7 Kulturminneforvaltning og naturforvaltning

Universitetsmuseene er, med unntak av Naturhistorisk museum, tillagt en formell rolle i forvaltningen av automatisk fredede kulturminner. Deres rolle og ansvarsområder er beskrevet i kulturminneloven og i forskrifter til denne loven. Universitetsmuseenes oppgaver på dette området er omfattende og legger premisser for viktige deler av deres virksomhet. Universitetsmuseene utfører også oppgaver knyttet til naturforvaltningen, uten at disse oppgavene er regulert gjennom lover og forskrifter.

7.1 Kulturminneforvaltningens aktører og ansvarsfordeling

Ansvaret for forvaltning av kulturminner og kulturmiljøer er fordelt mellom statlige, regionale og lokale aktører. På statlig nivå har Miljøverndepartementet det overordnede ansvaret for den offentlige kulturminneforvaltningen, med Riksantikvaren som fagdirektorat. Fylkeskommunen/Sametinget er kulturminnemyndighet på regionalt nivå og har førstelinjeansvar i de fleste saker der arkeologiske kulturminner kan bli berørt. Kommunene er hovedaktører i forvaltningen av faste arkeologiske kulturminner på lokalt nivå i kraft av sin myndighet etter plan- og bygningsloven.

Universitetsmuseene, Arkeologisk museum i Stavanger (AmS) og sjøfartsmuseene har ansvaret for arkeologiske utgravninger som følger av at Riksantikvaren har gitt dispensasjon fra fredningsbestemmelsene. De gir faglige innspill til Riksantikvaren før direktoratet fatter vedtak. De ivaretar også statens ansvar for løse kulturminner, hvilket inkluderer konservering, bevaring og formidling. Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU) gjennomfører arkeologiske utgravninger av kirker, klostre, byanlegg, borger o.l. fra middelalderen, der Riksantikvaren har gitt dispensasjon fra fredningsbestemmelsene.

Ansvarsfordeling mellom aktørene i statlig og regional kulturminneforvaltningen er inndelt etter geografiske og tematiske kriterier, jf. forskrift til kulturminneloven.

Foto: Bergen Museum

7.2 Automatisk fredning og dispensasjon fra fredning

Kulturminneloven er særlov for kulturminneforvaltningen. Den første kulturminneloven kom i juli 1905. Den er senere revidert flere ganger, og dagens lov er av 9. juni 1978 1 . Loven inneholder blant annet bestemmelser om fredning av kulturminner, om dispensasjon fra fredningsbestemmelsene og om eiendomsrett til løse kulturminner. Forskrifter til loven regulerer ansvar og roller mellom ulike offentlige instanser og forholdet til grunneiere.

Plan- og bygningsloven er det viktigste verktøyet for forvaltning av faste kulturminner i forbindelse med utarbeiding av arealplaner.

7.2.1 Automatisk fredning

Alle faste kulturminner eldre enn 1537 – det vil si fra før reformasjonen, alle samiske kulturminner eldre enn 100 år og alle stående bygninger som er erklært å være bygd mellom 1537 og 1650 er automatisk fredet. I tillegg har alle skipsfunn (marinarkeologiske kulturminner) eldre enn 100 år et automatisk vern. Automatisk fredning av kulturminner kom inn i den første loven om kulturminner i 1905 og er beholdt siden.

Man må søke Riksantikvaren om tillatelse til inngrep i et automatisk fredet kulturminne, dvs. dispensasjon fra den automatiske fredningen. Universitetsmuseene, AmS og sjøfartsmuseene oversender i slike situasjoner sine faglige råd til Riksantikvaren 2 . De faglige rådene utarbeides med grunnlag i oppdatert faglig kunnskap om de aktuelle kulturminnene, og om det geografiske området og dets kulturminner og kulturhistorie.

Arkeologiske gjenstander (løse kulturminner) funnet etter 1905 er statens eiendom, og landsdelsmuseene forvalter disse på vegne av staten.

7.2.2 Gjennomføring av arkeologiske utgravninger

I forbindelse med arkeologiske utgravninger skal det utarbeides en prosjektplan, der faglig problemstilling, metode og omfang presenteres. Planene skal tilpasses utgravningens omfang og inkludere budsjett for utgravningen.

