6 Hovedtrekk i jordbruksavtalen

6.1 Innledning

Opplegget for jordbruksavtalen er basert på de prinsipper som er trukket opp i St.meld. nr. 19 (1999-2000) ”Om norsk landbruk og matproduksjon” med tilhørende Innst.S. nr.167 (1999-2000) fra Næringskomitéen og Regjeringens Sem-erklæring.

Både ut fra nasjonale hensyn og framtidige utfordringer som følge av økt konkurranse, er det nødvendig å gjennomføre endringer i landbrukspolitikken som kan bidra til omstilling og effektivisering i næringen. I Innst.S. nr. 167 (1999-2000) heter det i kapitlet om økonomiske og sosiale forhold bl.a. følgende:

”Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, mener at gode inntektsmuligheter i landbruket er avgjørende for å sikre matsikkerhet og tilstrekkelig produksjon av trygg mat med høy kvalitet og produksjon av fellesgoder for samfunnet. Samtidig bidrar gode inntektsmuligheter til rimelig fordeling av inntekt og velferd i samfunnet......

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, understreker at yrkesutøvere i landbruket er selvstendig næringsdrivende. Fortsatt vil næringens egen tilpasning ha avgjørende betydning for den faktiske inntektsutviklingen. Det er begrensninger i handlingsrommet for inntektsdannelsen framover. God utnytting av markedsmulighetene, økt mangfold, et balansert marked, strukturelle endringer og fornuftige kostnadstilpasninger vil i økende grad få betydning for at en slik inntektsutvikling kan oppnås.....

Flertallet er enig i at det er nødvendig å omfordele jordbruksavtalens økonomiske virkemidler i retning av bruk som har ressursgrunnlag til å gi et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt. Flertallet har merket seg at det ikke er aktuelt å foreta en avkorting av overføringene i forhold til annen inntekt......

Et omfattende og detaljert virkemiddelsystem er ressurskrevende både for forvaltningen og brukerne. Det kan også stimulere tilpasninger i næringen som kommer i konflikt med en best mulig tilpasning til etterspørselen.

Flertallet er enig i at det er behov for å forenkle virkemiddelsystemet i jordbruket og forutsetter at dette følges opp av forhandlingspartene i de årlige jordbruksforhandlingene. Flertallet er videre enig i at en slik forenkling ikke kan gjennomføres uten at det vil slå ulikt ut for enkeltbruk. Slike utslag må likevel aksepteres for at en nødvendig forenkling skal kunne gjennomføres.”

I Sem-erklæringen, under tittelen ”Ny giv for landbruket”, heter det:

”Desentralisert landbruk med variert bruksstruktur er viktig både av beredskapshensyn og av hensyn til behovet for trygg mat. Landbruket spiller en vesentlig rolle for å sikre levende bygder og spredt bosetting. Eiendomsretten og råderetten over ressursgrunnlaget er sterkt forankret i jordbrukssamfunnet. Dette utgjør et viktig grunnlag for et livskraftig landbruk og langsiktig ressursforvaltning. Ressursene må forvaltes på en bærekraftig måte slik at det biologiske grunnlaget og miljøkvaliteter i kulturlandskapet sikres. Jordvernet er viktig for å hindre at dyrket mark går tapt. Samarbeidsregjeringen vil søke å sikre Norge fortsatt handlingsrom for en nasjonal landbrukspolitikk innenfor rammen av WTO og andre internasjonale avtaleverk. Både hensynet til handlingsrommet i landbrukspolitikken og behovet for bedre markedsbalanse nasjonalt tilsier en videre tilpassing til mer produksjonsnøytrale tilskuddsordninger. Samarbeidsregjeringen vil arbeide for et livskraftig landbruk som utnytter ny teknologi og nye markedsmuligheter og gir forbrukerne kvalitetsprodukter til konkurransedyktige priser. Forskjellen i matprisene i forhold til våre naboland bør reduseres.”

Dette danner sammen med St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) hovedutgangspunkt for avtalen. Partene sier også i sluttprotokollen at:

”Utformingen av virkemidlene er basert på premissene i dette grunnlaget”.

