2 Forhandlingene om tilknytningsavtalen

2.1 Forhandlingsdelegasjonen

Forhandlingsdelegasjonen har bestått av

Ambassadør Morten Wetland, Utenriksdepartementet, forhandlingsleder,

Underdirektør Sissil M. Pettersen, Justisdepartementet, stedfortredende forhandlingsleder,

Avdelingsdirektør Jan Bugge-Mahrt, Utenriksdepartementet,

Justisråd Vigdis Vevstad, Norges delegasjon til den Europeiske Union,

Rådgiver Lise Kleven Grevstad, Utenriksdepartementet,

Førstekonsulent Jan Pieter Groenhof, Utenriksdepartementet.

2.2 Forhandlingsforløp

EU-rådet vedtok i mai 2000 et forhandlingsmandat for Kommisjonen. Kartleggende drøftelser fant sted i løpet av sommeren 2000. Forhandlingene ble sluttført ved parafering av et avtaleutkast 29. november 2000. Den norske og den islandske forhandlingsdelegasjon hadde jevnlig kontakt under forberedelses- og forhandlingsprosessen med sikte på samordning av synspunktene.

Undertegning fra EU-siden vil først foretas etter intern godkjenning av avtalen. Å avvente fullføring av EUs interne prosedyre med sikte på undertegning av avtalen før denne forelegges Stortinget, ville kunne innebære en utsettelse av ikrafttredelsen. I lys av ønsket om en ikrafttredelse av tilknytningsavtalen i god tid før det operative Schengen-samarbeidet trer i kraft, har Regjeringen valgt å forelegge avtalen for Stortinget før den undertegnes. Undertegning vil finne sted og godkjennelse vil bli meddelt etter at Stortinget har tatt stilling til samtykkespørsmålet. Regjeringen har ikke grunn til å tro at EU-sidens behandling av avtalen vil medføre endringer i avtaleteksten.

2.3 Hovedspørsmål i forhandlingene

2.3.1 Utgangspunktet

Det fremgår som nevnt av artikkel 7 i Schengen-samarbeidsavtalen at tilknytning til Dublin-regelverket bør være etablert innen det operative Schengen-samarbeidet iverksettes for de nordiske stater.

Schengen-samarbeidsavtalen opprettet et fellesorgan hvor Norge og Island møter med EUs medlemsstater. Schengen-samarbeidsavtalen er inngått mellom Norge, Island og EUs Råd, i henhold til en egen protokoll til Amsterdamtraktaten. Etter EUs syn dekker ikke den nevnte protokollen til Amsterdamtraktaten inngåelse av en tilknytningsavtale til Dublin-regelverket med EUs Råd. Det forhold at det nå etter EUs system er Kommisjonen som representerer Fellesskapet utad, innebærer at tilknytningsavtalen til Dublin-regelverket etablerer en annen samarbeidsform enn den modellen som er lagt til grunn i Schengen-samarbeidsavtalen.

Avtalen om tilknytning til Dublin-konvensjonen skal derfor inngås mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap gjennom en fellesskapsavtale, hvor EU-kommisjonen er Norges og Islands motpart på EU-siden.

2.3.2 Opprettelse av en Blandet komité - organisering og oppgaver

Med sikte på Norges og Islands deltakelse i Dublin-samarbeidet oppretter tilknytningsavtalen en Blandet komité der Norge, Island og Kommisjonen skal møtes. Den blandete komité skal løpende drøfte anvendelsen og videreutviklingen av Dublin-reglene. Den blandete komité skal legge til rette for enhetlig anvendelse av regelverket i Norge, Island og EU. Den skal også være et organ for tvisteløsning mellom Norge eller Island og EU.

Den blandete komité møter på det nivå som er påkrevet avhengig av sakens viktighet og hvilket stadium saken har nådd i beslutningsprosessen.

For Norge og Island har det vært viktig også å kunne drøfte samarbeidet og utarbeidelse av nytt regelverk med medlemsstatenes representanter. Derfor er det avtalt at Kommisjonen skal invitere EU-medlemsstatenes eksperter til møter i Den blandete komité for å drøfte alle spørsmål som omfattes av avtalen. For å understreke viktigheten av at statene deltar i disse møtene er det knyttet en erklæring til avtalen avgitt av EU-statene som sier at EU-statene vil delta på slike møter.

