte til ordinær drift tillates i alminnelighet ikke. Likviditetsstøtte til bedrifter i økonomiske vanskeligheter tillates bare på svært strenge vilkår.

EØS-avtalen har særlige regler for skipsbyggings­industrien som tillater driftsstøtte opp til visse tak relatert til verdien av inngåtte kontrakter. Før 1998 har vi utnyttet disse takene fullt ut gjennom byggetilskuddet til næringen. For 1998 har Stortinget vedtatt å redusere takene for byggetilskuddet under de takene EØS-avtalen inntil videre tillater.

Muligheten til å gi driftsstøtte til skipsbyggingsektoren vil imidlertid falle helt bort ved en eventuell ikrafttredelse av en OECD-avtale om normale konkurransevilkår i skipsbyggingsindustrien, jf. kapittel 13.1.4. Internt i EU arbeides det nå med et nytt regelverk som skal gjelde i EU/EØS dersom OECD-avtalen ikke trer i kraft. Ministerrådet vedtok således i begynnelsen av mai 1998 et nytt direktiv, 8. direktiv, som skal gjelde fra 1.1.1999 og som blant annet innebærer at den kontraktsrelaterte støtten avvikles pr. 1.1.2001.

På sentrale områder foregår det videreutvikling og fordypning av EU-samarbeidet av stor betydning for Norge og norsk næringsliv. Deler av denne utviklingen får direkte konsekvenser for EØS, mens utviklingen av felles politikk og samarbeidsordninger utover det regelverksbaserte ofte foregår utenfor EØS. De viktigste utfordringene for norsk næringsliv og nærings- og handelspolitikk er nå:

• EUs utvidelsesprosess.På EUs toppmøte i desember 1997 ble det vedtatt å igangsette forhandlinger om medlemskap med Estland, Kypros, Polen, Ungarn, Slovenia og Tsjekkia. På et senere tidspunkt vil EU også forhandle med blant annet Latvia og Litauen. Utvidelsen vil medføre at EØS-området utvides tilsvarende. Gjennom EFTA har Norge frihandelsavtaler med de fleste av disse landene. Regjeringen vil arbeide for at utvidelsen av EU og EØS ikke medfører begrensning, men snarere utvidelse av de samarbeidsmuligheter dagens avtaler gir norsk næringsliv.

• Etablering av den økonomiske og monetære union (ØMU) og innføring av euro. Etableringen av ØMU og innføringen av euro vil medføre endringer i rammebetingelsene for den økonomiske politikken og ha praktiske konsekvenser for Norge og norsk næringsliv. Regjeringen har i Revidert nasjonalbudsjett for 1998 kartlagt og belyst de samfunnsøkonomiske konsekvensene for Norge, jf boks 13.4.

• Handlingsplanen for det indre marked.Handlingsplanen har som mål å gjøre regelverket for det indre marked mer effektivt, fjerne fortsatt eksisterende markedsvridninger, utvide markedet til nye sektorer og sikre at det indre marked er til fordel for borgerne i Europa. Handlingsplanen omfatter områder og tiltak både innenfor og utenfor eksisterende EØS-regelverk. Regjeringen vil ta aktivt del i arbeidet med Handlingsplanen for å sikre at forbedringer i regelverket som EU gjennomfører internt også kommer norsk næringsliv tilgode gjennom tilsvarende endringer i EØS-regelverket. For områder som faller utenfor det rent regelverksmessige samarbeidet i EØS, vil Regjeringen vurdere fra sak til sak om Norge skal søke å delta i samarbeidet eller fatte tilsvarende tiltak.

EØS-avtalen gir felles fora og mekanismer mellom EU- og EFTA-landene for å sikre en enhetlig regelutvikling. Avtalen gir adgang til norsk deltakelse i en rekke komiteer og arbeidsgrupper på ekspertnivå under EU-kommisjonen. Det er viktig at disse formelle kanalene benyttes for å motta informasjon og øve innflytelse på næringspolitiske og markedsmessige spørsmål. Også uformelle kanaler til EU-systemet er viktige for å fremme kontakt og øve påvirkning. På det næringspolitiske området vil blant annet de jevnlige næringspolitiske og skipsfartspolitiske samtalene med Kommisjonen videreføres. Norge er dessuten aktivt med, gjennom deltagelse i EUs rådgivende organer og nordisk samarbeid, når det gjelder oppfølgingen av EUs handlingsplan for det indre marked. Deltagelsen i de ulike fora bidrar blant annet til at vi integreres i nettverket av beslutningstagere.

Også norsk næringsliv og norske næringsorganisasjoner har mange formelle og uformelle kanaler til EUs organer, blant annet gjennom sine europeiske fellesorganisasjoner. Regjeringen vil ta initiativ til bedre å utnytte den løpende kontakt mellom myndighetene og norsk næringsliv om næringsrelaterte EU-spørsmål som berører norske interesser. Dette vil lette vår mulighet til å påvirke utformingen av politikken på områder av betydning for Norge.

Informasjon om EØS-avtalen ute og hjemme

EFTA-landene i EØS utgjør kun 1–2 prosent av EU-landenes samlede internasjonale marked. Samtidig er EU-samarbeidets politiske fokus rettet mot andre områder enn EØS.

For at norske bedrifter skal oppnå en reell likebehandling på markedene i EØS-landene, er det en forutsetning at bedriftene kjenner til EØS-avtalen og sine rettigheter og forpliktelser innenfor denne. Det er fortsatt slik at spesielt små og mellomstore bedrifter har mangelfulle kunnskaper på dette området. Det er i denne forbindelsen også et betydelig problem for norske bedrifter at EØS-avtalen er for lite kjent av myndigheter og bedrifter i EU-landene.

Begge disse problemstillingene innebærer at det er et betydelig udekket behov for EØS-informasjon hjemme og ute. Regjeringen vil prioritere arbeidet med å møte dette behovet. En rekke offentlige og private aktører er allerede involvert i informasjons- og rådgivningsarbeid på dette felt. For å oppnå bedre resultater kreves det betydelig aktivitet av både myndigheter og næringsliv:

• Det må settes inn tilstrekkelige ressurser til å benytte de formelle og uformelle kanaler som er tilgjengelige vis à vis EU-kommisjonen og EU-land for å delta i utformingen og implementeringen av reglene for det indre marked.

• Norge må delta aktivt i EU-programmer innenfor forskning, SMB, turisme osv.

• Utenriksdepartementet og utenrikstjenesten samt institusjoner som Norges Eksportråd og NORTRA må inkludere EØS-dimensjonen i sitt profileringsarbeid på europeiske markeder.

• EØS-dimensjonen må få en framtredende plass i Norges deltakelse på verdensutstillingen EXPO 2000 i Hannover, Tyskland.

• EØS-informasjon til norske bedrifter må gjøres bedre tilgjengelig på Internett. Dette arbeidet er i gang gjennom opprettelsen av informasjonskanalen Bedriftsinformasjon på Internett (Bedin) initiert av Nærings- og handelsdepartementet, og «Møteplass Europa» som Utenriksdepartementet sammen med blant annet Nærings- og handelsdepartementet er i ferd med å etablere.

• Norsk næringsliv må oppfordres til å registrere problemer som oppstår i andre EØS-land og formidle disse til norske myndigheter.

• Euro Info Centre-kontorene i Norge (jf. kapittel 8) må trekkes aktivt inn i en dialog med norske myndigheter for å registrere og løse konkrete problemer som norske bedrifter har på EØS markedet. Nettverket av Euro Info Centre-kontorer i hele EØS-området må benyttes aktivt i denne sammenhengen.

Samarbeid mellom EFTA (Det europeiske frihandelsforbund) og tredjeland

De sentral- og østeuropeiske landene er viktige vekstmarkeder for norsk næringsliv. Selv om handels- og investeringsstrømmene mellom Norge og disse landene foreløpig utgjør en relativt beskjeden del av norske bedrifters internasjonale aktivitet, er veksten i norsk aktivitet i disse markedene betydelig. Det er et mål for Regjeringen å arbeide for at norsk næringsliv kan nyttiggjøre seg vekstpotensialet i disse markedene, både når det gjelder handel og investeringer.

I dag har EFTA frihandelsavtaler med følgende sentral- og østeuropeiske land: Polen, Den Tsjekkiske Republikk, Slovakia, Ungarn, Romania, Bulgaria, Slovenia, Estland, Litauen og Latvia. Avtalene omfatter regler for frihandel for industriprodukter og felles regler for blant annet statsstøtte, offentlige anskaffelser og harmonisering av tekniske handelshindre. For å fremme alleuropeisk handel og sikre europeiske bedrifter mest mulig like konkurransevilkår i disse markedene, er parallellitet med EUs Europa-avtaler med tilsvarende land et viktig prinsipp i EFTAs tredjelandsavtaler. Som nevnt har EU igangsatt forhandlinger om medlemskap for flere av disse landene. Når de eventuelt blir medlemmer i EU, vil EØS-avtalen tre inn i stedet for de respektive frihandelsavtalene. Da det ventelig vil ta en god del år før de oppnår medlemskap i EU vil frihandelsavtalene fortsatt ha betydning framover.

Også i forhold til land og områder utenfor Europa arbeider EFTA med å etablere parallelle avtaleforhold til det EU etablerer. EFTA har inngått frihandelsavtaler med Israel og Tyrkia og en avtale med Marokko er oversendt Stortinget for samtykke til ratifikasjon. Av de avtalene som EU nå drøfter med land og områder i Midt-Østen er en avtale med Egypt av interesse for norsk næringsliv, mens forhandlinger med Kypros, Tunisia, PLO, Jordan og Libanon først og fremst er av utenrikspolitisk interesse. Dersom drøftelsene etterhvert blir utvidet til også å omfatte land i Latin-Amerika (MERCOSUR) og Sør-Afrika vil det kunne ha betydning for norsk næringsliv. Det pågår videre diskusjoner om eventuelt å utvide EFTAs sett med frihandelsavtaler til også å omfatte Canada. Ved en slik utvidelse vil norsk næringsliv oppnå ytterligere liberalisering av handelen med tjenester og varer og investeringer i nye markeder. En eventuell inngåelse av en frihandelsavtale med Canada vil også bidra til et mer regulert samarbeid og styrking av EFTAs handelspolitiske forbindelser med en viktig handelspartner utenfor Europa.

13.1.3 Nordisk samarbeid

Omveltningene i Europa har endret vilkårene for det nordiske samarbeidet. Det er på denne bakgrunn gjennomført en omfattende reformprosess i Nordisk Ministerråd for å oppnå en tydeligere politisk plattform og et mer målrettet og effektivt nordisk samarbeid.

Det nordiske samarbeidet har i større grad enn tidligere blitt en del av et bredere europeisk samarbeid. Dette innebærer at det nordiske samarbeidet nå formelt er utvidet til å omfatte Nordens forhold til Europa og til nærområdene, herunder de baltiske land. De tre hovedsøylene i det nordiske samarbeidet består i dag av internordisk samarbeid, samarbeid med nærområdene og samarbeid om EU og EØS.

Spørsmål relatert til næringspolitiske problemstillinger behandles av flere av sektorkomiteene under Nordisk Ministerråd, herunder embedsmannskomiteene for miljø-, regionalutviklings- og næringsspørsmål. For å belyse mulighetene for et tverrsektorielt samarbeid mellom nærings-, regional- og arbeidsmarkedspolitiske spørsmål, er det initiert en nordisk studie.

På det internordiske samarbeidsområdet er særlig problemstillinger av betydning for små og mellomstore bedrifter viet oppmerksomhet. Arbeidet fokuserer på å finne fram til felles problemstillinger og ta opp spørsmål av betydning for virksomhetene. Dette omfatter både spørsmål av generell næringspolitisk art, samt konkrete problemstillinger som for eksempel spørsmål om risikokapitaltilgang og små og mellomstore bedrifters anvendelse av informasjonsteknologi.

Økt innsats i nærområdene er en høyt prioritert arbeidsoppgave i det nordiske samarbeidet. Det er derfor en uttalt målsetting å styrke den næringspolitiske dialogen. Det er også igangsatt et program for praktikanter fra nærområdene som arbeider i bedrifter i de nordiske landene. Et nytt program, som gir nordiske praktikanter anledning til å arbeide i nærområdene, er under etablering.

En viktig del av det nordiske samarbeidet når det gjelder teknisk forskning og utvikling gjennomføres av Nordisk Industrifond. Fondet har som formål å fremme nordisk industrielt samarbeid med vekt på nordisk nytte. Det er igangsatt et større utredningsarbeid for å utforme en langsiktig strategi for industriell innrettet forskningsvirksomhet i Norden.

For Regjeringen er det viktig å sikre en enhetlig regelutvikling i EØS-området. I langt de fleste saker har imidlertid Norge sammenfallende syn med de nordiske land. Nordisk Råd og Nordisk Ministerråd brukes nå til samråd og utdyping av felles nordiske interesser i en EU/EØS-ramme.

13.1.4 Økonomisk samarbeid i OECD

OECD er med sine 29 medlemsland i Europa, Nord-Amerika, Asia og Oseania et viktig globalt forum for dialog, koordinering og gjensidig påvirkning av medlemslandenes økonomiske politikk. Dette gir Norge innsyn i, og muligheter til å være med og legge premisser for sentrale sider i den økonomiske politikken og i næringspolitikken hos våre viktigste handelspartnere.