Avtalen skal bidra til omstilling og effektivisering og at aktive utøvere skal få en inntektsutvikling på linje med andre grupper i samfunnet, kombinert med et fortsatt desentralisert landbruk med variert bruksstruktur. Samtidig skal det tas større hensyn til bruk hvor jordbruksproduksjonen utgjør et viktig bidrag til inntekten.

Med de utfordringene det norske jordbruket står overfor er effektivisering og kostnadsreduksjon i vareproduksjonen nødvendig for at jordbruket over tid fortsatt skal være i stand til å produsere fellesgodene samfunnet etterspør og som er hovedbegrunnelsen for overføringsnivået.

Melkeproduksjonen er av stor betydning både i omfang og for bidraget til inntektsmuligheter i mange distrikter. Store deler av overføringene over jordbruksavtalen går til melkeproduksjonen hvor strukturen har vært tilnærmet låst siden innføringen av kvoteordningen i 1983. Nesten 60 prosent av melkeprodusentene har også uendret eller mindre kvote enn sin opprinnelige kvote for 20 år siden. De har dermed begrenset mulighet til å utnytte sin kapital effektivt. Regjeringen mener det er nødvendig å øke melkeprodusentenes handlingsrom for å bidra til en mer effektiv produksjon gjennom en friere omsetning av melkekvoter. I St.prp. nr. 92 (2000-2001) heter det:

”Det er særlig behov for å øke enkeltbruks mulighet til å øke sin kvote. Etter forhandlingsutvalgets vurdering vil systemet også øke bygdenes muligheter til å opprettholde sin andel av melkeproduksjonen, slik Næringskomiteen ba om ved behandlingen av St.meld. nr. 19 (1999-2000).”

I sluttprotokollen til avtalen for 2001-2002 heter det:

”Partene er på denne bakgrunn enige om å utrede en ordning med kjøp og salg av melkekvoter direkte mellom produsenter nærmere. I gjennomgangen skal det foretas en vurdering av utredningen som er gjennomført av Statens landbruksforvaltning og vurderinger av tilsvarende ordninger i andre land. Også andre ordninger som kan øke fleksibiliteten kan vurderes.”

På bakgrunn av dette er det åpnet for en noe friere omsetning av melkekvoter, jf. kap. 7.7.2.

6.2 Utvidet jordbruksfradrag ved skatteligningen

I St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002) heter det at det forut for jordbruksforhandlingene i 2002 skulle gjennomføres en utredning med sikte på forbedringer av skatte- og avgiftsregler for landbruket. Skatt er ikke forhandlingstema. Avtalepartene har tatt Regjeringens beslutning om en utvidet skatteordning som et premiss forhandlingene skulle bygge på.

Regjeringen fremmer i denne proposisjonen et eget romertallsvedtak for Stortinget med forslag om et utvidet inntektsfradrag for jordbruket ved beskatningen med halv virkning for inntektsåret 2002 og full virkning i 2003. Endelig utforming av forslaget presenteres i budsjettet for 2003. Det er lagt til grunn at ordningen skal ha en provenyvirkning i statsbudsjettet på 200 mill. kroner, tilsvarende en inntektsverdi for jordbruket før skatt på 300 mill. kroner. Inntil endelig utforming er fastlagt i forbindelse med statsbudsjettet for 2003, har partene lagt til grunn at det kan trekkes fra 16 prosent av inntekt mellom 36.000 og 155.000 kroner pr. bruk i næringsinntekt fra jord- og hagebruk.

Avtalepartene sier i sluttprotokollen til avtalen at:

”Partene har i den inngåtte avtalen lagt virkningen av utvidet jordbruksfradrag som premiss for dimensjonering av både rammens størrelse og fordeling. Avtalen er basert på at slik utvidelse av jordbruksfradraget finner sted og vedtas sammen med årets jordbruksavtale.”

