4 Økonomi- og resultatstyring - oppfølging av nytt økonomiregelverk for staten

4.1 Innledning

Landbruksdepartementet legger stor vekt på å videreutvikle hensiktsmessige systemer og rutiner som sikrer en forsvarlig og effektiv forvaltning av tilskuddsordningene under jordbruksavtalen, herunder hensiktsmessig rapportering til Storting om hvordan ordninger og tiltak virker. Arbeidet er blitt ytterligere vektlagt etter at regjeringen har fastsatt nytt økonomireglement for staten med nærmere regler gitt av Finansdepartementet. Regelverket forutsettes innført gradvis fram til 1. juli 1998. Det nye regelverket setter økte krav til økonomi- og resultatstyring, herunder systemer og rutiner for forvaltning av tilskudd. Det vises i denne forbindelse til St prp nr 72 (1995-96) Jordbruksoppgjøret 1996, kapittel 2.4 Grunnlaget for framtidig resultatrapportering og St prp nr 1 (1996-97) for Landbruksdepartementet, kapittel 1.4 Økonomi- og resultatstyring. Det blir her redegjort for status og utfordringer i arbeidet med videreutvikling av økonomi- og resultatstyringen. Nedenfor blir det redegjort nærmere for arbeidet og enkelte tilpasninger i forhold til regelverket, hvilke omtaler som foreslås lagt til de årlige avtaleproposisjonene og hvilke som bør legges til St prp nr 1. Resultatene fra en nylig gjennomført evaluering av tre tilskuddsordninger under jordbruksavtalen er også omtalt.

4.2 Opplegg for målstyring og resultatrapportering - særlig forhold knyttet til jordbruksavtalen

Mål og retningslinjer for landbrukspolitikken er trukket opp i St prp nr 8 (1992-93) og Stortingets behandling av denne, og er lagt til grunn for gjennomføringen av jordbruksoppgjørene 1993-1997. Som grunnlag for Stortingets behandling av proposisjonen om jordbruksoppgjøret de enkelte år blir det lagt fram et omfattende resultatrapporteringsmateriale basert på Budsjettnemnda for jordbrukets grunnlagsmateriale, jfr kapittel 5 og 6 nedenfor. Rapporteringen har som siktemål å gi en samlet fremstilling av situasjonen på og utviklingen innen sentrale områder av landbruket. I proposisjonen blir det også redegjort for de aktuelle landbrukspolitiske målene og virkemiddelsystemet.

Det nye økonomiregelverket forutsetter at det formuleres målsetting for hver tilskuddsordning eller grupper av tilskuddsordninger under felles bevilgning. Videre at det utformes kriterier som i størst mulig grad gjør det mulig å etterprøve i hvilken grad forutsatt mål blir oppnådd og at det etableres gode systemer og rutiner for tilskuddsforvaltningen. Det skal med jevne mellomrom gjennomføres evalueringer for å få informasjon om hvorvidt en oppnår de fastsatte målsettinger med tilskuddsordningene.

Regelverket forutsetter således at virkningen av hver ordning eller grupper av ordninger under sammebevilgning skal kunne etterprøves. Bevilgningene til gjennomføring av jordbruksavtalen inngår i et sammensatt system av økonomiske og juridiske virkemidler som virker samtidig mot flere og til dels motstridende mål. Eksempelvis skal de direkte tilskuddene virke inntektsutjevnende, mellom bruksstørrelser, produksjoner og distrikter, samtidig som de ikke skal stimulere til overproduksjon og et for intensivt jordbruk. En optimalisering i forhold til ett av målene vil måtte innebære en nedprioritering av de øvrige. Dette vil kunne resultere i en annen landbrukspolitikk enn vedtatt. Etter departementets vurdering må etterprøvingen av resultatene som følger av hver enkelt bevilgning og ordning under jordbruksavtalen derfor skje innenfor det systemet som ordningene inngår i. Systemet med tilskuddsordninger, konsesjonsgrenser m.v. skal samlet gi produsentene rimelige rammevilkår, samt bidra til ønskelige tilpasninger i produksjonen. Innenfor disse rammevilkårene og markedsprisbestemmelsene, som i hovedsak er fastsatt i jordbruksavtalen, må bonden, som selvstendig næringsdrivende, selv foreta de nødvendige valg mht. produksjon, investeringer m.m.

De økonomiske virkemidlene under jordbruksavtalen består i hovedsak av løpende ordninger som utbetales gjennom året, som tilskudd pr dyr/areal, pristilskudd, tilskudd til markedsregulering og velferdsordninger. Ved evaluering av de løpende ordningene som utbetales gjennom året må det tas hensyn til at ordningene virker innenfor et sammensatt og helhetlig virkemiddelsystem hvor den samlede effekten av virkemiddelbruken dels er en funksjon av den enkelte ordning, dels av systemet som sådan. Evalueringer av enkeltordninger vil gi viktig kunnskap om forvaltning og kontroll, samt hvordan ordningene innbyrdes virker inn på hverandre. Når det gjelder resultater og samfunnsmessige effekter, mener departementet at dette kommer best til utrykk gjennom resultatrapporteringen i de årlige proposisjonene om jordbruksoppgjøret, med grunnlag i Budsjettnemndas materiale. Etter departementets vurdering er det de samlede effektene av virkemiddelbruken i forhold til de sentrale områdene i landbrukspolitikken som må tillegges størst vekt.

