3 Utvidelsen av EU og forholdet til EØS

3.1 Utvidelsen av EU

Siden Belgia, Frankrike, Italia, Luxembourg, Nederland og Vest-Tyskland i 1957 inngikk traktatene om Det europeiske økonomiske fellesskap (Romatraktaten) og Det europeiske atomenergifellesskap (EURATOM) (Kull- og stålfellesskapet hadde vært en realitet siden 1952) har organisasjonen blitt utvidet fire ganger: med Storbritannia, Irland og Danmark i 1973; med Hellas i 1981; med Spania og Portugal i 1986; og med Finland, Sverige og Østerrike i 1995.

Etter de politiske omveltningene i Europa som ledet til oppløsningen av Østblokken, ble EU-medlemskap et overordnet mål for de sentraleuropeiske landene. Tilnærmingen til EU begynte med inngåelse av assosieringsavtaler, eller såkalte Europaavtaler, mellom de enkelte landene og EU. De første Europaavtalene, mellom EU og henholdsvis Polen og Ungarn, trådte i kraft i 1994. I løpet av 1995 og 1996 inngikk EU tilsvarende avtaler med de øvrige sentraleuropeiske landene. EFTA-landene på sin side forhandlet parallelt frihandelsavtaler med de samme landene.

EU innledet medlemskapsforhandlinger med Estland, Kypros, Polen, Slovenia, Den tsjekkiske republikk og Ungarn i mars 1998, og i februar 1999 med Bulgaria, Latvia, Litauen, Malta, Romania og Slovakia. På Det europeiske råds møte i Laeken i desember 2001 ble det klart at ti land ville kvalifisere for medlemskap i første omgang.

Det europeiske råds møte i København hadde allerede i 1993 fastlagt hvilke politiske og økonomiske krav EU skulle stille for medlemskap. De politiske København-kriteriene krevde at nye medlemsland skulle ha utviklet et stabilt demokrati, en fungerende rettsstat, respektere menneskerettighetene og beskytte minoriteter. De økonomiske København-kriteriene forutsatte at nye medlemsland måtte ha en fungerende markedsøkonomi og være i stand til å møte konkurransen og de markedskreftene som EU-medlemskap medførte. Dette innebar ikke minst at nye medlemsland måtte være rettslig og administrativt i stand til å gjennomføre og håndheve EUs regelverk, det såkalte «acquis communautaire». Alle kravene skulle være oppfylt før tiltredelse kunne skje.

Forhandlingene ble avsluttet under Det europeiske råds møte i København 12. - 13. desember 2002 der EUs stats- og regjeringssjefer besluttet å utvide EU med ti land fra 1. mai 2004. Toppmøtet avklarte også den finansielle rammen for utvidelsen på omlag 41 milliarder euro for perioden 2004-2006. Dette er i samsvar med den økonomiske rammen som ble fastlagt i den såkalte Agenda 2000 under Det europeiske råds møte i Berlin i mars 1999.

Tiltredelsestraktatene for disse ti landene ble undertegnet i Aten 16. april 2003. De nye medlemslandene har etter dette deltatt som såkalte aktive observatører i EUs Råd. Samtlige tiltredelsesland unntatt Kypros har avholdt folkeavstemninger, og flertallet i landene stemte for medlemskap i EU. 1. mai 2004 vil dermed Estland, Kypros, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Den tsjekkiske republikk, Slovakia, Slovenia og Ungarn tiltre EU. Både i bredde og mangfold er denne EU-utvidelsen uten sidestykke i Europas historie. Ingen tidligere utvidelse har medført en tilsvarende økning i antallet medlemsland, geografisk område og i folketall.

Forhandlingene om medlemskap med Bulgaria og Romania er ikke avsluttet. Forhandlingene med disse landene fortsetter med sikte på at de skal kunne tiltre EU 1. januar 2007. Bulgaria har selv hatt som målsetting å fullføre drøftelsene om medlemskap innen utgangen av 2003, mens Romanias målsetting er å avslutte forhandlingene mot slutten av 2004.

Tyrkia inngikk en assosieringsavtale med EU i 1963, og søkte om medlemskap i 1987. Det europeiske råd anerkjente Tyrkia som kandidatland på sitt møte i Helsingfors i desember 1999 og vil i desember 2004 vurdere om medlemskapsforhandlinger skal innledes. Fra EUs side er det en forutsetning for å innlede forhandlinger at Tyrkia praktiserer demokrati og rettsstatsprinsippene samt at grunnleggende menneskerettigheter respekteres.

3.2 EUs utvidelse og forholdet til EØS

I henhold til EØS-avtalens artikkel 128 skal enhver europeisk stat som blir medlem av EU, søke om å bli part i avtalen. Søknaden skal rettes til EØS-rådet. Betingelsene for tiltredelse skal fastlegges i en egen avtale.

Etter at EU innledet sine forberedelser til medlemskapsforhandlinger med søkerlandene i mars 1998, er EFTA/EØS-landene blitt holdt jevnlig orientert i EØS-komiteen om status og fremdrift i forhandlingene. De nye medlemslandene i EU søkte formelt om å bli part i EØS-avtalen etter at utvidelsesforhandlingene med EU ble avsluttet på møtet i Det europeiske råd i København 12.-13. desember 2002. Deretter ble forhandlinger om utvidelsen av EØS innledet.

Både EU- og EFTA-siden i EØS har lagt til grunn at utvidelsen av EØS skal skje samtidig med utvidelsen av EU. Utvidelsen av EØS skal også forelegges alle avtaleparter for ratifikasjon eller godkjennelse i henhold til gjeldende nasjonale prosedyrer. For å opprettholde et enhetlig indre marked vil det være svært viktig at de to avtalene trer i kraft på samme tidspunkt.