6.3 Bevilgningsreduksjon på 300 mill. kroner på kap. 1150 for 2002

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2002 vedtok Stortinget samtidig å redusere bevilgningen til gjennomføring av jordbruksavtalen (kap. 1150) med 300 mill. kroner for 2002. Reduksjonen ble teknisk lagt på post 73 (Pristilskudd) og det ble forutsatt at avtalepartene kommer tilbake til fordeling av reduksjonene i jordbruksforhandlingene våren 2002. Partene ble i oppgjøret enige om å fordele kuttet på underposter som vist i kap. 9. Det isolerte utslaget av fordelingen av dette kuttet på ulike brukstyper går fram av beregninger på referansebrukene i vedlegg til sluttprotokollen.

Fordelingen innebærer at 199,0 mill kr av kuttet i budsjettet for 2002 blir finansiert med ledige engangsmidler. For øvrig tas kuttet gjennom innsparinger innenfor gjeldende satser og reduksjon i grunntilskudd på melk og kjøtt som gir direkte inntektsvirkning for produsentene.

For 2003 konsekvensjusteres budsjettet slik at kuttet i pristilskuddene blir doblet til 142,7 mill. kroner (helårsvirkning av satsendringene), mens de resterende 157,3 mill kroner forutsettes dekket gjennom budsjettreduksjoner innenfor gjeldende satser.

Partene i jordbruksoppgjøret har lagt til grunn at utgangspunktet for forhandlingene i 2002 er bevilgningsnivået etter reduksjonen kap. 1150, dvs. 12,17 mrd. kroner. Vurdering av rammens størrelse blir gjort med utgangspunkt i dette. Ved fordeling av rammen er fordelingsvirkningene av reduksjonen i pristilskudd tatt hensyn til. I beregningene av utslaget på referansebrukene, jf. kap. 6.8, er også utslaget i forhold til inneværende avtale vist.

6.4 Rammen for oppgjøret

6.4.1 Grunnlagsmaterialet

Utviklingen i viktige økonomiske indikatorer fra Budsjettnemnda for jordbruket er gjengitt i kapittel 3. Bl.a. som følge av endringer i markedsbalansen, periodisering av tilskuddsutbetalinger og regnskapsprinsipper er det store bevegelser i inntektene fra år til år, også i BFJs normaliserte regnskaper. Med utgangspunkt i dette må derfor inntektsutviklingen i jordbruket vurderes over mer enn ett år.

Inntektsutviklingen fra 2000 til 2001 er om lag 1 prosent svakere enn det fjorårets avtale la til grunn. Fra 2001 til 2002 har BFJ budsjettert med en inntektsøkning for jordbruket på 2 prosent (inkl. verdien av jordbruksfradraget). Budsjettkuttet på 300 mill. kroner er da trukket fra, med full inntektsvirkning. Den svakere inntektsutvikling i 2001 og økningen i 2002 henger sammen med periodisering av inntekter mellom de to årene. Før beregning pr. årsverk er det samlede vederlag til arbeid og egenkapital fallende. Noe av grunnen til det er at en del av overføringene er overført til skatteordninger. Det er særlig økt reduksjon i antall årsverk i sektoren som gir økning i inntekten pr. årsverk. Fra 2000 til 2002 reduseres antall årsverk prosentvis om lag dobbelt så mye som på 90-tallet. Dette henger i stor grad sammen med reduksjon i melkeproduksjonen. Markedsbalansen for 2001 og i budsjettet for 2002 er bedre enn på mange år.

Kostnadene pr. årsverk i jordbruket har økt relativt betydelig de siste par årene. Dette har delvis sammenheng med økt realrente. Det er likevel grunn til å peke på at det er behov for å gjennomføre strukturelle forbedringer som kan bidra til å redusere småskalaulempene i produksjonen. BFJs materiale viser også en urovekkende kostnadsutvikling i deler av omsetningsorganisasjonene. Forbedringer i kostnadsutviklingen i disse leddene har stor betydning både for industriens konkurransekraft og for utbetalingsprisene til råvareprodusentene.

Oppfylling av offentlige pålegg om produksjonsmåter og krav til kvalitet og trygghet i det som frambys er en forutsetning for forbrukernes tillit til maten. Partene har lagt til grunn at disse kostnadene, på lik linje med andre kostnader, er innarbeidet i BFJs grunnlagsmateriale og blir en del av det totale bildet av kostnads- og inntektsutviklingen. I fordelingen er det, slik Stortinget har forutsatt, tatt særskilt hensyn til kostnadsøkningen for svineprodusenten som følger av at kastrasjon skal gjennomføres av veterinær fra 1. august 2002.

