4 Om forvaltningsklage og andre klageorganer i Norge

4.1 Generelt om forvaltningsklage og uavhengige klageorganer

4.1.1 Hovedregelen om forvaltningsklage

Den normative hovedmodellen i Norge er at Kongen (det vil si den parlamentarisk ansvarlige regjeringen) og den enkelte statsråd har instruksjonsmyndighet gjennom forvaltningshierarkiet, og er ansvarlige overfor Stortinget. Systemet for klage på forvaltningsvedtak er nært knyttet opp til den hierarkiske oppbygningen av det norske forvaltningssystemet. Hovedregelen i forvaltningsloven § 28 er at klage over et forvaltningsvedtak avgjøres av det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det organet som har truffet det påklagede vedtaket. I tillegg har det overordnede organ som utgangspunkt myndighet til av eget tiltak å omgjøre førsteinstansens vedtak, jf. forvaltningsloven § 35.

Klagerett har parter eller andre med rettslig klageinteresse. Klageinstansen har vid kompetanse ved behandling av klager på underinstansens vedtak. Det følger av forvaltningsloven § 34 at klageinstansen som hovedregel kan prøve alle sider ved en sak, også sider som ikke er påklaget eller behandlet av underinstansen. Klageinstansen er forpliktet til å vurdere de synspunkter som klager kommer med.

Et viktig saksbehandlingsprinsipp ved forvaltningsklage er at klageinstansen har plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17.

4.1.2 Begrunnelse for forvaltningsklage

Reglene om forvaltningsklage gir borgerne mulighet til å få saken vurdert på nytt av et annet forvaltningsorgan, og er en sentral rettsikkerhetsgaranti. Forvaltningsklage er generelt en rimelig og relativt rask form for overprøving. I mange saker vil partene ikke ha behov for advokatbistand for å klage, blant annet fordi saksbehandlingen er enkel og forvaltningen har ansvar for sakens opplysning.

Overprøving av forvaltningsvedtak i domstolene er vanligvis mer ressurskrevende. Domstolsprøving av forvaltningsvedtak skjer sjelden i forhold til det store antall vedtak forvaltningen treffer, og den betydning disse vedtakene har for partene. Forvaltningsklage er også i mange tilfeller eneste mulighet til å få en fullstendig overprøving av de deler av avgjørelsen som er basert på forvaltningsskjønn.

For forvaltningen er klageadgangen, ved siden av omgjøringsadgangen, en del av den kontroll overordnede organer utøver overfor underordnede organer. Systemet med forvaltningsklage vil derfor ivareta både hensynet til den private part som blir berørt av avgjørelsen og hensynet til behovet for politisk styring og kontroll med forvaltningen.

4.1.3 Uavhengige klageorganer

Selv om utgangspunktet er at klager på forvaltningsvedtak skal behandles av overordnet forvaltningsorgan, er dette ikke lenger den praktiske hovedregel. På de fleste forvaltningsområder er lovens utgangspunkt fraveket gjennom opprettelse av uavhengige klagenemnder og frittstående direktorater. Dette fører blant annet til langt færre klagesaker i departementene enn det tradisjonelle utgangspunktet skulle tilsi. En rapport fra Statskonsult fra 20031 viste at kun åtte prosent av klager på forvaltningsvedtak truffet av statsforvaltningen, behandles av et departement. Hele 45 prosent behandles av uavhengige klageorganer, og de øvrige klagesakene behandles i direktorater. De viktigste formålene med opprettelse av uavhengige klageorganer er at enkelte forvaltningsoppgaver bør forvaltes uavhengig av andre, og ikke vurderes i en større politisk sammenheng. Dette kan styrke konsekvent og juridisk korrekt gjennomføring av regelverket, og øke tilliten til at det ikke blir tatt utenforliggende hensyn.

Ved opprettelsen av uavhengige klageorganer må det offentliges styringsbehov ivaretas gjennom utforming av lovgivning og rammebetingelser, og ikke ved instruksjon eller overprøving ved klage eller omgjøring i den enkelte sak. Politisk styring innebærer da å trekke de store linjene, særlig gjennom regelverksutvikling, organisering og budsjettstyring, mens avgjørelsen av enkeltsaker behandles av uavhengige organer.

Opprettelse av uavhengige klageorganer øker dessuten muligheten for spesialisert klagebehandling, sammenlignet med klagebehandling i den hierarkiske forvaltningen. Klageorganer med ekspertkompetanse sikrer en faglig god vurdering av saken som bidrar til avgjørelser med høy kvalitet – som igjen gir legitimitet til klagebehandlingen. En kvalitativt god klagebehandling kan redusere behovet for domstolsbehandling ved at partene i større grad aksepterer klageorganets vurderinger.

Også hensynet til effektivitet ligger bak opprettelse av uavhengige klageorganer. Et klageorgan vil med riktig bemanning kunne utføre klagebehandlingen raskt og effektivt, og tid vil bli frigjort i departement eller hos andre overordnede organer som ellers skulle behandlet klagen.

I enkelte tilfeller vil også uavhengighet være et krav eller en tydelig føring etter internasjonale regler.

4.1.4 Difis gjennomgang av statlige klageorganer

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har vurdert reguleringen av statlige klagenemnder og andre uavhengige forvaltningsorganer i flere rapporter de senere år.2 I rapporten Viltvoksende nemnder? Om organisering og regulering av statlige klagenemnder har Difi studert 52 klagenemnder, og sett på hvordan hensynet til rettsikkerhet, effektivitet, politisk styring og legitimitet er ivaretatt. Dette er gjort ved undersøkelser av nemndenes organisering, prosessuelle forhold og mekanismer som bidrar til åpenhet og kontroll. I rapportens sammendrag trekkes det frem noen hovedfunn:

«Hensynet til rettssikkerhet for den enkelte har stått sentralt ved opprettelsen av uavhengige klageorganer. I tillegg kommer ønsker om tilgang til spesialisert kompetanse som forvaltningen ellers ikke har tilgang til, og hensynet til å avlaste departementene og underliggende forvaltningsorgan for arbeidskrevende enkeltsaksbehandling. Det har også vært antatt at ved å åpne for overprøving i domstollignende klageinstanser, vil færre saker bli reist for domstolene. Argumentene opptrer i ulike kombinasjoner, men behovet for uavhengighet fra politisk styring går igjen i de fleste tilfeller.

Vi finner at nemndene varierer så mye seg imellom at man ikke kan snakke om én klagenemnd-modell. Det er ikke etablert noen overordnede retningslinjer for valg mellom forvaltningslovens ordinære klagesaksmodell på den ene siden, og nemndsordninger på den andre siden. Det er heller ikke fastsatt forvaltningspolitiske retningslinjer for organisering og regulering av myndighetsorganer generelt eller for klagenemnder spesielt. Som følge av dette er det blitt etablert et stort antall store og små nemnder som er høyst forskjellig organisert og regulert.

Det er betydelig forskjell mellom nemndene når det gjelder saksmengde. Noen nemnder behandler bare et fåtall saker i året. Hovedtendensen både i de største, mellomstore og flere små nemnder har vært sterk vekst i saksinngang og flere avsluttede saker. Anslagsvis behandlet de ti største nemndene i overkant av 30 000 saker i 2012.

Vi ser også at graden og formen for uavhengighet varierer fra den ene nemnda til den andre. På noen områder har overordnet myndighet adgang til politisk styring ved instruksjon eller adgang til å omgjøre nemndas vedtak. På andre områder er regjeringens/departementets ordinære inngrepsmuligheter avskåret både for førsteinstansen og klagenemnda. I mange tilfeller er den rettslige reguleringen av nemndene uklar og ufullstendig. Det kan skape usikkerhet om ansvarsforholdene både på departementsnivå og i nemnda. I siste instans vil det også kunne føre til at det blir stilt spørsmål om rekkevidden av det politiske ansvaret for myndighetsutøvelsen i de organene som er involvert.

Andre forhold som varierer er nemndas sammensetning, medlemmenes kompetanse og hvordan de oppnevnes/ansettes, saksbehandlingsregler og beslutningsregler, åpenhet og kontroll med nemndas arbeid og beslutninger.

Klagenemnder som overprøver forvaltningsvedtak skal fungere som en rettssikkerhetsgaranti for borgere som mener det er tatt feilaktige avgjørelser i deres sak. På de fleste områder er nemndsbehandling (eller klagesaksbehandling i den ordinære forvaltningsorganisasjonen) eneste mulighet for å få overprøvd forvaltningens skjønn. Som det fremgår av denne og tidligere undersøkelser er det i en del tilfeller så liten organisatorisk avstand mellom klagenemnd og førsteinstans, at det kan reise tvil om avgjørelsene i nemnda er basert på en nøytral og selvstendig vurdering av klagesakene.

En konklusjon som kan trekkes av denne undersøkelsen, er at den store variasjonen mellom enkeltnemnder ikke kan forklares ut fra de særlige behov og hensyn som gjør seg gjeldene på de forskjellige saks-/lovområdene. Forskjellene i organisering og regulering fra den ene nemnda til den andre synes å ha et tilfeldig preg.

Mange nemnder er i dag utilstrekkelig regulert. Dette kan ha sammenheng med at spørsmål som reiser seg ved opprettelsen av klagenemnder, ofte ikke blir tilfredsstillende utredet. De valgte løsningene har i mange tilfelle klare svakheter. Svakhetene knytter seg både til enkeltnemnder og til den samlede nemndstrukturen. Det kan være grunn til å reise spørsmål om behovet for å slå sammen nemnder på tilgrensende områder for å skape større enheter og dermed en mer robust struktur.

Utstrakt bruk av klagenemnder i forvaltningen reiser forvaltningspolitiske spørsmål som ikke har fått tilstrekkelig oppmerksomhet. Det gjelder spørsmål knyttet til

• behovet for adekvat rettslig regulering av uavhengig myndighetsutøvelse

• kriterier for valg mellom ulike modeller for overprøving av forvaltningsvedtak

• generell regulering versus særregulering av klagenemnder

Dette er spørsmål som både berører organisatoriske, forvaltningsrettslige og konstitusjonelle forhold, og som krever politisk avklaring. De problemer som reiser seg bør tas opp til en bredere vurdering enn det Difi har hatt anledning til i dette prosjektet.»

Difi-rapporten har gitt utvalget svært nyttig informasjon om hvilke forhold som må vurderes ved opprettelse av et nytt klageorgan, og om hvordan dette mest hensiktsmessig bør gjøres sammenholdt med erfaring fra andre klageorganer. Utvalget har også merket seg at Difi tar opp spørsmålet om det er behov for å slå sammen nemnder for å skape større enheter med mer robust struktur.

4.2 Utvalgets gjennomgang av klageorganer

Utvalget er i mandatet bedt om å se hen til domstolslignende organer i andre deler av norsk forvaltning. I mandatet er Trygderetten, Utlendingsnemnda og Markedsrådet særskilt nevnt. Utvalget har sett nærmere på noen flere organer for å få bredere kunnskap om forskjellige muligheter for organisering og saksbehandling. Det har også vært viktig for utvalget å studere organer på tilgrensende fagområder med tanke på å diskutere hvilke muligheter for sammenslåing eller andre former for samarbeid med et eventuelt konkurranseklageorgan, det kan være aktuelt å vurdere nærmere. Utvalget har derfor i tillegg sett på Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA), Klagenemnda for industrielle rettigheter (KFIR), Kabeltvistnemnda, Medieklagenemnda, Domeneklagenemnda, Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker og Arbeidsretten.

