2 Grunnlaget for jordbruksforhandlingene 1997

2.1 Landbrukspolitiske retningslinjer

2.1.1 Innledning

Regjeringen fremmet den 23. oktober 1992 St prp nr 8 (1992-93) «Landbruk i utvikling - Om retningslinjer for landbrukspolitikken og opplegget for jordbruksoppgjørene m.v.» I proposisjonen ble det lagt fram forslag til retningslinjer for, og vedtak om, landbrukspolitikken. Stortinget gjorde den 09.02.1993 følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringa følgje opp dei landbrukspolitiske retningslinene ut frå St prp nr 8 for 1992-93, med dei endringane og tillegga som går fram av denne innstillinga. Desse retningslinene bør leggjast til grunn ved jordbruksforhandlingane, første gong våren 1993.»

Jordbruksforhandlingene i 1993-1996 ble gjennomført etter de nye retningslinjene for landbrukspolitikken.

2.1.2 St prp nr 8 (1992-93) Landbruk i utvikling

Regjeringen la i St prp nr 8 vekt på å styrke bøndenes rolle som selvstendig næringsdrivende. Landbrukspolitikken må bidra til å redusere kostnader og til å styrke konkurransekraften, og det ble pekt på et behov for færre reguleringer og en generell forenkling av virkemiddelbruken. Over tid må en bla. gjennom inntekts- og investeringspolitikken få tilpasset produksjonskapasiteten ved at det ikke stimuleres til høyere produksjon og ressursinnsats enn det er rom for i markedet.

I proposisjonen understrekes det at landbruket fortsatt skal ha stor betydning i en helhetlig bygdepolitikk for å sikre bosetting og sysselsetting i hele landet. En må derfor fortsatt ha en sterk distriktsprofil i fordelingen av jordbruksstøtten. I en helhetlig bygdepolitikk må det særskilt settes inn tiltak for kvinner og ungdom.

Videre legges det stor vekt på landbrukets betydning for den langsiktige matvaresikkerhet, de positive miljøgodene og å opprettholde produksjonspotensialet i hele landet. Landbruksproduksjonen skal foregå med minst mulig tap av næringsstoffer, jord og artsmangfold. Dette fordi landbrukets naturressurser betyr mye både for verdiskapningen og for befolkningen som helhet.

For å nå de samfunnsmål som Regjeringen setter for landbruket, er det i proposisjonen understreket at landbruksbefolkningen må sikres muligheter for inntekt og levekår på linje med den øvrige befolkningen. Forutsetningen for å få til en rimelig inntektsutvikling er at en i jordbruket har et kostnadseffektivt investeringsnivå, en effektiv bruk av arbeidskraft, at en etablerer lavere kostnader i produksjonen og tilpasser produksjonen til markedet. Det understrekes også at det bare er inntektsmuligheter som kan sikres gjennom landbrukspolitiske tiltak. De faktiske inntekter vil være resultat av en rekke forhold den enkelte utøver selv bestemmer over.

Norsk landbruksproduksjon har et høyt kostnadsnivå. Regjeringen påpeker derfor i proposisjonen at et landbruk som er avhengig av store offentlige overføringer, er sårbart ved svingninger i nasjonal økonomi.

I proposisjonen understrekes det at hovedstrategien for landbrukspolitikken må være å skape et mer robust landbruk. De sentrale elementer i en slik strategi er å:

1. 1.

   få et lavere kostnadsnivå i jordbruket

2. 2.

   få en mer konkurransedyktig omsetning og foredling

3. 3.

   legge større vekt på markedsmuligheter og produksjonskapasitet og

4. 4.

   få mindre avstand mellom norske jordbrukspriser og priser i andre land

Denne strategien ligger fast. Det understrekes at en reduksjon i kostnadsnivået er en forutsetning for at jordbruket skal kunne tåle reduserte næringsoverføringer og økt konkurranse fra andre land. Det er derfor nødvendig å utnytte investeringer og produksjonsutstyr bedre, redusere kostnadene generelt, men særlig i planteproduksjonen, tilpasse strukturpolitikken og få til mer effektive innsatsvaremarkeder.