Organisasjonen er dessuten et egnet forum for drøftelser og forhandlinger om liberalisering og internasjonale regler på områder som foreløpig ikke er modne for å bringes inn i WTO. I tillegg til at det i OECD har foregått (og fortsatt foregår) diskusjoner av de fleste nye områder som nå er til drøfting i WTO, er det nå drøftelser og forhandlinger i OECD på områder som investeringer, støtte til skipsbygging og eksportkreditter.

Samarbeidet omfatter både områder av generell næringspolitisk karakter og mer konkrete problemstillinger innenfor områder som statsstøtte, små og mellomstore bedrifter, reiseliv og skipsfart.

OECDs sjøtransportkommité har en sentral rolle i arbeidet med vedlikehold og ytterligere liberalisering av markedsadgangen for skipsfart mellom medlemslandene og overfor omverdenen. En viktig oppgave er å utbre OECDs liberale skipsfartspolitiske prinsipper til nye land og områder, i første rekke med landene i Øst-Europa inklusive Russland, Sørøst-Asia inklusive Kina og Latin-Amerika.

I regi av OECD er det framforhandlet en avtale som innebærer avvikling av all direkte og indirekte offentlig støtte til skipsbyggingsindustrien unntatt FoU-støtte og støtte i forbindelse med nedleggelser. Avtalen tillater imidlertid at det innføres en finansieringsordning basert på CIRR-renter (Commercial Interest Reference Rate). Avtalen ble ferdigforhandlet i 1994 og skulle trådt i kraft 1. januar 1996. Da USA som eneste avtalepart ennå ikke har ratifisert avtalen, har denne ikke trådt i kraft.

Regjeringen er opptatt av at OECD fortsetter å spille en viktig rolle i det globale arbeidet for å integrere Øst- og Sentral-Europa og de mer utviklede landene i Asia og Latin-Amerika i kretsen av industrialiserte land. I de senere årene har Mexico, Sør-Korea, Polen, Ungarn og Tsjekkia blitt medlemmer av organisasjonen. Vis à vis de øvrige øst- og sentraleuropeiske landene og SUS-landene har OECD et program med sikte på å utvikle regelverk og institusjoner som kreves for å etablere stabile og fungerende markedsøkonomier. Med flere land i Sørøst-Asia og i Latin-Amerika har OECD en dialog om politikkutforming på områder som handelspolitikk, næringspolitikk og konkurransepolitikk. På denne måten er Norge med og får innflytelse og kunnskap om økonomisk politikk og nærings- og handelspolitikk i en videre krets av land.

13.1.5 Internasjonale rammebetingelser for investeringer

De globale investeringsstrømmene utgjør en stadig viktigere del av verdensøkonomien. Dette er ett av de sentrale trekkene ved den økonomiske integrasjonen og globaliseringen vi nå står overfor. I løpet av de siste femten årene har utenlandske investeringer på verdensbasis vokst tre ganger så raskt som verdenshandelen. Tilsvarende trender gjelder også for norske investeringer i utlandet. Norge er nå netto kapitaleksportør (jf. kapittel 2.4). Regjeringen mener det er viktig å legge til rette for at norske bedrifter kan utnytte mulighetene som følger av uteetableringer.

Dagens internasjonale regelverk på investeringsområdet er imidlertid meget fragmentert. Foruten en rekke bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler, finnes noen regionale avtaler som dekker investeringer. For Norges vedkommende sikrer EØS-avtalen nasjonal behandling av investeringer i EØS-området, og norsk ervervslovgivning er basert på dette prinsippet. WTO-avtalen omfatter imidlertid ikke noe samlet regelverk for investeringer på globalt nivå, selv om visse investeringsspørsmål er dekket av tjenesteavtalen (GATS) og i avtalen om handelsrelaterte investeringstiltak. I OECD har man de såkalte Liberaliseringskoder, som forplikter medlemslandene til gradvis liberalisering av sine investeringsregimer på ikke-diskriminerende grunnlag. OECDs Ministerrådsmøte ga i 1995 et mandat til å starte forhandlinger om et samlet multilateralt regelverk om investeringer. Norge som OECD-land deltar i disse forhandlingene. I WTO er det igangsatt utredende arbeid på investeringsområdet med sikte på å klargjøre om det er behov for å innlede forhandlinger om et styrket regelverk.

Bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler

Norge har inngått 15 bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler med utviklingsland og sentral- og østeuropeiske land 1. Formålet med avtalene er å fremme norske investeringer i land som ikke vurderes å ha et tilstrekkelig utviklet økonomisk og rettslig system. Avtalene, som er mindre omfattende enn en eventuell multilateral investeringsavtale i OECD (MAI) vil være, bygger på prinsippene om bestevilkårsbehandling og nasjonal behandling. Videre sikrer de investor mot ekspropriasjon/nasjonalisering uten full erstatning, de sikrer investor rett til å repatriere sin kapital og tillater investor å bringe en tvist med vertslandet inn for bindende internasjonal voldgift i stedet for å anvende lokale domstoler. Avtalene er gjensidige, slik at investorer fra de 15 (nå 16) landene har samme rettigheter i Norge. Av hensyn blant annet til forhandlingene om en mulig MAI-avtale, har det en tid vært bestemt at nye bilaterale avtaler inntil videre ikke skal inngås. Det vurderes nå om denne beslutningen skal endres.

13.1.6 Nedbygging av tekniske handelshindre

Ulike nasjonale krav til produkters egenskaper, prøving og sertifisering skaper tekniske handelshindre. For næringslivet er det kostbart å tilpasse produktene til kravene i hvert enkelt land. Det er også tidkrevende å gjennomføre fornyet prøving og kontroll. Arbeidet med nedbygging av tekniske handelshindre foregår på flere nivåer, både globalt gjennom WTO og på regionalt europeisk nivå i regi av EU.

I WTO er det utarbeidet en avtale om tekniske handelshindre. Avtalen bygger på prinsippet om at utarbeidelse og anvendelse av forskrifter og standarder 2 ikke skal utgjøre unødvendige handelshindre. Ut fra dette målet oppfordres medlemslandene i WTO til å benytte internasjonalt anerkjente standarder der slike finnes. Avtalen medfører rettigheter og plikter i forhold til medlemmenes forberedelse, utarbeidelse og anvendelse av tekniske forskrifter og standarder 3, og gir rett til innsyn i, og mulighet til å kommentere andre medlemmers arbeid. Avtalen omfatter også prosedyrer for myndighetenes samsvarsvurdering 4 av et produkts overensstemmelse i forhold til fastsatte forskrifter og standarder.

I EUs indre marked er nedbygging av tekniske handelshindre en viktig forutsetning for å realisere det frie varebyttet. Felles krav til produktegenskaper, felles regler for prøving og kontroll av produktene og prinsippet om gjensidig godkjenning er en viktig forutsetning for at det indre marked skal fungere etter intensjonene. For Norge er det viktig å delta aktivt i dette arbeidet.

Selv om regelverksharmonisering står sentralt, gis det rom for nasjonalt regelverk som kan reflektere ulike behov og ulike betingelser i enkelte land. Det forutsetter imidlertid at regelverket er utformet på en slik måte at det ikke oppstår unødvendige handelshindre. Myndighetene er forpliktet til å påse at nasjonalt regelverk for eksempel ikke er i strid med EØS-avtalens generelle regler om det frie varebytte. Prinsippet om gjensidig godkjenning av nasjonale standarder, prøver og sertifikat skal respekteres.

Økt internasjonalisering fører til at norsk næringsliv i større grad må kunne dokumentere at produktene oppfyller markedets krav til egnethet og kvalitet samt myndighetenes krav til helse, sikkerhet og miljø. Både næringsliv og myndigheter har et ansvar når det gjelder standardiseringsarbeidet. Næringslivets egen deltakelse og bidrag i standardiseringsarbeidet er viktig for å følge med i utviklingen av nye standarder og for å påvirke standardiseringsarbeidet. Næringslivet må imidlertid ha tilgang til den nødvendige infrastrukturen på områdene standardisering, måleteknikk og kvalitetssikring for å kunne framlegge nødvendig dokumentasjon. Dette krever at det føres en bevisst kvalitetspolitikk fra myndighetenes side.

Nærings- og handelsdepartementet har ansvaret for å tilrettelegge en nasjonal infrastruktur for standardisering og samsvarsvurdering. I 1998 ble det bevilget 35 millioner til de nasjonale standardi­serings­orga­nisasjonene over Nærings- og handelsdepartementets budsjett. I mange tilfeller vil krav til prøving og sertifisering ikke nødvendigvis stamme fra myndighetene, men fra markedsaktørene selv. Det kan være krav til kvalitetssikring eller sertifisering av at produkter oppfyller internasjonale standarder. Uten tillit til prøveresultater og sertifiseringstjenester, vil markedet ikke fungere. Nærings- og handelsdepartementet har et hovedansvar for arbeidet knyttet til samsvarsvurdering gjennom bevilgninger til Justervesenet 5. Internasjonalt samarbeid for å skape tillit til norsk infrastruktur innenfor måleteknikk og kvalitetssikring er en viktig del av Justervesenets arbeid. I 1998 ble det bevilget 69,9 millioner kroner til Justervesenet.

13.1.7 Eksportmuligheter gjennom internasjonale offentlige anskaffelseskontrakter

I forbindelse med offentlige anskaffelser har det foregått en utstrakt favorisering av nasjonalt næringsliv i mange land. EØS-avtalen og WTO-avtalen om offentlige anskaffelser (GPA) har medført felles regler i de 18 EØS-landene, Sveits, Canada, USA, Israel, Japan og Korea. Reglene skal legge grunnlag for ikke-diskriminerende offentlige anskaffelser over landegrensene. I Norge har utenlandske leverandører hatt relativt god adgang til store deler av det offentlige anskaffelsesmarkedet. For norsk næringsliv vil derfor mer enhetlige og liberale regler innebære nye markedsmuligheter.

De offentlige anskaffelsene i EØS-landene er anslått til ca. 5500 milliarder norske kroner årlig. I tillegg kommer markeder som åpnes ved tredjelandsavtaler, blant annet med land i Øst-Europa. Internasjonal konkurranse vil imidlertid i utgangspunktet kun inntreffe/foreligge dersom anskaffelsene overstiger nærmere angitte terskelverdier. I EØS-området vil likevel norske leverandører være vernet mot diskriminering uansett anskaffelsens verdi, som følge av det generelle og fundamentale ikke-diskrimineringsforbudet som er nedfelt i EØS-avtalen.

Regjeringen er opptatt av at det skjer en balansert åpning av markedene hjemme og ute. Det er viktig at det skjer en reell åpning av disse markedene for norsk næringsliv, og at næringslivet søker å utnytte de mulighetene disse markedene gir.

Det er opprettet et eget kontaktpunkt i Nærings- og handelsdepartementet for eksport til offentlige markeder. Hensikten er å veilede bedrifter i eksportsaker og spesielt i saker hvor bedriftene mener de blir diskriminert, samt å overvåke utviklingen i eksportmarkedene. Kontaktpunktet, som har vært i funksjon siden 1. januar 1994, har tatt opp en rekke saker med myndighetene i andre land. Dette har resultert i at norske bedrifter har kunnet konkurrere på like vilkår om konkrete offentlige anskaffelser i disse land. Departementet har fått positive tilbakemeldinger fra næringslivet om behovet for en slik tjeneste.

13.2 Internasjonalisering og etikk

Økende internasjonalisering av norsk næringsliv medfører at både bedrifter og myndigheter støter på en rekke etiske problemstillinger i sitt utenlandsengasjement. Dette gjelder for eksempel forholdet til menneskerettigheter og hensynet til miljø og en bærekraftig utvikling. Regjeringen legger stor vekt på å øke kunnskapen og bevisstheten om etiske problemstillinger knyttet til internasjonal handel og næringssamarbeid, og vil arbeide for å integrere disse hensyn i såvel offentlig som privat virksomhet. Målsettingen med dette arbeidet er den samme som vårt engasjement for menneskerettighetene for øvrig, dvs å bidra til en verden der alle mennesker er sikret retten til liv og muligheten til et liv i fred, frihet, trygghet og et minimum av velferd.

13.2.1 Handel og menneskerettigheter

Regjeringens utgangspunkt er at det eksisterer en grunnleggende positiv sammenheng mellom økonomisk samkvem og respekten for menneskerettighetene. Økonomisk utvikling og økt internasjonalt økonomisk samkvem bidrar til å styrke menneskerettighetene i et globalt perspektiv. Politisk dialog, kulturelt samarbeid og økt samhandel bidrar til å bygge broer.

I enkelte tilfeller vil man imidlertid stå overfor en situasjon der utviklingen i et land ikke gir håp om snarlige forbedringer i menneskerettighetssituasjonen, og hvor det ikke er mulig å etablere en meningsfylt dialog på et nivå der dialogen kan spille en rolle. I slike tilfeller vil Regjeringen vurdere tiltak som også kan få konsekvenser for det økonomiske samkvemmet. Regjeringens hovedlinje vil være å søke støtte for bredere internasjonale tiltak, i det ensidige sanksjoner sjelden vil være et effektivt pressmiddel. Slike sank­sjoner kan også være i strid med våre internasjonale forpliktelser i for eksempel WTO. Dessuten innebærer Norges nasjonale interesser i beskyttelsen av multilaterale regelverk og spilleregler, at vi bør være ytterst forsiktige med å ta i bruk virkemidler som undergraver respekten for disse.

