9 Vurdering av Markedsrådets egnethet som klageorgan for konkurransesaker
9.1 Innledning
Utvalget er i mandatet bedt om å utrede om behandlingen av klager over Konkurransetilsynets vedtak etter konkurranseloven bør legges til Markedsrådet istedenfor at det opprettes et nytt forvaltningsorgan for konkurransesakene. Det bes om at utvalget vurderer fordeler og ulemper ved å knytte behandlingen av disse sakstypene sammen, og vurdere nødvendige kompetanse- og ressursbehov ved en eventuell sammenslåing. I tillegg skal utvalget gjennomgå saksbehandlingsrutinene i Markedsrådet for å vurdere om disse kan tilpasses både konkurranserettens behov og dagens saksportefølje.
Utvalget vil i det følgende se på ulike forhold som har betydning for vurderingen av om konkurransesakene kan legges til Markedsrådet.
9.2 Sakstyper og saksomfang
Sakstyper og saksomfang for Markedsrådet er nærmere redegjort for i punkt 4.3.2, mens de aktuelle klagesakene etter konkurranseloven og EØS-konkurranseloven er beskrevet i kapittel 2 og 7.
Sakstypene i Markedsrådet og konkurransesakene har visse fellestrekk. Sakene gjelder næringsaktørers opptreden i markedet, og hvilken virkning dette har på ulike forhold i samfunnet. I saker etter markedsføringsloven er hensynet til forbrukeren særlig fremtredende. Dette hensynet er også relevant i konkurransesakene ved siden av andre tungtveiende hensyn. Et annet likhetstrekk er at lovgivningen på markedsføringsområdet og konkurranseområdet i stor grad bygger på regulering fra EU.
En forskjell mellom sakstypene er at konkurransesakene krever større grad av økonomiske analyser enn det som er nødvendig i sakene som Markedsrådet behandler i dag. Det er også en vesentlig forskjell på omfanget av Markedsrådets saker, og saker om inngrep mot fusjoner og atferdssaker. Konkurransesakene har normalt et omfattende faktagrunnlag, og krever brede analyser av juridisk og økonomisk karakter.
Et annet hovedtrekk ved sakstypene er at Markedsrådet som utgangspunkt fatter vedtak som førsteinstans etter at saken er brakt inn av Forbrukerombudet. Konkurranseklagenemnda vil etter modell 1 og 2, jf. kapittel. 7, behandle klager på Konkurransetilsynets vedtak. Ved modell 3 vil en konkurranseklagenemnd fatte vedtak som førsteinstans. Utvalget antar imidlertid at valg av modell vil ha liten betydning for vurderingen av Markedsrådets egnethet for behandling av konkurransesaker.
Sakstilfanget til de to organene fremstår i utgangspunkt som sammenlignbart, og slik sett kan sakene være egnet for behandling i samme organ. Utfordringen knytter seg derfor først og fremst til at de få, men omfattende sakene om fusjoner og ulovlig adferd, krever en annen type kompetanse og kapasitet enn den saker etter markedsføringsloven krever.
9.3 Organisering og arbeidsform
9.3.1 Antall medlemmer i Markedsrådet
Som det er nærmere redegjort for i punkt 4.3.3, har Markedsrådet ni medlemmer med personlige varamedlemmer. Markedsrådet er vedtaksført når fem medlemmer er tilstede.
Som det fremgår av punkt 8.3.5 har utvalget vurdert det som hensiktsmessig at en konkurranseklagenemnd settes med tre medlemmer for hver sak, med mulighet for forsterket nemnd på fem medlemmer i særlige tilfeller.
Mange medlemmer i en nemnd innebærer at nemnda samlet sett får bred kompetanse med mulighet for mange faglige innspill og synspunkter. Dette kan føre til økt rettsikkerhet. På den annen side kan mange medlemmer føre til en viss ansvarspulverisering ved at ikke alle medlemmer tar fullt ansvar for saken. Utvalget mener at så mange som ni nemndmedlemmer i hver sak fremstår som unødvendig ressursdisponering, uten at dette veies opp av fordelene med bred representasjon. Særlig i store saker vil det være svært ressurskrevende om ni personer skal sette seg inn i sakene og delta i møter.
Utvalget antar imidlertid at en reduksjon i antall medlemmer i Markedsrådet også kan være hensiktsmessig for sakene som Markedsrådet behandler i dag. En mulighet ville derfor være å redusere antallet medlemmer i alle saker Markedsrådet behandler.
9.3.2 Arbeidsform
Behandling av konkurransesaker krever en annen og mer intens arbeidsform enn det som er karakteristisk for Markedsrådets saksbehandling. De fleste saker Markedsrådet behandler krever lite saksforberedelse før møte i saken finner sted sammenlignet med saker om inngrep mot fusjoner og atferdssaker. Medlemmene får oversendt sakspapirer en stund før møtene og møtene er berammet i god tid.
