2 Beskrivelse av gjeldende klageordning

2.1 Konkurransetilsynets vedtak og avgjørelser som kan overprøves ved forvaltningsklage

2.1.1 Innledning

Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Ved anvendelsen av loven skal det tas særlig hensyn til forbrukernes interesser, jf. konkurranseloven § 1. Konkurransetilsynet har ansvar for å føre tilsyn med konkurransen i de ulike markeder, jf. konkurranseloven § 9.

Konkurransetilsynet skal blant annet føre kontroll med foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp), jf. konkurranseloven § 16, og kontrollere at lovens forbud og påbud overholdes, herunder gripe inn mot konkurransebegrensende avtaler i strid med § 10 og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i strid med § 11.

Når Konkurransetilsynet fatter enkeltvedtak, kan disse overprøves ved forvaltningsklage. Videre foreligger det som hovedregel klagerett når partsinnsyn eller offentlig innsyn avslås. I tillegg kan pålegg om å gi opplysninger etter konkurranseloven § 24 påklages, jf. forvaltningsloven § 14.

Gjennomgangen under inkluderer ikke Konkurransetilsynets forskriftsvedtak, da det ikke foreligger klagerett på disse.

2.1.2 Inngrep mot fusjoner og oppkjøp

I henhold til konkurranseloven § 16 første ledd skal Konkurransetilsynet forby foretakssammenslutninger som «vil føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen i strid med lovens formål». Også minoritetserverv skal forbys dersom tilsvarende vilkår er oppfylt, jf. konkurranseloven § 16 a.

Foretakssammenslutninger vil bare være meldepliktige når omsetningen i de involverte foretakene overstiger visse terskelverdier. Med virkning fra 1. januar 2014 foreligger meldeplikt dersom foretakene har en samlet omsetning på mer enn 1 milliard kroner i Norge og minst to av foretakene har en årlig omsetning på mer enn 100 millioner kroner i Norge, jf. konkurranseloven § 18 annet ledd.1

Konkurranseloven § 20 regulerer fristene for Konkurransetilsynets saksbehandling ved foretakssammenslutninger. Fristene begynner å løpe når melding er mottatt, såfremt tilsynet finner at denne er fullstendig. Konkurransetilsynet må sende et varsel om at vedtak kan bli aktuelt, innen 25 virkedager fra melding ble mottatt (fase I). Når det sendes slikt varsel, går saksbehandlingen over i fase II hvor saken utredes ytterligere. Deretter må Konkurransetilsynet innen 70 virkedager sende et begrunnet forslag til vedtak. Partene får anledning til å avgi uttalelse til varselet innen en frist på 15 virkedager. Konkurransetilsynet må fatte endelig vedtak innen 15 virkedager fra tilsynet har mottatt partenes uttalelse.2

Konkurranseloven § 20 femte og sjette ledd regulerer når fristene for Konkurransetilsynets saksbehandling slutter å løpe. Dette vil forekomme når Konkurransetilsynet ikke mottar en offentlig versjon av forslag til avhjelpende tiltak. Videre vil fristene for Konkurransetilsynets saksbehandling slutte å løpe dersom noen av de involverte foretak, etter å ha mottatt skriftlig krav om å gi opplysninger innen en bestemt frist, ikke oppfyller kravet. Kravet anses ikke oppfylt før Konkurransetilsynet har mottatt en offentlig versjon av dokumentene. Partene skal informeres om at fristen har sluttet å løpe, og fristen begynner å løpe igjen når Konkurransetilsynet mottar de etterspurte opplysninger.

Dersom Konkurransetilsynet finner at vilkårene i konkurranseloven § 16 første ledd er oppfylt, skal transaksjonen forbys. Forbudet kan omfatte utfyllende bestemmelser som er nødvendige for at formålet med forbudet blir oppnådd, jf. § 16 første ledd annet punktum, eller vilkår for gjenoppretting av den konkurransemessige situasjonen dersom transaksjonen er gjennomført, jf. § 16 tredje ledd. Ved vurderingen av om inngrepsvilkårene i § 16 er oppfylt, foretas en grundig analyse av markedssituasjonen før og etter foretakssammenslutningen. I en slik vurdering vil blant annet graden av konsentrasjon, konkurransenærhet, responsmuligheter, etableringshindringer og potensiell konkurranse samt kjøpermakt være relevante momenter. Utredning av faktum i saken kan være krevende og innebærer omfattende informasjonsinnhenting fra sakens parter og fra tredjeparter.

Når det stilles vilkår for gjennomføringen av vedtaket etter § 16 første ledd, kan Konkurransetilsynet oppnevne en forvalter til å bistå med gjennomføringen av vedtaket, jf. § 16 fjerde ledd første punktum. Problemstillinger knyttet til forvalter vil kunne påklages som en del av tilsynets vedtak i saken, på samme måte som det foreligger klagerett på øvrige vilkår i vedtaket.

Etter § 16 annet ledd skal Konkurransetilsynet fatte vedtak om å godkjenne en foretakssammenslutning på vilkår foreslått av melder dersom tilsynet finner at de tiltak som foreslås, vil avbøte de konkurransebegrensende virkningene foretakssammenslutningen kan føre til. Konkurransetilsynet har anledning til å fatte vedtak om avhjelpende tiltak som foreslått av melder, uten at tilsynet fullt ut har utredet saken og gjennomført en analyse av transaksjonens konkurransemessige virkninger. Det er tilstrekkelig at Konkurransetilsynet finner at tiltaket avbøter de konkurransebegrensende virkningene foretakssammenslutningen kan føre til.3

Dersom det fremsettes forslag om avhjelpende tiltak, kan fristene for saksbehandlingen forlenges, jf. konkurranseloven § 20. Når forslaget fremsettes innen 20 virkedager fra Konkurransetilsynet mottok melding, forlenges fristen for fase I med 10 virkedager, til 35 virkedager. Dersom melder fremsetter forslag om avhjelpende tiltak senere enn 55 virkedager fra meldingen er mottatt, forlenges Konkurransetilsynets frist tilsvarende, jf. § 20 fjerde ledd annet punktum.4 Dersom det er fremsatt et forslag om avhjelpende tiltak etter at Konkurransetilsynet har lagt frem begrunnet forslag til forbudsvedtak, kan fristen for å treffe vedtak forlenges med 15 virkedager.

Konkurransetilsynet kan knytte forpliktelser til vedtak for å sikre at vilkår foreslått av melder blir oppfylt, jf. § 16 annet ledd annet punktum. Konkurransetilsynet kan også oppnevne en forvalter til å bistå ved gjennomføring av vedtak om avhjelpende tiltak, etter forslag fra melder, jf. § 16 fjerde ledd annet punktum. Det følger av bestemmelsens forarbeider at det er opp til melder å foreslå en forvalter i saker om avhjelpende tiltak.5 Konkurransetilsynet vil eventuelt kunne påpeke at det avhjelpende tiltaket ikke kan godtas dersom det ikke inneholder en slik ordning, og det vil følge av tilsynets myndighet til å avvise tiltaket som utilstrekkelig at det kan nekte å godkjenne en foreslått forvalter.

2.1.3 Pålegg om meldeplikt i fusjonssaker

Konkurranseloven § 18 annet ledd innebærer som nevnt at meldeplikten for foretakssammenslutninger bare gjelder for transaksjoner som overstiger visse terskelverdier.

Konkurransetilsynet har likevel anledning til å pålegge meldeplikt for transaksjoner som er under terskelverdiene, når tilsynet finner rimelig grunn til å anta at konkurransen påvirkes, eller dersom det foreligger særlige hensyn, jf. § 18 tredje ledd. Pålegg om meldeplikt kan også gis for erverv av andeler i foretak, jf. § 18 femte ledd.

2.1.4 Opphør av ulovlig atferd

Ved overtredelse av forbudene i konkurranseloven § 10 om konkurransebegrensende avtaler mellom foretak, § 11 om utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling eller forskrift gitt i medhold av § 14 kan Konkurransetilsynet i henhold til § 12 første ledd pålegge opphør av overtredelsen. Et slikt pålegg kan omfatte ethvert tiltak som er nødvendig for å bringe overtredelsen til opphør. Strukturelle tiltak kan bare pålegges dersom det ikke finnes like effektive atferdsregulerende tiltak, eller dersom et atferdsregulerende tiltak vil være mer byrdefullt for foretaket.

Konkurransetilsynet har også adgang til å treffe midlertidig pålegg om opphør for et begrenset tidsrom, jf. § 12 femte ledd. Forholdsmessigheten av et slikt vedtak skal vurderes, og den som vedtaket retter seg mot, må ikke påføres skade eller ulempe som står i åpenbart misforhold til de hensyn vedtaket skal ivareta. Et midlertidig vedtak kan også forlenges dersom faren for konkurransen består.

Etter § 12 tredje ledd kan Konkurransetilsynet fatte vedtak om bindende avhjelpende tiltak i saker som kan ende med vedtak etter § 12 første ledd, dersom foretaket selv tilbyr slike avhjelpende tiltak.