KOFA er relevant fordi saksfeltet saklig sett ligger nært konkurransesakene. Organisasjonsformen med et utvalg av nemndmedlemmer og et fast sekretariat er også interessant for utvalget. Likhetene kan imidlertid umiddelbart fremstå som større enn de reelt sett er. Mens anskaffelsesloven regulerer hvordan offentlige myndigheter skal gå frem ved tildeling av oppdrag for å ivareta kravene til konkurranse, regulerer konkurranseloven næringslivet og setter begrensninger for samarbeid, misbruk av dominerende stilling samt strukturendringer. Regelverkenes karakter er også ulik. Mens anskaffelsesretten i stor grad består av relativt vel definerte saksbehandlingsregler, er konkurranseretten basert på matrielle regler, preget av rettslige standarder eller normer som gir anvisning på økonomiske vurderinger. Dette innebærer at tvistenes omfang ofte er ulike. Det er derfor ikke gitt at de organisatoriske løsninger som er valgt med sikte på håndhevelse eller tvisteløsning under anskaffelsesregelverket er egnet for håndheving av konkurranselovgivningen.

Utvalgets fokus på KFIR har sammenheng med at KFIR på samme måte som konkurransemyndighetene behandler saker med stor betydning for næringsdrivendes rettigheter og handlefrihet, herunder utnyttelse av rettigheter som etter omstendighetene også er regulert av konkurransereglene. I tillegg er KFIR organisert på en måte som synes praktisk for uavhengige klagenemnder. Nemnda har både fast ansatte nemndmedlemmer og et utvalg nemndmedlemmer hvorfra det oppnevnes medlemmer i den enkelte sak.

Kabeltvistnemnda er et tvisteløsningsorgan og ikke en klagenemnd, og den behandler tvister av en annen karakter enn konkurranseretten. Kombinasjonen av faglig komplekse saker og lavt saksantall er imidlertid sammenlignbart med det som kan forventes i en konkurranseklagenemnd, og det kan derfor være nyttig å undersøke hvordan denne nemnda er organisert og hvilke saksbehandlingsregler den følger. Medieklagenemnda har også få, men i enkelte tilfeller store saker, blant annet inngrep mot fusjoner i mediebransjen. Sakene har klare likhetstrekk med saker som vil være aktuelle for et konkurranseklageorgan. I Medieklagenemnda utøver en advokat sekretariatsfunksjonen på deltid, mens Kabeltvistnemnda fungerer uten sekretariat. Både sakenes karakteristika og de begrensede sekretariatsfunksjonene, gjør det naturlig å vurdere om det kan være noe å vinne på et nærmere samarbeid eller sammenslåing av funksjoner.

Domeneklagenemnda er et tvisteløsningsorgan som behandler privatrettslige tvister om domener. Ettersom nemndas avgjørelser kan ha stor betydning for næringsdrivendes rettigheter og interesser og denne uavhengige klagenemnda er organisert med et sekretariat, kan den likevel ha en viss interesse for utvalgets vurderinger av modeller for en konkurranseklagenemnnd og med hensyn til eventuelt samarbeid.

Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker behandler saker som avviker mye fra konkurranserettslige saker. Et fellestrekk er likevel at det ved saksbehandling i nemnda er et særlig behov for å sikre et godt avgjørelsesgrunnlag. Reguleringen av fylkesnemndene er detaljert og gir nyttige innspill om saksbehandlingsregler, særlig om nemndenes plikt til å opplyse saken.

Arbeidsretten er særlig interessant fordi organet er organisert som en særdomstol. Saksområdene Arbeidsretten behandler adskiller seg en del fra konkurranseretten ved å angå tvister mellom parter i arbeidslivet av mer privatrettslig karakter. Arbeidsrettens avgjørelser om tariffspørsmål har betydning for enkeltpersoners rettsstilling. Særlig er det relevant å se nærmere på hva som i praksis er forskjellen mellom å organisere klagesaksbehandlingen som en særdomstol istedenfor som et kollegialt forvaltningsorgan.

For hvert organ har utvalget sett nærmere på organisering, regulering av uavhengighet, medlemmenes fagkompetanse, hva slags saker som behandles, samt sakstilgangen og hvor omfattende sakene er. I tillegg har utvalget sett på behovet for sekretariat og arbeidsfordelingen mellom nemnd og sekretariat.

En gjennomgang av saksbehandlingsreglene for hvert organ er også nyttig for å vise de forskjellige løsningene som er etablert for ulike organer og sakstyper. I den forbindelse er det nyttig å notere hvilke organer som behandler overtredelsesgebyr, som anses som straff etter EMK. Utvalget har særlig sett nærmere på om det er vedtatt egne saksbehandlingsregler eller om det (også) er henvist til reglene i forvaltningsloven, tvisteloven eller domstolloven. Andre sentrale spørsmål er organenes vedtakskompetanse og utredningsplikt, samt hvorvidt saksbehandlingen inneholder muntlige innslag. Utvalget har også vurdert hvordan forholdet mellom nemnd og domstolene er regulert, blant annet om forvaltningsklage er gjort til en prosessforutsetning, om det er vedtatt tvungent verneting og hvem som har partsevne ved en etterfølgende domstolsbehandling.

4.3 Markedsrådet

4.3.1 Innledning

Markedsrådet treffer vedtak overfor næringsdrivende etter blant annet markedsføringsloven. I noen saker treffer Markedsrådet vedtak som førsteinstans, mens det i andre saker er klageorgan for vedtak truffet av blant annet Forbrukerombudet. Markedsrådets virksomhet er regulert i markedsføringsloven kapittel 7 og enkelte andre bestemmelser. Markedsrådet hører administrativt inn under Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Det fremgår av markedsføringslovens forarbeider at Markedsrådet ikke kan instrueres politisk når det gjelder faglige vurderinger.

4.3.2 Sakstyper og saksomfang

Markedsrådet behandler saker etter markedsføringsloven om blant annet urimelige avtalevilkår, villedende og aggressiv markedsføring og markedsføring som strider mot god markedsføringsskikk. Dersom det foreligger brudd på markedsføringsloven, kan Markedsrådet treffe vedtak om forbud, påbud, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Markedsrådet behandler ikke saker mellom næringsdrivende, men kun saker som gjelder forholdet mellom forbrukeren og den næringsdrivende.

I tillegg behandler Markedsrådet saker etter angrerettloven og forskrift om markedsføring av alternativ behandling av sykdom, samt klager på Helsedirektoratets vedtak om håndheving av forbudene mot reklame for alkohol og tobakk.

Utgangspunktet er at sakene etter markedsføringsloven forelegges for Markedsrådet av Forbrukerombudet, eller av andre berørte parter som har adgang til å bringe saker inn for organet. Markedsrådet kan også kreve at Forbrukerombudet bringer nærmere bestemte saker inn for rådet. De fleste saker for Markedsrådet bringes inn av Forbrukerombudet, typisk med påstand om at en handling eller et vilkår skal forbys, og/eller med påstand om ileggelse av overtredelsesgebyr. Forbrukerombudet får da en slags partsrolle hvor den innklagede næringsdrivende er motpart. Forbrukerombudet har ikke en tilsvarende rolle dersom saken er brakt inn av andre.

Den primære kompetansen til å fatte vedtak etter markedsføringsloven ligger hos Markedsrådet. Forbrukerombudet har kun kompetanse til å treffe vedtak i hastesaker og dersom ombudet anser handlingen eller avtalevilkåret i det vesentlige er identisk med handlinger eller vilkår som Markedsrådet tidligere har nedlagt forbud mot. Markedsrådet behandler klager på Forbrukerombudets vedtak i de tilfeller hvor Forbrukerombudet har truffet vedtak. I tillegg har det utviklet seg en praksis hvor Forbrukerombudets nedprioritering av saker kan bringes inn for Markedsrådet.

Markedsrådet har også kompetanse til å behandle saker av prinsipiell karakter som forelegges av Forbrukerombudet. Formålet med bestemmelsen er å styrke Markedsrådets stilling som rettsskapende organ, og å skape klare linjer for både Forbrukerombudet og de næringsdrivende. Hittil har adgangen til å forelegge prinsipielle saker for Markedsrådet bare vært benyttet én gang, i sak MR-2012-576.

I forskrift om Forbrukerombudets og Markedsrådets saksbehandling heter det i § 2 tredje ledd annet punktum at «[f]or andre saker, for eksempel saker om innsyn og klager på saksbehandling, er [departementet] klageinstans». Formuleringen kan isolert sett trekke i retning av at klager som inneholder anførsler om saksbehandlingsfeil, må behandles av departementet. Dette er imidlertid praktisert slik at Markedsrådet anses for kompetent til å behandle klager som retter seg mot saksbehandlingen i konkrete saker som rådet har til behandling, for eksempel anførsler om manglende eller mangelfull varsling, utredning eller begrunnelse.

Tabell 4.1 viser hvor mange saker som kom inn til Markedsrådet i perioden 2009 – 2013, hvor mange saker som ble avgjort, antall møter i Markedsrådet, samt gjennomsnittlig saksbehandlingstid i samme periode.3

I tillegg til de ordinære klagesakene og klager på Forbrukerombudets nedprioritering av saker, mottok Markedsrådet underretning om at Forbrukerombudet hadde truffet vedtak om tvangsmulkt etter markedsføringsloven § 42 eller overtredelsesgebyr etter markedsføringsloven § 43 i til sammen 27 saker i samme periode.

Markedsrådet har de to siste år tilkjent saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 i tre saker. I sak fra 2012 fikk Bank Norwegian AS tilkjent kr 88 108, mens saksomkostningskravet var kr 188 109. I en annen sak fra 2012 fikk Aftenposten Distribusjon AS tilkjent kr 60 000, som tilsvarte saksomkostningskravet. Kondomeriet AS fikk tilkjent kr 58 490 i sak fra 2014. Her var det krevet kr 118 270.

4.3.3 Organisering

Markedsrådet har ni medlemmer, inkludert leder og nestleder, alle med personlige varamedlemmer. Medlemmene oppnevnes av Kongen i statsråd. Funksjonstiden til Markedsrådet er fire år. For inneværende periode er Markedsrådet oppnevnt fra 1. mai 2013 til 30. april 2017.

Det enkelte medlem er ikke oppnevnt som partsrepresentant for særinteresser som myndighetsorganer, forbrukere eller næringsdrivende, selv om enkelte medlemmer er eller har vært ansatt i nærings- eller forbrukerorganisasjoner. Det er forutsatt i lovens forarbeider at leder og nestleder har dommerkvalifikasjoner. I inneværende periode er det en betydelig overvekt av jurister i Markedsrådet, hvor åtte av ni har juridisk embetseksamen/mastergrad.

Markedsrådet er beslutningsdyktig når lederen eller nestlederen og minst fire andre medlemmer eller varamedlemmer er til stede. Vedtakene i Markedsrådet treffes ved alminnelig stemmeflertall. I tilfelle stemmelikhet vil lederens stemme være avgjørende.

Vervet som medlem/varamedlem av Markedsrådet utføres i tillegg til medlemmenes ordinære arbeid. Det anslås at hvert av de ordinære medlemmene i gjennomsnitt arbeider ca. 85 timer årlig, inkludert arbeid i og utenom møtene, forutsatt syv møter i året. Leder vil bruke vesentlig mer tid, – anslagsvis det dobbelte – siden vedkommende skriver utkast til vedtak i sakene.

Markedsrådets sekretariat er også sekretariat for Forbrukertvistutvalget, og har 8,2 årsverk. Seks ansatte er jurister, og 2,2 ansatte er sekretærer. Arbeidet knyttet til Markedsrådets saker antas å utgjøre en 20 prosent stilling, fordelt på 10 prosent juridisk arbeid og 10 prosent merkantilt arbeid.

4.3.4 Saksbehandlingsregler

Saksbehandlingen i Markedsrådet er nærmere regulert i forskrift om Forbrukerombudets og Markedsrådets saksbehandling mv. av 5. juni 2009 nr. 588. I tillegg gjelder forvaltningslovens regler, jf. forskriften § 12.

Et sentralt element i saksforberedelsen er at Forbrukerombudet utarbeider et skriftlig sammendrag i saken. I sammendraget redegjøres det for sakens bakgrunn, sakens utvikling og kontakt mellom partene, samt Forbrukerombudets rettslige standpunkt. Forbrukerombudet utarbeider sammendrag også i saker som ikke er brakt inn av Forbrukerombudet. Sammendraget skal forelegges den som er part i saken til uttalelse, og sendes til Markedsrådets medlemmer før møtet finner sted.