Arkeologiske utgravninger bekostes normalt av utbyggeren. Årlig gjennomføres utgravninger for mellom 50 og 100 millioner kroner. Omfanget varierer fra år til år, avhengig av utbyggingsaktiviteten i samfunnet. Offentlige tiltakshavere eller store firmaer står for de fleste og største utgravningene 3 .

I utgravningsbudsjetter inngår de utgiftene som følger av arbeidet med planlegging, gjennomføring i felt og etterarbeid. En mindre del av budsjettet kan avsettes til formidling av utgravningen i felt. Midler til forskning inngår ikke. Prosjektet er endelig avsluttet når rapport er ferdigstilt og materialet er hylleklart, det vil si når gjenstandene er ferdig konservert og all dokumentasjon er klar til arkivering.

For å dekke behovet for arbeidskraft til utgravninger, engasjerer museene prosjektansatte. Ansettelsesperioden er tidsbegrenset til prosjektets varighet. I 2005 var det for eksempel ved Kulturhistorisk museum 14 fast ansatte arkeologer og 26 arkeologer engasjert for mer enn et år for å gjennomføre oppdragsfinansierte arkeologiske utgravninger.

7.3 Kulturminneforvaltningens økonomiske og faglige betydning for universitetsmuseene

Forvaltningsgravningene bidrar til en betydelig økonomisk omsetning ved universitetsmuseene. Inntektene museene får for en forvaltningsgravning og etterarbeidet, skal dekke de utgiftene de har i forbindelse med dette etter selvkostprinsippet. Samtidig er universitetsmuseenes forvaltningsansvar med på å sikre en arkeologifaglig virksomhet og kompetanseutvikling ved museene. De oppdragsfinansierte utgravningene har dessuten stor betydning for den årlig tilveksten til samlingene, og materialet representerer et klart potensial for FoU-virksomhet. Omsetningen fra forvaltningsgravningene varierer med omfanget av utbyggingsprosjekter, og dette gir en viss uforutsigbarhet i museenes budsjetter.

Tabell 7.1 viser det økonomiske omfanget av forvaltningsundersøkelsene for 2003.

Tallene gir et bilde av omfanget og variasjoner i et enkeltår 4 . For Vitenskapsmuseet var aktiviteten preget av den omfattende utgravningen i Aukra i forbindelse med Statoils ilandføring av gass. For Tromsø Museums del var utgravningsaktiviteten lav i 2003.

Den offentlige forvaltningen av arkeologiske kulturminner må være kunnskapsbasert. Viktige virkemiddeler for å sikre det nødvendige kunnskapsgrunnlaget for kulturminneforvaltningen er utvikling av faglige programmer og videreutvikling av forskningskompetansen.

Faglige programmer skal være basert på eksisterende kunnskap om og en analyse av bestanden av kulturminner og kulturhistorien i det aktuelle området. På bakgrunn av en slik analyse skal de faglige programmene skissere hvilke kunnskapsområder som bør prioriteres med hensyn til utgravning og videre forskning. De faglige programmene skal inngå i grunnlaget for dispensasjonspolitikken.

Riksantikvaren har bevilget midler til landsdelsmuseenes arbeid med faglige programmer. St.meld. nr. 16 (2004–2005) Leve med kulturminner understreker at utforming av en overordnet strategi og faglige kriterier for arbeidet med automatisk fredede kulturminner skal gis prioritet.

Universitetsmuseene har ansvar for formidling knyttet til utgravningene. Formidlingen kan foregå i form av omvisninger på utgravningsstedet, gjennom utstillinger fra utgravningen og publikasjoner knyttet til resultatene. Også Internett blir i økende grad brukt som formidlingskanal. For eksempel har Kulturhistorisk museum lansert nettsiden Åpen arkeologi , der man kan følge en utgravningsprosess og resultatene fra den 5 . Det er utvalgets oppfatning at denne type formidling bør benyttes i større grad. Utvalget mener videre at formidling bør synliggjøres i prosjektplanene og i vurderingene av hva som skal tas vare på fra utgravinger.