Det er ikke til å unngå at hensynet til næringsinteresser i noen tilfeller vil komme i konflikt med hensynet til menneskerettighetene. En konsekvent holdning til menneskerettighetene vil i slike situasjoner kunne føre til at hensynet til våre økonomiske interesser må komme i annen rekke. Vårt valg av virkemidler må være styrt av hensynet til de menneskene vi ønsker å støtte. Utfordringen er å finne fram til det sett av virkemidler som gir best resultat i den enkelte situasjon.

Gjennom etableringen av et eget konsultativt organ under ledelse av Utenriksdepartementet, vil Regjeringen bidra til å øke kunnskapen om og bevisstheten omkring etiske problemstillinger forbundet med handel og internasjonalisering i såvel offentlig som privat virksomhet. Berørte departementer, nærings- og arbeidstakerorganisasjoner, menneskerettighetsorganisasjoner og relevante forskningsmiljøer er invitert til å delta i det konsultative organet. Det skal være et forum for å diskutere de etiske utfordringer næringslivet møter ved sitt engasjement i utlandet.

Videre er det etablert et utvalg på politisk nivå som også skal arbeide med disse spørsmålene, bestående av statssekretærene i Utenriksdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Olje- og energidepartementet. Utenriksdepartementets kapasitet til å gi næringslivet informasjon om menneskerettighetsspørsmål vil bli styrket, blant annet personalmessig.

Med disse tiltakene ønsker Regjeringen at myndighetene skal stille sin kompetanse til disposisjon og være tilgjengelig for dialog og konsultasjoner i forhold til de vanskelige avveiningene næringslivet stilles overfor.

Arbeidet for å styrke respekten for menneskerettighetene må føres i både bilaterale og multilaterale sammenhenger. Mellomstatlig samarbeid vil fortsatt måtte være den viktigste arena for arbeidet med slike spørsmål. Norge har påtatt seg en rekke menneskerettighetsforpliktelser internasjonalt. Disse er dels nedfelt i rettslige instrumenter som Norge er part i, etablert i regi av blant annet FN, Europarådet og ILO, og dels i politiske erklæringer som Norge har gitt sin tilslutning til, i eksempelvis OSSE og FN.

Internasjonaliseringen har medført at arbeidsstandarder er satt på dagsorden også i handelspolitisk sammenheng, blant annet i WTO. På ministerkonferansen i 1996 slo medlemmene fast at ILO, Den internasjonale arbeidsorganisasjonen, er rette forum for å fastsette standarder av denne typen, men at WTO vil støtte opp om å fremme disse. Regjeringen ser det som naturlig at WTO følger diskusjonen i ILO og andre internasjonale fora, blant annet for å medvirke til at en friere verdenshandel styrker de grunnleggende arbeidsstandarder og for å unngå en utvikling der lave arbeidsstandarder utnyttes av proteksjonistiske interesser til forsvar for unilaterale handelstiltak.

FNs Sikkerhetsråd kan vedta sanksjoner, som alle medlemmer av FN er pliktige til å rette seg etter. Pr. i dag er det vedtatt sanksjoner mot Irak, Somalia, Libya, tidligere Jugoslavia, Liberia, Angola, Sudan (ikke besluttet satt i kraft av Sikkerhetsrådet) og Sierra Leone. Disse FN-sanksjonene er gjennomført i norsk lovgivning. De fleste av disse sanksjonene oppstiller handelsrestriksjoner i større eller mindre utstrekning.

13.2.2 Næringslivets ansvar

Til tross for at myndighetene har hovedansvaret for å fremme respekten for menneskerettighetene internasjonalt, er det en økende erkjennelse av at også næringslivet har et selvstendig ansvar for å ivareta hensynet til grunnleggende menneskerettigheter og andre etiske sider ved sin internasjonale virksomhet. Regjeringen forventer at norske bedrifter opererer i tråd med internasjonalt anerkjente menneskerettighetsstandarder, og at norske bedrifter i utlandet tar ansvar for forhold innen sin egen virksomhet når det gjelder krav til sikkerhet, arbeidsmiljø, behandling av arbeidstakere. Hensyntagen til slike forhold vil i det lange løp sikre bedriftenes rammevilkår, og er derfor også i bedriftenes egen interesse.

Regjeringen ser positivt på at næringslivet utvikler egne etiske retningslinjer (codes of conduct) for bedrifter som satser internasjonalt. Et eksempel på dette er de retningslinjer som er utarbeidet av Næringslivets Hovedorganisasjon. Disse bidrar til å tydeliggjøre bedriftenes ansvar og fungerer som et redskap for å føre en kontinuerlig debatt rundt etiske spørsmål.

Det kan være grunn til å understreke at den endelige beslutning om økonomisk engasjement nødvendigvis må tas av den enkelte bedrift. Det er snakk om beslutninger som ofte vil ha store og langsiktige økonomiske konsekvenser. Av denne grunn legger Regjeringen stor vekt på den bevisstgjøring som skjer i næringslivet selv.

13.3 Offentlige tjenester og virkemidler for å fremme norske næringsinteresser i utlandet

Det er etablert en rekke offentlige organer og virkemidler som skal bistå næringslivet i eksport- og internasjonaliseringsprosessen. Det er i første rekke Nærings- og handelsdepartementet som er tillagt det overordnede ansvaret for disse organene og virkemidlene. I tillegg har utenrikstjenesten, som er underlagt Utenriksdepartementet, en sentral rolle i arbeidet med å fremme norske næringsinteresser. Nærings- og handelsdepartementet har instruksjonsmyndighet overfor utenriksstasjonene på dette området, og samarbeider løpende med dem.

Myndighetenes tilbud omfatter først og fremst finansierings- og garantiordninger, informasjon og rådgivning om alt fra generelle økonomiske, politiske og kulturelle forhold i ulike markeder, til mer spesifikk informasjon og råd om markedsmuligheter, konkurranseforhold, juridiske rammevilkår og tilgjengelige finansierings- og støtteordninger. Videre bistår myndighetene bedriftene ved å legge til rette for kontakt med lokale myndigheter og lokale kommersielle aktører. Denne såkalte døråpnerfunksjonen er viktig i alle typer markeder. Det samme gjelder praktisk bistand til problemløsning i forhold til lokale myndigheter og lokalt regelverk. Myndighetene legger også forholdene til rette for utvikling av kommersielle forbindelser gjennom etablering av langsiktige forbindelser mellom Norge og andre land. Dette skjer både gjennom politisk samarbeid, besøksutveksling, Norgesprofilering, informasjonsvirksomhet og samarbeid innenfor kultur, forskning og utdanning.

En sentral utfordring i forhold til virkemiddelapparatet for eksport- og internasjonaliseringsfremme, er utviklingen av en god dialog med næringslivet for å sikre at de ulike tjenestene og virkemidlene reflekterer næringslivets reelle interesser og behov. Regjeringen er særlig opptatt av hvordan virkemiddelapparatet kan utvikles for i enda større grad å ivareta de små og mellomstore bedriftenes behov, og Nærings- og handelsdepartementet foretar en løpende vurdering av dette. Det er også behov for å øke kunnskapen om hva myndighetene kan tilby av tjenester og virkemidler, spesielt i mindre bedrifter med ingen eller begrenset internasjonal erfaring. Virkemiddelapparatet må også møte den utfordringen som ligger i at bedriftene i stadig større grad etablerer seg i utlandet.

En annen utfordring er knyttet til det forholdet at virkemiddelapparatet består av en rekke ulike og selvstendige institusjoner. Regjeringen vil tilstrebe økt grad av samarbeid og samordning på tvers av institusjonelle skillelinjer for dermed å øke effekten av den samlede innsatsen. Særlig gjelder dette i forhold til tjenesteapparatet i utlandet, der den enkelte institusjon som regel har begrensede ressurser, og hvor det derfor er mye å hente gjennom et tettere samarbeid og en tettere samordning. Det er også ønskelig å utvikle tettere kontakt mellom de ulike hjemlige institusjoner for å sikre en mer effektiv samlet ressursutnyttelse, spesielt i forhold til innsatsen overfor de utradisjonelle og mer vanskelig tilgjengelige markedene.

Det offentlige, internasjonalt rettede finansierings­tilbudet drøftes i kapittel 13.4. Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK) er gitt en særskilt drøfting i kapittel 13.5.

13.3.1 Eksportfremme og internasjonalisering

Norges Eksportråd

Innovasjon, teknologisk nyskapning og krav om stadig kompetanseutvikling preger de internasjonale markeder. Langsiktighet, kunnskap om markedene og viktige trender, aktiv markedsføring og markedsnærhet er av avgjørende betydning for å lykkes i internasjonaliseringsframstøt. Regjeringen ser det som en viktig del av sin oppgave å bistå norske bedrifter hele veien ut til potensielle markeder utenlands. Særlig er dette viktig for de små, kunnskapsbaserte bedriftene som gjerne er profesjonelle på sine kjernekompetanser, men ikke alltid i besittelse av tilstrekkelig markedskompetanse. Staten bidrar derfor til internasjonalisering og eksportfremmende arbeid blant annet gjennom tilskudd over Nærings- og handelsdepartementets budsjett til Norges Eksportråd.

For Norges Eksportråd er det viktig å utvikle virkemidler og tjenester for eksport og internasjonalisering som bygger på kunnskap og innsikt om utviklingen av internasjonale markedsforhold. Norges Eksportråd skal utvikle sterke kompetansemiljøer og tette relasjoner til utenlandske markedsnettverk. Kjennskap til institusjonelle forhold og myndighetenes politikk i sentrale utemarkeder er viktig når forholdene skal legges til rette for at norsk næringsliv kan konkurrere effektivt i en internasjonal økonomi. Samarbeid blir viktigere, både innenfor næringslivet og mellom næringslivet og myndighetene.

Satsingen på små bedrifter som har et potensial for eksport skal være gjennomgående for hele Norges Eksportråds virksomhet. Norges Eksportråds nettverk av utestasjoner er prioritert som et sentralt virkemiddel for kunnskaps- og kompetansetilførsel til bedrifter, og som samrådspartner i gjennomføringen av bedriftenes markedstiltak. Formidlingen av markedsinformasjon og kunnskap til det øvrige virkemiddelapparatet vil også bli styrket og koordinert. Norges Eksportråd og SND har videre ferdigstilt en samarbeidsavtale for å få til en mer koordinert og effektiv innsats mot norske bedrifter. Dette vil igjen bidra til å styrke norsk næringsliv ute og hjemme, og dermed gi bedre resultater for disse institusjonenes kundebedrifter. Avtalen vil sikre at Norges Eksportråd bedre kan betjene næringslivet i distriktene.

Det offentlige tilskuddet skal sikre at Norges Eksportråd har en langsiktig og geografisk bred tilstedeværelse i de viktigste internasjonale markedene for norsk næringsliv. Norges Eksportråd skal prioritere utvikling av nye markeder og virkemidler hvor innsatsen forventes å gi størst langsiktig effekt for framtidig eksport blant bedrifter i vare- og tjenesteproduserende næringer. I sin virksomhet skal Norges Eksportråd legge vekt på bransjer og produkter som regnes som særlig viktige for oss.

Den internasjonale utvikling krever at Norges Eksportråd erverver spisskompetanse innenfor sitt fagområde. Norges Eksportråd må kunne tilby en høy grad av spesialiserte tjenester. En slik utvikling vil nødvendigvis medføre at en rekke tjenester som tradisjonelt har vært utført av Norges Eksportråd vil måtte utføres av andre myndighetsorganer. Det vil blant annet medføre at utenrikstjenesten vil få en enda viktigere rolle i det eksportfremmende arbeidet, som for eksempel gjennom døråpning overfor utenlandske myndigheter, nettverksbygging, profilering av næringslivet og samordning av de næringslivsrettede aktivitetene.

Et hovedmål for omorganiseringen av Norges Eksportråd fra og med 1.1.1996 var, i større grad enn tidligere, å ansvarliggjøre næringslivet både med hensyn til den finansielle og operative driften. Så langt viser utviklingen at det har skjedd en klar profesjonalisering og effektivisering av Norges Eksportråd. Norges Eksportråd er blitt mer lydhørt overfor næringslivets behov. Det er ennå gått for kort tid siden Norges Eksportråd fikk sin nåværende organisasjonsform til at det kan trekkes noen endelige konklusjoner om hvorvidt målene, som i den forbindelsen ble fastsatt, er nådd. Nærings- og handelsdepartementet tar sikte på å foreta en bred gjennomgang av det eksportfremmende arbeidet, herunder Norges Eksportråds virksomhet, for å belyse denne problemstilling. Den nye organiseringen og finansieringen av Norges Eksportråds virksomhet har samtidig medført at organisasjonen i større grad er eksponert for økt usikkerhet omkring finansielle rammebetingelser. Regjeringen ønsker å derfor å legge til rette for forutsigbarhet når det gjelder offentlig finansiering av Norges Eksportråds oppgaver.

Norges Industriattacheer – internasjonalt teknologisamarbeid

Målet med Norges Industriattacheer (NIA) er å styrke norske bedrifters konkurranseevne og inter­nasjonale orientering gjennom hjemhenting av teknologi samt internasjonal nettverksbygging mot bedrifter og FoU-miljøer, jf. St prp nr 1 (1997–98).