Det følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler at Markedsrådet har en selvstendig aktivitetsplikt under saksforberedelsen. For det første plikter Markedsrådet å innhente de opplysninger eller uttalelser fra Forbrukerombudet og parten som anses nødvendig for å få saken klarlagt, jf. forskriften § 8 annet ledd første punktum. For det andre kan Markedsrådet gi andre adgang til å uttale seg dersom de anses å ha særlig interesse i sakens utfall, eller de antas å kunne bidra til å belyse saken.

Markedsrådet har kompetanse til å prøve alle sider av saken, og til å fatte nytt vedtak i saker hvor Markedsrådet behandler klager på Forbrukerombudets vedtak.

Som hovedregel behandles saker for Markedsrådet ved at partene innkalles til muntlige forhandlinger, jf. forskriften § 9. Under muntlige forhandlinger skal Forbrukerombudet og parten ha adgang til selv eller ved representant å være til stede og redegjøre for sitt syn, og være tilgjengelig for spørsmål fra Markedsrådets medlemmer. Beslutninger om saksforberedelsen kan utenom møtene treffes av Markedsrådets leder. Markedsrådet kan også avgjøre saken på grunnlag av skriftlig behandling. Skriftlig behandling kan besluttes av Markedsrådets leder, med forbehold om Markedsrådets godkjenning, dersom dokumentene som er fremlagt under saksforberedelsen finnes tilstrekkelige til å behandle saken.

I de fleste saker gis partene i praksis en ramme på inntil en time hver for sin gjennomgang og argumentasjon, som avsluttes med nedleggelse av påstand, og en etterfølgende runde med replikk og duplikk som ved hovedforhandling i domstolene. Markedsrådets medlemmer gis anledning til å stille oppklarende spørsmål til partene. Det er adgang til å gi andre anledning til å møte dersom de antas å kunne gi opplysninger av betydning for saken, eller dersom de anses for å ha en særlig interesse av å uttale seg, jf. forskriften § 9 tredje ledd. Denne adgangen benyttes relativt sjelden.

Markedsrådet har anledning til å beslutte at de muntlige forhandlingene skal være åpne for offentligheten dersom rådet finner at allmenne hensyn tilsier det, jf. forskriften § 5. Det er i praksis sjelden at spørsmålet om åpent eller lukket møte blir reist, og møtene er som utgangspunkt offentlige, med mindre det foreligger helt særegne forhold. Etter at en sak er tatt opp til avgjørelse, skal imidlertid forhandlingene i rådet foregå i lukket møte, jf. forskriften § 5 annet ledd.

Bestemmelsen i forskriften § 10 forutsetter at rådslagning og avgjørelse som hovedregel gjennomføres umiddelbart etter at partsforhandlingene er avsluttet. Bestemmelsen gir imidlertid hjemmel for å utsette rådslagning og avgjørelse til et senere møte. Saken vil også kunne utsettes dersom den ikke er tilstrekkelig opplyst. For det tilfellet at det finnes nødvendig å innhente ytterligere opplysninger, skal det settes frister for dette, og kontradiksjonsprinsippet må ivaretas slik at partene gis adgang til å kommentere eventuelle nye opplysninger.

I praksis utarbeider Markedsrådets leder et utkast til avgjørelse, basert på et sammendrag av saken utarbeidet av Markedsrådets sekretariat. Utkastet sendes ut til de øvrige medlemmene på e-post, vanligvis med en frist på en uke for å komme med bemerkninger til utkastet. Eventuelle endringer blir innarbeidet, og om nødvendig tas det flere runder med diskusjon pr. e-post til vedtaket anses ferdig. Eventuelle dissenser formuleres primært av de dissenterende medlemmene.

Markedsrådet plikter å begrunne sine avgjørelser. Dissenser skal være åpne og begrunnede.

Markedsrådet har anledning til å omgjøre sitt vedtak, for eksempel etter anmodning fra Forbrukerombudet, jf. forvaltningsloven § 35. Et eksempel på at en slik anmodning om omgjøring er tatt til følge, er MR-12-1245.

Parter som får medhold i saker som er brakt inn for Markedsrådet av Forbrukerombudet, kan tilkjennes saksomkostninger. Tvistelovens regler om saksomkostningsoppgave i § 20-5 tredje ledd gjelder tilsvarende så langt de passer i saker for Markedsrådet, jf. forskrift § 13 siste ledd.

4.3.5 Domstolskontroll

Markedsrådets vedtak kan ikke påklages til overordnet forvaltningsmyndighet, jf. markedsføringsloven § 39 annet ledd. Vedtakene kan imidlertid bringes inn for de alminnelige domstoler for overprøving etter alminnelige regler for domstolsprøving av forvaltningsvedtak, se for eksempel avgjørelsene fra Høyesterett i Rt. 2009 s. 839 og Rt. 2006 s. 1348. Dette er også forutsatt i forarbeidene, se Ot.prp. nr. 55 (2007 – 2008) s. 211. Søksmål reises mot Staten v/Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Det er ikke gitt særskilte regler om verneting. Tvistelovens vernetingsregler kommer til anvendelse, som innebærer at søksmål enten kan reises for Oslo tingrett, jf. tvisteloven § 4-4 fjerde ledd eller ved saksøkerens hjemting, jf. tvisteloven § 4-5 åttende ledd. Det er antatt at Forbrukerombudet ikke har adgang til å kreve domstolsprøving av Markedsrådets vedtak, jf. tvisteloven § 2-1 første ledd bokstav f.

4.4 Trygderetten

4.4.1 Innledning

Trygderetten er et frittstående forvaltningsorgan som behandler anker over vedtak om trygd og pensjon. Den har mange domstolslignende trekk, men ikke status som domstol. Trygderettsloven gir nærmere regler om myndighetsområde, organisasjon, saksbehandlingsregler mv. Administrativt er Trygderetten underlagt Arbeids- og sosialdepartementet. Trygderettens uavhengighet er ikke direkte regulert i lov, men er i alminnelighet forutsatt, jf. Difi-rapport 2012:7 s. 64.

Arbeids- og sosialdepartementet har i et høringsnotat av 7. april 2014 foreslått endringer i trygderettsloven. Formålet med forslaget til lovendringer er blant annet å styrke Trygderettens rolle som nøytral tvisteløser, likestille partene og styrke kontradiksjonen.

4.4.2 Sakstyper og saksomfang

Trygderetten behandler anker over vedtak truffet av NAV, HELFO (Helseøkonomiforvaltningen) og offentlige tjenestepensjonsordninger om enkeltpersoners rettigheter etter lovverket. De fleste saker gjelder vedtak etter folketrygdloven, men Trygderetten behandler også saker etter barnetrygdloven, saker om krigspensjon, supplerende pensjonsordninger og lov om samordning av pensjons- og trygdeytelser.

Den ankende part for Trygderetten er «den som berøres direkte av vedtaket», jf. trygderettsloven § 1 første ledd. Ankemotparten er med enkelte unntak «det organ som har truffet det påankede vedtak», jf. loven § 12 nr. 2.

Trygderetten har de siste årene behandlet rundt 2500 – 2800 saker per år. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er ca. fire måneder.

4.4.3 Organisering

Trygderettens medlemmer er fast ansatt og oppnevnes av Kongen. Lederen, nestlederen og minst et annet medlem skal fylle vilkårene for å være høyesterettsdommer, minst ett medlem skal være legekyndig og ett skal ha kyndighet i attføring. Trygderetten har i dag ca. 24 faste medlemmer, i tillegg til leder og nestleder. Trygderetten har ca. 14 rettsfullmektiger som ansettes av Trygderettens leder. Rettsfullmektigene kan sammenlignes med dommerfullmektiger i de alminnelige domstolene. I tillegg har Trygderetten saksforberedere og andre administrativt ansatte. Saksforberedere skal etter loven ha juridisk embetseksamen. Etter at ordningen med rettsfullmektiger ble innført, har Trygderetten hatt færre saksforberedere, og de utfører i liten grad arbeid knyttet å forberede sakene.4 Trygderetten har også et utvalg av legmedlemmer.

Retten settes som hovedregel med to medlemmer, jf. trygderettsloven § 7. Et juridisk kyndig medlem skal være administrator. Det andre medlemmets kompetanse tilpasses den enkelte sak. Dersom det er behov for mer fagkompetanse, eller dersom de to medlemmene ikke er enige om sakens utfall, settes retten med tre medlemmer. Retten kan settes med fem medlemmer dersom saken reiser vanskelige retts- eller bevisspørsmål. I saker hvor avgjørelsen antas å ville bli bestemmende for praksis på feltet, kan retten settes med syv medlemmer.

Legmennene har blitt lite brukt de senere årene. Arbeids- og sosialdepartementet har derfor foreslått at ordningen med legmenn skal opphøre. Det er også foreslått å oppheve ordningen med syv rettsmedlemmer.

4.4.4 Saksbehandlingsregler

Trygderettsloven har egne regler om saksbehandling. Det er særskilt fastsatt at forvaltningsloven ikke gjelder, jf. trygderettsloven § 33a. Trygderettsloven henviser enkelte steder til tvisteloven.

Trygderetten har kompetanse til å avvise en sak som er klaget inn, stadfeste eller omgjøre vedtak, eller oppheve vedtak og sende saken tilbake for ny behandling. Trygderettens vedtak kan kun gå utover partenes påstander hvis det er til gunst for den ankende part. Adgangen til å tilkjenne noe mer enn den ankende part har krevd er lite benyttet, og Arbeids- og sosialdepartementet har nå foreslått at denne adgangen skal oppheves slik at partene i større grad likestilles.

Etter trygderettsloven § 15 nr. 1 skal Trygderetten sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst, og den kan innhente opplysninger på den måte den anser hensiktsmessig. Dette innebærer at Trygderetten kan innhente forklaringer fra parter og vitner, be om dokumentasjon og også bestemme om den ankende part skal la seg undersøke av lege. Muligheten til å hjemvise saken for ny behandling hos ankemotparten benyttes som oftest dersom saken ikke er tilstrekkelig opplyst.

Saksbehandlingen for Trygderetten er i hovedsak skriftlig. Hvis særlige grunner taler for det, kan retten beslutte muntlig saksbehandling, men muntlighet benyttes sjelden. Rettens avgjørelse treffes ved alminnelig flertall i grunngitt kjennelse. Reglene om habilitet i domstolsloven §§ 106-108 og § 113 gjelder tilsvarende for medlemmene i Trygderetten.

Det er gjennom praksis lagt til grunn at Trygderetten kan gjenoppta saker den tidligere har behandlet. Gjenopptaking kan skje etter begjæring fra den ankende part eller ved at Trygderetten gjenopptar en sak av eget tiltak. Det antas at saker bare kan gjenopptas til gunst for den private parten. Arbeids- og sosialdepartementet har i høringsnotat av 7. april 2014 foreslått at ordningen lovfestes.

4.4.5 Domstolskontroll

Saker kan først bringes inn for domstolene (lagmannsretten) etter at Trygderetten har truffet avgjørelse i saken. Begge parter for Trygderetten kan reise søksmål. Det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket i første instans, kan altså bringe Trygderettens kjennelse inn for domstolene. Det er imidlertid svært sjelden at forvaltningen reiser sak mot en privat part.

Søksmål bringes direkte inn for lagmannsretten, jf. loven § 23. Dette skiller seg fra andre klageorganer hvor søksmål skal gå til tingretten. Rett verneting er det lagdømme hvor den ankende part for Trygderetten har sitt alminnelige verneting.

Som hovedregel skal søksmål reises mot det organ som har truffet vedtaket som ble påanket til Trygderetten.

Fristen for å reise søksmål er seks måneder fra melding om Trygderettens kjennelse kom frem til vedkommende part.