Det pekes videre på at norsk primærproduksjon har behov for en konkurransedyktig norsk næringsmiddelindustri. Næringsmiddelindustrien har betydning for realiseringen av ulike landbrukspolitiske mål og for den samlede verdiskapning og sysselsetting i samfunnet. Næringsmiddelindustrien må derfor møte endrede konkurranseforhold offensivt.

Den generelle overkapasiteten i jordbruket gjør det nødvendig å få bedre samsvar mellom markedsmuligheter og produksjonskapasitet. Det må derfor legges stor vekt på å skape balanse mellom produksjonsutvikling og ressursinnsats, bla. ved utforming av produksjonsregulerende tiltak og tilpassing av lønnsomheten i de enkelte produksjoner. Produksjon utover det som kan omsettes til jordbruksavtalens priser må i stor grad omsettes på det innenlandske marked. I kjøttproduksjonen må prismekanismen i stor grad styre produksjonsvolumene. Også i melkeproduksjonen vil det nå være nødvendig å nytte prismekanismen i tillegg til direkte produksjonsregulerende tiltak. Det er ikke ønskelig å redusere melkekvotene, og derved produktiviteten, på enkeltbruk ytterligere for å bringe produksjonen i bedre samsvar med forbruket.

Regjeringen understreker at en gunstig prisutvikling på matvarer er en fordel for forbrukerne og har positive fordelingsvirkninger. Den nasjonale landbrukspolitikken må tilpasses det internasjonale handelspolitiske reformarbeidet. Det er også nødvendig å ta hensyn til forbrukernes muligheter for grensehandel. Prisen på matvarer i Norge må derfor nærme seg prisene i våre naboland.

Utviklingen i jordbruket har i årene etter St prp nr 8 (1992-93) ble fremmet vært i tråd med de retningslinjer Stortinget har trukket opp. I kapittel 4 er det gitt en nærmere redegjørelse for situasjonen og utviklingen i landbruksnæringen.

2.1.3 St prp nr 72 (1995-96) Jordbruksoppgjøret 1996

Stortinget har ved behandlingen av St prp nr 61 og nr 59 (1994-95) gitt sin tilslutning til at det på sikt skal foretas tilpasninger i tollvernet for jordbruksprodukter slik at norsk jordbruk og næringsmiddelindustri gradvis gis reell konkurranse. Dagens tollregime, selv etter den reduksjon i tollsatsene som skjedde 1.7.95, innebærer at de fleste norske markeder er effektivt skjermet mot internasjonal konkurranse.

I St prp nr 72 (1995-96) sies det bla. dette i denne forbindelse:

«Både praktiske og markedsmessige forhold taler for sektorvise vurderinger av endringer i tollvernet. ... Myndighetene vil arbeide videre med å vurdere forutsetningene for en mer generell omlegging av importvernet for landbruksvarer på lengre sikt, ihht. Stortingets forutsetninger.»

Dette følges opp av stortingsflertallet i Innst S nr 287 (1995-96):

«Flertallet er enig i at det på denne bakgrunn blir foreslått endringer i importvernet for enkelte sektorer, og understreker at målet er å kunne benytte lavere tollsatser for å innføre gradvis konkurranse overfor alle varegrupper i norsk jordbruk.»

Nærmere avveininger om tilpasninger i importregimet for landbruksvarer er gitt i kapittel 8.

2.1.4 St meld nr 4 (1996-97) Langtidsprogrammet 1998-2001

Omtalen av landbrukspolitikken i Langtidsprogrammet 1998-2001 er i stor grad i samsvar med de føringer som ble lagt i St prp nr 8 (1992-93), jfr kap 2.1.2.

I Langtidsprogrammet 1998-2001 fremheves det at distrikts- og regionalpolitikken skal bidra til å opprettholde bosettingsmønsteret og å utvikle levedyktige regioner i alle deler av landet. Det slås videre fast at naturressurser som fisk, jord, skog, mineraler og vannkraft legger grunnlag for en betydelig del av verdiskapingen, og at distriktene derfor også i framtiden må ha en betydelig rolle bla. i næringsutviklingssammenheng.

Regjeringen sier i programmet videre at de vil skape grunnlag for et levedyktig og bærekraftig landbruk i hele landet, og at landbrukspolitikken er sentral i en helhetlig distriktspolitikk. Landbrukspolitikken skal ifølge programmet i årene framover:

• Støtte opp om en omfattende effektiv landbruksproduksjon i Norge, som kan gi grunnlag for sysselsetting i primærproduksjon og foredlingsindustri.