7.4 Kulturminneforvaltning og utgravninger i enkelte andre land

Organiseringen av kulturminneforvaltningen og ansvaret for arkeologiske utgravninger varierer i de landene utvalget har gjort seg kjent med. Et fellestrekk er at det er utbyggeren som bekoster en arkeologisk utgravning der et utbyggingsprosjekt kommer i konflikt med registrerte kulturminner. For øvrig varierer både ansvaret for selve utgravningen, forvaltningsansvaret for og eiendomsretten til de arkeologiske kulturminnene. Tabell 7.2 viser noen hovedtrekk ved forvaltningen i Sverige, Danmark, England, Nederland og Canada.

7.5 Norges forpliktelser på det ­naturhistoriske området

Norge har forpliktelser i forhold til følgende internasjonale konvensjoner på naturforvaltningsområdet:

• Konvensjonen om biologisk mangfold. (Convention on Biological Diversity)

• Cartagenaprotokollen på biosikkerhet (Cartagena Protocol on Biosafety)

• Washingtonkonvensjonen (Convention on Internasjonal Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora)

• Bonnkonvensjonen (Convention on Migratory Species of Wild Animals)

• Ramsarkonvensjonen (Convention on Wetlands of International importance especially as Waterfowl Habitats)

• Konvensjonen om verdens kultur- og naturarv (Convention concerning the protection of the Cultural and Natural heritage)

• Bernkonvensjonen (Convention of European Wildlife and Natural Habitats)

• OSPAR-konvensjonen (Convention for the protection of the marine environment of the North-east Atlantic)

• Den europeiske landskapskonvensjonen ­(European Landscape Convention)

Universitetsmuseene har ingen lovpålagt rolle innenfor naturforvaltningen. Museene har likevel en sentral rolle som kunnskapsbanker for slik forvaltning. I tillegg påtar de seg oppdrag innenfor kartlegging og forskning som støtter opp under naturforvaltningen.

Den viktigste rollen universitetsmuseene spiller i forhold til Norges internasjonale forpliktelser på dette området er knyttet til kunnskapsgrunnlaget for forvaltning av det biologiske mangfoldet. Norge har forpliktet seg til å følge en rekke internasjonale konvensjoner om beskyttelse av biologisk mangfold, og en forutsetning for å oppfylle slike forpliktelser er et oppdatert kunnskapsgrunnlag om mangfoldet innen arter og naturtyper og på hvilke områder mangfoldet er truet.

De naturhistoriske miljøene ved universitetsmuseene utfører taksonomisk forskning og forvalter typesamlinger (arter som er beskrevet og navngitt for første gang ved det angjeldende museum) med viktige referanseobjekter. De naturhistoriske samlingene er den mest omfattende dokumentasjonen av artsmangfold på norsk territorium. Systematisk innsamling og dokumentasjon utgjør en sentral del av informasjonen som ligger til grunn for den offentlige forvaltningen av det biologiske mangfoldet. Det er en forutsetning at denne informasjonen gjøres tilgjengelig for forskere, allmennheten og forvaltningen.

Det er flere andre informasjonsaktører innenfor forvaltningen av det biologiske mangfoldet: Artsdatabanken, Direktoratet for naturforvaltning, institutter som Norsk institutt for naturforskning (NINA) og Norsk institutt for vannforskning (NIVA), samt private og delprivate konsulentfirmaer med kartleggings- og utredningsoppdrag. Universitetsmuseene har ofte en rolle som mottaker av deler av det innsamlede materiale og som informasjonsleverandører. Det er en forutsetning at det finnes et samarbeid og en koordinering av kunnskapsgrunnlaget mellom de ulike aktørene på dette området.

Artsdatabanken (ADB) i Trondheim ble opprettet i 2004 og har som mål å bli den primære leverandøren av informasjon om norsk biologisk mangfold, til bruk for forvaltning og allmennhet. ADB skal organisere informasjon fra primærdata ved universitetsmuseene og andre institusjoner og tilrettelegge denne informasjonen i et felles grensesnitt med tilhørende stedfesting og karttjenester. En viktig leverandør av data til ADB er de naturhistoriske samlingene ved universitetsmuseene (og da særlig i forhold til det materialet som er digitalisert blant annet gjennom arbeidet i Museumsprosjektet. ADBs bruk av materialet forutsetter at det er tilrettelagt og kvalitetssikret godt nok, for eksempel med stedsreferanser som kan brukes til kartplotting av materialet.