6.4.2 Avtalens ramme

Rammen består av endring i bevilgning over kap. 1150 (etter bevilgningsreduksjonen på 300 mill. kroner), målprisendringer og verdien av det utvidede jordbruksfradraget ved beskatning (300 mill. kroner). Ved vurdering av rammens størrelse har avtalepartene tatt utgangspunkt i en helårsbetraktning for ulike indikatorer, som ved fjorårets oppgjør og i jordbrukets krav.

Som inndekning er det lagt til grunn en reduksjon i antall årsverk, økt kostnadseffektivitet i jordbruket og krav til økt kostnadseffektivitet i omsetnings- og foredlingsledd. På denne bakgrunn er partene enige om en ramme for avtalen på 450 mill. kroner.

Etter dette blir rammen, inkl. skatteordningen og engangsmidler (40 mill. kroner), på 750 mill. kroner, jf. tabell 6.1.

I avtalen er det lagt til grunn inndekning gjennom 475 mill. kroner i økte målpriser og 135 mill. kroner i redusert bevilgning til gjennomføring av jordbruksavtalen. I tillegg benyttes 40 mill. kroner av disponible engangsmidler og 70 mill. kroner i omdisponering til inntektsgivende tiltak fra Landbrukets Utviklingsfond.

Partene er i avtalen enige om disponering av engangsmidler som vist i tabell 6.2.

Bruk av 20 mill. kroner i engangsmidler gir en økning i satsene for areal- og kulturlandskapstilskudd til grovfôr med 3 kroner pr dekar for 2003.

6.5 Endring i målpriser

Målprisene på jordbruksvarer økes i avtalen tilsvarende 475 mill. kroner. I gjennomsnitt er det en økning i målprisene på om lag 3 prosent, som tilsvarer et utslag i konsumprisindeksen på om lag 0,1 prosent. Målprisene på storfekjøtt, sauekjøtt, poteter og noen melkeprodukter til dagligvaremarkedet økes over gjennomsnittet. Melk til industrimarkedet endres ikke og målprisene på korn reduseres. Målprisene på korn reduseres med 5 øre pr kg i forhold til vedtatt målpris. Dette gir en reell prisreduksjon på 1 øre pr kg. I tillegg er det lagt til grunn at effektivisering i korn-/kraftfôromsetning skal tilsvare 3 øre pr kg kraftfôr.

Konkurransekraften til konkurranseutsatt næringsmiddelindustri er viktig, også for jordbruket, og avhenger bl.a. av netto råvarekostnader i forhold til EU-markedet. Økningen i målprisene er gjennomført med en skjerming av de produkter som betyr mest for næringsmiddelindustriens konkurransekraft. I tillegg økes bevilgningen til prisnedskriving til RÅK-industrien derfor med 25 mill. kroner.

Det kan også pekes på at målprisene er knyttet til standard produktkvalitet. Næringen kan ta ut høyere priser på råvarer av spesielle kvaliteter og produsert for spesialmarkeder.

6.6 Internasjonale forhold

Importvernet er ikke gjenstand for forhandlinger i henhold til jordbruksavtalen og Hovedavtalen. Utformingen av importsystemet har imidlertid stor betydning for jordbruket. Utformingen av pris- og markedssystemene i jordbruket må skje innenfor de rammer importvernet setter.

Jordbruksorganisasjonene sa i sitt krav at administreringen av sikkerhetsmekanismene for tollfri import av korn fra MUL-landene må legges til administrativt nivå og at en slik praktisering er en forutsetning for å få koblingen mellom importvernet og markedsreguleringen til å fungere i markedsordningen for korn. Jordbruksorganisasjonene ble orientert om Regjeringens beslutning på dette punktet under forhandlingene, jf. kap. 5.

Avtalens økning i målpriser og reduksjon i direkte prisstøtte gir isolert sett en økning i støtten som faller inn under gul boks i WTO på om lag 300 mill. kroner. Dette betyr at gul støtte fortsatt ligger lavere enn forpliktelsene i henhold til WTO-avtalen, jf. kap 5.1.3.