3.3 Forberedelser til EU-medlemskap i tiltredelseslandene

De nye sentraleuropeiske EU-landene har siden det kommunistiske styre gjennomgått en overgang fra plan- til markedsøkonomi. Velstandsnivået i disse landene er likevel gjennomgående betydelig lavere enn i de nåværende medlemsland. Av 75 millioner innbyggere i tiltredelseslandene bor den overveiende del i områder med et brutto nasjonalprodukt per innbygger på under 75 prosent av gjennomsnittet i det utvidede EU. Selv om befolkningsandelen i de nye medlemslandene utgjør vel 16 prosent av et utvidet EU og arealet øker med vel 18 prosent, står disse landene samlet bare for rundt fire prosent av det utvidede EUs bruttonasjonalprodukt.

De nye medlemslandene har behov for å finansiere betydelige investeringer og står overfor store utfordringer med hensyn til omstrukturering og utvikling av industri, tjenesteytende næringer, transport, miljøvern, landbruk, samt den nasjonale forvaltningen. Antallet arbeidsplasser i industri og landbruk er relativt høyt, produksjonsapparatet er gjennomgående nedslitt, tjenesteytende næringer står svakt utenfor de store byene, og produktiviteten ligger under gjennomsnittet for EU. Samlet medfører dette at tiltredelseslandene gjennomgående har betydelig svakere konkurranseevne enn nåværende EU-land, til tross for lavere lønninger.

For å sikre full deltakelse i det indre markedet fra tiltredelsen, utviklet EU sammen med de nye medlemslandene en såkalt «førtiltredelsesstrategi». Den la opp til et tiltredelsespartnerskap med økonomisk og administrativ bistand til gjennomføring av nasjonale moderniseringsprogrammer. Bistanden har dekket både generell politisk og økonomisk utvikling (demokratibygging og makroøkonomisk stabilisering) og de fleste av EUs samarbeidsområder (så som konkurranseregler, statsstøtte, utdannelse, transport, forskning, justis- og rettsvesen). De viktigste finansielle instrumentene har vært PHARE-programmet for institusjonsbygging og investeringsstøtte («Poland and Hungary: Aid for the Restructuring of Economies», senere utvidet til alle kandidatlandene); SAPARD («Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development») for landbruket og ISPA («Instrument for Structural Policies for Pre-Accession») for strukturpolitiske investeringer, særlig for infrastruktur i transport- og miljøsektoren.

Et prioritert mål for førtiltredelsesstrategien har vært å harmonisere nasjonal lovgivning med EUs regelverk på alle områder. Det har også vært en del av strategien å styrke politi-, toll- og domstolssamarbeidet mellom EU og de nye medlemslandene. Dette har vært særlig viktig for å bidra til bekjempelse av internasjonal organisert kriminalitet, menneskehandel og ulovlig innvandring. De nye medlemslandene har også fått særskilt støtte til miljøtiltak, særlig med hensyn til bedring av luft- og vannforurensning, samt avfallshåndtering.

3.4 Behov for overgangsordninger

Kandidatlandene ønsket i utgangspunktet samlet vel 500 unntak og overgangsordninger i forhold til EUs regelverk. EU ønsket å begrense omfanget av slike ordninger til et minimum for å opprettholde et enhetlig regelverk, særlig innenfor det indre marked. Resultatet var likevel at det ble avtalt betydelig flere overgangsordninger enn ved tidligere utvidelser. Dette skyldes bl.a. at de fleste av de aktuelle kandidatlandene var lengre unna å oppfylle de formelle kravene til EU-medlemskap enn tidligere søkere. I tillegg er EU-samarbeidet blitt utvidet siden den siste utvidelsen i 1995, og forhandlingene denne gang omfattet flere rettsakter.

EUs tiltredelsesavtaler som ble ferdigforhandlet i desember 2002, åpner for omlag 200 tidsbegrensede overgangsordninger på flere områder: Fritt varebytte, fri bevegelighet for personer, tjenester og kapital, konkurransepolitikk, landbruk, fiskeri, transportpolitikk, skatter og avgifter, sosialpolitikk, energi, telekommunikasjon og informasjonsteknologi, miljø og tollunionen. En overveiende del av overgangsordningene er innenfor landbrukssektoren, på miljøområdet samt innenfor skatter og avgifter. Det er kun avtalt et fåtall varige unntak fra det eksisterende regelverket, i hovedsak gjelder dette institusjonelle bestemmelser og tekniske tilpasninger.

Overgangsordningene har begrenset rekkevidde og skal opphøre innen fastsatte frister. De er i de fleste tilfellene ledsaget av en plan med klart definerte etapper for gjennomføringen av EUs regelverk. Ordningene skal heller ikke gå på bekostning av sunn konkurranse. Siktemålet er å lette de nye medlemslandenes tilpasning til det indre marked ved å gi konkurranseutsatte næringer bedre tid til å tilpasse seg nye rammebetingelser. Det innføres også overgangsordninger som skal beskytte sektorer og bedrifter i de nåværende EU-land mot urimelig konkurranse. I tillegg til overgangsordninger nødvendiggjør utvidelsen tekniske tilpasninger av eksisterende regelverk.

Ved inngåelse av avtalen om medlemskap i EU har de nye medlemslandene forpliktet seg til å gjennomføre EUs regelverk i sin nasjonale lovgivning og etablere juridisk og administrativ kapasitet til å gjennomføre og håndheve regelverket. Oppfølgingen av forpliktelsene vil bli nøye overvåket av Kommisjonen i årene som kommer. Manglende håndheving av regelverk kan føre til at regelverket på berørte sektorer blir satt ut av kraft. Om nødvendig vil det bli forberedt beskyttelsestiltak som kan bli gjort gjeldende fra tiltredelsen 1. mai 2004.