Henriksen-utvalget konkluderte blant annet med at det er viktig å videreføre NIA som en internasjonal teknologitjeneste og at samarbeidet med Norges Eksportråd, NORTRA og de norske utenriksstasjonene bør videreutvikles for å utnytte de fordelene som oppstår ved å arbeide i samme geografiske områder. I følge utvalget burde ordningen gjøres mer kjent i alle deler av næringslivet. Dette fordi det ikke bare er overfor industrien at formidling av teknologi og samarbeidspartnere er viktig, men også overfor tjenesteytende sektor. Utvalget foreslo at ordningen skiftet navn til Norges næringsattacheer for å signalisere at attacheene utfører oppdrag uavhengig av næring.

I næringskomiteens innstilling til St prp nr 1 (1996–97) ba Stortinget om at NIA-ordningen ble videreført under forutsetning av at alternative organisasjonsformer ble vurdert, at ordningen ble gjort mer kjent blant små og mellomstore bedrifter og at ordningen i større grad ble samordnet med det øvrige eksportfremmende uteapparatet.

Bedriftenes evne til å ta del i internasjonalt samarbeid om utvikling av nye produksjonsteknologier og nye produkter vil være viktig for deres evne til å befeste og utvide markedsandeler internasjonalt. Internasjonalt forsknings- og teknologisamarbeid skaper nettverk og gir grunnlag for utvikling av strategiske allianser. Regjeringen vil derfor stimulere utviklingen av allianser og samarbeid mellom norske og utenlandske bedrifter om teknologiske innovasjons­prosesser. NIA er i denne sammenheng et viktig virkemiddel.

For bedriftene er utvikling og bruk av ny teknologi en av de viktigste faktorene for å skape konkurransefortrinn. Internasjonalisering dreier seg ikke bare om å øke eksporten av nye produkter, men også om å få tilgang til ny teknologi og kompetanse for å produsere produkter. Teknologi blir en sentral del av veien mot nye markeder og det vil være viktig for bedrifter å raskt kunne få tilgang på både teknologi- og markedsføringskompetanse. Regjeringen vil derfor legge til rette for at offentlige virkemidler på en helhetlig måte er tilpasset både bedriftenes teknologiske og markedsmessige utfordringer.

Et helhetlig og samordnet tilbud i utlandet er av sentral betydning for bedrifters internasjonaliserings­prosess. Innenfor enkelte områder har NIAs virksomhet vært overlappende med deler av Norges Eksportråds aktiviteter. Det forholdet at bedrifters markedsmessige og teknologiske muligheter har en nær sammenheng, gjør det naturlig å koble NIAs og Norges Eksportråds virksomhet ute. Regjeringen foreslår derfor en sammenslåing av NIAs og Norges Eksportråds uteapparat gjennom etablering av integrerte handels- og teknologikontorer. Slike kombinerte kontorer vil inneha både teknologi- og markedsføringskompetanse. Dette vil åpne for en mer effektiv, samordnet og fleksibel organisering av det internasjonale virkemiddelapparatet og en større tyngde i markedsføringen av NIA-ordningen. Dette vil også være en fordel for en rekke teknologitunge bransjer som i økende grad internasjonaliserer sin virksomhet. For å markere at ordningen er et virkemiddel rettet mot alle næringer foreslås det foretatt et navneskifte fra «Industriattacheer» til «Teknologiattacheer».

God tilknytning til teknologiske miljøer er sentralt, og Regjeringen vil legge til rette for at handels- og teknologikontorenes virksomhet sikres en bred forankring til teknologiske og utviklingsorienterte miljøer og brukere i hele Norge, herunder blant annet Norges forskningsråd, Teknologisk Institutt og andre teknologimiljøer samt Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Dette skal sikre at ordningen gis en strategisk rolle i det bedriftsrettede internasjonale forsknings-, teknologi- og markedssamarbeidet.

For å oppnå de ønskede synergieffektene i uteapparatet vil Regjeringen også foreslå endringer i den administrative organiseringen hjemme. Det er viktig for bedriftene, spesielt små og mellomstore, å ha et felles sted å henvende seg både hjemme og ute. Regjeringen foreslår derfor at den administrative ledelsen av handels- og teknologikontorene legges til Norges Eksportråd. Det er viktig at handels- og teknologikontorene har felles ledelse, støttefunksjoner og budsjett og at markedsføringen av tjenestene skjer på en mest mulig samordnet og effektiv måte.

INTSOK

Norsk olje- og gassindustri har gjennom virksomheten på norsk sokkel tilegnet seg kompetanse og erfaring, og er i verdenssammenheng teknologisk ledende på en rekke områder. Det er denne samlede kompetansen som nå omsettes i internasjonale forretningsmuligheter. Stiftelsen INTSOK er etablert av myndigheter, bedrifter og organisasjoner for å styrke næringens posisjon og konkurranseevne internasjonalt, og sikre økt verdiskaping gjennom et mer forpliktende og nettverksbasert samarbeid.

Regjeringen er opptatt av at INTSOK må bidra til en samordnet innsats, effektiv ressursutnyttelse og samspill med virkemiddelapparatet.

Nye vekstmarkeder

Norsk næringsliv engasjerer seg i økende grad i områder utenfor de tradisjonelle markedene i de vestlige industrilandene. Innenfor enkelte sektorer kan tradisjonelle markeder være i ferd med å bli mettet, slik at opprettholdelse av bedriftens lønnsomhet krever at nye markedsmuligheter utforskes. Norsk vannkraftteknologi er et eksempel på dette.

Norske bedrifter, herunder mange små og mellomstore bedrifter, har ofte betydelige markedsandeler internasjonalt med spesialiserte, nisjepregede produkter. Disse bedriftenes konkurranseevne vil i stor grad være avhengig av at de ligger i front av den internasjonale utviklingen av ny teknologi og kompetanse. Dette krever at de har en global tilnærming i sitt markeds- og utviklingsarbeid.

I møtet med nye markeder stilles bedriftene overfor andre og mer krevende utfordringer enn på de mer tradisjonelle markedene. Norge og norsk næringsliv er ofte lite kjent. Forretningskulturen og den lokale kulturen i sin alminnelighet er fremmed. De politiske forholdene, juridiske forhold og andre rammebetingelser for næringsvirksomheten vil som regel også være annerledes enn det som er kjent fra mer vestlige omgivelser. Likeledes vil relasjonsbygging i forhold til politiske myndigheter og offentlige institusjoner ofte være langt viktigere. Spesielt i forbindelse med investeringer og andre former for etableringer, vil kravet til kompetanse og innsikt i lokale forhold utgjøre en stor utfordring for bedriftene.

Behovet for bistand og aktiv støtte fra myndighetene vil derfor generelt sett være større i nye og mer fjerntliggende vekstmarkeder, enn i markeder som geografisk og kulturelt står oss nærmere. Myndighetene kan i en slik sammenheng spille en sentral rolle ved å legge forholdene til rette gjennom informasjons- og profileringstiltak og langsiktig relasjonsbygging i form av blant annet politisk kontakt, besøksutveksling og kulturelt samarbeid, samt ved å tilby bedriftene tjenester i form av blant annet informasjon, rådgivning og døråpning. Mindre bedrifter med liten erfaring fra internasjonale markeder vil ha et særlig behov for en slik aktiv tilrettelegging og støtte fra myndighetenes side.

Regjeringen legger derfor stor vekt på å opprettholde og videreutvikle myndighetenes virkemidler og tjenestetilbud for å støtte opp om bedriftenes framstøt i de nye vekstmarkedene, ikke minst med tanke på de små og mellomstore bedriftenes særlige behov.

For å bistå næringslivets ramstøt i nye og vanskelige vekstmarkeder, har myndighetene etablert særskilte tiltak. Regionale planer er iverksatt rettet mot vekstmarkedene i Asia og Latin-Amerika. Planene er et verktøy for å få større effekt ut av virkemiddelapparatets samlede innsats gjennom en mer målrettet, langsiktig og samordnet innsats. En grunntanke i disse planene er at arbeidet med å utvikle politisk dialog og politiske forbindelser, arbeidet med å fremme handel og økonomiske forbindelser og arbeidet med profilering av Norge og fremme av norsk kultur, blir betraktet som gjensidig forsterkende elementer i en helhetlig strategi.

De regionale planene legger videre stor vekt på å etablere samarbeidsformer som kan bidra til å bedre dialogen mellom bedriftene og myndighetene, slik at myndighetenes virksomhet i størst mulig grad reflekterer brukernes, det vil si bedriftenes, behov. På samme måte er det etablert samarbeidsformer som skal bidra til å bedre samarbeidet og samordningen mellom de ulike myndighetsorganene, for dermed å sikre størst mulig effekt av den samlede innsatsen.

For å bidra til en mer fokusert og effektiv innsats, er det under de regionale planene identifisert særskilte satsingsområder, der myndigheter og næringsliv samarbeider om å identifisere og iverksette konkrete prosjekter og tiltak. I Asiaplanen er følgende sektorer prioritert: vannkraft, petroleumssektoren, miljøvern, fisk og fiskeprodukter, skipsutstyr og informasjonsteknologi. I Latin-Amerikaplanen er maritim sektor, vannkraft, fisk og fiskeprodukter, petroleumssektoren og informasjonsteknologi identifisert som prioriterte satsingsområder.

Et annet sentralt element i de regionale planene er tiltak for å styrke kunnskapen og kompetansen i næringslivet og i virkemiddelapparatet om de muligheter og utfordringer de nye vekstmarkedene utgjør.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med de regionale planene og vurdere hvordan erfaringene fra disse kan bidra til en mer planmessig og effektiv innsats i forhold til andre vekstmarkeder.

Et annet område som utgjør et betydelig potensial for norsk eksport og investeringer er landene i Sentral- og Øst-Europa, herunder Barentsregionen, Nordvest-Russland og Østersjøområdet. I forhold til Russland er mulighetene for et nærmere samarbeid innenfor fiskerisektoren og petroleumssektoren av særlig interesse for Norge.

Myndighetenes arbeid for å bistå norske næringsinteresser i Sentral- og Øst-Europa må også sees i en bredere utenrikspolitisk sammenheng. Norge har klare nasjonale interesser i å bidra til sikkerhetspolitisk stabilitet og en demokratisk utvikling i området, samt å bidra til at hensynet til miljø og atomsikkerhet blir ivaretatt. Tiltakene for å stimulere norsk næringsliv til å bidra til næringsutviklingen i disse områdene bidrar således til å ivareta bredere hensyn enn rent næringspolitiske målsettinger.

Samtidig som Sentral- og Øst-Europa utgjør et interessant marked for norsk næringsliv, er det også tale om markeder med til dels usikre rammebetingelser og høy risiko. Landene i regionen er på ulike stadier i en overgangsfase i retning av større integrasjon i det internasjonale markedet og i internasjonale økonomiske samarbeidsstrukturer. Forhandlingene om Russlands tiltredelse til WTO og integrasjonen av nye land i EU, er eksempler på dette. Norge vil følge disse prosessene aktivt for å sikre at norske næringsinteresser blir tilfredsstillende ivaretatt.

I tillegg til oppfølgingen av de multilaterale prosessene, vil det ofte være nødvendig med bilateral oppfølging for å sikre norsk næringsliv konkurransedyktig markedsadgang. Et eksempel på dette er den bilaterale handelsavtalen som ble inngått med Ukraina i januar i år. Med Russland er det likeledes etablert en rekke samarbeidsfora og en serie bilaterale avtaler med samme formål, herunder en handelsavtale og avtaler om å unngå dobbelbeskatning, om gjensidig beskyttelse av investeringer, om veitransport og om tollsamarbeid. EFTAs tredjelandsavtaler er et annet instrument som bidrar til å sikre konkurransedyktige rammebetingelser for norsk næringsliv, jf. kapittel 13.1.2.

For å avlaste risikoen ved eksport til og investeringer i denne regionen, er det etablert særskilte ordninger, herunder SUS/Baltikum-ordningen og investeringsfondene for Nordvest-Russland og Øst-Europa. Regjeringen vil vurdere tiltak som kan bidra til en mer planmessig og samordnet innsats for å stimulere næringslivets engasjement i disse markedene, og herunder også vurdere innretningen av de ulike virkemidlene.

13.3.2 Internasjonal markedsføring av Norge som reisemål

Turisme er en av verdens hurtigst voksende næringer i følge tall fra World Tourism Organisation og OECD. Reiselivsnæringen i Norge har et stort potensial for fortsatt vekst som vil bidra til å fremme sysselsettingen og den økonomiske utviklingen, særlig i distriktene. Internasjonal profilering og samarbeid om markedsføring av Norge som reisemål er avgjørende for reiselivsnæringens mulighet til å hente ut det potensialet som ligger i utenlandske markeder. Likeledes er kunnskap om markedene og viktige etterspørselstrender vesentlig for næringens mulighet til å utvikle gode produkter. Staten bidrar derfor til den internasjonale markedsføringen av Norge som turistmål gjennom tilskudd over Nærings- og handelsdepartementets budsjett til NORTRA.