Vedtak om avhjelpende tiltak etter § 12 tredje ledd kan fattes før Konkurransetilsynet har gjort en fullstendig vurdering av de konkurransemessige virkningene av foretakets atferd, jf. § 12 tredje ledd annet punktum. Konkurransetilsynet skal i vedtaket gi en vurdering av foretakets atferd, og det må fremgå av begrunnelsen at tiltaket som gjøres bindende, er egnet og nødvendig for å avhjelpe de konkurransemessige problemene som Konkurransetilsynet har funnet. I vedtaket skal Konkurransetilsynet ikke ta stilling til om det har vært, eller fremdeles pågår, en overtredelse av atferdsreglene. Det skal imidlertid fremgå av vedtaket at Konkurransetilsynet ikke vil gå videre med saken etter § 12 første ledd eller § 29 dersom tiltakene gjennomføres.

2.1.5 Vedtak etter EØS-konkurranseloven

Konkurransetilsynet har i henhold til EØS-konkurranseloven § 6, jf. § 7 første ledd, både kompetanse og plikt til å anvende EØS-avtalen artikkel 53 eller 54 ved overtredelser av konkurranseloven § 10 eller § 11 der handelen mellom Norge og andre EØS-land kan bli merkbart påvirket. I vurderingen av om samhandelsvilkåret er oppfylt, henter Konkurransetilsynet veiledning fra EFTAs overvåkningsorgans kunngjøring om begrepet påvirkning av handelen i EØS-avtalen artikkel 53 og 54.6

Når Konkurransetilsynet kommer til at samhandelsvilkåret er oppfylt i en sak som gjelder overtredelse av konkurranseloven § 10 eller § 11, skal tilsynet også anvende EØS-avtalen artikkel 53 eller 54. Konkurransetilsynets håndheving av forbudsbestemmelsene i EØS-avtalen artikkel 53 og artikkel 54 følger av konkurranseloven § 9 første ledd bokstav d, jf. EØS-konkurranseloven § 1. Saker etter disse bestemmelsene følger konkurranselovens regler om saksbehandling, sanksjonering og overprøvelse, jf. EØS-konkurranseloven § 6 første ledd. Klagenemnda vil dermed få vedtakskompetanse i henhold til EØS-avtalens konkurranseregler gjennom de lovbestemmelser som foreslås i kapittel 12.

For vedtak om brudd på EØS-avtalen hvor det ilegges overtredelsesgebyr, foreligger det ikke klagerett. Dersom saken skal overprøves, må den bringes inn for domstolene. I punkt 2.3.1 og 2.4 vil det redegjøres nærmere for domstolsprøving av Konkurransetilsynets vedtak om overtredelsesgebyr.

2.1.6 Partsinnsyn og offentlig innsyn

Krav om innsyn fra parter og tredjeparter er i hovedsak regulert i forvaltningsloven og offentleglova. Forvaltningsloven regulerer adgangen til partsinnsyn i §§ 18 og 19 og adgangen til klage i § 21. Offentleglova § 3 slår fast hovedregelen om innsynsadgang for alle. Kapittel 3 inneholder en rekke bestemmelser som gjør unntak fra dette utgangspunktet, og kapittel 4 regulerer saksbehandling og klage.

Når det gjelder fusjonssaker, er det de vanlige reglene om innsyn som gjelder, jf. forvaltningsloven §§ 18 og 19 vedrørende partsinnsyn og offentleglova vedrørende offentlig innsyn.

Konkurranseloven inneholder særlige unntak fra retten til innsyn i overtredelsessaker, jf. §§ 26, 27 og 27 a. Det er etablert unntak fra offentleglova i overtredelsessaker så lenge saken ikke er avsluttet, for å ivareta hensyn til etterforskningen eller tredjeperson, jf. § 26 første ledd. I tillegg er dokumenter Konkurransetilsynet mottar i forbindelse med en lempningssøknad, unntatt fra offentleglova også etter at saken er avsluttet, for å sikre kildenes identitet og foretakenes skylderklæringer i slike lempningssøknader. Begge unntaksregler tar med andre ord sikte på å effektivisere konkurransemyndighetenes etterforskning av overtredelsessaker.

På den annen side inneholder § 27 a annet ledd en bestemmelse som utvider adgangen til innsyn i taushetsbelagte opplysninger i overtredelsessak dersom det foreligger rettslig interesse og innsyn ikke vil virke urimelig. Denne utvidede innsynsretten inntrer først når Konkurransetilsynet har truffet vedtak om at en overtredelse foreligger. Bestemmelsen er gitt for å legge til rette for informasjonsinnhenting i forbindelse med privatrettslige søksmål, og derigjennom også for å effektivisere konkurranseretten. Taushetsplikten knyttet til kilders identitet og skylderklæringer i lempningssøknader er imidlertid absolutt, og det kan ikke kreves innsyn i slike opplysninger i henhold til § 27 a annet ledd.

2.1.7 Pålegg om å gi opplysninger

Konkurransetilsynet kan kreve opplysninger fra enhver dersom tilsynet trenger dette for å utføre sine gjøremål etter loven eller for å oppfylle Norges avtaleforpliktelser overfor en fremmed stat eller en internasjonal organisasjon, jf. konkurranseloven § 24.

Bestemmelsen er sentral i Konkurransetilsynets saksbehandling og benyttes i stor utstrekning for å innhente informasjon fra parter og tredjeparter. Bestemmelsen gjelder for alle sakstyper og på alle trinn i saksbehandlingen, herunder ved utredning av fusjonssaker, i saker om mulig overtredelse av konkurranseloven og når tilsynet gjennomfører generelle markedsundersøkelser.

Konkurransetilsynet kan kreve opplysningene gitt skriftlig eller muntlig innen en fastsatt frist, og informasjonen kan nedtegnes og lagres som forklaringsopptak. Tilsynet kan også kreve utlevert bærere av informasjon. Utfyllende regulering er gitt i forskrift om opplysningsplikt og bevissikring.7 Pålegg om å gi opplysninger er prosessledende avgjørelse, og ikke enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Det foreligger likevel klagerett på slike avgjørelser, jf. forvaltningsloven § 14.

2.1.8 Vedtak om tvangsmulkt

Etter konkurranseloven § 28 kan Konkurransetilsynet vedta løpende tvangsmulkt for å sikre at enkeltvedtak i medhold av loven og pålegg om opplysningsplikt i medhold av § 24 etterleves. Tilsynet kan bestemme når mulkten begynner å løpe, samt at mulkten skal fortsette å løpe inntil forholdet er rettet. Det er ikke blitt fattet noen vedtak etter denne bestemmelsen siden konkurranselovens ikrafttredelse i 2004.

2.1.9 Vedtak etter patentloven

Konkurransetilsynet kan i medhold av patentloven §§ 45 til 49, jf. § 50 a, fatte vedtak om tvangslisens. En tvangslisens er en tillatelse til å utnytte en patentert oppfinnelse uten samtykke fra den som eier patentet.

Konkurransetilsynet kan tilkjenne tvangslisens dersom den patenterte oppfinnelsen ikke er tatt i bruk etter en viss periode, dersom patentretten blir brukt på en måte som reduserer konkurransen vesentlig, dersom oppfinnelsen ble tatt i bruk uten kunnskap om at det var søkt patent, dersom oppfinnelsen representerer et viktig teknisk fremskritt av vesentlig verdi, eller dersom tvangslisens er påkrevd av hensyn til viktige allmenne interesser.

Den som søker om tvangslisens, må betale et gebyr på 10 000 kroner. Formålet med gebyrkravet er å redusere unødige søknader. I vedtak om tvangslisens skal det fastsettes i hvilket omfang oppfinnelsen skal kunne brukes, og hvilket vederlag rettighetshaveren skal få for dette.

2.1.10 Vedtak etter pristiltaksloven

Pristiltaksloven gir hjemmel til prisregulering når det er nødvendig for å fremme en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling. Konkurransetilsynet kan fatte vedtak om maksimalpriser, minstepriser, prisstopp, prisberegninger, rabatter, maksimalavanser, leverings- og betalingsvilkår og andre bestemmelser om priser, fortjenester og forretningsvilkår eller pålegge meldeplikt for endringer i slike forhold.

Med hjemmel i pristiltaksloven § 1 fastsetter Konkurransetilsynet vedtak om maksimalpriser for drosjekjøring i områder uten konkurranse. Slike vedtak pålegger et ubestemt antall personer plikter, og vedtas derfor i forskrifts form.8 Ettersom det ikke er klagerett på forskrifter, vil ikke vedtakelsen av disse være gjenstand for overprøving av departementet. Dersom Konkurransetilsynet skulle fatte enkeltvedtak i medhold av pristiltaksloven § 1, vil berørte parter derimot ha klagerett.

Konkurransetilsynet har også hjemmel til å håndheve bestemmelsen om urimelige priser og forretningsvilkår i pristiltaksloven § 2, jf. § 3. Konkurransetilsynets oppgave er å kontrollere at § 2 overholdes. Tilsynet pålegger ikke opphør av eventuelle overtredelser, og ilegger ikke tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr, men begrenser seg til å innhente opplysninger for å kunne vurdere om forholdet antas å være i strid med pristiltaksloven § 2, og om forholdet skal anmeldes til politiet med sikte på straff i medhold av § 4. Avgjørelser om å avslutte saker knyttet til pristiltaksloven § 2 kan ikke påklages.

2.1.11 Vedtak om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

Det følger av forvaltningsloven § 36 at en part skal tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret et vedtak til partens gunst, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.

Hovedregelen etter forvaltningsloven § 36 tredje ledd er at det er klageinstansen som skal avgjøre hvorvidt en part skal få dekning for sakskostnader. Avgjørelsen ligger imidlertid til underinstansen når denne fatter nytt vedtak i saken. Dette innebærer at det i de fleste tilfellene er klageinstansen, ikke Konkurransetilsynet, som fatter vedtak om dekning av sakskostnader. Vedtak om sakskostnader kan påklages, jf. forvaltningsloven § 36 tredje ledd fjerde punktum.