I konkurransesakene er det større behov for at saksbehandlingen skjer raskt (særlig i saker om foretakssammenslutninger), og at det utføres mer arbeid i saksforberedelsen. Dette vil være problematisk i forhold til dagens organisering av Markedsrådet, fordi alle Markedsrådets medlemmer utfører vervet ved siden av fulltidsjobber.
9.3.3 Sekretariat
Markedsrådet har i dag felles sekretariat med Forbrukertvistutvalget, se punkt 4.3.3. Det antas at arbeidet knyttet til Markedsrådets saker utgjør en 20 prosent stilling. Dersom Markedsrådet skulle fått en større saksportefølje, kan det vurderes å utvide sekretariatet slik at det kan utføre flere oppgaver i saksforberedelsen. Dette kan avlaste nemndmedlemmene. Utvalget understreker imidlertid betydningen av at nemndmedlemmene er involvert i det vesentligste av saksbehandlingen, og anbefaler derfor ikke en arbeidsform hvor sekretariatet alene står for saksforberedelsen, jf. drøftelsene i punkt 8.3.5 og 8.3.9.
Det kan være en mulighet at Konkurranseklagenemnda får felles sekretariat med Markedsrådet. En del oppgaver vil være tilsvarende, både når det gjelder saksforberedelsesfasen og oppgaver knyttet til regnskap, rapportering, journalføring osv. Man kan også oppnå effektivitetsgevinster ved å benytte felles kontor og dataløsninger. Fordeler ved felles sekretariat er nærmere beskrevet under punkt 7.7 og 8.3.9. Som det fremgår her vil et felles sekretariat også kunne omfatte flere nemnder.
9.4 Rådets sammensetning og kompetanse
Markedsrådet er et bredt sammensatt organ med medlemmer fra ulike landsdeler. De fleste medlemmene er jurister, med særlig kompetanse i markedsføringsrett og forbrukerforhold. Et medlem har økonomisk utdannelse. Flere medlemmer har særlig kjennskap til forbrukersiden og andre har særlig kjennskap til næringssidens interesser. Noen medlemmer er praktiserende advokater, en er dommer, noen jobber ved universitetet, mens andre jobber i organisasjoner. Enkelte av medlemmene har også særlig kompetanse i konkurranserett.
Dersom Markedsrådet skal behandle konkurransesaker, vil det være behov for flere medlemmer med særlig kompetanse på konkurranserett og økonomi. Kompetansebehov i en konkurranseklageorgan er nærmere beskrevet i punkt 8.3.6.
En mulig fremtidig løsning kan være at også Markedsrådet organiseres slik utvalget foreslår for en konkurranseklagenemnd, med mange oppnevnte nemndmedlemmer, men slik at det velges ut tre medlemmer til hver sak. KFIR og KOFA har slik organisering i dag. Det kan da være mulig med en felles nemnd for Markedsrådets saker og for konkurransesaker. Flere av dagens medlemmer i Markedsrådet vil være kvalifisert til å delta også ved behandling av konkurransesaker. Utvalget må imidlertid suppleres med flere personer med konkurransefaglig bakgrunn, herunder konkurranseøkonomisk kompetanse. En slik organiseringsform vil gjøre at nemndas kompetanse kan tilpasses behovet i hver enkelt sak. Utvalget antar at en slik organisering vil kunne fungere godt både for de saker Markedsrådet behandler i dag og konkurransesakene.
9.5 Saksbehandlingsregler
Utvalget har i punkt 8.4 redegjort for hvilke saksbehandlingsregler som anbefales for et konkurranseklageorgan. Som et utgangspunkt vil det være behov for tilsvarende saksbehandlingsregler dersom konkurransesaker legges til Markedsrådet.
Markedsrådets saksbehandlingsregler bygger i hovedtrekk på de samme prinsipper som utvalget anbefaler for et konkurranseklageorgan. Forvaltningsloven gjelder for Markedsrådets saksbehandling. Dette innebærer blant annet at Markedsrådet har utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17 og full overprøvingsadgang etter forvaltningsloven § 34.
Forbrukerombudets rolle i saken synes å være tilpasset at Markedsrådet som hovedregel treffer vedtak som førsteinstans etter innstilling fra Forbrukerombudet. Som beskrevet i punkt 4.3.4 er Forbrukerombudets utarbeidelse av et skriftlig sammendrag i saken, et sentralt element i saksforberedelsen. I sammendraget redegjøres det for sakens bakgrunn, sakens utvikling og Forbrukerombudets rettslige standpunkt. Ved valg av modell 1 eller 2 vil Konkurranseklagenemnda behandle klager på Konkurransetilsynets vedtak. Utvalget anbefaler ikke at Konkurransetilsynet får et tilsvarende ansvar for å opplyse saken ved klagebehandling etter modell 1 og 2. Det er viktig for nemndas legitimitet at behandlingen i nemnda er uavhengig av tilsynets saksbehandling. Ved modell 3 vil det ikke foreligge noe vedtak fra Konkurransetilsynet. En omfattende fremstilling av saken fra Konkurransetilsynets side vil da være nødvendig før nemndas starter sin saksbehandling. Denne modellen er med andre ord godt forenlig med arbeidsformen for Markedsrådet hva dette angår.