Endrede markeds- og konkurranseforhold som følger av globalisering og teknologisk utvikling representerer en betydelig utfordring for norsk reiseliv og for NORTRA. Økt konkurranse, både fra nærmarkedene som nyter godt av betydelige EU-midler i sine satsninger på turisme og fra fjernmarkeder på grunn av betydelige reduksjoner i internasjonale flypriser, utgjør en hovedutfordring framover. For å møte denne utfordringen må NORTRA konsentrere innsatsen om prioriterte markeder og rendyrke sin rolle vis à vis det øvrige uteapparatet. NORTRA er for tiden inne i en omorganiseringsprosess og tar sikte på å bli en mer fleksibel og profesjonell aktør som kan tilby tjenester som det private ser seg tjent med å kjøpe. Internasjonal profilering og oppbygging av markedskompetanse er langsiktige oppgaver som krever tilstedeværelse i sentrale markeder. For NORTRA er det viktig å ha stabile rammebetingelser som muliggjør langsiktig planlegging og utvikling. Regjeringen ønsker å legge til rette for forutsigbarhet når det gjelder offentlig finansiering av NORTRAs oppgaver.

Strukturen i markedet endrer seg også som følge av globalisering. Utviklingen går mot stadig større kjededannelser, særlig innenfor hotell- og reisebyråvirksomheten. De store aktørene blir enda større mens de mellomstore forsvinner eller blir kjøpt opp av de store. De store aktørene er særlig dominerende i sentrale bystrøk. For de små aktørene utenfor byene blir det derfor stadig viktigere å kunne tilby gode og særegne produkter og å finne sin egen nisje.

Andre viktige utviklingstrekk er framveksten av, og etterspørselen etter selvstellsenheter og utviklingen fra gruppereiser til mer individuelle reiser. Disse trendene setter nye krav til markedsføring og produktutvikling. Kompetanseheving og aktiv bruk av Inter­nett til markedsførings- og distribusjonsformål vil være sentrale virkemidler for å møte de endrede rammebetingelsene. Samarbeid om markedsføring og produktutvikling er en forutsetning for de små aktørene for å nå fram. Regjeringen er opptatt av at bevilgningen til NORTRA skal være et virkemiddel særlig rettet mot små og mellomstore bedrifter og innrettet mot å styrke næringsgrunnlaget i distriktene. Regjeringen ser det som en utfordring for NORTRA å prioritere dette arbeidet for å bygge opp under et konkurransedyktig norsk reiseliv. Regjeringen vil også fremme en egen Stortingsmelding om reiseliv som vil belyse konsekvenser av de nye rammebetingelsene reiselivsnæringen står overfor.

13.3.3 Utenrikstjenesten og samordning av næringslivsrettede tiltak i utlandet

Et virkemiddelapparat som opptrer samlet og målrettet er sentralt for å sikre at det offentlige ivaretar næringslivets interesser. I 1995 besluttet daværende regjering å samordne virksomheten til utenrikstjenesten, Norges Eksportråd, Norges Industriattacheer og NORTRA i utlandet. Eksportutvalget for fisk har senere sluttet seg til samordningen.

Gjennom en samordnet og koordinert innsats, Team Norway, skal institusjonene framstå som et helhetlig apparat som skal profilere Norge og norske interesser bedre og mer målrettet i utlandet. Grunnlaget for styring og koordinering av virksomheten er Regjeringens utenrikspolitiske, økonomiske og næringspolitiske mål for det eksportfremmende arbeidet spesielt og offentlig virksomhet i utlandet generelt. Det må legges til grunn for samordningen at de deltakende institusjonene har styrer som fastsetter egne mål og prioriteringer. Utenriksstasjonene skal innenfor de rammene som gis av institusjonene søke å tilrettelegge aktivitetene slik at det oppstår en synergieffekt, både når det gjelder å markere norske interesser på tjenestestedet og gjennom en effektivisering av ressursbruken. Det legges fra Regjeringens side vekt på å tilpasse institusjonenes strategier og virkemidler til den felles målsetting om at eksport og internasjonalisering skal bidra til økt velferd og økonomisk vekst i Norge. Regjeringen legger videre vekt på at det internasjonale virkemiddelapparatet, i sitt arbeid med å bistå næringslivet, benytter seg av det eksisterende offentlige apparatet i utlandet.

Erfaringene etter vel to år med samordning av de næringslivsrettede aktivitetene er at det er skapt en større bevissthet ved utenriksstasjonene når det gjelder å prioritere det næringslivsrettede arbeidet samt å se aktivitetene i sammenheng. Dette har bidratt til at utenrikstjenesten har fått bedre innsikt i det næringslivsrettede arbeidet. I regi av Utenriksdepartementet foretas det nå en gjennomgang av det samordningsarbeid som skjer i utlandet. Spørsmål som drøftes, er omfang og innretning på samordningen og administrative forhold knyttet til prosedyrer for anmeldelse av utsendte tjenestemenn, skatte- og avgiftsspørsmål m.m. samt forhold rundt institusjonenes betalte oppdrag i utlandet. Gjennomgangen vil avklare om regelverket i utenriksloven og utredningsinstruksen er dekkende for samordningen i sin nåværende form.

Den internasjonale utviklingen og næringslivets behov krever at de enkelte institusjoner må bli mer profesjonelle og erverve spisskompetanse innenfor sine fagområder. Dette fører til at institusjonene i større grad må tilby spesialiserte tjenester innenfor sine respektive ansvarsområder. Konsekvensen blir at institusjonene blir mer ulike og spesialiserte i forhold til forskjellige kundegrupper og ulike tjenester. Det blir således en klarere rollefordeling når det gjelder hvilke tjenester og oppdrag de utfører for næringslivet. Dette betyr videre at institusjonene må kunne operere innenfor en administrativ ramme som tillater fleksible løsninger tilpasset lokale forhold.

Som resultat skjerpes kravene til kommunikasjon og samordning mellom institusjonene. Utfordringen for samordningen vil blant annet være å finne en fornuftig arbeidsdeling mellom institusjonene i lys av det økende behovet for spesialisert spisskompetanse, og sikre at deres tjenestetilbud komplementerer hverandre, og videre at det samarbeides om fellesprosjekter på tvers av de ulike «kulturene» som utvikler seg i hver enkelt institusjon.

Det administrative rammeverket for samordningen må gi rom for at det kan utvikles løsninger tilpasset lokale forhold, hvor den formelle tilknytningen til utenriksstasjonene avpasses institusjonenes individuelle behov. Regjeringen vil vurdere om det er grunnlag for å fortsette samordningen i sin nåværende form, eller om andre modeller bedre kan ivareta målsettingen om et enhetlig og koordinert virkemiddelapparat i utlandet. Det er i denne sammenheng satt i gang et arbeid som blant annet tar for seg praktiske og administrative sider ved samordningen. Arbeidet forventes å være avsluttet i løpet av året.

For å lykkes med samordningen av den næringsrettede virksomheten ute og sikre at det er samsvar mellom utenrikspolitiske og næringspolitiske mål, må det nære samarbeidet og den tette dialogen mellom Nærings- og handelsdepartementet og Utenriksdepartement videreutvikles. Det er Regjeringens målsetting å videreføre arbeidet for å samordne virkemiddelapparatet i den hensikt å oppnå best mulig synergi. Erfaringen så langt har vist at dette har vært til nytte både for den generelle Norgesprofileringen og for næringslivet. Utenrikstjenesten utgjør en sentral aktør i næringspolitikken både gjennom innsatsen for å etablere et multilateralt rammeverk som sikrer næringslivet konkurransedyktige vilkår, og gjennom sitt verdensomspennende uteapparat som fungerer som koordinator for samordningen samt døråpner og nettverksbygger for næringslivet.

13.4 Konkurransedyktig finansieringstilbud

Det å kunne tilby en konkurransedyktig finansieringsløsning er ofte avgjørende for en eksportør for å oppnå kontrakter i internasjonal handel. Dette gjelder i de fleste markeder, enten det dreier seg om leveranser av forbruksvarer med kortsiktig kreditt på for eksempel 30 dager til kjøpere i industriland, eller større kapitalvarer og totale prosjekter i utviklingsland og land i Sentral- og Øst-Europa hvor det kan være snakk om kreditter på mange år. Bedrifter som ønsker å foreta etableringer i utlandet velger også ofte å finansiere deler av etableringen med ekstern kapital, enten i form av aksje- eller forskjellige former for lånekapital.

Det er derfor av avgjørende betydning for norsk eksport og internasjonalisering at det finnes godt fungerende og konkurransedyktige finansieringskilder tilgjengelig for bedriftene. Selv om enkelte norske bedrifter er store nok til å benytte seg av internasjonale kapitalmarkeder, er de fleste avhengige av norske kilder. Som i andre land, kan det meste av norsk eksport og etableringer i utlandet finansieres gjennom det private kapitalmarkedet, jf. kapittel 5.

På tre områder har en i Norge som i alle andre industriland, funnet det nødvendig å supplere det private markedet med offentlige ordninger. Det gjelder garantier (forsikring) for eksportkreditter, i første rekke en finansieringsordning for kapitalvareeksport , og investeringsfond som bidrar med egenkapital eller ansvarlig lånekapital ved investeringer i risikofylte markeder. I begge tilfeller er hovedbegrunnelsen at det ikke eksisterer fungerende private markeder som gir tilfredsstillende tilgang på kapital til akseptable priser.

Norge er en aktiv deltaker i det generelle arbeidet som pågår innen OECD for å bidra til å redusere subsidier i forbindelse med finansiering av kapitalvareeksport. Gjennom forpliktende avtaler ønsker man å bidra til å begrense handelsvridende effekter av nasjonale finansieringsordninger for eksportfremme. Et av de prioriterte områdene som for tiden drøftes i OECD er miljø. Det tas blant annet sikte på å etablere felles retningslinjer for å bidra til at miljøkriterier ikke virker som en konkurransevridende faktor.

Consensus-avtalen, som er inngått innen OECD, regulerer konkurransen mellom landene med hensyn til renter og avdragsvilkår for offentlig støttede eksportkreditter. Det er nylig framforhandlet retningslinjer for minimumspremier for langsiktige garantier i forbindelse med kontrakter som dekkes av avtalen, og disse trer i kraft 1. april 1999.

Skiftende norske regjeringer har, med Stortingets samtykke, for eksportkreditter og garantiers vedkommende valgt å tilby norske eksportører finansiering som i prinsippet skal være omtrent på linje med det som tilbys av våre viktigste konkurrentland. Dette kommer blant annet til uttrykk i retningslinjene for Garanti-Instituttet for Eksportkreditts (GIEKs) alminnelige ordning, som stipulerer at premien (prisen) for garantiene skal ligge på et gjennomsnitt av OECD-landene. Som forutsatt av Stortinget ved omorganiseringen av GIEK pr. 1. januar 1994, har instituttet vært gjenstand for en evaluering (jf. kapittel 13.5). Som det framgår av denne er GIEK generelt sett et konkurransedyktig instrument. Regjeringen tar derfor ikke sikte på omfattende endringer i den generelle garantigivningen for langsiktige kreditter som følge av evalueringen. Regjeringen ser behov for en nærmere gjennomgang av SUS/Baltikum-ordningen, da den bare i meget begrenset grad har kunnet bli benyttet ved eksport til Russland. Regjeringen vil komme tilbake med eventuelle forslag i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1998.

Når det gjelder den såkalte 108-ordningen for offentlig støttede eksportkreditter er det Regjeringens vurdering at den fortsatt er en effektiv måte å tilby norsk næringsliv slik finansiering på, og Regjeringen vil derfor videreføre denne. Man vurderer imidlertid en eventuell reforhandling av hele eller deler av avtalen med Eksportfinans om administrering av ordningen.

I motsetning til de fleste andre industriland, har Norge tradisjonelt ikke hatt egne offentlige finansielle ordninger for å fremme investeringer i utlandet. I de senere par år er det imidlertid etablert tre investeringsfond for henholdsvis Nordvest-Russland, Øst-Europa og utviklingsland (NORFUND), hvorav de to første er administrert av SND, mens det siste er en egen stiftelse knyttet til NORAD. I tillegg har en rekke multilaterale og nordiske finansinstitusjoner som Norge er medlem av investeringsordninger som norsk næringsliv kan trekke på både til forstudier og egenkapital.

Investeringsfondene for Nordvest-Russland og Øst-Europa er etablert for å bidra med risikokapital til norske investeringer i markeder som er såpass risikofylte at private finansieringskilder bare i begrenset grad er villige til å delta, og fordi de landene som omfattes av ordningene enda ikke har utviklet tilstrekkelige kapitalmarkeder til at konkurransedyktig lokal finansiering er tilgjengelig. Fondene er, sammen med den norske deltakelsen i de multilaterale og nordiske institusjonene som opererer i Øst- og Sentral-Europa, viktige virkemidler i Regjeringens langsiktige politikk for å styrke samarbeidet mellom norsk næringsliv og næringslivet i disse landene.

Allerede etter kort tids virke har begge fondene gjort sine første investeringer, men veksten i utnyttelse er relativt langsom. Dette reflekterer den generelle situasjonen når det gjelder norsk og andre lands næringslivs aktiviteter i de respektive områder. Det er derfor for tidlig å foreta omfattende evaluering av fondenes virksomhet.