2.1.12 Vedtak om avvisning m.m.

Det følger av forvaltningsloven § 2 tredje ledd at også avgjørelser som gjelder avvisning av en sak eller bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak, skal regnes som enkeltvedtak. Det vil dermed være klagerett på slike avgjørelser. Regelen dekker for eksempel vedtak om avvisning av klager som anses kommet inn for sent, eller avvisning av klager på grunn av manglende rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven §§ 28 til 31.

2.2 Saksbehandlingsreglene for vedtak og avgjørelser som overprøves ved forvaltningsklage

2.2.1 Innledning

Utgangspunktet ved klagesaksbehandlingen er at reglene i forvaltningsloven kommer til anvendelse. Dette innebærer blant annet at enkeltvedtak kan påklages av part eller annen med rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28, og at det foreligger en alminnelig klagefrist på tre uker, jf. § 29. Videre er utgangspunktet at klageinstansen kan prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter, jf. § 34. Klagesaksbehandlingen for prosessledende avgjørelser i form av pålegg om å gi opplysninger etter konkurranseloven § 24 reguleres av forvaltningsloven § 14, som blant annet fastsetter en kortere klagefrist.

Det er gitt enkelte særregler i konkurranseloven som avviker fra forvaltningsloven. I det følgende vil det redegjøres for hvordan regulering av klagesaksbehandlingen i konkurransesaker avviker fra reguleringen etter forvaltningsloven.

2.2.2 Saksbehandlingen ved klage på fusjoner og oppkjøp

2.2.2.1 Klagefrist, klagerett og saksforberedelse i klagesak

For vedtak i saker om fusjoner og oppkjøp er det gitt særlige regler om klage og oppheving i konkurranseloven § 20 a. Det fremgår at klage må fremsettes innen 15 virkedager, og at reglene om klage i forvaltningsloven kapittel VI gjelder så langt de passer.

Konkurranseloven § 20 a regulerer ikke utgangspunktet for fristen eller hvorvidt det kan gis oppfriskning. Bestemmelsens ordlyd tilsier at disse spørsmålene avgjøres etter forvaltningslovens regulering. Utgangspunktet for fristberegningen blir dermed «det tidspunkt underretning om vedtaket er kommet frem til vedkommende part», tilsvarende reguleringen i forvaltningsloven § 29 første ledd. Videre skal forvaltningslovens regulering av når klagen må være fremsatt, samt oppfriskning ved oversittelse av klagefristen i §§ 30 og 31 gjelde så langt de passer.

Enkeltvedtak kan påklages av en «part eller annen med rettslig klageinteresse», jf. forvaltningsloven § 28. Ordlyden i konkurranseloven § 20 a gir ikke anvisning på noen særregulering i saker om fusjoner og opphør. Bestemmelsen om at reglene om klage i forvaltningsloven gjelder så langt de passer, taler for at det ikke bare foreligger klagerett for parter, men også tredjeparter med rettslig klageinteresse.

Uttalelser i forarbeidene taler likevel for at det i utgangspunktet bare er sakens parter som vil ha klagerett.9 Det fremgår at tredjepart etter departementets syn ikke vil ha klagerett verken på Konkurransetilsynets beslutning om ikke å gripe inn mot en foretakssammenslutning eller på vedtak om avhjelpende tiltak som tredjepart mener ikke går langt nok i å avbøte konkurranseproblemet.

Ved Konkurransetilsynets saksforberedelse i klagesak kommer forvaltningsloven § 33 til anvendelse så langt den passer. Konkurransetilsynet plikter imidlertid å bringe klagen inn for departementet senest 15 virkedager etter at den er mottatt. Regelen pålegger en mer absolutt frist enn forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, hvor det fremgår at klagen oversendes «så snart saken er tilrettelagt».

2.2.2.2 Departementets klagebehandling

Departementet må treffe vedtak i klagesaken innen 60 virkedager etter at klagen er mottatt. For øvrig gjelder reglene om klage i forvaltningsloven kapittel VI så langt de passer.

Ved klage over vedtak om forbud mot foretakssammenslutning etter konkurranseloven § 16 første ledd reguleres departementets kompetanse ved klagebehandlingen av forvaltningsloven § 34. Departementet kan prøve alle sider av saken og ta hensyn til nye omstendigheter, jf. § 34 annet ledd. Herunder kan departementet ta opp forhold som ikke er berørt av klager. Departementet har selvstendig utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17.

Ved klage over vedtak om avhjelpende tiltak kan departementets vedtak bare gå ut på å oppheve eller stadfeste Konkurransetilsynets vedtak. Det følger av forarbeidene at rammen for departementets klagebehandling ligger i tilsynets hjemmel til å fatte vedtak etter konkurranseloven § 16 annet ledd, herunder den begrensede utredningsplikten som ligger i bestemmelsen.10 Rammen for klagebehandlingen må også sees i sammenheng med at parten selv har fremsatt tilbudet om avhjelpende tiltak som ligger til grunn for vedtaket. Departementets klagebehandling vil derfor være begrenset til å prøve om Konkurransetilsynets vedtak er gyldig, og klagebehandlingen vedrørende vedtak om avhjelpende tiltak er således mer begrenset enn hva som ellers følger av forvaltningsloven § 34 siste ledd. Klager på vedtak om avhjelpende tiltak kan således begrunnes med at Konkurransetilsynet ikke hadde hjemmel til å gripe inn fordi transaksjonen ikke kan føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen, saksbehandlingsfeil, eller at det avhjelpende tiltaket er uforholdsmessig inngripende overfor melder.11

Dersom departementet opphever et vedtak om avhjelpende tiltak fordi foretakssammenslutningen ikke kan føre til eller forsterke en vesentlig begrensning av konkurransen, er saken endelig avgjort, jf. § 20 a annet ledd første punktum.

Dersom vedtaket oppheves på annet grunnlag, kan Konkurransetilsynet fatte nytt vedtak etter § 20 første ledd, jf. § 20 a annet ledd. Snarest mulig, og senest 45 virkedager fra vedtaket ble opphevet, må tilsynet fremlegge begrunnet forslag om forbudsvedtak eller fatte nytt vedtak som tillater foretakssammenslutningen på vilkår foreslått av melderne. Dersom forslaget fra melderne fremsettes senere enn 35 virkedager fra opphevingen av vedtaket, forlenges Konkurransetilsynets frist tilsvarende.

2.2.2.3 Overprøving av Kongen i statsråd

Konkurransetilsynets inngrepsvedtak kan også overprøves av Kongen i statsråd, jf. konkurranseloven § 21. Dette innebærer at Kongen i statsråd kan tillate en foretakssammenslutning eller et erverv av andeler som Konkurransetilsynet har grepet inn mot etter § 16 og § 16 a, og at det kan settes vilkår for en slik tillatelse. Avgjørelsen kan fattes på politisk grunnlag, i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Når vilkårene etter § 16 eller § 16 a er oppfylt, kan Kongen i statsråd også vedta inngrep mot en foretakssammenslutning samt pålegge meldeplikt i medhold av § 18.

For vedtak som fattes av Kongen i statsråd, gjelder ikke saksbehandlingsfristene som gjelder for Konkurransetilsynet og departementet i henhold til konkurranseloven § 20 og 20 a. Adgangen til å gripe inn ved vedtak fattet av Kongen i Statsråd faller bort tolv måneder etter at endelig avtale er inngått eller kontroll er ervervet.

2.2.3 Saksbehandlingen ved klage på pålegg om opphør av overtredelse

2.2.3.1 Klagefrist, klagerett og saksforberedelse i klagesak

Også for Konkurransetilsynets pålegg om opphør av ulovlig atferd i medhold av § 12 første ledd eller midlertidig vedtak etter § 12 femte ledd er utgangspunktet at forvaltningslovens regler kommer til anvendelse ved klagebehandlingen. Det foreligger ingen særregulering av klagefristen i konkurranseloven, og det er dermed den alminnelige klagefristen på tre uker etter forvaltningsloven § 29 som gjelder.

Konkurranseloven § 12 inneholder ikke noen særregulering som begrenser kretsen av klageberettigede. Siden forvaltningslovens regler om klage skal gjelde så langt de passer, blir utgangspunktet at vedtaket kan påklages av en «part eller annen med rettslig klageinteresse», jf. forvaltningsloven § 28. Det uttales i forarbeidene at tredjepersoner sjelden antas å ha rettslig interesse i en klage, siden vedtaket er rettet fremover. Videre fremgår det av forarbeidene:

«Både partene, i den utstrekning de måtte angre, og tredjepersoner som berøres tilstrekkelig direkte skal, etter utvalgets forslag, kunne påklage vedtaket etter vanlige regler.»12

Utvalget legger således til grunn at det i større grad vil foreligge rettslig klageinteresse med tilhørende klagerett i saker som gjelder pålegg om overtredelse, enn det som er tilfellet i fusjonssakene, jf. punkt 2.2.2.1 over. Utvalget legger til grunn at spørsmålet om rettslig klageinteresse må løses på bakgrunn av de generelle reglene om dette i forvaltningsloven.

Tredjeperson med rettslig interesse, som mener at tiltakene ikke går langt nok i å eliminere skadevirkninger på konkurransen, kan også bringe saken inn for de alminnelige domstolene med påstand om at det fortsatt foreligger en overtredelse.