I dag praktiserer Markedsrådet utstrakt grad av muntlighet i prosessen. Det innkalles til muntlige forhandlinger i de fleste saker. Forbrukerombudet har da en slags partsrolle, med den næringsdrivende som motpart. Utvalget har i punkt 8.4.5.3 anbefalt at Konkurranseklagenemnda i utgangspunktet skal ha skriftlig saksbehandling, men at nemnda kan avholde møter og muntlige forhandlinger tilpasset sakens behov, art og omfang. Det anses ikke som hensiktsmessig å avholde fulle muntlige forhandlinger i alle saker. Markedsrådets saksbehandlingsregler bør derfor åpne for større grad av fleksibilitet rundt muntlighet dersom rådet også skal behandle konkurransesaker.
Forbrukerombudet har på samme måte som parten rett til å komme i møter og redegjøre for sitt syn i saken. Utvalget anbefaler at Konkurransetilsynet skal ha rett til å uttale seg gjennom skriftlige innlegg og å be om innsyn i sakens dokumenter på linje med partene. Det bør imidlertid være opp til nemnda om den vil høre Konkurransetilsynet i møter eller ved muntlige forhandlinger. Konkurransetilsynet vil ikke være part i saken, jf. forvaltningsloven.
Dersom konkurranseklagenemnda skal bygges på grunnlag av dagens Markedsråd, bør det også vedtas nye bestemmelser om rådslagning og avgjørelse som i større grad reflekterer at det ikke avholdes muntlige forhandlinger i alle saker. Reglene om avstemning og begrunnelse i Markedsrådet er ellers i stor grad i samsvar med utvalgets forslag til regler for en konkurranseklagenemnd.
Konkurransesakene krever etter utvalgets oppfatning særskilte fristregler. Dette er nærmere omtalt i punkt 8.4.10 og 8.4.11. Tilsvarende fristregler må innføres for Markedsrådet dersom konkurransesakene skal behandles her.
Markedsrådet har ikke adgang til å pålegge opplysningsplikt etter dagens regelverk. Det vil være nødvendig at organet som skal behandle konkurransesaker har anledning til å pålegge opplysningsplikt, jf. drøftelsen i punkt 8.4.5.2. En justering her vil derfor være nødvendig.
I tillegg anbefaler utvalget at habilitetsreglene i forvaltningsloven suppleres med en bestemmelse om at befatning med saken i et annet forvaltningsorgan, fører til inhabilitet.
Markedsrådets uavhengighet i forhold til departementet og Kongen i statsråd bør også tydeliggjøres gjennom en klar lovbestemmelse om uavhengighet. Det bør også tydeliggjøres at overordnet organ ikke kan omgjøre Markedsrådets vedtak, slik at forvaltningsloven § 35 ikke gjelder fullt ut.
9.6 Utvalget anbefaling
Utvalget antar at det er begrensede fordeler ved å legge overprøvingen av konkurransesakene til Markedsrådet slik Markedsrådet i dag er organisert og sammensatt. Som det fremgår av drøftelsen over anses det som lite hensiktsmessig at sakene skal behandles av ni medlemmer i hver sak. Markedsrådets medlemmer har samlet sett ikke den kompetanse som er nødvendig for behandlingen av omfattende konkurranserettslige saker. Medlemmene i Markedsrådet kan heller ikke forventes å kunne sette av tid til å behandle materielle konkurransesaker i tillegg til fulltidsjobb.
Det bør derfor gjøres omfattende endringer i Markedsrådets organisering og sammensetning for at det skal kunne løse de oppgavene som vil påligge et klageorgan for konkurransesaker. I tillegg vil det være behov for endring av saksbehandlingsreglene på en del punkter. I realiteten vil dette kreve en fullstendig omforming av dagens Markedsråd.
En sammenslåing vil på den annen side kunne ha en positiv effektivitetsgevinst både for Markedsrådet og et konkurranseklageorgan. Sakstypene har enkelte fellestrekk som gjør at flere aktuelle medlemmer vil ha kompetanse til og interesse for å håndtere begge sakstyper. Sammenslåing med andre nemnder kan også være aktuelt, jf. drøftelsen i punkt 7.7.
Utvalget antar imidlertid at fusjonering av sekretariater vil ha størst effektiviseringsgevinst, i hvert fall på kort sikt. Et felles sekretariat kan være mer robust og fleksibelt ved at det kan ha flere ansatte. Mange administrative oppgaver vil også være de samme for ulike klagenemnder. Et felles sekretariat både med Markedsrådet og andre nemnder fremstår derfor som en god løsning. Det vises her til drøftelsen i punkt 8.3.9.