Dessuten er tilpasninger i jordbruket påvirket av generelle økonomiske og teknologiske rammebetingelser som ligger utenfor landbrukspolitikkens virkeområde. De landbrukspolitiske virkemidler er i mange tilfeller utformet og dimensjonert ut fra at de skal motvirke eller begrense den tilpasning som ville finne sted ut fra de generelle økonomiske og teknologiske rammebetingelser alene. Dette gjelder bla. konsesjonsbestemmelser og mange struktur- og distriktspolitisk begrunnede overføringer. De grunnleggende årsaksforhold bak den tilpasning som kan observeres i jordbruket er derfor komplisert og sammensatt. Også av denne grunn mener departementet at det er den samlede tilpasning slik den registreres i Budsjettnemnda for jordbrukets materiale som gir det beste grunnlag for Stortinget når det gjelder å vurdere resultatene av landbrukspolitikken og dermed også det beste beslutningsgrunnlag for å vurdere endringer i de landbrukspolitiske virkemidlene.

Når det gjelder tilskuddene under post 50 Fondsavsetninger og dels under post 77 Utviklingstiltak, er disse rettet mot konkrete tiltak. Ved tildelingen av midler fra de tiltaksrettede ordningene er vurderingene basert på formål og forutsetninger i hvert enkelt tilfelle. Ved innvilgelse av disse tilskuddene vil tilskuddsforvalter bla. sette krav til rapportering fra tilskuddsmottaker, både mht. hva som er utrettet og regnskap for bruken av midlene. De tiltaksrettede ordningene er derfor ut fra departementet sin vurdering relativt godt tilpasset økonomireglementets mål- og resultatkrav.

I det videre arbeidet med oppfølging av det nye økonomiregelverket vil departementet i tilknytning til bevilgningsforslagene klargjøre målformuleringene og knytte disse nærmere opp mot de overordnede målene for landbrukspolitikken. Denne klargjøringen av målene vil legge grunnlag for en forbedret styring av virkemidlene og bedret mulighet for evalueringer. Som det er redegjort for i St prp nr 72 (1995-96) kapittel 2.4, vil departementet supplere resultatkontrollen som utføres av Budsjettnemnda for jordbruket med andre former for resultatkontroll, særlig med økt og systematisk bruk av interne og eksterne evalueringer. Innenfor rammen av landbrukspolitikken, som forutsetter at flere sentrale samfunnsmål må avveies, vil evalueringer være et viktig bidrag til kunnskap om hvor godt og hensiktsmessig ordninger fungerer hver for seg og samlet, herunder hvordan ordningene blir forvaltet.

Evalueringene vil bli brukt aktivt for å forbedre ordningene. Departementet tar også sikte på å presentere hensiktsmessige oppfølgingskriterier for den enkelte bevilgning/ordning, dvs fastsette kriterier som gjøre det mulig å etterprøve i hvilken grad en har oppnådd det som er tilsiktet. I tillegg vil regelverk, rutiner og systemer for de enkelte ordninger bli gjennomgått og forbedret i nødvendig utstrekning. Departementet vil komme tilbake til dette arbeidet i framtidige proposisjoner om jordbruksoppgjøret og i St prp nr 1.

4.3 Forholdet mellom jordbruksoppgjørsproposisjonen og St prp nr 1

Jordbruksoppgjøret gjelder fra 1. juli i et budsjettår til 30. juni i det neste. Landbruksdepartementet fremmer derfor to budsjettproposisjoner om bevilgninger til gjennomføring av jordbruksavtalen. I vårsesjonen fremmes proposisjon om endringer i inneværende års budsjett som følger av den nye jordbruksoppgjøret. I St prp nr 1 fremmes budsjettvirkningene av jordbruksoppgjøret for påfølgende år. Departementet finner det hensiktsmessig med en tematisk deling mellom proposisjonene som følger nedenfor.

I jorbruksavtaleproposisjonen vil det, bla. med grunnlag i Budsjettnemndas materiale, bli rapportert om utviklingen i primærproduksjonen og foredling- og distribusjonsleddene. Det vil som nå bli rapportert om resultater i forhold til sentrale landbrukspolitiske mål. Videre tas det sikte på å rapportere om konklusjoner og tilrådinger i gjennomførte evalueringer og departementets oppfølging av disse, samt legge fram forslag til endringer i virkemiddelbruken. Departementet vil understreke at utviklingen av virkemiddelbruken foretas i forhandlingene med jordbruksorganisasjonene og på basis av St prp nr 8 (1992-93). Derfor vil utviklingen av virkemiddelsystemet med mål, retningslinjer m.v. være overordnet de mer tekniske krav som økonomireglementet stiller.