2.2.3.2 Departementets klagebehandling

Det foreligger ingen særregler om klage over pålegg om opphør etter konkurranseloven § 12 første ledd eller midlertidig vedtak etter femte ledd, og forvaltningslovens regler kommer derfor til anvendelse på vanlig måte ved klage på slike vedtak.

Når det fattes vedtak etter § 12 første ledd, vil det kunne fattes vedtak om overtredelsesgebyr med det samme. I praksis har det ikke forekommet at et vedtak som pålegger opphør, påklages, dersom saken også gjelder vedtak om overtredelsesgebyr. Vedtak om overtredelsesgebyr kan overprøves av tingretten, jf. mer om dette i punkt 2.3.1 under.

Det fremgår av konkurranseloven § 12 tredje ledd siste punktum at det også er klageadgang over Konkurransetilsynets vedtak om avhjelpende tiltak i en potensiell overtredelsessak. Et slikt vedtak innebærer at Konkurransetilsynet avslutter en mulig overtredelsessak basert på tiltak som foreslås av melder. Konkurransetilsynet kan også oppnevne en forvalter til å bistå ved gjennomføringen etter forslag fra foretakene. Oppnevningen av forvalter inngår da som et vilkår for vedtaket om avhjelpende tiltak og kan påklages som del av en eventuell klage over vedtaket.

Klage på vedtak om avhjelpende tiltak fremstår ikke veldig praktisk siden slike vedtak fattes etter dialog mellom Konkurransetilsynet og partene, og partene selv har foreslått de avhjelpende tiltakene.

Ved en eventuell klage kan departementet oppheve eller stadfeste Konkurransetilsynets vedtak, jf. konkurranseloven § 12 tredje ledd siste punktum. Klagebehandlingen er således mer begrenset enn hva som følger av forvaltningsloven § 34 siste ledd, der klageorganet kan erstatte førsteinstansens vedtak med sitt eget. Departementet skal prøve alle klagegrunner som kan føre til at vedtaket blir ugyldig. Departementet kan således prøve om atferden tiltaket er rettet mot, vil kunne ende med vedtak etter § 12 første ledd. I denne forbindelse er det ikke nødvendig å gjøre en fullstendig vurdering av inngrepsvilkåret, jf. § 12 tredje ledd annet punktum. Rammene for klagebehandlingen ligger i Konkurransetilsynets hjemmel til å fatte vedtak etter § 12 tredje ledd, herunder den begrensede utredningsplikten Konkurransetilsynet vil ha i overtredelsessaker hvor det blir enighet om avhjelpende tiltak. Departementet må ved klagebehandlingen vurdere faktum på klagebehandlingstidspunktet. Departementet skal prøve om vedtaket lider av saksbehandlingsfeil eller andre mangler som leder til ugyldighet, blant annet om tiltakene går for langt. Departementet kan også i sin prøving kontrollere at Konkurransetilsynet har vurdert virkningene av de foreslåtte tiltakene for tredjepersoner,13 og om tilsynet har vurdert om tiltakene er egnet og nødvendige, samt at denne vurderingen fremkommer av tilsynets begrunnelse.

Dersom resultatet av klagebehandlingen er at Konkurransetilsynets vedtak stadfestes, er rettstilstanden for de berørte partene uendret. Dersom departementets vedtak går ut på å oppheve Konkurransetilsynets vedtak uten at et nytt vedtak er utelukket, må partene i vedtaket velge om de vil presentere et nytt tilbud om avhjelpende tiltak for tilsynet. I et slikt tilfelle kan Konkurransetilsynet selv bestemme om det vil prioritere fortsatt utredning av saken.

Når Konkurransetilsynet ikke godtar et tilbudt avhjelpende tiltak, kan avgjørelsen ikke påklages, jf. bestemmelsens forarbeider.14

2.2.3.3 Overprøving av Kongen i statsråd

I medhold av konkurranseloven § 13 kan Konkurransetilsynets vedtak i forbudssaker overprøves av Kongen i statsråd. Dette innebærer at Kongen i statsråd kan tillate atferd i strid med forbudene i §§ 10 eller 11, gi pålegg eller omgjøre Konkurransetilsynets vedtak etter § 12 første ledd i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. En tillatelse til atferd i strid med §§ 10 eller 11 har ingen virkning for overtredelser av lovens forbud eller vedtak truffet i medhold av loven før tillatelsen blir gitt. Dersom saken gjelder en overtredelse av §§ 10 eller 11 der samhandelen påvirkes, slik at det også vil foreligge brudd på EØS-avtalen artikkel 53 eller 54, skal konkurransemyndighetene også anvende EØS-avtalens bestemmelser, jf. EØS-konkurranseloven § 7. Dette innebærer at det i saker med samhandelspåvirkning uansett vil være plikt til å anvende EØS-avtalens bestemmelser dersom brudd på §§ 10 eller 11 konstateres. Slik atferd kan Kongen i statsråd derfor ikke tillate.

2.2.4 Saksbehandlingen ved klage på pålegg om opplysningsplikt

Det foreligger klagerett på Konkurransetilsynets prosessledende avgjørelser om opplysningsplikt, jf. forskrift om opplysningsplikt og bevissikring § 1 samt forvaltningsloven § 14. Klage kan fremsettes muntlig. Klagefristen er straks når den pålegget gjelder, er til stede, ellers tre dager. Opplysningene kan kreves gitt før klagesaken er avgjort, dersom Konkurransetilsynet finner dette påtrengende nødvendig for å gjennomføre sine oppgaver etter loven.

Forvaltningsloven § 14 krever at hjemmelen for pålegget må oppgis, og den pålegget rettes mot, kan klage dersom vedkommende mener han ikke har plikt eller lovlig adgang til å gi opplysningene. Det er således kun lovligheten av pålegget som kan påklages. Dette innebærer at det kun skal vurderes om det foreligger saksbehandlingsfeil, om pålegget er uhjemlet, om det foreligger myndighetsmisbruk, eller om den pålegget retter seg mot, ikke kan etterkomme pålegget uten å bryte taushetsplikt. Det frie forvaltningsskjønnet med hensyn til Konkurransetilsynets vurdering av behovet for pålegget skal dermed ikke overprøves.

2.3 Overprøving i domstolen

2.3.1 Vedtak om overtredelsesgebyr

Konkurranseloven § 29 gir Konkurransetilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for visse brudd på konkurranseloven. Ved fastsettelse av gebyrets størrelse skal det særlig legges vekt på foretakets omsetning, overtredelsens grovhet og varighet samt lempning, jf. § 29 annet ledd. Vedtak om overtredelsesgebyr kan ikke påklages til departementet. Vedtakene overprøves av domstolene, og søksmålsfristen er seks måneder fra partene mottok vedtaket. Bare foretak eller sammenslutninger av foretak kan ilegges overtredelsesgebyr, og kun dersom overtredelsen er forsettlig eller uaktsom. Sanksjonsformen bygger på det reaksjonsmiddel som finnes i EU/EØS-retten, jf. nærmere om dette i bestemmelsens forarbeider.15

Videre fremgår det av bestemmelsens forarbeider at overtredelsesgebyr vurderes som et sivilrettslig sanksjonsmiddel, men er å anse som straff i henhold til EMK artikkel 6.

I forbindelse med en sak om overtredelsesgebyr kan Konkurransetilsynet som nevnt vedta lempning av gebyret. Vedtaket kan gjelde hel lempning i henhold til konkurranseloven § 30 (fullt fritak for gebyr eller amnesti) eller delvis lempning i henhold til konkurranseloven § 31 (delvis fritak for gebyr). Et foretak som oppfyller vilkårene, har krav på lempning. Dette følger av ordlyden «skal gis», jf. §§ 30 og 31 sammenholdt med forarbeidene.16 Utfyllende bestemmelser er gitt i forskrift 11. desember 2013 nr. 1465 om utmåling og lempning av overtredelsesgebyr.

2.3.2 Vedtak om partsinnsyn i overtredelsessaker

Konkurranseloven § 26 annet ledd regulerer partsinnsyn i overtredelsessaker. Bestemmelsen gir grunnlag for å avslå slikt innsyn ved fare for etterforskningen eller tredjeperson. Videre fastsetter bestemmelsen at forvaltningsloven § 19 skal gjelde tilsvarende. Bestemmelsen i forvaltningsloven innskrenker parters adgang til innsyn i visse typer opplysninger, blant annet begrenses kravet på innsyn i forretningshemmeligheter.

Avslag på innsyn som er fattet i medhold av konkurranseloven § 26 annet ledd, kan ikke påklages til departementet, uavhengig av om Konkurransetilsynets begrunnelse for å avslå innsyn er hensynet til etterforskningen, tredjeperson, forretningshemmeligheter eller andre grunnlag som nevnes i forvaltningsloven § 19.17 Spørsmålet om innsyn i slike saker kan kreves avgjort av retten ved kjennelse.

2.4 Saksbehandlingsreglene for vedtak domstolen overprøver

2.4.1 Innledning

For den gruppen av vedtak som direkte er gjenstand for rettslig overprøving, gjelder i utgangspunktet tvisteloven så langt den passer. Konkurranseloven inneholder imidlertid noen særlige regler for domstolens prøving av vedtak om overtredelsesgebyr som gjennomgås under.