NORDFUND er et bistandspolitisk virkemiddel på linje med næringslivsordningene i NORAD, Norges bidrag til Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene. Regjeringen er i gang med en omfattende gjennomgang av den næringsrettede bistanden, og vil komme tilbake til eventuelle endringer i forbindelse med statsbudsjettet for 1999.

Regjeringen legger opp til at SNI fortsatt skal bidra til en positiv utvikling innenfor det nordiske næringssamarbeidet. Erfaringsmessig får mange mindre bedrifter behov for ny egenkapital i siste fase av prosjektutviklingen. For å avhjelpe denne situasjonen er SNI fra 1. mars 1998 gitt anledning til i en viss utstrekning å gå inn med egenkapital i kundebedrifter. Dette vil etter Regjeringens vurdering sette SNI bedre i stand til å møte bedriftenes behov, samtidig som SNIs inntjening bedres.

13.5 Garanti-Instituttet for Eksportkreditt (GIEK)

I forbindelse med omorganiseringen av GIEK i 1994 ga Stortinget sin tilslutning til regjeringens anbefaling om at GIEKs virksomhet burde evalueres etter en treårsperiode. Evalueringen av nye GIEKs tre første virkeår forelå i juni 1997. Denne har senere vært på en bred høring. Evalueringen reiser flere sentrale problemstillinger som behandles i denne meldingen. I tillegg har det vært behov for å se nærmere på SUS/Baltikum-ordningen som ikke har fungert tilfredsstillende etter opprettelsen i 1992. GIEK er derfor gitt en relativt omfattende drøfting under.

13.5.1 Nye GIEK

Basert på utredningen «Nye rammevilkår for GIEK» (NOU 1990:31) la daværende regjering 2. april 1993 fram St prp nr 64 (1992–93) med samme navn. Stortinget vedtok flere endringer i GIEKs organisasjon og rammer 25. mai 1993, jf. Innst S nr 179 (1992–93).

For å nå hovedmålene med GIEK, som er fremme av eksport og investeringer i utlandet, la Stortinget opp til at GIEK skulle øke sitt aktivitetsnivå gjennom et mer omfattende og konkurransedyktig garantitilbud, blant annet ved økt risikotagning og konkurransedyktige premier. For å gi GIEK tilstrekkelig fleksibilitet ble det i denne sammenhengen vedtatt å omgjøre GIEK fra et forvaltningsorgan til en forvaltningsbedrift. Videre ble kravet til balanse i driften presisert.

Det ble besluttet at GIEKs alminnelige ordning skulle deles i en forretningsdel og en samfunnsdel, jf. boks 13.12. Samfunnsdelen fikk driftsansvaret for gammel portefølje og ordninger særskilt vedtatt av Stortinget. Dessuten ble samfunnsdelen tillagt administrasjonen av visse garantiordninger mot refusjon av driftsutgifter. En ny investeringsgarantiordning under samfunnsdelen ble også vedtatt.

I tråd med målsettingen om at GIEKs tilbud mest mulig skal tilsvare det tilbud andre lands garanti-institutter gir sine eksportører, ble det vedtatt å øke GIEKs maksimale dekningssatser og oppheve pro-rata prinsippet 6 som obligatorisk prinsipp.

Budsjettmessig ble det innført nettobudsjettering og et budsjett- og regnskapsmessig skille mellom virksomheten før og etter 1. januar 1994.

13.5.2 Evaluering og høring

Det ble gjennomført en ekstern evaluering av GIEK våren 1997. I mandatet ble det lagt vekt på å evaluere endringene i regelverket for den alminnelige ordningen, som dannet grunnlaget for omorganiseringen fra 1. januar 1994.

Oppdraget ble gitt til Ernst & Younganagement Consulting. Evaluator har i forbindelse med evalueringen foretatt undersøkelser blant kunder og samarbeidspartnere. Kundeundersøkelsen viser at bedriftene i all hovedsak er positiv til virksomheten under forretningsdelen. Den positive holdningen til forretningsdelen relateres først og fremst til GIEKs serviceholdning. GIEKs fleksibilitet og kundenes oppfatning av GIEKs informasjon, markedsføring og profilering er bedre under forretningsdelen enn under samfunnsdelen. I den grad GIEKs fleksibilitet kritiseres, kommer dette hovedsakelig fra større bedrifter under samfunnsdelen. Disse bedriftene står ofte bak store og kompliserte risikoprosjekter. Under halvparten av de bedrifter som har benyttet GIEK før 1994 mener det er merkbare forskjeller fra før 1994 og nå. Alle som har merket seg forskjell på GIEK før og nå er av den oppfatning at GIEK har forandret seg til det bedre.

Når det gjelder forretningsdelen, setter evaluator spørsmålstegn ved om staten skal være i det kommersielle kortsiktige kredittforsikringsmarkedet i framtiden. Med bakgrunn i at forretningsdelen de første 3 årene har bygget opp et fond på 30 millioner kroner stiller evaluator spørsmål ved om MGIEK har tatt for liten risiko.

Garantitilbudet under samfunnsdelen fungerer i hovedsak bra. Den økte bruken av de ulike ordningene under samfunnsdelen indikerer at GIEK i større grad har vært med på å fremme norsk eksport og investeringer i utlandet. De konstaterte tapene har vært lave så langt, men evaluator påpeker samtidig risikoen ved den skjeve porteføljen med hensyn til bransjer og geografi.

Håndteringen av gammel portefølje har etter evaluators oppfatning vært tilfredsstillende. Evaluator mener at staten bør vurdere å fristille GIEK i enda større grad enn det som ble gjort i forbindelse med omorganiseringen i 1994.

Evalueringen viser at GIEKs forretningsdel har en høy andel små og mellomstore bedrifter i porteføljen. Men evaluator finner det kritikkverdig at GIEK ikke har gode nok systemer for å måle andelen av bedrifter som er små og mellomstore.

Evaluator finner det ikke hensiktsmessig å endre dagens praksis når det gjelder risikotagning i forhold til statens økonomireglementets krav om pro rata risikodeling, simpel kausjon, begrensninger av garantier i form av maksimalbeløp for renter og omkostninger og lineær nedtrapping av ansvar.

Evalueringen ble sendt på en bred høring 1. juli 1997, med høringsfrist 1. september samme året. I tillegg til departementene ble invitasjonen sendt til 32 instanser. Av disse har Nærings- og handelsdepartementet mottatt uttalelser fra Den norske Bankforening, Eksportfinans ASA, Garanti-Instituttet for Eksportkreditt, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge, Maritimt Forum, Norges Eksportråd, Norges Rederiforbund, Norges Forsikringsforbund, Næringslivets Hovedorganisasjon, Sparebankforeningen i Norge, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og Teknologibedriftenes Landsforening.

Sammen med evalueringen har disse uttalelsene dannet grunnlaget for vurderingene og forslagene i meldingen.

13.5.3 Forretningsdelen

Forretningsdelen er nærmere beskrevet i boks 13.12. Hovedproduktet under forretningsdelen er generalgarantier. 7 Generalgarantiene utgjorde 85 prosent av utestående ansvar ved utgangen av 1996. I 1996 var vel 70 prosent av forsikret volum under forretningsdelen innenfor bransjene fisk, metall og treforedling.

GIEK har innført rutiner for registrering av antall ansatte i kundebedrifter, jf. tabell 13.1. Disse registreringene viser at GIEK er svært godt representert blant småbedriftene. Dette er i god overensstemmelse med de beregninger som ble foretatt i evalueringen, som viste at omlag 80 prosent av porteføljen under forretningsdelen var innenfor SMB-segmentet.

Foruten det internasjonale regelverket, som er beskrevet tidligere i dette kapitlet, vil en ny fortolkning av EF-traktatens artikkel 92 og 93 om kortsiktig eksportkredittforsikring bli gjort gjeldende for EFTA/EØS-landene fra 1. juni 1998. Tilsvarende regelverk ble gjort gjeldende i EU fra 1. januar 1998. Dette regelverket legger til grunn et generelt forbud mot offentlig støtte innenfor eksportkredittforsikring av markedsmessig risiko. 8

Regelverket hindrer ikke offentlig medvirkning innenfor kortsiktig kommersiell eksportkredittforsikring, så lenge virksomheten drives under tilnærmet like vilkår som private aktører. Videre inneholder regelverket et mulig unntak ved imperfeksjoner i markedet. Bruk av denne unntaksbestemmelsen forutsetter relativt omfattende utredninger og vil bare kunne godkjennes for 2 år av gangen.

Basert på den markedsmessige, konkurransemessige, teknologiske, produktutviklingsmessige og den internasjonale utviklingen stiller evaluator spørsmål ved om staten skal være med i det kommersielle kortsiktige kredittforsikringsmarkedet i framtiden.

Evaluator viser til den økte konkurransen de senere årene som følge av at flere internasjonale kredittforsikringsselskaper har etablert seg i Norge. Etableringene har skjedd enten ved egne selskaper, filialer eller i samarbeid med norske enheter. Det er i dag tre aktører som opererer i det norske markedet i konkurranse med GIEK. Disse er Gerling Nordic Kredittforsikring AS, Gjensidige Kredittforsikring AS og NCM Kredittforsikring. På den annen side peker evaluator på konsentrasjonstendensene i Europa, med oppkjøp og fusjoner hvor utviklingen går mot noen få store aktører (4–5). En fare med det er at de få som blir igjen får for mye markedsmakt.

Etter evaluators erfaring er det i Vest-Europa i dag stort sett bare Norge og Sverige (Sverige har fra 1. januar 98 avviklet sin ordning som tilsvarer forretningsdelen) som har modellen med et direkte statlig engasjement på de kortsiktige kommersielle garantiene. Evaluator tror at den utviklingen som skjer i andre land også vil komme til Norge.

Evaluator peker videre på faren for at de private forsikringsaktørene kan gå hurtig ut og inn av det norske markedet, noe som er svært uheldig for en eksportør med langsiktige holdninger til eksportmarkedet. Et viktig argument i vurderingen av om en skal fortsette med den kortsiktige kommersielle kredittgivningen innenfor rammen av GIEK, er at det kreves spesiell kompetanse på området og at det er vanskelig å bygge opp og ned fagmiljøer ettersom konjunkturene svinger.

Det vises videre til den produktutviklingen som har funnet sted innenfor kredittforsikringsmarkedet de senere årene. Gjennom å bygge opp store databaser kan selskapene foreta raskere og bedre kredittvurderinger av potensielle kunder. Samtidig er det blitt gjort mye for å forenkle produktene og for å gjøre dem lettere tilgjengelige, spesielt for de mindre bedriftene. Evaluator forventer at denne utviklingen vil fortsette, slik at de private aktørene i framtiden sannsynligvis vil kunne få god økonomi også for dette segmentet.

Det er totalt 12 høringsinstanser som har uttalt seg om dette spørsmålet, hvorav 5 (Konkurransetilsynet, HSH, Norges Eksportråd, Bankforeningen og Forsikringsforbund) går inn for utskillelse/nedlegging og 6 (Eksportfinans, LO, Maritimt Forum, NHO, TBL og SND) går inn for å beholde dagens organisering. Sparebankforeningen tar ikke standpunkt.

Norges Eksportråd «går inn for at ordningen avvikles med en overgangsperiode på 1 til 2 år», men tar forbehold om at det må «finnes konkurransedyktig privat forsikring» og at «forholdene må legges til rette for at også de mindre bedriftene oppnår konkurransedyktig risikoavdekning og premier».

Regjeringen har, i vurderingen av framtidig organisering av forretningsdelen, lagt hovedvekt på hensynet til brukerne. De små og uerfarne eksportbedriftene og eksportbedrifter i distriktene må også ha tilbud om denne type forsikring. Det er i tillegg lagt vekt på at ordningen skal være kostnadseffektiv for staten og virkemiddelapparatet og at den innebærer en langsiktig løsning, slik at en unngår nye omorganiseringer i nær framtid, som følge av nytt internasjonalt regelverk. Dette siste innebærer at ordningen må ligge godt innenfor rammen av det nye regelverket.

I kredittvurderingen av nye kunder ligger det en god del engangskostnader som gjør at kredittforsikringsselskapene har insentiv til å foretrekke bedrifter med stort eksportvolum. Det er imidlertid to forhold som i dette tiåret har trukket i retning av å redusere disse kostnadene. For det første har det private tilbudet økt kraftig. Fram til begynnelsen av 90-tallet var det i hovedsak bare GIEK som ga et slikt tilbud til norske eksportbedrifter. De tre siste årene er markedet omlag fordoblet og de private har samlet i dag en større markedsandel enn GIEK. Denne utviklingen henger nøye sammen med de gode konjunkturene denne bransjen har hatt på 90-tallet. For det andre har det funnet sted en relativt stor produktutvikling innen forsikringsbransjen, som har redusert de faste kostnadene knyttet til risikovurderinger. Denne tendensen vil antagelig fortsette i årene som kommer.

De private forsikringsselskapene i det norske markedet har tradisjonelt reforsikret en stor andel av sine poliser. I perioder med nedgangskonjunktur kan de private forsikringsselskapene få problemer med å oppnå reforsikring og aktører med hovedsete utenfor Norge vil kunne oppfatte det norske markedet som marginalt og derfor trekke seg ut.