Domstolene kan kun prøve lovligheten av Trygderettens kjennelser, og kan ikke avsi dom for realiteten i saken, men kun eventuelt kjenne Trygderettens avgjørelse ugyldig.

Ca. 2 prosent av Trygderettens kjennelser ankes inn for domstolene.

4.5 Utlendingsnemnda

4.5.1 Innledning

Utledningsnemnda (UNE) er et klageorgan som behandler klager på vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet (UDI). UNEs organisasjon og virksomhet er regulert i utlendingsloven med tilhørende forskrifter og statsborgerloven.

Administrativt er UNE underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Det fremgår av utlendingsloven § 77 første ledd at UNE avgjør saker som er lagt til den som «et uavhengig organ». Graden av uavhengighet er ytterligere regulert i lovens § 76 annet ledd som fratar departementet adgang til å instruere UNE om avgjørelsen i enkeltsaker, om lovtolkning eller skjønnsutøvelse. Departementet kan instruere om andre forhold, for eksempel saksbehandlingen og prioritering av saker. I tillegg kan departementet beslutte at et vedtak truffet av UDI til gunst for utlendingen skal overprøves av UNE.

4.5.2 Sakstyper og saksomfang

UNE er klageinstans for UDIs vedtak etter utlendingsloven og statsborgerloven. Dette er blant annet vedtak om asyl, visum, familiegjenforening, arbeids- eller oppholdstillatelse og utvisning. UNE behandler kun saker som UDI har behandlet som første instans, og ikke saker hvor vedtak først er truffet av politiet eller utenriksstasjoner med UDI som klageinstans. I 2013 behandlet UNE 22 575 saker.

4.5.3 Organisering

Utlendingsloven § 77 har regler om organiseringen av UNE. UNE ledes av en direktør som ansettes på åremål for seks år, med mulighet for gjenoppnevning i en periode. Oppnevning skjer av Kongen i statsråd. UNE har ca. 30 nemndledere. Nemndledere er fast ansatt og utnevnt av Kongen i statsråd. UNE har også ca. 300 nemndmedlemmer som ikke er ansatt, men innkalles etter behov. Nemndmedlemmene oppnevnes av Kongen i statsråd etter forslag fra det departement som har hovedansvar for utlendingsforvaltningen, Utenriksdepartementet, Norges Juristforbund og humanitære organisasjoner. I tillegg har UNE et fast sekretariat med ca. 350 ansatte.

Vedtak i UNE kan fattes på flere måter, og utgangspunktet er at nemndleder treffer beslutning om avgjørelsesform. Saker som ikke byr på vesentlige tvilsspørsmål kan avgjøres av nemndleder. Nemndleder kan dessuten delegere vedtaksmyndighet til sekretariatet. Dersom sakene byr på vesentlige tvilsspørsmål behandles sakene i nemnd, og i den enkelte sak deltar da en nemndleder og to nemndmedlemmer. Saker av prinsipiell betydning, saker med store samfunnsmessige eller økonomiske konsekvenser og saker på områder der det er tendenser til ulik praksis, kan avgjøres i stornemnd. Ved avgjørelse av saker i stornemnd deltar tre nemndledere og fire nemndmedlemmer. Beslutninger i nemnd fattes ved flertallsvedtak.

I 2013 ble 3,9 prosent av sakene behandlet i nemndsmøte, hvorav to saker i stornemnd. 49,6 prosent av vedtak ble truffet av nemndleder og 46,6 prosent av vedtakene av sekretariatet.

Sekretariatet har hovedansvaret for saksforberedelsen uavhengig av avgjørelsesform. Dette innebærer at sekretariatet utarbeider utkast til vedtak også i saker som avgjøres av nemndleder. Ved avgjørelse i nemnd forbereder sekretariatet saken ved å utarbeide et kronologisk sammendrag av opplysningene i saken og sekretariatets foreløpige vurderinger av saken.

4.5.4 Saksbehandlingsregler

Forvaltningsloven gjelder for saksbehandlingen i UNE, jf. utlendingsloven § 80. Loven og utlendingsforskriften har imidlertid enkelte særregler for saksbehandlingen.

Som utgangspunkt kan UNE prøve alle sider av saken og treffe nytt vedtak. UNEs kompetanse er imidlertid noe begrenset i saker hvor departementet har besluttet at vedtak truffet av UDI skal overprøves av UNE, jf. utlendingsloven § 76 tredje ledd. I slike saker skal UNE oppheve vedtaket og sende det tilbake til UDI dersom vedtaket er ugyldig. Dersom vedtaket er gyldig, kan det ikke oppheves eller endres, men nemnda kan avgi en uttalelse om sakens prinsipielle sider.

Etter forvaltningslovens system plikter UNE å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. UNE kan be UDI om ytterligere opplysninger eller utredning i en sak. UNEs sekretariat gjør mye utredningsarbeid, for eksempel om forhold i ulike land. UNE kan også innhente opplysninger fra en rekke offentlige instanser uten hinder av taushetsplikt.

Saksbehandlingen er hovedsakelig skriftlig, med unntak for gjennomføring av nemndsmøter. Utlendingsloven § 81 har egne regler om utlendingens rett til å uttale seg. Nemndas møter foregår for lukkede dører. Enhver som deltar i nemndsmøte har taushetsplikt.

UNE kan omgjøre sitt vedtak etter forvaltningslovens regler. For å begrense arbeidet med omgjøringsbegjæringer, er det fastsatt i utlendingsloven § 78 fjerde ledd at det ikke skal gis individualisert begrunnelse i nemndas svar dersom UNE anser det som åpenbart at anmodningen ikke kan føre frem.

4.5.5 Domstolskontroll

UNEs vedtak kan bringes inn for de alminnelige domstoler, som kan prøve vedtakets gyldighet.

Søksmål om gyldighet av et vedtak reises mot Staten ved UNE. Oslo tingrett er tvungent verneting, jf. utlendingsloven § 79 tredje ledd.

Det er fastsatt i loven § 79 annet ledd at departementet kan reise søksmål om gyldigheten av et vedtak til gunst for utlendingen. Dette er et unntak fra det alminnelige utgangspunktet i forvaltningsretten. Søksmålet skal reises mot utlendingen, og må reises innen fire måneder etter at vedtaket ble truffet. Bakgrunnen for departementets søksmålsadgang var et ønske om større mulighet for å sikre samsvar mellom politiske mål, og prioriteringer og praksis i utlendingssaker.

4.6 Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA)

4.6.1 Innledning

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) er et rådgivende organ som behandler klager over brudd på anskaffelsesloven. KOFA er regulert av anskaffelsesesloven § 12 og forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser.

Det følger av forskriften § 5 at Kongen ikke kan instruere klagenemnda eller sekretariatet om lovtolkning, skjønnsutøvelse, avgjørelse av enkeltsaker eller saksbehandlingen. I vedlegg til Difi-rapport 2012:7 s. 76, utarbeidet av professor Eivind Smith, kritiseres reguleringen av KOFAs uavhengighet. Det vises til at forskriftsbestemmelsen har svak dekning i lovens forskriftshjemmel og et noe uklart innhold. Det uttales videre at Kongen ikke uten hjemmel i lov kan begrense sin kompetanse og ansvar.

4.6.2 Sakstyper og saksomfang

KOFA behandler klager over at det offentlige ikke har fulgt regelverket ved anskaffelse av varer, tjenester eller bygge- og anleggsarbeid. Anskaffelsesloven pålegger offentlige oppdragsgivere å arrangere konkurranser om tildeling av oppdrag og gir regler for hvordan dette skal organiseres og følges opp. Klagesaker kan typisk knytte seg til at en offentlig kontrakt ikke er kunngjort i henhold til regelverket eller at tildelingen av kontrakter ikke har fulgt fastlagte anskaffelsesprosedyrer.

KOFA har kun kompetanse til å avgi rådgivender uttalelse om hvorvidt det er begått brudd på anskaffelsesloven. I 2007 ble KOFA gitt adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved ulovlige direkteanskaffelser. Denne adgangen ble imidlertid fjernet ved lovendring av 1. juli 2012.

Alle med saklig interesse i å få vurdert en sak kan klage. Ved klager på ulovlige direkte anskaffelser gjelder ikke kravet om saklig interesse. Alle kan derfor klage ved mistanke om denne typen brudd på anskaffelsesloven.

Det fremgår av KOFAs årsmelding for 2013 at nemnda dette året mottok 143 saker. Dette innebærer at saksmengden har blitt mer enn halvert i forhold til tidligere år. Nedgangen i antall saker antas å skyldes en økning i gebyret fra 860 til 8000 kroner, og endringen i adgangen til å ilegge gebyr. I 2013 var den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden 62 dager i de prioriterte sakene, 534 dager i de rådgivende sakene og 504 dager i gebyrsakene.

4.6.3 Organisering

KOFAs medlemmer oppnevnes av Kongen for en periode på fire år. Maksimal funksjonstid er åtte år. Medlemmene kan unntaksvis gjenoppnevnes. I dag er det oppnevnt ti nemndmedlemmer, inkludert nemndas leder. Forskriften har ikke særskilte kompetansekrav til nemndmedlemmene. Alle oppnevnte medlemmer i dag er jurister.

I forskriften § 15 annet ledd er nemndmedlemmenes uavhengighet utdypet:

«Klagenemndas medlemmer fungerer uavhengig av sitt yrke, arbeidsgiver og sin øvrige stilling. De kan ikke instrueres faglig av departementet, sekretariatet eller de øvrige medlemmene, herunder klagenemndas leder.»

Tre nemndmedlemmer deltar ved behandling av hver sak. Ved saker av prinsipiell betydning kan nemnda settes med fem medlemmer. Beslutning om uttalelse treffes med simpelt flertall.

Konkurransetilsynet utpeker sekretariatet for klagenemnda. Sekretariatet er faglig underlagt KOFA og administrativt underlagt Konkurransetilsynet. Ved utgangen av 2013 bestod sekretariatet av elleve jurister og en sekretær. Enkelte oppgaver er tillagt sekretariatet i henhold til forskriften, blant annet adgangen til å avvise en klage. Klagenemnda og dens leder kan også delegere andre oppgaver til sekretariatet. Sekretariatet forbereder sakene for nemnda, og skriver utkast til uttalelser.

4.6.4 Saksbehandlingsregler

Det fremgår av forskriften § 15 at forvaltningsloven kapittel I til III gjelder tilsvarende for nemndas virksomhet. Forskriften har ellers en rekke særskilte saksbehandlingsregler. Enkelte steder vises det til tvistelovens regler.

Klager sendes direkte til KOFA. Som nevnt ovenfor, avgjør sekretariatet om klagen kan tas til behandling. Klager kan påklage sekretariatets avgjørelse om avvisning til klagenemndas leder. Klagefrist er tre dager.

Det er bare lovmessigheten av unnlatelsen, handlingen eller beslutningen som kan prøves, jf. forskriften § 12 tredje ledd. Klagenemnda kan ikke gå utenfor partenes anførsler og påstander. KOFA har ingen selvstendig plikt til å utrede sakene. Det er partene som har ansvaret for å opplyse saken gjennom å tilby relevante bevis. Klagenemnda kan imidlertid oppfordre partene om å tilby bevis eller gi partene adgang til ytterligere kommentarer for å opplyse saken bedre. For fremleggelse av bevis gjelder enkelte bestemmelser i tvisteloven. Blant annet gjelder tvisteloven § 21-3 annet ledd annet punktum om at retten kan sørge for bevisføring med mindre partene motsetter seg dette.

Saksbehandlingen i KOFA er skriftlig. Nemndas rådslagning skjer imidlertid i møte. KOFAs uttalelse skal være skriftlig og begrunnet. I tillegg er det fastsatt enkelte regler om utforming av slutningen, blant annet skal nemnda ikke uttale seg om de rettslige konsekvensene av et lovbrudd. Den kan imidlertid uttale seg om vilkårene for å kreve erstatning anses for oppfylt.