2.4.2 Søksmålsfrist

Søksmålsfristen for vedtak om overtredelsesgebyr er seks måneder fra partene mottok vedtaket, jf. konkurranseloven § 29 tredje ledd femte punktum. Mulighet for oppfriskning ved fristoversittelse reguleres av tvisteloven §§ 16-12 til 16-14.

2.4.3 Domstolens overprøvingskompetanse

I saker om overtredelsesgebyr kan retten prøve alle sider av saken, jf. § 29 tredje ledd syvende punktum. Det følger av bestemmelsens forarbeider at domstolens kompetanse i slike saker tilsvarer departementets kompetanse som klageorgan i tradisjonelle forvaltningssaker.18

Høyesterett har avklart at det kreves klar sannsynlighetsovervekt for ileggelse av overtredelsesgebyr etter konkurranseloven § 29, og det samme beviskravet gjelder ved vurdering av skyldgraden som ledd i utmålingen av reaksjonen.19

Når en sak bringes inn for domstolene, har retten altså kompetanse til å prøve alle sider av saken og treffe realitetsavgjørelse. Et slikt unntak fra den alminnelige regelen om domstolens begrensende prøvingsintensitet knyttet til forvaltningsvedtak gjør seg også gjeldende på andre rettsområder der forvaltningen ilegger overtredelsesgebyr.20

EMK stiller visse krav til saksbehandlingen (rettergangen) for en administrativ sanksjon som utgjør straff i konvensjonens forstand. Betydningen av dette kravet når det gjelder opprettelsen av et uavhengig klageorgan, gjennomgås nærmere under punkt 3.2.

Sanksjonslovutvalget21 drøftet domstolenes prøvelsesrett ved ileggelse av overtredelsesgebyr og påpekte at i saker som utgjorde straffsiktelse etter EMK artikkel 6, vil det være krav om full kompetanse i domstolsprøvingen.

Regelen i konkurranseloven § 29 tredje ledd syvende punktum er i samsvar med dette.

Bøteutmåling i EU-retten overprøves på tilsvarende måte. Det fremgår av TEUV artikkel 261 at den europeiske unions domstol har full domsmyndighet («unlimited jurisdiction») med hensyn til de tvangsmidler som forordningene fastsetter. Domstolens overprøvingskompetanse vedrørende bøter reguleres av rådsforordning (EF) nr. 1/2003 artikkel 31, der det fremgår at

«Domstolen har fuld prøvelsesret med hensyn til klager over beslutninger, hvorved Kommissionen fastsætter en bøde eller en tvangsbøde. Den kan ophæve, nedsætte eller forhøje den pågældende bøde eller tvangsbøde.»

Dette er også i samsvar med kravene om kompetanse ved domstolsprøvingen etter EMK artikkel 6.

TEUV artikkel 261 kan sammenlignes med ODA-avtalen artikkel 35. Bestemmelsen lyder:

«EFTA-domstolen skal ha full domsmyndighet når det gjelder sanksjoner som ilegges av EFTAs overvåkingsorgan.»

ODA-avtalen artikkel 31 tilsvarer rådsforordning (EF) nr. 1/2003 artikkel 31.

2.5 Konkurransetilsynets avgjørelser som ikke utløser klagerett

2.5.1 Konkurransetilsynets avgjørelser av spørsmål om unntak fra gjennomføringsforbudet

Meldepliktige foretakssammenslutninger kan ikke lovlig gjennomføres før Konkurransetilsynet har avsluttet behandlingen av saken, jf. konkurranseloven § 19 første ledd. Det samme gjelder foretakssammenslutninger der Konkurransetilsynet har pålagt meldeplikt i medhold av § 18 tredje eller femte ledd, melding er gitt etter § 18 sjette ledd eller meldeplikten følger av forskrift gitt etter § 18 niende ledd. I medhold av konkurranseloven § 19 annet ledd har Konkurransetilsynet hjemmel til å gjøre unntak fra gjennomføringsforbudet etter søknad fra melderne. En slik avgjørelse vil innebære at transaksjonen lovlig kan gjennomføres før tilsynet har ferdigbehandlet saken. Det følger av bestemmelsens forarbeider at slike avgjørelser ikke utgjør enkeltvedtak, og at forvaltningslovens regler om klage ikke gjelder.22 Dersom tilsynet mottar en anmodning om å gjøre unntak fra gjennomføringsforbudet, kan tilsynet avslå dette uten noen nærmere begrunnelse og uten at partene kan klage over beslutningen.

2.5.2 Konkurransetilsynets avgjørelser om ikke å treffe vedtak etter henvendelse om mulig overtredelse

Enhver kan kontakte Konkurransetilsynet med informasjon om en mulig overtredelsessak. Slike henvendelser kan gjelde tips om mulig overtredelse. Konkurransetilsynet vil i så fall ha taushetsplikt om tipsers identitet, jf. konkurranseloven § 27 første ledd. Henvendelsene kan også finne sted ved at det åpent tas kontakt med tilsynet med en anmodning om at tilsynet pålegger opphør av overtredelse etter konkurranseloven § 12. Det er den som henvender seg til tilsynet, som avgjør om henvendelsen skal anses som et tips eller en åpen anmodning.23

Når Konkurransetilsynet mottar en henvendelse om mulig overtredelse, vil tilsynet gjøre en vurdering av i hvilken grad det skal iverksettes videre undersøkelser. Spørsmålet om prioritering av tilsynets ressurser er relevant i denne forbindelse. Det foreligger ikke klagerett på tilsynets avgjørelse om ikke å gå videre med en sak. Slik klagerett fulgte tidligere av konkurranseloven § 12 tredje ledd, men bestemmelsen ble endret 1. januar 2014 slik at det ikke lenger foreligger klagerett.

Det kan tenkes at tilsynets unnlatelse av å treffe vedtak i en sak kan utgjøre et enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. I så tilfelle må det foreligge konkrete forhold ved den aktuelle saken som gjør det mulig å slå fast at unnlatelse av å treffe vedtak er bestemmende for rettigheter og plikter til en eller flere bestemte personer.

Dette temaet ble drøftet i NOU 2003: 12, hvor det uttales på s. 157:

«Hvorvidt det er et vedtak i forvaltningslovens forstand når et forvaltningsorgan unnlater å påby at en ulovlig atferd skal opphøre etter oppfordring fra en som mener seg berørt, vil bero på en konkret fortolkning av loven. Hvis loven ikke sier noe, vil utgangspunktet være at det å unnlate å ta opp en sak ikke representerer et vedtak i forvaltningslovens forstand. Også kravet til at avgjørelsen skal være bestemmende for rettigheter og plikter innebærer at det å ikke gå videre med en sak, normalt ikke vil være et vedtak. Hvis forvaltningen unnlater å gripe inn i en rettssituasjon, er det jo ikke forvaltningens avgjørelse som bestemmer rettsstillingen, men de rettsregler som allerede gjelder.»

Etter dette legger utvalget til grunn at tilsynets unnlatelse av å treffe vedtak i de fleste tilfeller ikke vil vurderes å utgjøre et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og at det dermed ikke vil foreligge klagerett i slike tilfeller.

2.5.3 Konkurransetilsynets avgjørelse om ikke å godta tilbud om avhjelpende tiltak

Når Konkurransetilsynet ikke godtar et tilbudt avhjelpende tiltak, kan avgjørelsen ikke påklages. Dette fremgår av forarbeidene til § 12 tredje ledd.24

2.5.4 Konkurransetilsynets begjæring om bevissikring

I medhold av konkurranseloven § 25 kan Konkurransetilsynet fremsette begjæring om bevissikring for tingretten, for å få adgang til å søke etter bevis i overtredelsessaker. Konkurransetilsynet kan dermed ikke selv fatte vedtak om bevissikring, men må avvente rettens beslutning om dette før bevissikringen kan iverksettes. Rettens beslutningen kan påankes, men en anke vil ikke ha oppsettende virkning. Konkurransetilsynets begjæring om bevissikring kan ikke påklages.

2.5.5 Konkurransetilsynets påpekning om konkurranseregulerende virkning av offentlige tiltak

Konkurransetilsynet kan rette henvendelser til andre myndigheter vedrørende eventuelle konkurranseregulerende virkninger av offentlige tiltak, jf. konkurranseloven § 9 første ledd bokstav e. I denne forbindelse kan tilsynet også fremme forslag for å styrke konkurransen og lette adgangen for nye konkurrenter.

Konkurransetilsynet kan kreve at det aktuelle myndighetsorgan skal svare tilsynet innen en nærmere angitt frist. I svaret skal det blant annet redegjøres for hvordan de konkurransemessige hensyn vil bli ivaretatt.

Ingen av disse tiltakene utløser klagerett.

2.6 Statistikk

2.6.1 Oversikt over antall vedtak i Konkurransetilsynet

I perioden fra konkurranselovens ikrafttredelse i 2004 til oktober 2014 har Konkurransetilsynet fattet vedtak om inngrep mot fusjoner og oppkjøp i 31 saker. I 20 saker ble det gitt tillatelse på vilkår og i elleve av sakene ble det nedlagt forbud mot transaksjonene. Ti av sakene ble påklaget til departementet. I tillegg kom det to klager vedrørende fusjonsrelaterte saker som ikke gjaldt selve inngrepet, men godkjennelse av vilkår med mer.

Konkurranseloven § 18 tredje ledd gir Konkurransetilsynet hjemmel til å pålegge meldeplikt for foretak med omsetning under terskelverdiene etter § 18 annet ledd. Konkurransetilsynet har så langt bare fattet vedtak i en slik sak25. Vedtaket ble ikke påklaget, men Konkurransetilsynet ble anmodet om å omgjøre uten at denne anmodningen førte frem.