Historisk har det internasjonale kredittforsikringsmarkedet, både for direkteforsikring og reforsikring, fluktuert en god del. Med den småbedriftsstrukturen vi har i Norge er vi trolig mer sårbare for slike svingninger enn andre land. Selv med gode konjunkturer framover er det imidlertid knyttet usikkerhet til om de private aktørene vil være interessert i de minste bedriftene og bedrifter i distriktene.

Aktørene innen eksportkredittforsikring baserer seg tradisjonelt på informasjon om kredittopplysninger og regnskapstall i sine vurderinger av kjøpere. I mange markeder kan slike opplysninger være uforholdsmessig tids- og ressurskrevende å innhente. I slike saker vil GIEK ha mulighet for å basere sine beslutninger på et bredt informasjonsgrunnlag, hvor for eksempel kunnskap om eksportører, opplysninger om kunderelasjoner og betalingserfaring inngår i større grad.

Deler av markedet vil fortsatt være preget av sviktende privat tilbud og det er knyttet relativt stor usikkerhet til utviklingen framover. Regjeringen går derfor inn for å videreføre forretningsdelen. Forretningsdelen skal fortsatt utgjøre et supplement til det private tilbudet og GIEK skal over tid tilpasse virksomheten i forhold til dette tilbudet. GIEK skal ha et spesielt ansvar for de minste bedriftene og bedrifter i distriktene. Hvilke tilpasninger som må gjøres i GIEKs forvaltning av forretningsdelen vil avhenge av ESA sin fortolkning av det nye regelverket.

13.5.4 Samfunnsdelen

Samfunnsdelen er nærmere beskrevet i boks 13.12.

Av samlet garantiansvar under samfunnsdelen pr. 31.12.96, var 61 prosent knyttet til eksport og investeringer i Asia. GIEK merker imidlertid en økende interesse for spesielt Sør-Amerika og Øst-Europa. Ved utgangen av 1996 utgjorde bransjene skip og skipsutstyr 28 prosent av garantiansvaret.

GIEK-evalueringen konkluderer med at ordningene under samfunnsdelen i hovedsak fungerer bra. Den økte bruken av de ulike ordningen under samfunnsdelen indikerer at GIEK i større grad har vært med på å fremme norsk eksport og investeringer i utlandet. De konstaterte tapene har vært lave så langt, men evaluator påpeker samtidig risikoen ved den skjeve porteføljen med hensyn til bransje og geografi.

Evaluator konstaterer at investeringsgarantiordningen brukes i liten grad. Når det gjelder prosjektfinansiering anbefaler evaluator at en ser nærmere på om dagens ordninger er fleksible nok i forhold til de utfordringene slik finansiering innebærer.

Eksportørenes behov for risikoavdekning er i utvikling. I løpet av de siste årene har stadig nye markeder åpnet seg for norsk eksport, særlig i Øst-Europa og Asia. Internasjonalt går utviklingen i retning av markedsbaserte økonomier og mer begrenset statlig deltaking. Dette gjør at muligheten for statlig motgaranti begrenses, slik at eksportørenes behov for avdekning av kommersielle risiki øker.

De aller fleste OECD-land har statlige ordninger for forsikring av ikke markedsmessig risiko. For å kunne gi norsk næringsliv et konkurransedyktig tilbud på dette området er det viktig at samfunnsdelen i GIEK bygger videre på sin brede kompetanse innenfor risikovurdering. Samtidig må organisasjonen inneha fleksibilitet til å tilpasse seg endringer i kundenes behov og i tilbudet fra konkurrerende institutter i utlandet. Uten et slikt statlig tilbud ville mange norske bedrifter hatt store problemer med å tilby kreditter ved eksport utenfor OECD og ved langsiktige kontrakter. Aller størst problemer ville naturlig nok de små og uerfarne bedriftene fått.

Prosjektfinansiering kjennetegnes ved at långiver godtar prosjektets inntjening som kilde til gjeldsbetjening og prosjektets aktiva som sikkerhet for lånet. Prosjektene er ofte store og kompliserte, og går over mange år. Typiske eksempler er skips-, energi-, infrastruktur- og telekommunikasjonsprosjekter.

Økningen i prosjektfinansiering henger sammen med økt privatisering og deregulering i tidligere sentralstyrte land, og at de fleste land er mer tilbakeholdne enn tidligere med å stille statlige garantier. Mye tyder på at prosjektfinansiering vil øke i omfang og kompleksitet i årene framover.

Flere av GIEKs produkter er anvendelige ved prosjektfinansiering. Dette gjelder blant annet anbudsgarantiordningen, kontraktsgarantier, kredittgarantier og investeringsgarantier. GIEKs erfaring med prosjektfinansiering er i hovedsak knyttet til leveranser av skip. Skal norske bedrifter henge med i den internasjonale utviklingen på dette området er det viktig at GIEK bygger opp kompetanse på dette området og at produktene ytterligere tilpasses bedriftenes behov. Dette er både ressurs- og tidkrevende, men nødvendig.

Consensus-avtalen i OECD, som gir rammene for offentlig eksportfinansieringsordninger, er ikke tilpasset de spesielle forhold som gjelder for prosjektfinansiering. Avtalen omfatter blant annet bestemmelser om at lånene skal tilbakebetales i like, halvårige avdrag med første forfall 6 måneder etter kredittidens start.

Mange prosjekter vil ikke kunne generere tilstrekkelig med inntekter i en tidlig fase til at tilbakebetalingsprofiler av denne type kan benyttes. Det er nå oppnådd enighet i OECD om å gjøre avtalen mer fleksibel. De nye bestemmelsene vil tre i kraft fra september 1998.

De private forsikringsaktørene tilbyr i hovedsak bare avdekking av kommersiell risiko innenfor OECD-området. Dette betyr at deres kunder i tillegg må henvende seg til GIEK hvis de ønsker annen forsikring. For at norske eksportører i større grad skal kunne få dekket sitt totale behov for eksportgarantier ett sted, vil GIEK gi private kredittforsikringsselskaper og banker, som opererer i Norge, tilbud om å reforsikre politisk risiko hos GIEK. Siktemålet er at tilbudet skal være operativt fra årsskiftet 1998/99.

13.5.5 SUS/Baltikum-ordningen

På begynnelsen av 1990-tallet stanset GIEK sin garantivirksomhet mot SUS-landene og Baltikum som følge av for høy kommersiell og politisk risiko. Stortinget opprettet derfor i 1992 SUS/Baltikum-ordningen som en særskilt garantiordning for at norske eksportører skulle ha et garantitilbud for eksport også til disse områdene.

Ordningen har en garantiramme på 3 mrd. kroner. Hovedregelen for utstedelse av eksportkredittgarantier under ordningen er statlig motgaranti fra mottakerlandets sentralmyndigheter. Som en særlig prøveordning under SUS/Baltikum-ordningen ble det i 1995 åpnet for at GIEK kunne akseptere alternative sikkerheter i stedet for statlig motgaranti. De alternative sikkerhetene er samfinansiering med multilaterale finansinstitusjoner og garanti for kortsiktige kreditter (inntil 2 år) mot remburs fra akseptabel bank i kjøperlandet. Det ble i tillegg åpnet for aksept av andre alternative sikkerheter for Norges prioriterte områder i Nordvest-Russland og Baltikum mot belastning av et risikoavsetningsfond. De alternative sikkerheter som kan aksepteres under den særskilte prøveordningen er motgaranti fra fylkesmann (eller fylkesmann står som debitor), sikkerhet i betryggende andel av prosjektets betalingsstrøm i konvertibel valuta gjennom vestlig bank («escrow account») eller bankgaranti fra de av mottakerlandets forretningsbanker som er godkjent for slike formål.

Ordningen har ikke bidratt til å fremme norsk eksport til SUS-landene og Baltikum. Det har ikke vært vilje til, eller mulig for mottakerlandene å tilfredsstille de kravene man på norsk side stiller til motgarantier/sikkerheter. GIEK har fra opprettelsen av SUS/Baltikum-ordningen i 1992 og fram til utgangen av 1997 utstedt garantipoliser for ca. 200 millioner kroner. Garantiansvaret under ordningen ved utgangen av 1997 var ca. 100 millioner kroner. GIEK har siden opprettelsen av ordningen hatt en erstatning på 6,8 millioner kroner. Denne erstatningen ble ikke belastet risikoavsetningsfondet.

Regjeringen vil, i forbindelse med statsbudsjettet for 1999, foreslå visse endringer i SUS/Baltikum-ordningen slik at ordningen kan bli mer operativ og legge et grunnlag for økt eksport. Dette forutsetter at GIEK gis muligheter til å foreta en helhetsvurdering av kjøperes, debitorers og garantisters godhet. Obligatoriske krav om motgarantier opphører. En oppmyking av kravene til sikkerhet på mottakersiden innebærer ikke en endring med aksept av høyere risiko enn i dag, men aksept av andre typer sikkerheter som det er mulig å oppnå som erstatning for dagens.

13.5.6 Gammel portefølje

Ved omorganiseringen av GIEK vedtok Stortinget at alle garantier og garantitilsagn som var gitt før 1. januar 1994 skulle behandles adskilt fra den nye virksomheten. Det ble derfor etablert et eget virksomhetsområde under betegnelsen gammel portefølje. Gammel portefølje består av følgende fire garantiordninger: gammel alminnelig ordning, gammel særordning for utviklingsland, Jugoslavia-ordningen og Venezuela-ordningen.

Det samlede garantiansvaret knyttet til gammel portefølje var ved utgangen av 1996 på 3 061 millioner kroner. Det gjenstår kun ett garantitilsagn under denne ordningen som kan bli polise.

I tillegg til å forvalte virksomme garantier er GIEKs arbeid under gammel portefølje knyttet til gjenvinning 9. Hovedtyngden av gjenvinningsarbeidet foregår innenfor rammen av Parisklubben, hvor det inngås rammeavtaler mellom kreditorlandene og det enkelte debitorland, som så danner grunnlaget for påfølgende bilaterale restruktureringsavtaler (moratorieavtaler). Dette arbeidet ledes av Utenriksdepartementet med assistanse fra GIEK.

Etter evaluators vurdering synes GIEKs håndtering av gammel portefølje å være tilfredsstillende. Det er ikke avdekket forhold som tilsier at den løpende porteføljen og fordringer, både i og utenom moratorieavtaler, ikke behandles effektivt og kvalitativt. Evaluator påpeker imidlertid den praksis som følges når gjeld til utviklingsland ettergis i forbindelse med rammeavtaler i Parisklubben. Slik ettergivelse dekkes i sin helhet over bistandsbudsjettet. Etter evaluators mening kan GIEK i prinsippet legge føringer på en del av bistandsbudsjettet gjennom sine vedtak. Instituttet bør følgelig i de tilfeller hvor myndighetene ønsker å bevilge gjeldslette ha noe ansvar. Det vises i denne sammenheng til den svenske modellen, hvor fordelingen mellom departementet og det statlige garantiinstituttet er gjenstand for forhandlinger og hvor det statlige garantiinstituttet normalt dekker 1/3 av gjeldsletten.

Beslutningene fra norsk side om å gi gjeldslette gjennom moratorieavtaler tas av Utenriksdepartementet. Påstanden om at GIEK tar med muligheten for nedskriving gjennom moratorieavtaler i sine vurderinger på tilsagnstidspunktet virker urimelig, først og fremst på grunn av det lange tidsrommet mellom garantitilsagn og eventuell gjenvinning i Parisklubben. Normalt tar dette flere tiår. GIEK vil bli berørt av den gjeldsplanen som ble presentert av Utviklings- og menneskerettighetsministeren i den utviklingspolitiske redegjørelsen 5. mai 1998. De budsjettmessige konsekvensene som dette eventuelt måtte få for GIEK, vil bli tatt inn i statsbudsjettet for 1999.

13.5.7 Andre ordninger administrert av GIEK

GIEK administrerer 4 ordninger hvor instituttet mottar refusjon fra staten for kostnader knyttet til ordningene. Dette gjelder Anbudsgarantiordningen, garantiordningen for investeringer i og eksport til utviklingsland, Garanti-instituttet for skip og borefartøyer a/s og Statens varekrigsforsikring.

Anbudsgarantiordningen

Gjennom anbudsgarantiordningen kan bedrifter få dekket inntil 50 prosent av kostnadene knyttet til forstudier og anbudsutarbeidelse ved eksportframstøt i utviklingsland, statshandelsland, reformland i Mellom- og Øst-Europa, palestinske områder i Midtøsten og Sør-Afrika. Utbetaling finner bare sted dersom kontrakt ikke oppnås. Bedriftene betaler ingen egenandel.

Ordningen ble opprettet i 1974. Tilsagnsrammen økte fra 25 millioner kroner til 40 millioner kroner i 1992, og deretter til 50 millioner kroner i 1996. Rammen har siden vært uendret. Tilsvarende økte bevilgningene først fra 6 millioner kroner til 12 millioner kroner, og deretter til 18 millioner kroner.

Tilsagnsrammen har så langt ikke vært en reell beskrankning for ordningen. Utnyttelsen av den totale rammen har de siste fem årene i gjennomsnitt vært 75 prosent. GIEK har gitt støtte til de prosjekter som har tilfredsstilt retningslinjene fra departementet. Blant disse har en differensiert støttesatsen, ved at store og erfarne bedrifter normalt har fått en lavere kostnadsdekning enn små og uerfarne bedrifter.