Det er fastsatt i forskriften at partene bærer egne omkostninger i anledning klagebehandlingen. Gebyr for behandling i nemnda er kr 1 000 for klager på ulovlige direkte anskaffelser og kr. 8 000 for andre klager.

4.6.5 Domstolskontroll

Det er frivillig for klager om man ønsker å bringe saken inn for KOFA eller direkte til domstolen. Klagen tas ikke til behandling av KOFA dersom spørsmålet som er gjenstand for klage er avgjort ved dom i første instans, jf. forskriften § 6 tredje ledd. Dersom spørsmålet har vært behandlet i en sak om midlertidig forføyning, hindrer det ikke KOFA i å behandle saken. Ettersom KOFAs uttalelser ikke er bindende for partene, er det ikke aktuelt med overprøving av uttalelsen i domstolene.

4.7 Klagenemnda for industrielle rettigheter

4.7.1 Innledning

Klagenemnda for industrielle rettigheter (KFIR) er et uavhengig forvaltningsorgan som behandler klager på Patentstyrets vedtak. Nemnda er regulert i lov om Patentstyret og Klagenemnda for industrielle rettar av 22. juni 2012 nr. 58 (patentstyrelova). Klagenemnda startet sin virksomhet 1. april 2013, og erstatter tidligere behandling i Annen avdeling i Patentstyret.

Administrativt er nemnda underlagt Nærings- og fiskeridepartementet. Det fremgår av patentstyrelova § 3 annet ledd, jf. § 2 første ledd andre og tredje punktum, at KFIR ikke kan instrueres når det gjelder generell lovtolkning, avgjørelser i enkeltsaker eller håndtering av søksmål mot avgjørelser. Kongen eller departementet kan heller ikke omgjøre KFIRs avgjørelser.

4.7.2 Sakstyper og saksomfang

KFIR overprøver Patentstyrets avgjørelser etter patentloven, foretaksnavneloven, designloven, varemerkeloven og edelmetalloven. I tillegg behandler KFIR klager over enkelte avgjørelser som treffes av Plantesortsnemnda i medhold av planteforedlerloven.

I 2013 ble det truffet avgjørelse i 105 saker, herunder 84 varemerkesaker, 11 patentsaker, 8 saker om foretaksnavn og 2 saker om oppreisning. Noen av sakene ble behandlet av Patentstyrets annen avdeling før KFIR ble opprettet.

Parter for KFIR kan være søkere som har fått avslag av Patentstyret på en søknad om varemerkerett eller patent, eller det kan være andre rettighetshavere som mener at deres rettigheter blir overtrådt ved Patentstyrets innvilgelse av rettigheter til andre. Det varierer derfor om det er en eller flere parter i saker for KFIR.

4.7.3 Organisering

Nemnda skal ha leder og nestleder som begge må oppfylle kravene til dommere, jf. loven § 3. Nemnda skal ellers ha så mange medlemmer som nødvendig for å utføre de oppgavene som er lagt til nemnda, og medlemmene skal ha den kompetanse som er nødvendig for en forsvarlig saksbehandling. Lederen og nestlederen ansettes av Kongen i statsråd, mens nemndmedlemmene oppnevnes av departementet for en periode på inntil fem år med mulighet for gjenoppnevning. Ansatte i Patentstyret kan ikke være nemndmedlemmer. KFIR har i dag en ansatt leder, en nestleder og en kontorleder. Det er oppnevnt 23 nemndmedlemmer. Av disse har 13 teknisk kompetanse og 10 har juridisk kompetanse. Medlemmene er oppnevnt for tre år.

Avgjørelser i nemnda skal tas av et utvalg på tre medlemmer, unntaksvis fem medlemmer. Lederen av nemnda fastsetter sammensetningen av utvalget. Dersom saken ikke reiser vanskelige tvilsspørsmål, kan lederen avgjøre saken alene. Leder eller nestleder opptrer som førstvoterende i saksavviklingen. De forbereder sakene, skriver utkast til avgjørelse og avholder utvalgsmøter.

I forarbeidene til loven ble det foreslått at klagenemnda skulle samlokaliseres med Patentstyret slik man kunne samarbeide om sekretærfunksjoner, tekniske funksjoner, datasystem osv. Av hensyn til nemndas uavhengighet ble den imidlertid likevel ikke samlokalisert med Patentstyret.

4.7.4 Saksbehandlingsregler

Etter patentstyreloven § 5 gjelder ikke forvaltningsloven kapittel VI om klage og omgjøring. For øvrig gjelder forvaltningslovens regler.

Nemndas utredningsplikt reguleres av forvaltningsloven § 17, og nemnda innhenter ved behov supplerende opplysninger både fra Patentstyret og de private parter. Utredningsplikten aktualiseres også i forbindelse med rettsanvendelsen, blant annet ved at det kan oppstå spørsmål om å anvende rettsregler som ikke er påberopt av partene. I slike tilfeller forelegges rettsanvendelsesspørsmålet for partene for eventuelle kommentarer og ytterligere opplysninger.

KFIRs kompetanse er nærmere regulert i de respektive immaterialrettslover hvor KFIR er utpekt som klageinstans. Det fremgår for eksempel av varemerkeloven § 51 fjerde ledd at dersom klagen tas under behandling, «skal Klagenemnden foreta de undersøkelser som klagen gir grunn til. Den kan ta hensyn til forhold som ikke er berørt i klagen. Er klagen trukket tilbake, kan Klagenemnden fortsette behandlingen av saken hvis det foreligger særlige grunner for dette». En tilsvarende bestemmelse er inntatt i designloven § 38 fjerde ledd. KFIR «kan ta omsyn til sakstilhøve som ikkje låg føre då Patentstyret fatta sitt vedtak», jf. patentstyrelova § 4.

Klagenemnda kan bruke sakkyndige. Sakkyndige kan innkalles til møte eller muntlige forhandlinger. De kan også delta i rådslagning, men ikke i stemmegivning.

Klagebehandlingen er i hovedsak skriftlig, men KFIR kan på alle trinn i saksbehandlingen vurdere om det er formålstjenlig med møte med en part eller å avholde muntlig forhandling. Partene kan også be om muntlige forhandlinger, men KFIR tar endelig beslutning om muntlig forhandling skal avholdes. KFIR skal etter loven etterkomme kravet dersom parten har saklig grunn for kravet og «ei forsvarleg utføring av tenesta tillèt det», jf. patentstyrelova § 7.

Det er gitt nærmere retningslinjer for gjennomføringen av muntlige forhandlinger. Partene skal blant annet sende et påstandsskrift til KFIRs sekretariat to uker før muntlig forhandling finner sted. Partene kan ikke endre påstand eller påberope nye krav eller bevis under den muntlige forhandlingen. I den muntlige forhandlingen skal klager først få ca. 30 minutter til å redegjøre for krav, påstander og bevisføring. Deretter skal den eventuelt innklagede få tilsvarende mulighet og tid. Etter dette får begge parter ca. 30 minutter til avsluttende bemerkninger. Dersom Patentstyret er til stede vil de også få mulighet til å uttale seg. Til slutt kan nemndas medlemmer stille spørsmål. Muntlige forhandlinger er offentlige, med mindre lukkede dører er påkrevet for å hindre at forretningshemmeligheter blir offentliggjort, eller når andre særlige forhold taler for det. I 2013 ble det avholdt tre muntlige forhandlinger.

Habilitetsreglene i domstolsloven §§ 106 til 108 gjelder for KFIRs ansatte og øvrige nemndmedlemmer. I tillegg er det fastsatt at en ansatt eller et medlem av klagenemnda ikke kan delta i behandlingen av en sak som gjelder en rettighet vedkommende har vært med på å behandle i en tidligere sak. Dette gjelder likevel ikke dersom saken bare gjelder spørsmål som ikke var aktuelle i den forrige saken.

Bestemmelse om omgjøring i forvaltningsloven gjelder ikke. KFIR har derfor ingen generell adgang til å omgjøre sine vedtak. Omgjøringsadgang kan imidlertid følge av de ulike lovene om industrielt rettsvern.

4.7.5 Domstolskontroll

Avgjørelser kan bare bringes inn for domstolene av en søker, en registreringshaver eller en rettighetsinnehaver som har fått en avgjørelse imot seg. Hovedregelen er at søksmål må være reist innen 2 måneder, regnet fra den dagen avgjørelsen ble sendt fra KFIR. Det gis ikke oppfriskning for oversittelse av søksmålsfristene. Det følger av de ulike immaterialrettslovene at Oslo tingrett er tvungen verneting i disse sakene. Staten v/ KFIR er saksøkers motpart under rettsforhandlingene.

En som har innsigelser i en varemerke- eller patentsak, eller for eksempel en person som krever et design opphevet i sak om administrativ overprøving, og som ikke får medhold i KFIR, kan ikke bringe avgjørelsen inn for domstolene. Vedkommende må eventuelt gå til sivilt søksmål mot innehaveren av den omtvistede rettigheten. Også i disse sakene er Oslo tingrett tvungent verneting.

4.8 Kabeltvistnemnda

4.8.1 Innledning

Kabeltvistnemnda er et tvisteløsningsorgan som avgjør tvister mellom private parter om videresending av kringkastingssendinger. Nemndsbehandlingen er regulert i forskrift til åndsverkloven av 21. desember 2001 nr. 1563 §§ 4-5 til 4-12. Nemndas uavhengighet fremgår ikke av lov eller forskrift, men er forutsatt av departementet og nemnda.

4.8.2 Sakstyper og saksomfang

Nemnda avgjør saker som nevnt i åndsverkloven § 36 annet ledd, jf. § 34 og § 45 a fjerde ledd, om tillatelse til og vilkår for videresending av fjernsynssendinger. I tillegg avgjør nemnda tvist om vederlag for videresending av kringkastingssending etter åndsverkloven § 45a fjerde ledd og § 45b. Saker kan bringes inn dersom avtaleforhandlinger nektes eller dersom avtale ikke er inngått innen seks måneder etter at forhandlinger ble innledet. Partene er rettighetshavere, kringkastere og kabelnetteiere. Kabeltvistnemndas sakstilfang varierer fra ingen til tre-fire saker per år. Sakene kan ha et stort omfang med behov for muntlige forhandlinger på opp til to uker.

4.8.3 Organisering

Kabeltvistnemnda oppnevnes av Kulturdepartementet. Nemnda skal bestå av en leder og to andre medlemmer som oppnevnes for fire år av gangen. Det oppnevnes personlige vararepresentanter for hvert av medlemmene. Det er fastsatt særskilte krav til kompetanse hos lederen og dennes vararepresentant, som skal fylle de alminnelige vilkår for å være dommer. Alle nemndas medlemmer skal delta i avgjørelsen. Avgjørelse treffes med alminnelig flertall. Nemnda har ikke sekretariat. Saksforberedelsen, som utsendelse av dokumenter til partene, forberedelse av muntlige forhandlinger og forberedende beslutninger, utføres av nemndas leder.

4.8.4 Saksbehandling

Det er i forskrift fastsatt enkelte regler for saksbehandlingen. For øvrig gjelder forvaltningslovens regler, jf. forskriften § 4-10 tredje ledd. Dette innebærer at nemndas vedtak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. I tillegg gjelder tvistelovens regler om retting og tilleggsavgjørelse, og voldgiftsloven § 30 om bevisopptak for domstolene, så langt de passer.

Nemndas kompetanse er begrenset til å fastsette tillatelse og vilkår for videresending av kringkastingssending. Nemnda kan også gi midlertidig tillatelse for videresending inntil avtale mellom partene er inngått eller inntil nemnda har truffet endelig vedtak. Dersom alle parter begjærer det, kan nemnda treffe avgjørelse om fordeling av vederlag mellom ulike parter. Nemnda eller ett av nemndmedlemmene alene har også kompetanse til å mekle mellom partene.