• Sikre en landbruksproduksjon tilpasset naturens tåleevne, der hensynet til kulturlandskapet, biologisk mangfold og lokale miljø- og produksjonsforutsetninger må stå sentralt.

• Bidra til mer konkurransedyktige råvarepriser og lavere matvarepriser. Dette vil bety mest for forbrukergrupper med svak økonomi.

• Bidra til å opprettholde bosettingsgrunnlaget ved å utvikle et levedyktig landbruk og legge til rette for utvikling av alternative arbeidsplasser i tilknytning til landbruket.

Jordbruket trekkes fram som viktig for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. For at jordbruket også i framtiden skal kunne ha denne funksjonen må inntjeningen bedres og avhengigheten av næringsstøtte må reduseres. På grunn av våre geografiske og klimatiske forhold slås det likevel fast at det vil være nødvendig med betydelig næringsstøtte til jordbruket. De arbeidskrevende husdyrproduksjonene i distriktene skal fortsatt prioriteres. Naturgitte forhold tilsier at det i det norske landbruket må være rom for både små og store bruk, både deltidsbruk og heltidsbruk. Det må satses mer på produkter det er etterspørsel etter, samtidig som produksjonen bør reduseres på de områder der det i dag er overproduksjon. Regjeringen legger i programmet videre opp til en styrket satsing på produksjon, foredling og omsetning av økologiske matvarer, og det legges vekt på at forbrukerne bør være sikre på at de får trygge matvarer av god kvalitet.

Det understrekes i programmet at jordbruksbasert næringsmiddelindustri utgjør en relativt stor del av den norske industriproduksjonen, og har vesentlig distriktspolitisk betydning. Primærproduksjonen i Norge er avhengig av en konkurransedyktig norsk næringsmiddelindustri for avsetning av jordbruksvarer, samtidig som jordbruket dekker en betydelig del av råstoffbehovet i næringsmiddelindustrien. Det gir et gjensidig avhengighetsforhold mellom primærproduksjonen og store deler av næringsmiddelindustrien.

Ny næringsutvikling i bygdene basert på lokale ressurser er i programmet fremhevet som et fortsatt satsingsområde for Regjeringen. Kompetanseutvikling, herunder bruk av IT, vil stå sentralt. Bygdeutviklingsmidlene er en integrert del av Regjeringens politikk overfor primærnæringene, og det er særlig viktig å utvikle virksomhet som kan gi flere arbeidsplasser for kvinner og ungdom. For å nå målene for bosetting og sysselsetting i distriktene slås det i programmet fast at det i årene framover fortsatt vil være behov for slik innsats for ny næringsutvikling i bygdene.

2.1.5 Dok nr 8:19 (1996-97) om økt satsing på økologisk landbruk

I Dok nr 8:19 (1996-97) ble det fremmet forslag om at Stortinget skal be Regjeringen om å utarbeide en stortingsmelding om økologisk matproduksjon. I brev av 15.1.97 ber Næringskomitéen om Landbruksdepartementets vurdering av forslaget.

I sluttmerknaden i brev av 12.02.97 fra Landbruksdepartementet, statsråden, til Stortingets næringskomité heter det:

«Regjeringen legger opp til en sterk økning i økologisk produksjon, og legger opp til at produksjonen økes i takt med etterspørselen. Den mest fleksible måten å følge opp dette er gjennom oppfølging og rullering av handlingsplanen for økologisk landbruk. Landbruksdepartementet kan på denne måten årlig rapportere til Stortinget om oppfølging og utvikling innenfor området økologisk landbruk i budsjettproposisjonen og proposisjonen om jordbruksoppgjøret. Med dette som basis vil Stortinget ha anledning til å foreta en løpende vurdering av utviklingen og gi de styringssignaler som ansees å være nødvendige.

Jeg vil på denne bakgrunn ta initiativ til en bred vurdering av tiltakene overfor økologisk landbruk i årets jordbruksoppgjør. I den sammenhengen vil organiseringen av arbeidet videre bli vurdert. Jeg vil videre vurdere utforming av mål for omfang av økologisk produksjon på kort og mellomlang sikt.»