6.7 Andre hovedpunkter

Kvoteordningen for melk

Avtalen innebærer en friere omsetning av melkekvoter i tråd med de prinsipper som ble trukket opp i Statens tilbud. Brukere som selger kvoten må selge 70 prosent til staten til kr. 3,50 pr liter. Det resterende selges fritt innen fylket til fri pris. Kvote som staten har kjøpt kan selges ut igjen etter gjeldende regelverk eller noe kan holdes tilbake til prioriterte grupper. Taket på kvotestørrelse enkeltprodusenter kan kjøpe seg opp til, heves til 225.000 liter, eller basiskvote når denne er høyere.

Kvotetaket for samdrifter i melkeproduksjonen på 500.000 liter heves til 750.000 liter. Deltagerbruk i samdrifter kan søke særskilt om tilskudd til annet husdyrhold enn storfe på eget bruk når dette ikke er del av driftssamarbeid.

Markedsordningene

Det skal foretas en gjennomgang av markedsordningene sammen med jordbrukets organisasjoner fram til våren 2003, med utgangspunkt i Sem-erklæringen, for å se på rammebetingelsene for de uavhengige aktørene.

Prisutjevningsordningen for melk gjennomgås på bakgrunn av rapport fra NILF som avgis innen 01.07.02. Midlertidige tiltak overfor små konsummelkmeierier videreføres inntil endring av ordningen iverksettes. Avtalepartene er enige om å innføre endringer i prisutjevningsordningen fra 01.07.03.

Fordelingsprofilen

Fordelingsprofilen baseres på prinsippene fra Stortingets behandling av St. meld. nr. 19 (1999-2000) og Sem-erklæringen, med sikte på å bidra til en gradvis omstrukturering og effektivisering i jordbruket. En større andel av midlene søkes kanalisert mot bruk der produksjonen har stor betydning for inntekt og sysselsetting. Den geografiske differensiering opprettholdes. Det vises for øvrig til kap. 7.1.

Forenkling, målretting og effektivisering av virkemiddelbruken

Avtalen innebærer følgende, jf. kap 7:

• Generelt kulturlandskapstilskudd til alt areal på 200 kr pr. dekar. Antall satsgrupper i areal- og kulturlandskapstilskuddet reduseres vesentlig.

• Innstramming i dagens regelverk for tilskudd til innmarksbeite med sikte på å få bedre samsvar mellom beiteareal og antall beitedyr. Forenkling i tilskudd til organisert beitebruk.

• Tiltaksfondet for småfe og fjørfe avvikles. Ordningene overføres andre budsjettposter.

• Dagens ulike erstatningsordninger over jordbruksavtalen samordnes til et nytt Landbrukets skadefond.

• Forvaltningen, og søknad om, Distrikts- og kvalitetstilskudd til frukt- bær og grønnsaker og poteter og Tilskudd til økologisk jordbruk samordnes med øvrige produksjonstilskudd.

• En del miljørettede ordninger foreslås samlet i regionalt styrte miljøordninger, med sikte på gjennomføring fra 2004.

Spørsmålet om to-årige jordbruksavtaler har vært drøftet under forhandlingene. Ut fra en totalvurdering fra statens side ble det konkludert med at avtalesystemet ikke endres, bl.a. ut fra at to-årige avtaler vil representere nye bindinger på budsjettpolitikken.

Landbrukets utviklingsfond

Bevilgningen reduseres med 128 mill. kroner og fondskapitalen tilføres 20 mill. kroner av engangsmidler. Bevilgningsreduksjonen gjøres mulig ved at ordningen med investeringslån avvikles og erstattes med en rentestøtteordning. Ordningen begrenses til en utlånsramme på 500 mill. kroner pr. år i perioden 2003-2007, deretter beregningsmessig 200 mill. kroner pr. år. Rentestøtten forutsettes gitt med 5% av en låneramme på inntil 1 mill. kroner pr. bruk. Det avsettes 15 mill. kroner til satsing på bioenergi og 8 mill. kroner til Norges turistråds satsing på Norge som reisemål i eget land. 70 mill. kroner fra LUF omdisponeres til inntektsgivende tiltak på avtalen.