Nemnda er bundet av partenes påstander. Her avviker saksbehandlingen fra forvaltningslovens system. Utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 gjelder. Nemnda har imidlertid ikke kompetanse til å pålegge andre offentlige myndigheter å utrede spørsmål for nemnda, og heller ikke midler til å innhente utredning fra annet hold. I praksis opplyses derfor sakene av partene gjennom saksforberedelsen. Nemnda kan innkalle partene til personlig avhør, og oppfordre vitner eller sakkyndige til å møte frivillig og avgi forklaring. Nemnda har ikke hjemmel til å pålegge parter eller andre å fremlegge bevis.

Avgjørelse treffes på grunnlag av muntlig forhandling for nemnda, med mindre en av partene begjærer skriftlig behandling. Nemnda tar da stilling til om skriftlig behandling er ubetenkelig etter å ha forelagt spørsmålet for den annen part.

Reglene om omgjøring og klage i forvaltningsloven gjelder ikke. Dette innebærer at nemndas vedtak ikke kan omgjøres eller påklages til departementet.

Utgiftene til nemndsbehandlingen dekkes av partene i saken. Nemnda avgjør utgiftsfordeling og beløp. Når særlige grunner taler for det, kan nemnda bestemme at staten skal dekke utgiftene.

4.8.5 Domstolskontroll

Kabeltvistnemnda er et frivilling tvisteløsningstilbud. Dette innebærer at partene kan velge om de ønsker å gå til Kabeltvistnemnda eller til domstolene. Dette har i enkelte tilfeller ført til parallell behandling i nemnda og domstolene. I praksis har dette ført til at sakene i nemnda har blitt stilt i bero i påvente av domstolsbehandlingen. Partene for Kabeltvistnemnda kan gå til domstolene for å få vedtaket overprøvd i etterkant. Det har blitt stilt spørsmål ved om det kan reises ugyldighetssøksmål mot vedtaket med Staten som part eller om søksmål kun kan reises mellom partene for Kabeltvistnemnda. Det er ikke gitt særskilte vernetingsregler ved behandling av tvister innenfor Kabeltvistnemndas virkeområde.

4.9 Medieklagenemnda

4.9.1 Innledning

Medieklagenemnda behandler klager over Medietilsynets vedtak. Nemnda ble opprettet i 2011, og er en videreføring av Klagenemnda for vedtak etter medieeierskapsloven, men behandler nå i tillegg saker etter kringkastingsloven. Medieklagenemnda er regulert i medieeierskapsloven § 8 og kringkastingsloven § 2-14.

Nemndas uavhengighet fremgår av medieeierskapsloven § 8, jf. § 6 som bestemmer at Kongen ikke kan gi generelle instrukser om håndheving av loven eller gi pålegg om myndighetsutøvelse i enkelttilfeller. Vedtak kan heller ikke omgjøres av Kongen.

I saker etter kringkastingsloven kan Kongen i statsråd omgjøre Medietilsynets eller klagenemndas vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning, jf. kringkastingsloven § 2-15 annet ledd. Det følger av Prop. 7 L (2010 – 2011) s. 17 at bakgrunnen for bestemmelsen er at departementet mente det burde være «ein sikkerhetsventil for å ta i vare behovet for politisk styring i prinsipielle og viktige saker». Adgangen til omgjøring er imidlertid ikke benyttet.

4.9.2 Sakstyper og saksomfang

Medieklagenemnda behandler klager på Medietilsynets inngrep mot erverv av eierandeler i medieforetak. Disse sakene krever vurderinger som har flere fellestrekk med vurderinger etter konkurranseloven. Medieklagenemnda må i disse sakene blant annet vurdere om aktøren får en betydelig eierstilling i mediemarkedet som vil være i strid med lovens formål om å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud. Eksempler på omfattende klagesaker er Amedias erverv av Mecom Europe og tillatelse til etablering av Media Norge.

Klagesaker etter kringkastingsloven kan knytte seg til spørsmål om reklame og sponsing, vern av mindreårige seere, videresending i kringkastingsnettet og tildeling av konsesjon. Etter kringskastingsloven kan Medietilsynet ilegge overtredelsesgebyr som anses som straff etter EMK.

I tillegg til behandling av klagesaker, har klagenemnda kompetanse til å be Medietilsynet om skriftlig begrunnelse i saker der Medietilsynet ikke har grepet inn, jf. medieeierskapsloven § 8. Bakgrunnen for bestemmelsen er at verken allmennheten eller markedsaktører normalt vil ha rettslig klageinteresse i saker der tilsynsorganet velger ikke å gripe inn.

Medieklagenemnda behandler derimot ikke klager på Medietilsynets enkeltvedtak i saker om tilsyn med vilkårene konsesjonene for riksdekkende kringkasting og riksdekkende anlegg for kringkasting eller videresending av kringkasting. Dette gjelder blant annet konsesjoner til TV2, P4 og Radio Norge. Klage på slike vedtak behandles av departementet. Bakgrunnen for dette er at konsesjonsvilkårene for riksdekkende radio og fjernsyn anses som viktige politiske virkemidler i mediepolitikken. Vilkårene skal sikre et bredt tilbud til hele befolkningen og anses for å ha stor samfunnsmessig betydning. Det ble derfor ansett som viktig at vilkårene har politisk forankring, jf. Prop. 7 L (2010 – 2011) s. 14 – 16.

Departementet behandler også klager på Medietilsynets saksbehandling etter forvaltningsloven og offentleglova.

I Prop. 123 L (2013 – 2014) er det foreslått at klager etter ny lov om beskyttelse av mindreårige mot skadelig bildeprogram mv. legges til Medieklagenemnda. Dette vil typisk være spørsmål om aldersgrense på filmer. Dette vil samtidig innebære at Filmklagenemnda legges ned. Det uttales i proposisjonen at dette kan gjøre det nødvendig å styrke Medieklagenemnda og dennes sekretariat.

Medieklagenemnda behandlet to saker i 2012. Gjennomsnittlig behandles rundt én sak per år.

Det er i løpet av de senere år truffet én omkostningsavgjørelse. I Amediasaken ble klager tilkjent 250 000 kroner i omkostninger. Kravet var på ca. 600 000 kroner.

4.9.3 Organisering

Medieklagenemnda oppnevnes av Kongen, og har i dag tre medlemmer og to varamedlemmer. Medlemmene er oppnevnt for fire år. Klagenemnda trer sammen når nemnda får en sak til behandling. En advokat fungerer som nemndas sekretær. Sekretæren står for det meste av saksforberedende arbeid, og skriver utkast til vedtak.

4.9.4 Saksbehandling

Forvaltningsloven gjelder for nemndas saksbehandling. Det er ikke gitt særskilte saksbehandlingsregler for nemnda, bortsett fra at klagenemnda ikke kan omgjøre tilsynsorganets vedtak etter eget tiltak, jf. medieeierskapsloven § 8 og kringkastingsloven § 2-14.

Etter forvaltningslovens system sendes klager til Medietilsynet. I praksis varsler Medietilsynet klagenemnda om at det er kommet en klage, slik at klagenemnda kan forberede seg ved å avtale møter og lignende. Medietilsynet vurderer omgjøring, og sender deretter en fyldig innstilling til klagenemnda hvor det blant annet redegjøres for sakens faktum, saksforløp og tidligere praksis. Ut over dette er det lite kontakt mellom tilsynet og klagenemnda i saksbehandlingen. Sekretariatet tar kontakt med Medietilsynet i brevs form ved behov for ytterligere opplysninger eller avklaring. Nemnda etterspør også mer informasjon fra partene hvis det er nødvendig.

Klagenemndas saksbehandling er stort sett skriftlig. I enkle saker kommuniserer nemnda på e-post. I mer kompliserte saker avholdes møter. Kun unntaksvis har klagenemnda avholdt møte med parten.

4.9.5 Domstolskontroll

Det er ikke gitt særskilte regler om domstolskontroll utover at eventuelle søksmål skal rettes mot staten v/Klagenemnda for mediesaker.

4.10 Domeneklagenemnda

4.10.1 Innledning

Domeneklagenemnda behandler tvister om rettigheter til domenenavn som tildelt av UNINETT Norid AS (Norid), samt klager på Norids saksbehandling. Nemnda skal være uavhengig av virksomheten i Norid. Den er også selvstendig i forhold til departementet.

Norid driver registeret for norske domenenavn. Alle domenenavn direkte under ».no» er registrert hos Norid. De behandler domenesøknader og sørger for at regelverket er i takt med behovene i samfunnet. Tjenesten er regulert av domeneforskriften med Post- og teletilsynet som tilsynsmyndighet. Norid er ikke et forvaltningsorgan, og tildeling av domener skjer etter privatrettslige regler. Norid er en nøytral aktør og driver ikke-kommersielt.

Domeneklagenemnda er regulert i forskrift om domenenavn under norske landkodetoppdomener (domeneforskriften). Oppgavene til klagenemnda er nærmere beskrevet i et mandat. Domeneklagenemnda skal være et enkelt og rimelig tilbud om løsning av tvister knyttet til «.no-domener».

4.10.2 Sakstyper og saksomfang

Klager til Domeneklagenemnda kan gjelde klager på Norids avgjørelser om rettigheter til domenenavn eller innehavere av domenenavn. Klager kan også fremmes av tredjeperson som mener at registrering er i strid med deres rettighet, eller offentlig myndigheter som mener at en registrering gir inntrykk av å være offentlig myndighet. I tillegg kan klage fremmes av Post- og teletilsynet for registrering av domenenavn i strid med forskriften, eller fra registerenheten for registrering i strid med egenerklæring. De ulike klagetypene vil stort sett bli behandlet etter samme formelle prosedyrer, selv om det er forskjellige parter som har rollen som klager og motpart. Fram til juni 2013 hadde Domeneklagenemnda behandlet totalt 379 saker. Av disse fikk 222 klagere medhold, 88 klagere avslag, 9 saker ble løst ved mekling og 60 klager ble avvist og henvist til rettssystemet.

4.10.3 Organisering

Ifølge mandatet for Domeneklagenemnda skal nemnda bestå av minst ni medlemmer. Per i dag er det tolv medlemmer. Medlemmene utpekes av Norid, og skal fortrinnsvis rekrutteres fra miljøer, organisasjoner og bransjer som anses å representere sentrale interesser eller kompetanseområder for forvaltningen av domenenavn. Flertallet av nemndas medlemmer og nemndas leder skal være jurister. Medlemmene velger selv leder og nestleder for nemnda. Begge skal være jurister med bred bakgrunn. Av uavhengighetshensyn kan medlemmene som representerer NHO og Patentstyret ikke velges.

Tre medlemmer skal delta i behandlingen av hver sak. Nemndleder avgjør hvilke medlemmer dette skal være, med utgangspunkt i en rulleringsordning. Minst én av deltakerne skal være jurist. Dersom leder finner at en sak reiser prinsipielle spørsmål som ikke er avgjort av nemnda tidligere, kan leder beslutte at fem medlemmer skal delta i behandlingen av saken. Dersom det viser seg at to eller flere medlemmer som deltar i behandlingen av en sak vil avgjøre den på en måte som avviker fra den praksis nemnda tidligere har fulgt, kan leder beslutte at saken skal behandles i plenum.

Norid fungerer som sekretariat for Domeneklagenemnda. Sekretariatsfunksjonen er en ren administrativ funksjon, som bare innebærer å ta imot og formidle informasjon mellom partene og klagenemnda.

4.10.4 Saksbehandlingsregler

Klagenemndas saksbehandlingsregler følger av domeneforskriften og mandatet. Forvaltningsloven gjelder ikke, da Domeneklagenemnda ikke er et forvaltningsorgan.

Klagen skal sendes elektronisk til Norid, og skal ikke overstige 2 000 ord. Sekretariatet videreformidler klagen til motparten som kan sende kun ett tilsvar som ikke overstiger 2000 ord. Sekretariatet oversender deretter klagen og tilsvaret til klagenemnda for behandling. Dersom partene ønsker megling, gjennomføres denne med et medlem av Domeneklagenemnda som megler. Dersom meglingen ikke fører fram, går klagen over til ordinær klagebehandling i nemnda.