Konkurransetilsynet har siden ikrafttredelsen av ny konkurranselov 2004 fattet vedtak om pålegg om opphør i tre saker, uten samtidig å ilegge overtredelsesgebyr. To av disse vedtakene ble påklaget til departementet.26

Konkurransetilsynet har besluttet å avslå anmodning om å pålegge opphør av ulovlig samarbeid i 288 saker. Før lovendringene av 1. januar 2014 var det adgang til å påklage disse avgjørelsene, og departementet har behandlet i underkant av 50 klager på slike avslag.

Konkurransetilsynet har ilagt overtredelsesgebyr i 134 saker i perioden mai 2004 – oktober 2014. De fleste av disse gjaldt brudd på meldeplikten etter § 18 (107 saker) eller brudd på gjennomføringsforbudet etter § 19 (16 saker).27 Det antas at det blir færre slike saker etter 2014, da terskelverdiene for meldeplikten ble hevet28 og det dermed blir færre transaksjoner som omfattes av gjennomføringsforbudet.

Konkurransetilsynet har i samme periode ilagt overtredelsesgebyr i en sak for brudd på § 4 i forskrift om meldeplikt for kraftpriser, og saken gjaldt inngivelse av uriktige eller ufullstendige opplysninger.

Videre har tilsynet ilagt overtredelsesgebyr for brudd på forbudsbestemmelsene i § 10 i ni saker, hvorav to saker også omhandlet brudd på EØS-avtalen artikkel 53.29 En av sakene omhandlet både § 10 og § 11.30 Foruten denne var det også en annen sak som omhandlet brudd på § 11.31

Ingen av sakene om overtredelsesgebyr for brudd på § 18 eller § 19 ble tatt inn for domstolen, men det ble tatt ut stevning i seks av sakene om overtredelsesgebyr for brudd på § 10 eller § 11.32 Et av disse vedtakene har blitt opphevet av Høyesterett,33 et vedtak har blitt omgjort av Konkurransetilsynet34, Konkurransetilsynet har fått medhold i to saker35 og to saker36 er fremdeles ikke rettskraftig avgjort.

Konkurransetilsynet pålegger opplysningsplikt i et stort antall saker hvert år. Slike pålegg gis både parter og tredjeparter i forbindelse med saksutredning ved fusjonssaker, i forbindelse med etterforskning av saker om mulig overtredelse samt i forbindelse med generelle markedsundersøkelser. Hvor mange ganger det pålegges opplysningsplikt i medhold av § 24 er vanskelig å si nøyaktig. Søk i Konkurransetilsynets arkivsystem viser at det har blitt sendt mellom 100 og 200 slike pålegg i skriftlig form de siste årene. Noen pålegg sendes også til flere mottakere (i en markedsundersøkelse ble f.eks. samme pålegg sendt til et titalls aktører). I tillegg kan informasjon innhentes per telefon eller i møter. Konkurransetilsynet har til sammen gitt over 20 generelle pålegg om opplysninger innen dagligvaremarkedet, kraftmarkedet og transportmarkedet. I tillegg er det gitt elleve pålegg i forbindelse med at terskelverdien for meldeplikt ble hevet med virkning fra 1. januar 2014.

Det er også vanskelig å anslå et gjennomsnittlig antall pålegg per sakstype. I fusjonssaker er antall pålegg eksempelvis avhengig av antall aktører i det berørte markedet. I etterforskningssaker kan antall § 24-pålegg måtte begrenses ut av etterforskningshensyn. I slike saker er det vanlig at opplysningene kreves gitt muntlig (forklaringsopptak), og i perioden 1. januar 2006 – 31. desember 2013 ble det gitt 150 slike pålegg om muntlig opplysningsplikt.

De fleste påleggene blir ikke påklaget, dette har så langt bare funnet sted i to saker.37 Departementet konkluderte da med at påleggene hadde tilstrekkelig hjemmel, at de ikke utgjorde enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand og at saksbehandlingsreglene i § 14 var fulgt. Videre kom departementet til at påleggene var forholdsmessige og at det ikke forelå myndighetsmisbruk. På denne bakgrunn opprettholdt departementet Konkurransetilsynets avgjørelser.

Konkurransetilsynet oppretter i utgangspunktet ikke egne saker for den enkelte innsynsbegjæring, og det kan registreres et større antall begjæringer på samme sak. Basert på søk i Konkurransetilsynets arkivsystem estimeres det at tilsynet i perioden 2006 – 2013 behandlet gjennomsnittlig ca. 500 begjæringer om innsyn årlig, med kun to år under 500 begjæringer. Det synes å være en økende tendens, og i 2014 hadde tilsynet mottatt flere enn 500 innsynsbegjæringer allerede i september. Dette inkluderer både begjæringer om partsinnsyn og begjæringer om offentlig innsyn. Det nøyaktige antallet innsynsbegjæringer er vanskelig å estimere av ulike grunner. Eksempelvis kan det bes om løpende innsyn, innsyn i sakslogg, innsyn i flere dokumenter eller innsyn i flere saker. Det kan også bes om innsyn i form av saksstatistikk eller saksoversikter. Dokumenter som det bes om innsyn i publiseres også noen ganger på Konkurransetilsynets internettsider, slik at de er tilgjengelig for innsyn uten at det vil være nødvendig å sende en begjæring om dette.

Konkurransetilsynet har ikke fattet vedtak om ileggelse av tvangsmulkt etter konkurranseloven § 28 siden lovens ikrafttredelse i 2004.

Avslag på partsinnsyn i overtredelsessaker kan som nevnt ikke påklages, spørsmålet må kreves avgjort ved kjennelse av retten. Slik overprøving ved domstolen har ikke funnet sted, med unntak av der domstolen har tatt stilling til partsinnsyn i forbindelse med sak som allerede var under domstolsbehandling.38

Konkurransetilsynet har som nevnt etter patentloven § 50, jfr § 50 a og § 47 kompetanse til å meddele tvangslisens på patenter etter begjæring. Konkurransetilsynet har fattet et slikt vedtak i en sak.39 Vedtaket ble klagebehandlet av departementet, som opprettholdt tilsynets vedtak.40

I den grad det fattes enkeltvedtak etter pristiltaksloven § 1 vil disse kunne påklages på vanlig måte, mens det ikke foreligger klagerett på slike vedtak som fattes i forskrifts form.

Som nevnt over begrenser Konkurransetilsynets saksbehandling etter pristiltaksloven § 2 seg til å innhente opplysninger for å kunne vurdere om forholdet antas å være i strid med bestemmelsen, og om forholdet skal anmeldes til politiet med sikte på straff i medhold av lovens § 4. Konkurransetilsynet fatter dermed ikke selv vedtak om brudd på pristiltaksloven 2, og i praksis har det vist seg at det skal mye til før henvendelser fra forbrukere om urimelig pris fører frem.

Konkurransetilsynet har i flere saker fattet avgjørelser om å avslutte utredning av sak knyttet til klage vedrørende pristiltaksloven § 2.41 Slike avgjørelser kan ikke påklages.

Det følger av forvaltningsloven § 36 at en part skal tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret et vedtak til partens gunst, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.

Spørsmålet om en part skal få dekning for sakskostnader, avgjøres av klageinstansen, men av underinstansen dersom underinstansen har truffet nytt vedtak i saken.

De fleste krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 fremsettes for departementet, og det foreligger dermed ikke noe vedtak fra tilsynet som kan påklages. Det har imidlertid forekommet at krav har blitt fremsatt for tilsynet, og at tilsynets vedtak har blitt påklaget til departementet.42

Det følger av forvaltningsloven § 2 tredje ledd at også avgjørelser som gjelder avvising av en sak eller bruk av særlige tvangsmidler for å få gjennomført et vedtak skal regnes som enkeltvedtak. Det vil dermed foreligge klagerett på slike avgjørelser. Eksempelvis vil det foreligge klagerett på vedtak om avvisning av klage som er kommet inn for sent eller dersom Konkurransetilsynet har funnet at klager ikke har rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven §§ 28 – 31. Det er fattet i underkant av ti slike avvisningsvedtak, og at de fleste gjaldt avvisning på grunn av oversittet klagefrist. Bare et fåtall av vedtakene om avvisning har blitt påklaget videre til departementet.

2.6.2 Oversikt over klagesaker til departementet etter konkurranseloven

For å gi et inntrykk av typen og antallet klagesaker som departementet behandler og som vurderes overført til det nye klageorganet, gis det en oversikt over ferdigbehandlede klagesaker siden den nye konkurranseloven ble innført i 2004.

Departementet har behandlet ti klager over Konkurransetilsynets vedtak om inngrep mot foretakssammenslutninger etter konkurranseloven § 16, samt to fusjonsrelaterte saker som ikke gjaldt selve inngrepet (godkjennelse av vilkår m.m.) Liste over disse vedtakene fremgår av tabell 2.1.

Departementet har kun fattet et vedtak som gjelder Konkurransetilsynets forbudsvedtak etter konkurranseloven § 10, Kystbuss-saken av 4. mai 2012. Videre har departementet fattet ett vedtak om midlertidig påbud om opphør etter konkurranseloven § 12 fjerde ledd, jf. § 10, ICA/NorgesGruppen av 8. juli 2013.