I St prp nr 1 for Landbruksdepartementet vil departementet redegjøre mer spesifikt for målene for bevilgningene/ordningene, oppfølgingskriterier knyttet til målene samt en omtale av forvaltningen og kontrollordningene. I denne forbindelse vil en også redegjøre for oppfølging av økonomiregelverket og for evalueringer som skal igangsettes. Evalueringer av de løpende ordningene vil særlig søke å avdekke forbedringsområder i forvaltnings- og kontrollsystemene og hvordan ordningene virker sammen for å få et beste mulig samlet resultat, jfr kap 4.2 ovenfor. Oppfølgingen i St prp nr 1 vil skje innenfor rammen av konklusjoner som er trukket opp i jordbruksavtaleproposisjonen.

4.4 Evaluering av produksjonstilleggene i jordbruket

Som ledd i arbeidet med forbedret økonomi- og resultatstyring vedtok regjeringen i 1996 at ordningene Produksjonstillegg for husdyr, Areal- og kulturlandskapstillegg og Dyrking av fôr i fjellet, under kap 1150 post 74, skulle evalueres. Arbeidet er blitt utført av Statskonsult og ble offentliggjort i februar d.å.

Mandat for evalueringen besto i å vurdere ordningene opp mot målsettingene og gi en fremstilling av effektene av tilskuddsordningene. Videre skulle rutinene for saksbehandling og kontroll beskrives og vurderes. Det skulle også foretas en vurdering av hvilke tiltak som bør iverksettes for at kravene i det nye økonomiregelverket til forvaltning av tilskudd kan oppfylles.

Evalueringen er i hovedsak positiv når det gjelder organisering av forvaltningen, styringen, tildelingsprosessen og kontrollaspektet. Det er imidlertid også pekt på en rekke forbedringspunkter, så som utvikling av en forbedret styringsdialog med Statens Kornforretning, bedre veiledning og oppfølging av kommunene, forbedringer i stikkprøvekontrollen overfor tilskuddsmottakerne, vurderingen av sikkerheten ved ekstern datakjøring og forbedring av rutinebeskrivelsene i forhold til oppfølging og kontroll. Dette er forbedringer som er under oppfølging og gjennomføring.

Når det gjelder evaluering av ordningene opp mot målsettingene og påvisning av mulige effekter, har Statskonsult tatt utgangspunkt i det nye økonomiregelverkets bestemmelser om at departementet skal formulere en målsetting for hver tilskuddsordning evt. grupper av ordninger under felles bevilgning. Formålet med dette er å tydeliggjøre Stortingets intensjon med bevilgningen og dermed danne utgangspunkt for evaluering av formålseffektiviteten.

Statskonsult har kommet til at målsettingene med ordningene er for generelle til at de kan tjene som redskap for senere vurderinger og evalueringer av i hvilken grad de konkrete ordningene har bidratt til å oppfylle målene. Statskonsult anbefaler derfor at målene for tilskuddsordningene blir gjort tydeligere, og at det gjøres mer eksplisitt hvilke virkemiddel tilskuddsordningene faktisk er i forhold til andre tilskuddsordninger for å kunne måle de konkrete effektene og virkningene av innsatsen. Videre anbefales det at resultatrapportering i proposisjonene struktureres slik at det kommer tydelig fram hvilke resultater som kan relateres til den enkelte tilskuddsordning. Det anbefales at det tas utgangspunkt i konkrete oppfølgingskriterier/indikatorer som angir resultatene av den enkelte tilskuddsordning. I tråd med dette anbefales også at tildelingskriteriene for ordningene innrettes slik at ordningene blir ytterligere formålsrettet mot det som er deres egentlige mål.

Landbruksdepartementet er enig i at målene for de aktuelle ordningene har vært for generelle og omfattende. Målene for ordningene ble derfor nærmere presisert i St prp nr 1 (1996-97). På side 131 i proposisjonen fremgår at formålet for bevilgningen til produksjonstillegg til husdyr er å styrke og jevne ut inntektene i husdyrholdet, uten å stimulere til en produksjon som er større enn etterspørselen. Også for areal- og kulturlandskapstilleggene er målene presisert ved å redegjøre for at ordningene skal virke til å holde oppe kulturlandskapet og kulturmark, samtidig som ordningene skal medvirke til å styrke inntekten og bedre godtgjørelsen for arbeid i planteproduksjonen. Dette er ordninger med samlet utbetaling på om lag 5 mrd kroner årlig, og som er de viktigste og mest sentrale virkemidler av mer produksjonsnøytral art. Disse virkemidlene må derfor ha flere mål, og det er nødvendig at brukerne tilpasser seg og sin drift til disse og øvrige økonomiske og ikke-økonomiske rammevilkår. Ordningene inngår derfor, som omtalt ovenfor, i et system av økonomiske og juridiske virkemidler som samlet skal bidra til at de landbrukspolitiske målene blir oppnådd. Evaluering av enkeltordninger må ta hensyn til dette.

På dette grunnlaget vil Landbruksdepartementet, som ledd i arbeidet med å gjennomgå og forbedre tilskuddsforvaltningen, vurdere Statskonsults anbefalinger nøye, jfr kap 4.2 ovenfor.