Nemnda foretar normalt ingen selvstendige undersøkelser, og forholder seg kun til det grunnlaget partene presenterer. Unntaksvis kan klagenemnda likevel be om ytterligere redegjørelser dersom grunnlagsmaterialet er uklart. Saksbehandlingen i nemnda skjer stort sett via e-post, men unntaksvis behandles saker i møte i nemnda uten partene til stede. Nemndas leder bestemmer hvilket medlem som skal stå for utformingen av avgjørelsen.

Domeneklagenemnda treffer bindende avgjørelser. For å oppnå dette må søkeren samtykke i en eventuell klagebehandling før domenenavnet blir registrert. Nemnda må treffe avgjørelser innenfor det regelverket som gjelder for «.no-domenet», og kan avgjøre om et domenenavn skal slettes eller flyttes fra motparten til klager. Avgjørelsene skal begrunnes. Domeneklagenemnda kan avvise en sak dersom den finner at saken er så kompleks, tvilsom eller dårlig opplyst at den ikke egner seg for behandling og avgjørelse i nemnda. I tillegg kan nemnda avvise saken dersom vilkårene for å behandle klagen ikke foreligger. Nemnda kan ikke treffe avgjørelser om erstatning eller dekning av omkostninger for partene. Partene må i slike tilfeller trekke tvisten inn for domstolene. Nemnda kan heller ikke treffe en avgjørelse som medfører rettighetstap for andre parter enn de som er involvert i klagen.

4.10.5 Domstolkontroll

En avgjørelse fra Domeneklagenemnda kan bringes inn for domstolene. Hvis det pågår en rettssak om domenet eller hvis det settes i gang en rettssak mens klageprosessen pågår, avbrytes klagebehandlingen.

4.11 Fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker

4.11.1 Innledning

Fylkesnemndene for barnevern og sosial saker treffer vedtak i saker om tvangstiltak i barnevernet, tvangstiltak i rusmiddelomsorgen og overfor personer med psykisk utviklingshemming. I de fleste saker treffer fylkesnemndene vedtak som førsteinstans, mens i andre saker er nemndene klageorgan. Administrativt er fylkesnemndene underlagt Sentralenheten for fylkesnemndene, som igjen er underlagt Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Fylkesnemndene er regulert i barnevernloven kapittel 6 og 7. Nemndenes uavhengighet fremgår ikke av loven, men er nevnt i lovens forarbeider, jf. Difi-rapport 2012:7 s. 64.

4.11.2 Sakstyper og saksomfang

De fleste sakene gjelder vedtak i første instans etter barnevernloven om blant annet omsorgsovertagelse, samværsspørsmål og tiltak for ungdom med atferdsvansker. Videre fatter fylkesnemnden vedtak om tiltak for barn med atferdsvansker. I tillegg godkjenner eller underkjenner nemndleder midlertidige vedtak truffet av barneverntjenestens leder eller påtalemyndigheten. Nemnda behandler også klager over midlertidige vedtak, samt klager over barneverntjenestens flyttevedtak.

Fylkesnemndene treffer vedtak om tvangsinnleggelse av rusmiddelavhengige etter helse og omsorgstjenesteloven. I tillegg er fylkesnemndene klageorgan for visse vedtak om bruk av tvang eller makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 9-11.

Fylkesnemndene avgjør som hovedregel saker som reises av kommunene. Partene i saker for fylkesnemndene er på den ene siden den kommunen som ønsker å sette inn et barneverntiltak eller et tiltak for rusmiddelavhengige, og på den andre siden den eller de private parter som forslaget direkte gjelder. Både kommunen og privat part er representert ved advokat for fylkesnemnda. Den private parts advokatkostnader dekkes av det offentlige med hjemmel i rettshjelploven.

4.11.3 Organisering

Det er i dag tolv fylkesnemnder, hver dekker ett eller to fylker. Ved det enkelte kontorsted har fylkesnemnda to eller flere fast ansatte jurister som er fylkesnemndledere. Fylkesnemndlederne skal fylle kravene til dommere, jf. barnevernloven § 7-2. For øvrig oppnevner Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet et utvalg av alminnelige medlemmer og et utvalg av fagkyndige. Oppnevningsperioden er fire år. De fagkyndige oppnevnes for hvert av områdene barnevern, omsorg for rusmiddelavhengige og tvang overfor psykisk utviklingshemmede. Hver fylkesnemnd har også et sekretariat, som utfører administrative oppgaver.

I den enkelte sak skal nemnda bestå av nemndleder, ett medlem fra det alminnelige utvalg og et fagkyndig medlem. I vanskelige saker kan det besluttes av nemnda skal bestå av fem medlemmer. Når partene samtykker, kan nemndleder avgjøre saker alene dersom hensynet til betryggende saksbehandling ikke er til hinder for det. Nemndleder kan også behandle enkelte saker om endring eller forlengelse alene.

4.11.4 Saksbehandlingsregler

Barnevernloven kapittel 6 og 7 har detaljerte regler for nemndenes saksbehandling. Forvaltningsloven gjelder dersom det ikke er gitt særregler, jf. barnevernloven § 6-1. På flere områder reguleres prosessen av tvistelovens regler. Saker etter smittevernloven og helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9 har til dels egne saksbehandlingsregler som ikke omtales her.

Saker som fylkesnemnda behandler i første instans starter ved at kommunen fremmer en begjæring om tiltak. Sakene forberedes av barneverntjenesten, også i saker hvor private parter har begjært endring i tidligere vedtak. Ved mottak av begjæring tar fylkesnemndlederen stilling til nemndas sammensetning, behovet for møter, behov for ytterligere bevisførsel osv.

I barnevernloven § 7-3 fastsettes noen hovedprinsipper for saksbehandlingen i fylkesnemnda. Saksbehandlingen skal blant annet være betryggende, rask og tillitsskapende, og være tilpasset tiltaket og sakens art, omfang og vanskelighetsgrad. For å oppnå dette skal fylkesnemnda sørge for at bevisførselen gir et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag. Nemnda har altså et selvstendig ansvar for at bevisføringen er tilstrekkelig. I tillegg stilles det krav om at partene blir hørt, at det legges til rette for kontradiksjon, at partene likebehandles og at nemnda foretar en selvstendig og reell vurdering av avgjørelsesgrunnlaget.

Nemnda må påse at saken er tilstrekkelig opplyst. Dette følger både av utredningsplikten i forvaltningsloven § 17 og av at reglene i tvisteloven § 21-3 om bevisføring i saker med begrenset rådighet er gitt anvendelse. Nemnda har plikt til å anmode om ytterligere opplysninger fra kommunen hvis den mener saken ikke er tilstrekkelig utredet. Den private parten får en frist til å angi hvilke deler av kommunens redegjørelse som aksepteres og hvilke som ikke kan godtas. Fylkesnemnda kan også oppnevne en sakkyndig til å utrede enkelte sider ved saken, dersom fylkesnemnda finner dette nødvendig.

I saker hvor fylkesnemnda treffer vedtak i førsteinstans, kan nemnda treffe vedtak i henhold til kommunes begjæring, endre kommunens forslag (for eksempel sette vilkår) eller unnlate å ta begjæringen til følge. I saker om godkjenning av midlertidige vedtak, skal fylkesnemndleder ifølge forarbeidene foreta en legalitetskontroll. Godkjenningen skal skje med utgangspunkt i vedtaket, men nemndleder kan om nødvendig hente inn ytterligere opplysninger. I klagesakene har nemndleder kompetanse til å prøve alle sider av saken, og kan la det påklagede vedtak bestå, endre det eller oppheve det, jf. forvaltningsloven § 34.

Barnevernlovens utgangspunkt er at det skal avholdes forhandlingsmøte i sakene, jf. loven § 7-14. Det kan gjøres unntak dersom partene samtykker og hensynet til betryggende saksbehandling ikke er til hinder for det eller når saken gjelder endring i et tidligere vedtak eller dom. Når det holdes forhandlingsmøte, gjelder tvisteloven § 9-5 så langt den passer. Fylkesnemndas møter holdes som utgangspunkt for lukkede dører. Alle som er tilstede har taushetsplikt og referatforbud hvis ikke nemnda bestemmer noe annet. Domstolsloven kapitel 6 regulerer nemndleder og medlemmenes habilitet, jf. barnevernloven § 7-6.

Saker som gjelder klage over flyttevedtak, behandles etter de samme saksbehandlingsreglene som beskrevet ovenfor. Klager over midlertidige vedtak behandles imidlertid etter en enklere prosess, jf. loven § 7-23. Privat part sender klagene direkte til nemnda, som varsler barneverntjenesten. Nemnda settes i slike saker med nemndleder alene, og det holdes et kort møte, vanligvis ikke lenger enn tre timer, hvor partene forklarer seg og advokatene holder hvert sitt avsluttende innlegg. Nemndleder har skjønnsmessig kompetanse til å avgjøre hva som skal tillates av ytterligere bevisførsel. Vedtak i saken skal foreligge innen en uke fra klagen kom inn til nemnda

4.11.5 Domstolskontroll

Nemndas vedtak kan bringes inn for tingretten etter reglene i tvisteloven § 36 av den private part eller kommunen, jf. loven § 7-24. Søksmålsfristen er en måned fra partene fikk melding om vedtaket. Hensynet bak kommunens søksmålsadgang er et særlig behov for å sikre riktige avgjørelser i disse sakene som er så alvorlige og inngripende for de personer vedtakene gjelder.

Spesielt for domstolskontrollen av fylkesnemndenes vedtak er at tingretten kan prøve alle sider av saken. Anke til lagmannsretten er begrenset ved at saken ikke fremmes uten lagmannsretten samtykke. Bakgrunnen for bestemmelsen er behovet for å få en endelig avgjørelse raskt.

4.12 Arbeidsretten

4.12.1 Innledning

Arbeidsretten er en særdomstol for rettstvister mellom arbeidslivets organisasjoner om tariffavtaler og andre kollektive arbeidsrettslige spørsmål. Arbeidsretten er øverste myndighet innen sitt kompetanseområde. Arbeidsrettens virksomhet er regulert av arbeidstvistloven og i noen grad av tjenestetvistloven. Administrativt er Arbeidsretten underlagt Arbeids- og sosialdepartementet. Arbeidsrettens uavhengighet fremgår ikke av loven, men må anses for å være forutsatt gjennom regulering av organet som særdomstol.

4.12.2 Sakstyper og saksomfang

Arbeidsretten behandler tvister om tariffavtalers gyldighet, forståelse og eksistens, samt krav som bygger på tariffavtale, jf. arbeidstvistloven § 33 annet ledd, jf. § 1 bokstav i og tjenestetvistloven § 24. I tillegg behandles tvister om streik, lockout eller annen arbeidskamp som kan være i strid med tariffestet eller lovfestet fredsplikt, og spørsmål om erstatning for brudd på tariffavtale eller lovfestet fredsplikt, jf. arbeidstvistloven § 33 annet ledd, jf. § 8 annet ledd og § 9. Før en sak kan bringes inn for Arbeidsretten, må partene ha forhandlet om tvisten. Sammen med stevningen må det legges frem bevis for at forhandlinger er gjennomført. I enkelte tilfeller kan Arbeidsretten også treffe avgjørelse i saker om individuelle krav som springer ut fra en arbeidsavtale, dersom avgjørelsen av kravet følger direkte av avgjørelsen i hovedsaken om tariffavtalen.

Parter for Arbeidsretten er fagforeninger, arbeidsgivere eller arbeidsgiverforeninger. Privatpersoner er som hovedregel ikke parter, men kan trekkes inn i unntakstilfeller som nevnt ovenfor. Arbeidsretten behandler rundt 40 saker per år.