Global Biodiversity Information Facility (GBIF) er et internasjonalt nettverk av vitenskapelige institusjoner som forvalter kunnskap om verdens biologiske mangfold. Naturhistorisk museum er i perioden 2005–2008 en såkalt nasjonal node i dette nettverket, og har dermed et ansvar for å gjøre informasjonen om Norges artsmangfold tilgjengelig for et internasjonalt forskersamfunn gjennom GBIF-systemet. Dette skal gjøres i samarbeid med de øvrige naturhistoriske miljøene som står som primærleverandør av data. Naturhistorisk museum har også inngått en samarbeidsavtale med Artsdatabanken om utveksling og tilrettelegging av informasjon fra GBIF til bruk i ADBs koordinerte database.

7.6 Utvalgets vurderinger og anbe­falinger

En stor del av virksomheten ved de kulturhistoriske samlingene er knyttet til universitetsmuseenes oppdragsfinansierte undersøkelser av arkeologiske kulturminner. Utvalget ser det som viktig at denne aktiviteten er integrert i museets øvrige virksomhet og overordnede mål.

Museenes utgravningsvirksomhet skal sikre verdifullt kildemateriale som grunnlag for ny kunnskap og komme til uttrykk i museenes formidling. Utvalget ser arbeidet med faglige programmer som viktig, og anbefaler at den regionale kulturminneforvaltningen og de arkeologiske instituttene ved universitetene trekkes med i utviklingen av slike programmer. Det samme gjelder arbeidet med forskningsstrategier og prosjektplaner med stort potensial for FoU.

Utvalget mener videre at formidling bør være en vesentlig og integrert del av planene for utgravningsprosjekter.

Det finnes ulike typer spisskompetanse innenfor de arkeologiske kompetansemiljøene. Utvalget mener at denne spisskompetansen bør brukes effektivt på tvers av institusjonene.

Selv om universitetsmuseene ikke har en lovpålagt rolle innenfor naturforvaltningen, innehar de den viktigste kunnskapen om Norges biologiske mangfold. Gjennom de omfangsrike, systematiske samlingene kan museene levere primærdata til ulike nasjonale og internasjonale informasjonsaktører som GBIF (Global Biodiversity Information Facility) og Artsdatabanken som igjen kan benyttes av forskere, allmennhet og forvaltning.

Miljøverndepartementet bevilger årlig midler som forvaltes av Norges forskningsråd. Disse midlene går til miljøvernforskning (kulturminneforskning og naturforskning). Det er en utfordring for universitetsmuseene å få en større andel av disse midlene.

Utvalget anbefaler:

• Museene bør legge økt vekt på forskningsledelse og høy kvalitet i forskningsvirksomheten som basis for utvikling av gode prosjektplaner for forvaltningsgravninger.

• I samarbeid med regional kulturminneforvaltning og universitetsinstituttene bør museene utvikle faglige programmer med bakgrunn i behovene for kunnskapsutvikling og utvikling av adekvate prosjekterings-, utgravnings- og dokumentasjonsmetoder.

• Formidling bør synliggjøres i prosjektplanene og i vurderingene av hva som skal tas vare på fra utgravinger.

• Ved større utgravninger bør museene vurdere hvordan det kan legges til rette for videre forskning på materialet.

• Det bør etableres faglige kompetansenettverk mellom museene og øvrige institusjoner innenfor kulturminneforvaltningen for å få en effektiv utnytting av spisskompetanse.

• Universitetsmuseene bør ha fokus på å sikre taksonomisk kompetanse og å videreutvikle de naturhistoriske samlingene.

• Universitetsmuseene bør samarbeide om å tilrettelegge informasjon om Norges biologiske mangfold med utgangspunkt i de naturhistoriske samlingene. Informasjonen må være tilrettelagt slik at den støtter standard utvekslingsformater.