Den blandete komité skal drøfte gjennomføringen og anvendelsen av eksisterende regler som Norge og Island knytter seg til ved avtalen, samt utveksle synspunkter vedrørende utforming av nye regler. Norge og Island får muligheten til å drøfte både nye regler som utformes av Dublin-konvensjonens «artikkel 18-komité», og nye regler som utformes under det fremtidige fellesskaplige regimet.

De nærmere bestemmelsene om den praktiske organiseringen av arbeidet i Den blandete komité skal fastsettes gjennom prosedyreregler som skal vedtas av Komiteen ved enstemmighet. Prosedyrereglene vil inneholde en bestemmelse om behandling av dokumenter som benyttes av Den blandete komité. Dette følger av den vedlagte erklæringen til artikkel 3. Reglene for behandling av slike dokumenter gjelder bare for Den blandete komités bruk av dokumentene og får ikke innvirkning på norsk offentlighetslovgivning. Bestemmelsen som skal tas inn i prosedyrereglene for Den blandete komité er tilsvarende bestemmelsen som finnes om dette i Schengen-fellesorganets prosedyreregler.

Når Kommisjonen utarbeider utkast til forslag som er relevante for avtalen, skal de også sendes til Norge og Island.

Den blandete komité skal også informeres om Dublin-relevant rettspraksis fra EF-domstolen, og fra norske og islandske domstoler, og om norske og islandske myndigheters praktisering av Dublin-regelverket.

2.3.3 Utarbeidelse og vedtakelse av nytt Dublin-regelverk

Regelutvikling før Dublin-konvensjonen erstattes av fellesskaplige regler

Dublin-konvensjonen av 1990 gir rammene for innholdet av Dublin-samarbeidet. Nye vedtak fattes av Dublin-konvensjonens «artikkel 18-komité». Komiteen har så langt bare fattet fire vedtak, hvorav tre er relevante for tilknytningsavtalen. Det forventes heller ikke i fremtiden særlig mange vedtak av «artikkel 18-komiteen».

Det er enighet om at det skal holdes møter i Den blandete komité i tilknytning til alle møter som avholdes av «artikkel 18-komiteen». Det skal også avholdes møter i Den blandete komité i forbindelse med forberedende ekspertmøter til «artikkel 18-komiteens» møter. Dette fremgår av erklæring nr. 1 om møter i Den blandete komité.

Regelutvikling etter at Dublin-konvensjonen erstattes av fellesskaplige regler

Når Dublin-konvensjonen erstattes av fellesskaplige regler vil Rådet tre i stedet for «artikkel 18-komiteen». Dette betyr at Rådet heretter vil vedta nytt Dublin-regelverk. Samtidig vil Kommisjonen få en sentral rolle ved forberedelse og utforming av nye regler på dette området. Norge og Island vil også her møte Kommisjonen i Den blandete komité for å drøfte utformingen av nye regler.

Ofte innhenter Kommisjonen uttalelser fra nasjonale eksperter ved utarbeidelse og utforming av nytt regelverk. Kommisjonen skal uformelt høre eksperter fra Norge og Island på lik linje med EUs egne eksperter. Kommisjonen skal også sørge for at norske og islandske eksperter får delta i forberedende arbeid. Synspunkter fra norske og islandske eksperter skal viderebringes Rådet når en sak forelegges Rådet. Både Schengen-samarbeidsavtalen og EØS-avtalen har tilsvarende bestemmelser.

I EU-samarbeidet innenfor søyle I kan Rådet delegere myndighet til Kommisjonen til å gi regler som utfyller eller gjennomfører de rettsakter Rådet vedtar. Kommisjonen bistås da av representanter for medlemsstatene gjennom nærmere fastlagte komitéprosedyrer (komitologi). Hvis Kommisjonen skulle få slik myndighet delegert fra Rådet, forutsetter avtalen at Norge og Island knyttes til slikt arbeid. Det er foreløpig usikkert om, og eventuelt i hvilken utstrekning, Rådet vil legge opp til slike prosedyrer når det gjelder Dublin-regelverk.

Norge og Island godtar hver for seg nye regler og tiltak

EUs Råd vedtar nye regler med bindende virkning for medlemsstatene. Deretter skal Norge og Island på eget grunnlag og uavhengig av hverandre, avgjøre om de kan godta innholdet av rettsaktene. Norge og Island blir bundet bare dersom de uttrykkelig godtar det.

Reglene om norsk vedtakelse og gjennomføring er basert på tilsvarende bestemmelser i Schengen-samarbeidsavtalen. Når Norge beslutter å godta nye regler som endrer eller bygger på Dublin-regelverket, vil Norge bli folkerettslig bundet til å etterleve dem fra det tidspunkt som er avtalt. De fleste regler som endrer eller bygger på Dublin-regelverket, antas å bli av en slik karakter at eventuell gjennomføring i Norge kan skje ved forskrift.