4.12.3 Organisering

Arbeidsretten har tre fagdommere som er fast ansatte embetsmenn. I tillegg har Arbeidsretten fire dommere og minst to varadommere for hver av rettens sju dommere. Disse dommerne oppnevnes av Kongen for tre år etter innstilling fra arbeidsgiverforeninger og fagforeninger. Kun arbeidsgiverforeninger og fagforeninger av et visst omfang har innstillingsrett. Dommere i Arbeidsretten må etter arbeidstvistloven § 36 være norske statsborgere som er «vederheftige og som ikke er fradømt stemmerett i offentlige anliggender». I tillegg må de ikke være medlem av styre eller ansatt i en fagforening eller arbeidsgiverforening. Fagdommerne skal oppfylle de krav som gjelder for høyesterettsdommere. Arbeidsretten har en fast ansatt sekretær, og en tilknyttet protokollfører som også vikarierer for sekretæren.

I den enkelte sak settes Arbeidsretten med sju dommere. Som hovedregel tilkalles to faste fagdommere og en varadommer for fagdommerne. Videre tilkalles fire dommere oppnevnt etter innstilling.

4.12.4 Saksbehandlingsregler

Saksbehandlingen er regulert av arbeidstvistloven, på flere områder gjelder tvisteloven så langt den passer. Forvaltningsloven gjelder ikke.

Arbeidsretten skal sørge for at saken blir fullt opplyst, jf. arbeidstvistloven § 48 første ledd. I Prop. 134 L (2010 – 2011) s. 52 uttales følgende om hva som ligger i dette:

«Kjernen i prinsippet er at Arbeidsretten ikke uten videre er bundet av de anførsler partene gjør gjeldende, og kan ta opp rettslige og faktiske spørsmål som partene ikke har reist.»

Arbeidsretten kan innhente forklaringer fra parter, sakkyndige eller andre som kan ha opplysninger om saken. Retten kan også pålegge enhver å fremlegge dokumenter eller bevis. I tillegg kan retten foreta befaring eller bevisundersøkelser selv, ved medlemmer eller ved oppnevnt sakkyndig. Arbeidsretten kan også kreve bevisopptak ved tingretten.

Det fremgår av loven § 48 at saksforberedelse og hovedforhandlingen styres av rettens fagdommere. Saken behandles og bevisene føres på den måte retten finner passende. Som utgangspunkt gjennomføres muntlig hovedforhandling, med mindre partene skriftlig samtykker i skriftlig behandling og retten finner det ubetenkelig.

Hovedforhandling skal etter loven § 45 sjette ledd påbegynnes senest seks måneder etter at stevningen er forkynt, med mindre særlige grunner taler for at det brukes lengre tid på saksforberedelsen. Arbeidsretten treffer sin avgjørelse med stemmeflertall, jf. loven § 56. Saksstyrende kjennelser og andre beslutninger kan omgjøres av Arbeidsretten når omgjøring ikke er uforholdsmessig tyngende for en part som har innrettet seg etter avgjørelsen, jf. loven § 56 femte ledd.

Etter arbeidstvistloven § 59 tilkjennes som hovedregel ikke sakskostnader for Arbeidsretten. Når særlige grunner taler for det, kan imidlertid Arbeidsretten pålegge partene å dekke statens utgifter i saken eller motpartenes sakskostnader.

4.12.5 Domstolskontroll

En dom fra Arbeidsretten kan som hovedregel ikke bringes inn for de alminnelige domstoler. Arbeidsrettens dom er endelig. Kjennelser som avviser sak fra Arbeidsretten kan imidlertid ankes til Høyesteretts ankeutvalg, jf. arbeidstvistloven § 58. Det samme gjelder spørsmål om gyldigheten av et rettsforlik inngått under hovedforhandling i Arbeidsretten, jf. § 57.

4.13 Sammenfatning

Utvalgets gjennomgang av utvalgte klage- og tvisteløsningsorganer viser, på samme måte som Difi rapport 2014:2, at det er stor variasjon i hvordan organene er regulert og organisert.

Alle de utvalgte organene er hjemlet i lov, men det varierer om organenes organisering og saksbehandling hovedsakelig er regulert i lov eller forskrift. Detaljgraden på reguleringen varierer også mye.

Alle organene er direkte eller indirekte administrativt underlagt et departement, med unntak av Domeneklagenemnda, men har en uavhengig rolle ved avgjørelse av saker. Det varierer imidlertid hvorvidt og hvordan organets uavhengighet er formelt regulert i lov.

Organene har noe ulike roller. UNE, Medieklagenemnda, Trygderetten, KOFA og KFIR behandler klager på vedtak og avgjørelser truffet av annet forvaltningsorgan. Markedsrådet og fylkesnemndene fatter som hovedregel vedtak i første instans etter innstillingen fra et annet organ, men de behandler også klager på vedtak. Arbeidsretten og Kabeltvistnemnda behandler tvister mellom private parter. Domeneklagenemnda behandler klager på vedtak truffet av en instans som ikke er et forvaltningsorgan. KOFA er det eneste organet, blant de som utvalget sett på, som kun har kompetanse til å gi rådgivende uttalelser. Markedsrådet og Medieklagenemnda behandler saker om overtredelsesgebyr, som anses som straff etter EMK.

Organenes størrelse er tilpasset saksmengden og sakstyper som er lagt til organet. Dette innebærer at enkelte organer er store institusjoner med fast ansatte, som UNE, mens andre organer kun trer sammen når det kommer en sak, slik som Kabeltvistnemnda, Markedsrådet og Medieklagenemnda.

Nemndmedlemmer oppnevnes stort sett av Kongen i statsråd, men i enkelte tilfeller av departementet. Det varierer hvorvidt alle nemndmedlemmer deltar i alle saker, eller om nemndmedlemmer velges fra et utvalg til hver enkelt sak, som i KFIR og KOFA. Et fellestrekk ved de utvalgte organene er at saker stort sett avgjøres av tre personer dersom sakene avgjøres i nemnd. Markedsrådet skiller seg her ut ved at alle ni medlemmer innkalles, og at fem medlemmer må delta for at rådet skal være beslutningsdyktig.

Det er stor variasjon i hvordan arbeidet i organene utføres. Kabeltvistnemnda har ikke sekretariat og alle saksforberedende oppgaver utføres av nemndmedlemmene, og da særlig nemndleder. I UNE står sekretariatet for det meste av saksforberedelsen, inkludert å skrive utkast til avgjørelser. Sekretariatet avgjør dessuten en rekke saker etter delegasjon. I KOFA er sekretariatet gitt kompetanse til å treffe enkelte avgjørelser under saksforberedelsen, blant annet å avvise en klage. Medieklagenemnda er det eneste av organene som benytter en advokat som sekretær.

Det varierer hvorvidt det er gitt særskilte saksbehandlingsregler. Medieklagenemnda er et eksempel på en nemnd nesten uten særskilte saksbehandlingsregler, og hvor forvaltningslovens regler gjelder fullt ut. Trygderetten har på den annen side helt egne saksbehandlingsregler, og forvaltningslovens regler gjelder ikke. Forvaltningsloven gjelder heller ikke for Arbeidsretten som er en særdomstol. Selv om Kabeltvistnemnda på samme måte som Arbeidsretten behandler tvister mellom private parter gjelder forvaltningsloven for Kabeltvistnemnda. Forvaltningsloven gjelder ikke for Domeneklagenemnda ettersom denne nemnda ikke er et forvaltningsorgan.

For de øvrige nemndene gjelder stort sett forvaltningsloven, i tillegg til enkelte avvikende særregler eller regler som utdyper forvaltningslovens utgangspunkt. Eksempel på bestemmelser som utdyper forvaltningslovens system er bestemmelser om saksforberedelse og muntlighet i saksbehandlingen. Bestemmelser om habilitet og innskrenkning av prøvingsadgang er eksempler på avvikende regler. Bestemmelser i tvisteloven, særlig om bevisføring, gis anvendelse i flere nemnder. Blant annet reguleres bevisføringen i fylkesnemndene i stor grad av tvistelovens bestemmelser. Bevisføringen i KOFA er også delvis regulert av tvistelovens regler. Samlet sett synes likevel saksbehandlingen i de utvalgte nemndene i større grad å følge forvaltningslovens system enn tvistelovens.

Et interessant fellestrekk er at alle organene, med unntak av KOFA og Domeneklagenemnda, har plikt til å påse at saken er tilstrekkelig opplyst. Dette gjelder også for Arbeidsretten selv om Arbeidsretten er organisert som en særdomstol.

Alle organene, også her med unntak av KOFA, har mulighet for innslag av muntlighet. Det varierer i hvilken grad det faktisk avholdes møter. I Markedsrådet, Kabeltvistnemnda og i Arbeidsretten gjennomføres det som hovedregel muntlige forhandlinger, mens Medieklagenemnda og Trygderetten kun unntaksvis har møter med den klagende part.

Avgjørelsene disse organene treffer kan overprøves av domstolene. Dette gjelder likevel ikke Arbeidsrettens avgjørelser. Rettslig overprøving av KOFAs avgjørelser er heller ikke aktuelt ettersom KOFA ikke treffer bindende vedtak. Det varierer om søksmål fra private skal reises mot staten ved departementet, som for Markedsrådet, mot staten ved klageorganet, som for UNE eller mot staten ved forvaltningsorganet som var part ved klagebehandlingen, som for Trygderetten.

Trygderettens avgjørelser kan bringes direkte inn for lagmannsretten. For øvrige organer må saken bringes inn for tingretten. For enkelte saker er det fastsatt hvilken tingrett som skal behandle saken, for eksempel at Oslo tingrett er tvungent verneting for overprøving av KFIRs og UNEs avgjørelser.

For de fleste organer er det kun den private part, altså den vedtaket er rettet mot, som kan bringe en sak inn for domstolen. Det underliggende organ kan altså ikke reise søksmål for å få kjent vedtaket til overordnet organ ugyldig. Trygderettens vedtak er det likevel mulig for forvaltningsorganet som har behandlet saken i første instans å bringe inn for domstolene. På samme måte har kommunene mulighet til å bringe et vedtak fra fylkesnemndene inn for domstolene. For vedtak truffet av UNE er det innført adgang for departementet til å bringe saker inn for domstolen. Bakgrunnen for søksmålsadgangen er et ønske om juridisk kontroll og praksis i overenstemmelse med politiske mål og prioriteringer. Sakene skal i disse tilfellene reises mot den private part og ikke mot klageorganet.

Gjennomgangen viser at det, uansett om et organ er organisert som domstol eller forvaltningsorgan, er mulig å tilpasse organet konkret til de behov som saksfeltet krever. Mulighetene både når det gjelder organisering og særskilte saksbehandlingsregler er mange.

Et praktisk spørsmål er om flere organer kunne organiseres på samme måte, og eventuelt også slås sammen eller samarbeide om sekretariatsfunksjoner. Det vil i så fall være nyttig å se nærmere på hvilke saksområder som har likhetstrekk. Flere av de ovennevnte organene behandler, på samme måte som et eventuelt konkurranseklageorgan, saker som gjelder næringsdrivendes plikter og rettigheter. Dette gjelder både KOFA, Medieklagenemnda, Kabeltvistnemnda, KFIR, Markedsrådet og Domeneklagenemnda. Regulering av markedsopptreden er et fellestrekk for Markedsrådet og Medieklagenemnda, formålet med reglene som skal håndheves er imidlertid ulikt. Markedsrådet håndhever et regelverk som i hovedsak skal beskytte forbrukerne, mens formålet med regelverket som Medietilsynet håndhever blant annet er å fremme ytringsfrihet og et allsidig medietilbud. KOFA skiller seg ut ved ikke å fatte bindende vedtak og Kabeltvistnemnda ved å være et tvisteløsningsorgan. Domeneklagenemnda avviker fra de øvrige organene ved å ikke være et forvaltningsorgan.

Utvalget vil se nærmere på muligheter for samarbeid mellom eksisterende klageorganer og et konkurranseklageorgan i kapittel 7. I kapittel 8 vil utvalget se på om organiseringen og reguleringen av organene som her er gjennomgått kan fungere som modell for et konkurranseklageorgan.