Dette ble fulgt opp av Næringskomitéen, som ved behandlings av saken uttalte:

«Komiteen ser det som viktig at produksjonen av økologiske produkt held tritt med etterspurnaden. Komiteen er merksam på at ein pr i dag er i ein situasjon der produksjonen er lågare enn etterspurnaden.

. . . .

Komitefleirtalet, alle unnteke medlemen frå Framstegspartiet, stør den målsettinga som er nedfelt i handlingsplanen for økologisk landbruk som Landbruksdepartementet har sett opp.

. . . .

Fleirtalet har merka seg at det framleis er eit relativt lite antal bruk som er godkjent for økologisk drift, og reknar med at departementet og landbruksorganisasjonane har merksemd på dette ved dei årlege jordbruksoppgjera.»

Flertallet avviste forslaget om en stortingsmelding. I kapittel 5.12 er det gitt en statusrapport om økologisk landbruk. Videre er det i kapittel 9.6 redegjort for utfordringer og prioriteringer innen satsingen på økologisk landbruk framover.

2.2 Den økonomiske politikk

Regjeringens langtidsprogram for 1998- 2001 (St meld nr 4 1996/97) trekker opp hovedlinjene for Regjeringens politikk for den kommende fireårsperioden. De overordnede målene for Regjeringens politikk i årene som kommer er å sikre arbeid til alle, utvikle det norske velferdssamfunnet videre og bidra til å legge om samfunnsutviklingen i en mer bærekraftig retning.

I Langtidsprogrammet for 1998-2001 understrekes det at den økonomiske politikken som har vært ført med utgangspunkt i Solidaritetsalternativet i forrige Langtidsprogram har gitt gode resultater. Disse må tas vare på i årene framover ved å videreføre Solidaritetsalternativet som en helhetlig strategi for økt verdiskaping innenfor en bærekraftig utvikling og økt sysselsetting gjennom bla.:

• Et forpliktende inntektspolitisk samarbeid som skal bidra til lav pris- og kostnadsvekst.

• En aktiv arbeidsmarkedspolitikk som skal bidra til å begrense de strukturelle problemene på arbeidsmarkedet.

• En videreføring av arbeidslinjen i velferdspolitikken som skal bidra til høy sysselsetting og å begrense antall stønadsmottakere.

• En helhetlig næringspolitikk som skal bidra til et lønnsomt, omstillingsdyktig og vekstkraftig næringsliv.

I Langtidsprogrammet for 1998-2001 presiseres det videre at finanspolitikken skal være forsvarlig i et langsiktig perspektiv. Regjeringens budsjettpolitikk tar utgangspunkt i at statens utgifter må kunne opprettholdes også når oljeinntektene avtar. En forsvarlig finanspolitikk i årene framover må ta hensyn til to viktige forhold:

• Politikken må bidra til å unngå pressproblemer og svekkelse av det konkurranseutsatte næringslivet i fastlandsøkonomien

• Politikken må avspeile langsiktige statsfinansielle hensyn. Budsjettpolitikken må ikke skyve urimelige byrder over på dagens unge og framtidige generasjoner.

Når det gjelder inntektspolitikken er det etter Regjeringens syn nødvendig at den kostnadsmessige konkurranseevnen ikke svekkes. Det understrekes at en tilstrekkelig lav samlet lønnsvekst bare kan oppnås hvis alle grupper viser moderasjon. Det er viktig å unngå lønnssystemer som skaper nye ulikheter og som setter fordelingspolitikken i fare. Det legges stor vekt på at verdiskapingen i det fastlandsbaserte næringslivet i alle deler av landet styrkes. Grunnlaget er en stram finans- og pengepolitikk sammen med en videreføring av det inntektspolitiske samarbeidet.

Det legges til grunn at næringsnøytralitet bør være et hovedprinsipp i utformingen av næringsrettede virkemidler. Næringspolitikken skal bidra til å stimulere nyskaping, omstillingsdyktighet og lønnsomhet i hele næringslivet. Det kan best skje ved at ulike næringer og bedrifter utvikler sin kompetanse og konkurransedyktighet med utgangspunkt i mest mulig like rammebetingelser. Dersom omstillingsprosessen blir forhindret vil tapet av verdiskaping over tid kunne bli stort.