Departementet har videre behandlet over 40 klager over Konkurransetilsynets avslag på innsyn etter konkurranseloven, forvaltningsloven og offentleglova. Departementet har også fattet 17 vedtak om saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 der Konkurransetilsynets vedtak er blitt endret til gunst for partene. Departementet har nylig fattet to vedtak etter forvaltningsloven § 14, jf. konkurranselovens § 24 om prøving av pålegg om opplysningsplikt.

Det største antallet saker som er blitt behandlet er i underkant av 50 klager etter tidligere bestemmelse i konkurranseloven § 12 tredje ledd over avslag fra Konkurransetilsynet på anmodninger om opphør av en påstått ulovlig atferd. Som nevnt ovenfor ble denne klagemuligheten opphevet 1. januar i år.

Etter lovrevisjonen som trådte i kraft 1. januar 2014 har Konkurransetilsynet fått anledning til å fatte vedtak om såkalte bindende tilsagn i saker om mulig overtredelse av konkurranselovens § 10 og § 11, og disse vedtakene skal overprøves ved klagebehandling. Det er vanskelig å si noe ennå om hvor ofte tilsynet vil benytte seg av denne muligheten og i hvilken grad disse vedtakene vil bli påklaget.

Samlet viser denne oversikten at det er svært få klagesaker som direkte omhandler de sentrale bestemmelsene i konkurranseloven om forbud mot konkurranseskadelig atferd og inngrep mot foretakssammenslutninger. Den viser også at det største antallet saker er anmodninger om påbud om opphør etter konkurranseloven § 12 tredje ledd, som vil bortfalle fra årsskiftet. Saksmengden illustrerer for øvrig at departementet i stor grad behandler spørsmål av mer prosessuell art som ikke direkte berører de mest sentrale virkemidlene i konkurranseloven, slik som innsynssaker og krav om saksomkostninger.

2.7 Forholdet mellom departement og tilsyn – instruksjonsmyndighet

2.7.1 Det alminnelige utgangspunkt om forholdet mellom departement og underliggende forvaltningsorgan

Det norske forvaltningsapparatet er stort sett hierarkisk organisert. Overordnede organer har instruksjonsmyndighet overfor underordnede og myndighet til å gi organisatoriske bestemmelser om deres virksomhet.43

Utgangspunktet i norsk forvaltningsrett er således at departementene har organisasjons- og instruksjonsmyndighet overfor underliggende forvaltningsorganer. Instruksjonsmyndigheten innebærer at departementet kan instruere underliggende forvaltningsorganer ved generelle bestemmelser eller ved instruks om behandlingen av en enkelt sak, med mindre instruksjonsadgangen er avskåret eller begrenset i lov. Instruksjonsadgangen motsvares av en adgang til å delegere vedtakskompetanse, med mindre delegasjonsadgangen er begrenset i lov. Selv om myndigheten til å avgjøre en sak i utgangspunktet er delegert til underordnet organ, kan departementet overta behandlingen av saken.

Videre kan overordnet organ som hovedregel omgjøre vedtak som er truffet av underordnet organ. Omgjøring kan skje etter klage eller av eget tiltak. For enkeltvedtak er hovedregelen at de berørte kan klage til overordnet forvaltningsorgan, som har plikt til å behandle klager.

2.7.2 Særlig om konkurransesaker

I tilsynsmeldingen44 gikk Bondevik II regjeringen inn for at Konkurransetilsynet skulle gis større uavhengighet ved å avskjære departementets instruksjonsmyndighet i enkeltsaker og ved at behandlingen av klagesaker skulle legges til en uavhengig klageinstans.45 I tilfeller der det foreligger tungtveiende samfunnsmessige hensyn skulle Kongen i statsråd kunne omgjøre tilsynets vedtak.

2.7.2.1 Begrensning av departementets instruksjonskompetanse

Konkurransemyndighetene er i utgangspunktet organisert etter den vanlige ordningen i forvaltningen, og departementet har, med mindre annet er bestemt i loven, den kompetanse som følger av forvaltningsloven som overordnet instans for Konkurransetilsynet. Konkurranseloven inneholder imidlertid flere unntak fra dette utgangspunktet.46

Gjennom konkurranseloven § 8 sikres Konkurransetilsynets uavhengighet ved at det ikke kan instrueres om avgjørelser i enkeltsaker. Bestemmelsen kom inn i konkurranseloven i 2004. Den er en kodifisering av praksis etter konkurranseloven fra 1993 om ikke å instruere Konkurransetilsynet i enkeltsaker. Bestemmelsen er viktig fordi den også formelt gjør det klart at departementet ikke kan instruere Konkurransetilsynet om resultatet i en sak, heller ikke gjennom en underhåndskontakt med tilsynet. Dernest gjør bestemmelsen det klart at tilsynets avgjørelser helt ut er dets egne.

Departementet kan likevel pålegge tilsynet å ta en sak opp til behandling. Formålet er å sikre at viktige saker blir tatt opp til behandling av Konkurransetilsynet i første instans. Gjennom denne adgangen har departementet mulighet til å styre tilsynets prioriteringer og ressursbruk som del av den generelle etatsstyringen. Departementets instruksjonsmyndighet kan også benyttes for å be Konkurransetilsynet om å forberede en sak, der Kongen i statsråd ønsker å omgjøre et vedtak truffet av Konkurransetilsynet, eller treffe et vedtak i tilsynets sted.

2.7.2.2 Begrensning i departementets vedtakskompetanse

I tråd med den alminnelige ordningen ellers i forvaltningen kan departementet, som en sikkerhetsventil, også omgjøre Konkurransetilsynets vedtak uten at vedtaket er påklaget dersom dette er ugyldig. For øvrig gjelder ikke den generelle omgjøringsadgangen etter forvaltningsloven § 35 for departementets omgjøring av tilsynets vedtak, jf. konkurranseloven § 8. Dette er en skranke for politisk innblanding og sikre Konkurransetilsynets faglige uavhengighet i enkeltsaker.

Et annet viktig element i sikringen av Konkurransetilsynets politiske uavhengighet følger av konkurranseloven § 29. Bestemmelsen innebærer at overprøvingen av tilsynets vedtak om overtredelsesgebyr ikke kan påklages til departementet, men må bringes inn for tingretten av partene i overtredelsessaken. Således vil de mest alvorlige sakene om lovbrudd, der tilsynet velger å ilegge et overtredelsesgebyr, ikke overprøves av departementet, men av de ordinære domstolene.

Andre viktige elementer i sikringen av Konkurransetilsynets politiske uavhengighet følger av at spørsmål knyttet til tilsynets bevissikring behandles av tingretten i henhold til konkurranseloven § 25, og ikke av departementet. Likeledes vil partenes klage på et avslag på innsyn i en pågående etterforskningssak hos Konkurransetilsynet kunne bringes inn for tingretten etter konkurranseloven § 26, og således heller ikke være underlagt departementets behandling.

2.7.2.3 Kongen i statsråds videre kompetanse

Konkurranseloven §§ 13 og 21 gir Kongen i statsråd adgang til å treffe vedtak i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Reglene er nærmere beskrevet i punkt 8.5.2 nedenfor. Reglene gir Kongen i statsråd mulighet til å foreta en avveining mellom hensynet til konkurransen og hensynet til andre viktige samfunnshensyn. Kompetansen etter bestemmelsene er tillagt «Kongen i statsråd» noe som innebærer at den ikke kan delegeres videre til departementet. Dette sikrer at vedtakene om slik omgjøring fattes av regjeringen som kollegium, og etter den prosedyre som gjelder for behandling av saker i statsråd.

Den materielle skranken for omgjøring i statsråd er formulert i både §§ 13 og 21 slik at omgjøring kan skje i saker av «prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning». Dette er to åpent formulerte skjønnsmessig kriterier, og særlig det andre kriteriet er ment å skulle gi regjeringen en adgang til å veie konkurransehensyn mot andre samfunnshensyn. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at kriteriet setter svært begrensede materielle skranker for omgjøringsadgangen.47

Bakgrunnen for bestemmelsene var å sikre adgang til politisk styring også etter Konkurranseloven av 2004. Mulighetene til å foreta en skjønnsmessig avveining mellom konkurransehensyn og andre samfunnshensyn ble betydelig innskrenket ved 2004-loven. Etter konkurranseloven av 1993 var det for eksempel adgang til å dispensere fra lovens forbud dersom særlige hensyn tilsa det.

Rettslig sett begrenses omgjøringsadgangen etter § 13 i vesentlig grad av EØS-konkurranselovens § 7. Denne bestemmelsen slår fast at nasjonale konkurransemyndigheter ikke kan fatte vedtak som tillater atferd i strid med EØS-avtalens artikkel 53 der denne kommer til anvendelse. Dette betyr at omgjøringsadgangen i § 13 er begrenset til å gjelde samarbeid som ikke påvirker samhandelen i EØS, og misbruk av dominerende stilling.