Miljøtiltak

Fra 2003 innføres det krav om miljøplan på det enkelte foretak innen jord- og hagebruk som søker produksjonstilskudd. Informasjons- og veiledningstiltakene styrkes. Det foreslås videre en økning i bevilgningen til endret jordarbeiding på 15 mill. kroner og en viss prioritering av de mest miljøeffektive tiltakene i ordningen.

Økologisk landbruk

Satsingen på økologisk jordbruk videreføres. Tiltak som ble finansiert med engangsmidler i inneværende avtale overføres den faste bevilgingen, som økes med 15 mill. kroner. Tilskuddsordningene for økologisk korn, grønngjødsling og dyrking av belgvekster styrkes.

Andre punkter

• Det etableres et særskilt driftstilskudd i spesialisert storfekjøttproduksjon.

• Beløpstaket i tilskudd til husdyr heves fra 125.000 til 140.000 kroner.

• Satsingen på forbrukerretting av landbrukspolitikken videreføres med utgangspunkt i Landbruksdepartementets handlingsplan.

• Jordbruksavtalens midler til mat i skolen videreføres.

6.8 Fordeling på priser og tiltak

Endringene i målprisene er vist i tabell 6.3.

Målprisene på korn reduseres med 5 øre i forhold til de avtalte målprisene i inneværende avtale. Med utgangspunkt i protokoll fra forhandlingsmøte av 22.08.01 innebærer dette en reell prisreduksjon på 1 øre pr. kg. Fordelingen tar hensyn til virkningene for mørke kjøttslag og melk av reduksjonen i grunntilskudd ved fordelingen av bevilgningsreduksjonen på 300 mill. kroner og kostnadsøkningen i svineholdet som følge av pålegg om at veterinær skal foreta kastrering.

Bevilgningspostene over kapittel 1150, Til gjennomføring av jordbruksavtalen, foreslås endret som vist i tabellen under. Satsendringer på de enkelte ordningene går fram av vedlegg til sluttprotokollen og fordelingsprofilen er nærmere omtalt i kapittel 7.1.

Utslag på referansebrukene

BFJs sekretariat har beregnet det isolerte utslaget på referansebrukene av pris- og tilskuddsendringene i avtalen på referansebrukene, som er basert på NILFs driftsgranskinger. Siden disse beregningene er statiske og kvantumsfaste, fanger de ikke opp effektene av tilpasninger, verken på inntekts- eller kostnadssiden, og de årlige produktivitetsendringene, som er en del av BFJs grunnlagsmateriale, er ikke framregnet til 2003.

Det er forutsatt en reduksjon i kraftfôrprisene på 3 øre mer enn kornprisreduksjonen, slik jordbruket la til grunn i sitt krav. Verdien av det utvidede jordbruksfradraget er lagt inn med utgangspunkt i beregnet driftsoverskudd for 2002 på det enkelte referansebruk og med omregning til verdi før skatt etter en gjennomsnittlig skattesats på 33 prosent.

Tabellen viser både utslaget fordelingen av kuttet på 300 mill. kroner, fordelingen av rammen i forhold til jordbruksavtalens nivå etter at bevilgningsreduksjonen på 300 mill. kroner og totalt utslag i forhold til inneværende jordbruksavtale.

Enkelte av referansebrukene får ikke full virkning av det utvidede inntektsfradraget ved skatteligningen, som i full virkning utgjør knapt 8000 kroner pr. bruk, før skatt. Det gjelder brukene med lite driftsomfang og lav næringsinntekt innenfor saueholdet, kornproduksjon og spesialisert storfekjøttproduksjon. Utvidelsen av jordbruksfradraget er gjort med sikte på å målrette støtten til bruk hvor jordbruksdrift er en viktig del av inntektsgrunnlaget.

Fordelingsprofilen følger opp Stortingets forutsetninger ved behandlingen av St. meld. 19 (1999-2000) og Regjeringens forutsetninger i Sem-erklæringen og St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 4 (2001-2002), som også ligger til grunn for innføring av det utvidede inntektsfradraget ved skatteligningen.