Norsk tilslutning til nye regler vil etter omstendighetene kunne være en traktatsak. Tilslutningen vil i de tilfellene måtte følge prosedyren for inngåelse av traktater, jf. Grunnlovens § 26. Dette betyr at regjeringen må innhente Stortingets samtykke der vilkårene i bestemmelsens annet ledd er oppfylt, dvs. der beslutningen nødvendiggjør en ny lov eller stortingsbeslutning og/eller anses å være en sak av særlig viktighet.

Avtalen åpner for at det kan fastsettes egne avvikende ikrafttredelsestidspunkter for Norge og/eller Island. Ved fastsettelsen av ikrafttredelsestidspunkt skal det tas behørig hensyn til den tiden som Norge eller Island angir som nødvendig for fullføring av interne prosedyrer, eventuelt parlamentsbehandling. Norge skal innen tretti dager etter vedtaket av rettsakten i Rådet informere EU om behov for å forelegge en sak for Stortinget.

Norge skal underrette EU så snart de interne konstitusjonelle krav er oppfylt. Norge blir da folkerettslig forpliktet til å etterleve vedtaket fra det tidspunkt det er enighet om. Slik underretning skal skje senest seks måneder etter at EU har meddelt at rettsakten ble vedtatt i EU. Dersom ikrafttredelsesdatoen som følge av spesielle hastebehov unntaksvis skulle være fastsatt til et tidspunkt som faller så tidlig at stortingsbehandlingen ikke har funnet sted, skal regjeringen, hvis mulig, anvende rettsakten eller iverksette tiltaket midlertidig i påvente av at stortingsbehandlingen avsluttes.

Dersom Norge ikke godtar nytt regelverk, eller dersom regjeringen ikke anvender rettsakten midlertidig, vil den fremgangsmåte som er fastlagt for likevel å søke å videreføre avtalen bli iverksatt. Dersom Den blandete komité ikke finner en løsning i løpet av nitti dager, opphører avtalen i forhold til Norge eller Island.

2.3.4 Tvisteløsning

Tvisteløsningsbestemmelsen i tilknytningsavtalens artikkel 8 er i hovedsak bygget på tilsvarende bestemmelse i Schengen-samarbeidsavtalen. I tillegg kan tvisteløsningsmekanismen komme til anvendelse i tilfelle en part ønsker å treffe tiltak i forbindelse med særlige vanskeligheter, jf. artikkel 5.

Det er tre situasjoner som kan utløse tvisteløsningsmekanismen. For det første kan mekanismen utløses dersom det oppstår en «betydelig forskjell» i tolkningen eller praktiseringen av Dublin-regelverket som Den blandete komité ikke har funnet en løsning på. For det annet kan en tvist oppstå der det blir uenighet om institusjonelle spørsmål knyttet til avtalens anvendelse. For det tredje kommer mekanismen til anvendelse i tilfeller som nevnt i artikkel 5. Dette gjelder situasjonen før Dublin-konvensjonen er erstattet av fellesskaplig regelverk. Bestemmelsen er foranlediget av sikkerhetsklausulen som gjelder for EU-statene i Dublin-konvensjonens artikkel 17. Dersom det oppstår uforutsette problemer, kan partene ta opp saken i Den blandete komité. Komiteen skal drøfte ulike tiltak som kan bøte på situasjonen. Dersom Komiteen ikke finner en løsning, trer tvisteløsningsmekanismen i kraft.

En tvist skal settes på dagsordenen for Den blandete komité. Vedtaket av dagsordenen er utgangspunktet for en nitti dagers periode der Den blandete komité skal drøfte saken og søke å finne en løsning. Dersom de nitti dagene ikke skulle vise seg tilstrekkelige for å komme frem til en løsning, har Komiteen ytterligere nitti dager til å treffe en endelig avgjørelse. Komiteens avgjørelse tas ved enstemmighet.

Dersom det ikke kan treffes en endelig avgjørelse, vil avtalen anses opphørt i forhold til Norge eller Island.

2.3.5 Oppsigelsesadgang

Oppsigelsesrett tilkommer Norge, Island og EU. Det knytter seg ikke vilkår til oppsigelsesadgangen. Sier EU opp avtalen opphører den både overfor Norge og Island.

Oppsigelse vil få virkning seks måneder etter at den er meddelt.