Ordningen ble evaluert av ECON sommeren 1997. Evaluator mener at ordningen i tillegg til å ha positive effekter på eksporten på kort sikt, bidrar til oppbygging av kunnskap og erfaring, som gir positive virkninger på lang sikt. Evalueringen påpeker videre at ordningens insentivstruktur, hvor bedriftene selv må bære en del av kostnadene, ikke gir noen uheldige virkninger.

Evaluator mener at ordningen ser ut til å bety mer for de små og uerfarne bedriftene enn for de store og erfarne, og tilrår på denne bakgrunn at ressursbruken dreies mot de førstnevnte.

Evaluator mener det bør vurderes å lempe på kravet om at det skal finne sted en åpen anbudskonkurranse. Økt privatisering internasjonalt gjør at importører i mindre grad legger prosjekter ut på offentlig anbud. I stedet gjennomføres bilaterale forhandlinger med aktuelle aktører.

Videre mener evaluator at det bør legges til grunn reelle lønnssatser når GIEK skal beregne godkjente kostnader. GIEKs timesatser ligger langt under faktiske lønnskostnader for bedriftene. Dette gjør at GIEKs dekningssatser ikke blir reelle og at ressursbruken til bedriftene kan vris i en retning som ikke er optimal verken bedriftsøkonomisk eller samfunnsøkonomisk.

Etter Regjeringens vurdering viser evalueringen at denne ordningen fremmer eksport, ved at den har en utløsende effekt på mindre og uerfarne bedrifters anbudsaktivitet. Mange av disse bedriftene ville neppe sendt inn anbud hvis de måtte dekke alle kostnader selv. Regjeringen legger opp til at GIEK ytterligere skal dreie ordningen mot de små og uerfarne bedriftene hvor ordningen faktisk kan ha en utløsende effekt.

Ordningen er et viktig supplement til GIEKs øvrige ordninger, spesielt når det gjelder prosjektfinansiering. For å tilpasse ordningen den internasjonale utviklingen innenfor prosjektfinansiering vil regjeringen åpne for at også anbudslignende prosesser, hvor det finner sted en reell konkurranse, kan kvalifisere for støtte. Videre vil regelverket for ordningen endres slik at timesatsene blir mer i overensstemmelse med faktiske priser.

Det legges ikke opp til økte rammer for ordningen som følge av de foreslåtte endringene. Støtte til anbudslignende prosesser finansieres ved omdisponeringer innenfor gjeldende ramme for ordningen.

Garantiordningen for investeringer i og eksport til utviklingsland

Garantiordning for investeringer i og eksport til utviklingsland ble opprettet 9. juni 1989, jf. St prp nr 91, Innst S nr 241 (1988–89), som en prøveordning over fem år. Ordningen har en bistandspolitisk karakter. NORAD er ansvarlig for vurderingen av tiltakenes utviklingsfremmende virkninger, og GIEK er ansvarlig for administrasjonen av ordningen.

Målet for garantiordningen er på samme måte som de etablerte næringslivsordningene innenfor bistanden, å legge forholdene til rette for en aktiv utnyttelse av norsk næringsliv i bistandsarbeidet. Ordningen dekker norske investeringer (etableringer) og eksportkreditter forbundet med norsk eksport til utviklingslandene.

Målgruppen for ordningen er lavere mellominntektsland, lavinntektsland og de minst utviklede land som ikke dekkes av GIEKs alminnelige garantiordning. Ordningen dekker primært land og regioner som er gitt høy prioritet i norsk bistandsvirksomhet.

Fondet hadde ved opprettelsen en ramme på 600 mill. kroner og et risikoavsetningsfond på 300 mill. kroner. Forholdet mellom fond og garantiramme var da 1:2.

Ved behandlingen av St prp nr 1 (1996–97) ble garantiordningen gjort permanent. Som følge av økende etterspørsel fra norsk næringsliv, ble rammen økt fra 600 millioner kroner til 900 millioner kroner. Grunnfondet ble beholdt uendret. Forholdet mellom fond og garantiramme ble nå 1:3. Det var stor etterspørsel etter ordningen i 1997, og rammen er på det nærmeste bundet opp. Det er så langt ikke foretatt erstatningsutbetalinger fra grunnfondet.

13.5.8 Organisatoriske og administrative endringer

Med henvisning til kundenes påpeking av en høy «turn-over» blant saksbehandlere i GIEK, mener evaluator at det bør vurderes å fristille GIEK fra staten i enda større grad en det som ble gjort i forbindelse med omorganiseringen i 1994. Det pekes i denne sammenheng spesielt på departementets godkjenning av antallet stillingshjemler og ansettelse av administrerende direktør.

Da GIEK ble omorganisert i 1994 fra et forvaltningsorgan til en forvaltningsbedrift, ble flere alternative organiseringsformer vurdert. Grunnene til at en ikke valgte en organisering som statsaksjeselskap eller statsforetak var knyttet til at en ikke unngikk et statlig ansvar i form av en kontragaranti, at det ville bli vanskelig å forrente den kapital som er nødvendig ved etablering av slike selskap og at spesielt samfunnsdelen har ansvaret for problemstillinger (blant annet langsiktige politiske risikovurderinger og forvaltning av offentlige midler) som går utover det som kan karakteriseres som næringsdrift på forretningsmessig grunnlag. Regjeringen kan ikke se at det er grunnlag for å revurdere spørsmålet om organisasjonsform.

De fleste statlige forvaltningsbedrifter har fullmakt til selv å opprette og inndra stillinger. Med bakgrunn i balansekravene knyttet til forretningsdelen og samfunnsdelen og kravene om at særskilte stortingsvedtak og gammelportefølje skal dekke egne administrasjonskostnader, finner ikke lenger departementet grunn til å særbehandle GIEK med hensyn til å fastsette egen bemanning. Nærings- og handelsdepartementet har derfor med virkning fra årsskiftet 1997/98 gitt GIEK tilsvarende frihet. Dette vil sette GIEK bedre i stand til å tilpasse virksomheten til endrede krav og rammebetingelser som følge av den internasjonale utviklingen innen statsstøtteregelverket for offentlig kredittgarantier. Også i forhold til GIEKs satsing framover på prosjektfinansiering gir dette økt fleksibilitet.

Styret, styrets leder og administrerende direktør utnevnes i dag av regjeringen. Myndigheten til å ansette administrerende direktør bør etter departementets vurdering delegeres til styret. Dette vil være en naturlig oppfølging i forhold til den oppgraderingen av styrets funksjon som ble foretatt i forbindelse med omorganiseringen i 1994.

13.5.9 Økonomireglementet for staten

De nye rammebetingelsene for GIEK, som ble vedtatt i 1994, skulle medvirke til at norsk næringsliv fikk et konkurransedyktig tilbud på linje med det utenlandske garanti-institutter kunne tilby. I denne sammenhengen vedtok Stortinget blant annet å oppheve pro-rata prinsippet som obligatorisk prinsipp. Likhet i tilbud skulle sikres gjennom økt fleksibilitet og derigjennom bedre tilpasningsevne og høyere risikotagning. Samtidig ble balansekravet skjerpet. Disse overordnede målsettingene for GIEKs virksomhet ligger fast.

Regjeringen legger opp til at GIEK normalt skal følge statens økonomireglement. For den type garantivirksomhet GIEK driver, vil det imidlertid være problematisk om økonomireglementets bestemmelser om garantiordninger skal gjelde fullt ut. GIEK vil derfor bli gitt unntak på enkelte punkter.

I de funksjonelle kravene til økonomiforvaltningen i staten framgår det at det skal fastsettes vilkår for statlige garantiordninger. De mest sentrale vilkårene, såkalte hoved- eller normalvilkår, er kravene om at:

• Stortinget fastsetter årlig maksimumsbeløp i vedtaket om garantifullmakt,

• en garantiordning normalt skal være selvfinansierende,

• garantiformen skal normalt bestå i at staten stiller seg som simpel kausjonist,

• det normalt skal etableres en risikofordeling på pro rata basis mellom staten og det øvrige kredittapparat, vanligvis med 50 prosent på hver,

• garantiprovisjon skal normalt innbetales som et engangsbeløp,

• i forbindelse med valutakursendringer skal garantiansvaret normalt settes til en fast andel av fordringen dersom kursen på den utenlandske valuta synker i forhold til valutakursen på det tidspunkt garantien gis, og begrenses oppad til et gitt kronebeløp dersom kusen stiger.

Stortinget forutsettes å godkjenne hovedvilkårene for den enkelte garantiordning, vanligvis som premiss for selve garantivedtaket. Dersom Regjeringen mener at det ikke mulig å oppnå formålet med ordningen med de ovennevnte normalvilkår, skal nødvendig unntak fra ett eller flere av normalvilkårene innarbeides og begrunnes i premissene når saken forelegges Stortinget. Unntak fra normalvilkåret om selvfinansiering skal eventuelt godkjennes ved uttrykkelig stortingsvedtak.

I tillegg skal det fastsettes andre spesifiserte vilkår for hver garantiordning. Økonomireglementet inneholder blant annet krav om begrensninger av garantier i form av maksimalbeløp for renter og omkostninger, krav om lineær nedtrapping av ansvar og krav om at betalingsformidling skal skje gjennom konsernkontoordningen.

Balansekravene knyttet til forretningsdelen og samfunnsdelen gjør at disse delene av GIEKs virksomhet er i overensstemmelse med Økonomireglementets krav om at garantiordninger skal være selvfinansierende. For SUS/Baltikum-ordningen og garantiordningen for investeringer i og eksport til utviklingsland, bevilger Stortinget egne tapsfond. GIEKs ordninger tilføres ikke midler utover dette.

Evaluator anbefaler at GIEK gis unntak fra kravene i økonomireglementet om simpel kausjon, pro rata risikodeling, begrensninger av garantier i form av maksimalbeløp for renter og omkostninger og lineær nedtrapping av ansvar. Stortinget har gjennom Innst S nr 218 (1995–96) spesifikt angitt at vilkåret om lineær nedtrapping av garantiansvar over tid uavhengig av faktisk nedbetaling er en viktig del av de funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten. Dette vilkåret vil vanligvis ikke passe med de kommersielt avtalte lånevilkårene og kjøpers krav for de typer garantier GIEK gir. Et slikt vilkår vil dessuten kunne øke tapsrisikoen for GIEK fordi man kan risikere at garantimottaker heller vil kreve erstatning under garantien enn å forhandle om betalingsutsettelse med en kjøper med midlertidige likviditetsproblemer. Alle høringsinstanser som uttaler seg om disse spørsmålene støtter evaluators syn. Regjeringen går inn for å unnta GIEK fra disse kravene i økonomireglementet. Videre legges det til grunn at GIEK normalt skal innkreve premier i form av engangspremier, men av hensyn til fleksibilitet gis adgang til å fravike dette kravet. Regjeringen anser videre kravet om at garanti knyttet til lån tatt opp i utenlandsk valuta for å være lite egnet for GIEKs virksomhet, og at GIEK derfor kan unntas fra dette kravet. Overnevnte har vært lagt til grunn for GIEKs garantiordninger de siste årene, og Regjeringen går inn for at dette blir videreført.

Økonomireglementet legger opp til at statlig virksomheters betalingsformidling gjennom konsernkontoordningen skal være knyttet til statens foliokonto i Norges Bank. Ved omorganiseringen av GIEK i 1994 presiserte Stortinget, i tråd med målsettingen om økt ansvar og fleksibilitet, at «driftsinntekter som overstiger driftsutgifter bør GIEK selv forvalte ved forsvarlig plassering i bank eller statsobligasjoner», jf. Innst S nr 179 (1992–93). Regjeringen går inn for at muligheten til plassering av GIEKs risikoavsetningsfond i statsobligasjoner opphører, og at midlene i stedet plasseres på rentebærende konti i Norges Bank knyttet til konsernkontoordningen. For å sikre GIEK en fleksibel betalingsformidling, vil det bli vurdert å foreta enkelte tilpasninger i konsernkonto­ordningen.

13.5.10 GIEK og offentlighet

Som forvaltningsbedrift er GIEK underlagt offentlighetsloven og forvaltningsloven. En stor del av GIEKs korrespondanse med kundebedrifter inneholder imidlertid opplysninger om forretningshemmeligheter, som etter forvaltningslovens § 13 er underlagt taushetsplikt. Etter Offentlighetslovens § 5 a er slike opplysninger unntatt offentlighet. Hensynet til norsk næringslivs interesser tilsier at slike opplysninger, som kan ha konkurransemessig betydning, ikke offentliggjøres, med mindre involverte parter gir sitt samtykke. Dette innebærer at relativt mange dokumenter knyttet til enkeltsaker i GIEK unntas offentlighet.

Det er behov for visse endringer i GIEKs praktisering av offentlighetsloven i retning av økt innsyn i GIEKs virksomhet. Nærings- og handelsdepartementet vil derfor, innenfor rammen av de prinsippene som ble trukket opp i forbindelse med den nylig framlagte stortingsmeldingen om offentlighetsprinsippet i forvaltningen, legge opp til økt offentlighet. Dette vil først og fremst gjelde ordninger som er knyttet til bevilgninger over statsbudsjettet.

Nøkkelen til offentlig innsyn i statlig virksomhet ligger i eksistensen av journaler og at disse føres på en forsvarlig måte. Departementet har tatt initiativ overfor GIEK, slik at instituttet nå oppretter en offentlig journal.