Konkurranseloven § 21 gir adgang til politisk overprøving i saker om foretakssammenslutninger. Bestemmelsen i første ledd tilsvarer § 13 ved at den gir adgang til å omgjøre tilsynets vedtak på grunnlag av andre hensyn enn de Konkurransetilsynet eller departementet har anledning til å legge vekt på. Bestemmelsen skiller seg fra § 13 ved at loven i § 21 annet ledd åpner for en adgang til å gripe inn mot en foretakssammenslutning der de materielle vilkårene for inngrep er oppfylt, men Konkurransetilsynet ikke har fattet noe inngrepsvedtak. Her vil altså Kongen i statsråd ha den samme kompetansen som Konkurransetilsynet. Bestemmelsen forutsetter at tilsynet ikke har benyttet seg av inngrepskompetansen eller at tilsynet og Kongen i statsråd er uenige i om inngrepsvilkårene er oppfylt. Bestemmelsen er med rette kritisert for å være lite praktikabel, og drøftes ikke nærmere her. Anvendelsen av § 21 er ikke begrenset av EØS-retten, unntatt av det generelle forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet.

Omgjøringsadgangen gjelder Konkurransetilsynets vedtak generelt, uavhengig av om vedtakene påklages eller ikke. Omgjøring kan skje selv om det er ilagt overtredelsesgebyr.

2.8 Dagens organisering av klagebehandlingen

2.8.1 Klagebehandling og andre oppgaver i departementet

Forvaltningsklager over tilsynets avgjørelser i konkurransesaker går til Nærings- og fiskeridepartementet, hvor de behandles av Konkurransepolitisk avdeling. I avdelingen er det Seksjon for konkurranserett som har hovedansvaret for disse sakene, med bistand fra Seksjon for konkurranseøkonomi og etatsstyring i saker som krever økonomisk kompetanse.

Seksjon for konkurranserett er bemannet med seks medarbeidere pluss seksjonsleder. Medarbeiderne har fra 3 til 20 års erfaring, fra departementene, Konkurransetilsynet og privat sektor.

Arbeidet med klagesaker er en mindre del av oppgavene for Seksjon for konkurranserett, bortsett fra i perioder der man har krevende klagesaker. I det daglige er det arbeidet med regelverk og policyutvikling som tar det meste av seksjonens kapasitet. Dette gjelder utvikling av nasjonalt regelverk, samt påvirkning og gjennomføring av internasjonalt regelverk, særlig i EØS. Selv om seksjonen ikke har ansvar for etatsstyring av Konkurransetilsynet, er seksjonen involvert, og har et omfattende samarbeid med tilsynet om regelverksutvikling både nasjonalt og i EU/EØS. Seksjonen har videre ansvar for konkurransespørsmål ved forhandlinger om EFTAs tredjelandsavtaler og bilaterale handelsavtaler.

2.8.2 Saksbehandlingstid og ressursbruk i klagesaker

En generell beskrivelse av saksbehandlingstid og ressursbruk ved behandling av klagesaker vil uunngåelig beheftes med den svakhet at hver sak er unik, at man ikke på forhånd kan vite fullt ut hvor vanskelig den neste saken er. Generelt kan man imidlertid slå fast at saker som innebærer materiell overprøving av Konkurransetilsynets vurderinger av konkurransebegrensende virkninger, slik som i fusjonssakene, normalt vil være de mest komplekse. Disse sakene har store dokumentmengder, og komplekse juridiske og økonomiske vurderinger, som gjerne tar lang tid og involverer flere fagpersoner. Prosessledende avgjørelser og innsynssaker vil på den annen side kreve mindre ressurser, og kunne behandles langt raskere.

Ressursbruken vil også påvirkes av hvor mange andre oppgaver man må prioritere klagesaken opp imot. Departementet praktiserer ingen form for tidsregistrering, er vanskelig å si eksakt hvor mye ressurser som fordeles til klagesaken i forhold til andre oppgaver, innenfor den tiden det tar å behandle en klage.

Nedenfor gis et anslag på samlet tidsbruk for tre hovedgrupper av klagesaker; de materielle overprøvingene etter en av lovens hovedbestemmelser § 10, § 11, eller § 16, dernest innsynssaker og andre prosessuelle klager, og til slutt klager over avslag på dekning av saksomkostninger. Anslaget på antall dager kan leses som den tiden det tar fra saken kommer inn, til den avgjøres. Faktisk tidsbruk vil normalt være noe mindre, siden disse sakene må behandles parallelt med andre oppgaver. De mest krevende sakene leder normalt til utstrakt overtidsarbeid.

Oversikten her gjelder med flere forbehold. For det første har vi flere eksempler på at klagesaksbehandlingen tar lang – til dels svært lang tid – på grunn av politiske forhold. Dernest vil det også gå en del tid til de formelle avklaringene med politisk ledelse av et vedtak, selv om dette normalt ikke innebærer noen form for politisk styring av sakenes utfall. Dette omfatter varsling, orientering og konsultering under behandlingen av sakene, for å sikre at det ikke oppstår politiske problemer som man burde forutsett. Nylig har også saksbehandlingen av to rent prosessuelle saker tatt flere måneder fordi klagerne var statseide foretak, og det måtte først avklares med Justisdepartementets Lovavdeling om næringsministeren er inhabil i slike saker, og dernest måtte det oppnevnes en settestatsråd for det tilfellet at næringsministeren er inhabil eller ligger så nær grensen at hun ønsker å fratre fra behandlingen av saken.

Med disse forbeholdene legger likevel utvalget til grunn at de tunge klagesakene, korrigert for slike utenforliggende faktorer som er beskrevet ovenfor, sjelden tar mindre tid enn de maksimalt 60 virkedagene som gjelder som saksbehandlingsfrist i fusjonssakene. Normalt vil slike saker kreve teamarbeid for tre til fem personer (jurister og økonomer), og disse vil normalt jobbe på full tid eller mer med saken. Saker om innsyn, prosessuelle spørsmål og spørsmål om dekning av saksomkostninger er vesentlig enklere å behandle, og krever normalt bare en saksbehandler og leder over noen få dager. I visse tilfelle kan imidlertid også slike saker reise tvil, eller gjelde dokumentmengder av en viss størrelse, slik at samlet ressursbehov øker.

Ressursbruken i klagesaker kan også illustreres ved saksomkostninger krevd og tilkjent i medhold av forvaltningsloven § 36. Det følger av denne bestemmelsen at en part i utgangspunktet har krav på dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret et vedtak til gunst for parten. De krav som er fremsatt kan antas å være dekkende for hvor store ressurser partene har brukt på klagesaken.

I fusjonssaker har det blitt krevd saksomkostninger på fra ca. 145 000 kroner til over 7 000 000 kroner. Omkostninger tilkjent i disse sakene utgjør fra ca. 145 000 kroner til over 3 683 000 kroner. I saker som gjelder pålegg om opphør av ulovlig atferd har det blitt krevd saksomkostninger på opp mot 6 000 000 kroner. Omkostninger tilkjent i disse sakene utgjør fra 317 000 kroner til ca. 720 000 kroner. Når det gjelder innsynssaker har det blitt krevd saksomkostninger på ca. 20 000 kroner til ca. 120 000 kroner. Omkostninger tilkjent i disse sakene utgjør fra ca. 20 000 kroner til ca. 50 000 kroner. I tillegg har det blitt tilkjent omkostninger på ca. 60 000 kroner i en sak som gjaldt omgjøring av et avvisningsvedtak. Dette utgjorde omtrent halvparten av kravet som var fremsatt. I sak som gjaldt avslag på begjæring om tvangslisens ble det krevd dekning av saksomkostninger på ca. 1 500 000 kroner, men kravet ble ikke tatt til følge.

Tilsvarende kan sakenes kompleksitet illustreres og sammenlignes med utgangspunkt i sakenes dokumentmengde og faktum. En fusjonssak omfatter gjerne dokumentmengder på tusen A4-sider og mer. De reelle vanskelighetene i en materiell overprøving i klageomgangen ligger oftest i å innhente og sortere ut relevant faktum for å gjøre en korrekt analyse av konkurransesituasjonen og virkningen av for eksempel en fusjon. Som regel må dette skje gjennom en sammensatt vurdering av dokumentbevis, faktiske observasjoner i markedet, og innhenting av informasjon og vurderinger skriftlig og muntlig fra markedet og sakens parter.

Det er imidlertid etter utvalgets vurdering viktig å understreke at omfang og kompleksitet i klageomgangen av en sak normalt er langt mindre enn ved førsteinstansbehandlingen. Det å overprøve i en sak der både Konkurransetilsynet og partene allerede har gjort et betydelig grunnarbeid før vedtaket og gjennom vedtaket, er langt mindre ressurskrevende enn å behandle saken i første instans.

2.9 Frister for klagesaksbehandlingen

Det er få regler om frister for saksbehandlingen i klagesaker etter konkurranseloven. De alminnelige reglene i forvaltningsloven gjelder imidlertid også her slik at både Konkurransetilsynet og departementet er pålagt å avgjøre saker uten ugrunnet opphold. Det samme gjelder klager over avslag på innsyn etter offentleglova.

I fusjonssaker er det en egen fristregel for klagesaksbehandling i § 20 a første ledd som pålegger departementet å treffe vedtak innen 60 virkedager etter at klagen er mottatt. Bestemmelsene om fristavbrudd i § 20 sjette ledd, se nærmere under punkt 2.1.2, gjelder tilsvarende for klagesaksbehandlingen. Det har ingen rettsvirkninger dersom departementet skulle oversitte fristen på 60 dager, men det har aldri skjedd at vedtak i klagesaken ikke har blitt truffet innen fristen.

Konkurranseloven § 21 om prøving av saker om foretakssammenslutninger som er av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning står fast at Kongen i statsråd ikke kan gripe inn mot en foretakssammenslutning eller et erverv av andeler senere enn tolv måneder etter at det er inngått endelig avtale eller kontroll er overtatt.