Når det gjelder næringsstøtten pekes det på at selv om den budsjettmessige næringsstøtten er redusert på en rekke områder de siste årene, er næringsstøtten som bevilges over statsbudsjettet fortsatt for høy. Det heter derfor i Langtidsprogrammet at Regjeringen tar sikte på å videreføre arbeidet med å målrette og redusere næringsoverføringene. På grunn av våre geografiske og klimatiske forhold slås det i programmet fast at det likevel vil være nødvendig med betydelig næringsstøtte til jordbruket.

På kort sikt, i 1997 og 1998, er det et særlig behov for en stram budsjettpolitikk, herunder reduserte overføringer til ulike næringer, for å begrense etterspørselspresset i norsk økonomi.

2.3 Gjennomføring av WTO-avtalen

WTO avtalen trådte i kraft 1. januar 1995. Gjennom denne avtalen påtok Norge seg forpliktelser knyttet til bruken av nasjonal jordbruksstøtte og eksportstøtte. Videre ble importvernet lagt om til et tollbasert regime, og det ble åpnet nye importkvoter. Norge skal rapportere til WTO om gjennomføringen av disse forpliktelsene.

Nasjonal støtte til jordbruket blir i WTO gruppert i tre kategorier. Det er knyttet reduksjonsforpliktelser bare til den såkalte gule støtte, eller AMS (Aggregert Mål for Støtte). Utenom gul støtte skilles det mellom grønn støtte, det vil i hovedsak si miljørelatert støtte og sosialstøtte, og blå støtte, det vil si støtte som i liten grad anses å virke produksjonsdrivende.

Norges notifikasjon av internstøtten i 1995 viste at den gule støtten (AMS-tallet) var 9,8 milliarder kroner. Norges maksimale lovlige nivå for 1995 var 13,8 milliarder kroner, mens de tilsvarende tallene for 1996 og 1997 er h.h.v. 13,4 og 12,9 milliarder kroner. I år 2000 er Norges maksimale lovlige AMS-nivå 11,4 milliarder kroner.

I tillegg til den gule støtten var omfanget av den grønne støtten 4 milliarder kroner og den blå støtten 7,1 milliarder kroner i 1995. I samsvar med de forutsetningen som ble lagt til grunn ved avslutningen av WTO-forhandlingene er AK-tillegget, driftstillegget i melkeproduksjonen, produksjonstillegget i husdyrproduksjonen og distriktstillegg for melk og kjøtt notifisert som blå støtte.

Notifikasjonene for eksportstøtte i 1995 og 1996 viste at Norge har overholdt sine forpliktelser med unntak av forpliktelsene for fjørfekjøtt i 1995. På grunn av en administrativ feil ble det eksportert større mengder og utbetalt mer subsidier enn hva som var avtalefestet for fjørfekjøtt i 1995. Det var her snakk om små kvantum og beløp. Norge har redusert omfanget av slik eksport av fjørfekjøtt slik at samlet eksport og de samlede utbetalinger i perioden 1995-1997 vil være innenfor den akkumulerte faktiske bindingen i samme periode. For de andre produktgruppene varierer utbetalingene i forhold til bindingene, men er i hovedsak betydelig lavere enn bindingen. Dette henger sammen med en gunstig markedssituasjon for disse produktene i Norge. Avtalen gir anledning til å overføre unyttede forpliktelser mellom år innenfor visse grenser. Dette vil bli vurdert utnyttet i hvert enkelt tilfelle ut i fra utviklingen i markedssituasjonen.

De WTO-bundne importkvotene har i varierende grad vært utnyttet. Noen av kvotene har hatt en høy utnyttelse, mens det har vært mindre import innenfor andre kvoter. Dette kan blant annet ha sammenheng med utviklingen i nasjonale og internasjonale priser de senere årene. Videre vil eventuelle andre importmuligheter av de samme produktene også påvirke utnyttelsesgraden. Det er også her til dels snakk om produkter der få aktører har erfaring med import av de aktuelle varene til Norge. Det er derfor forventet at utnyttelsen av kvotene vil øke etterhvert som de ulike aktørene blir mer fortrolig med de importmuligheter som finnes. Dette har en allerede observert ved at utnyttelsen av kvotene var høyere i 1996 enn året før. Samtidig har interessen for kvotene ved den årlige auksjonen økt hvert år.