2 Eierkontrollregler for børser og verdipapirregistre

2.1 Bakgrunn

Stortinget vedtok i 2000, etter forslag fra Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 73 (1999–2000) Om lov om børsvirksomhet m.m., at børser kunne organiseres som aksjeselskap. I 2001 vedtok Stortinget, etter forslag fra Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 39 (2001–2002) Om lov om registrering av finansielle instrumenter, at verdipapirregistre kunne organiseres som aksjeselskap. Før dette kunne børs og verdippapirregister bare være organisert som selveiende institusjon (stiftelser). Samtidig med at det ble åpnet for eksterne eiere, det det også innført eierbegrensningsregler.

Frem til 1. juli 2009 kunne som hovedregel ingen eie aksjer som representerte mer enn 10 prosent av aksjekapitalen i en børs eller et verdipapirregister, eller mer enn 20 prosent av aksjekapitalen i en oppgjørssentral. Finansdepartementet kunne gi dispensasjon fra forbudet. Holdingselskaper kunne få tillatelse til å eie inntil 25 prosent i en børs eller et verdipapirregister som ledd i et strategisk samarbeid.

Finansdepartementet hadde i perioden fra 2002 til 2004 løpende kontakt med EFTAs overvåkingsorgan (ESA) om dette regelverket, som på dette tidspunkt hadde åpnet sak mot Norge med påstand om at de norske eierbegrensningsreglene var i strid med EØS-avtalens prinsipp om fri kapitalflyt. ESA oversendte sin begrunnede uttalelse i saken 1. juni 2004. Denne ble besvart av Finansdepartementet 1. september 2004. ESA avventet deretter å ta endelig stilling i saken. 28. juni 2007 nedsatte Finansdepartementet en arbeidsgruppe som skulle evaluere de norske reglene om eierbegrensningsregler i børser, verdipapirregistre og i oppgjørssentraler med utgangspunkt i en videreføring av de grunnleggende hensyn bak eierbegrensningsreglene. Arbeidsgruppen overleverte sin rapport til Finansdepartementet 14. desember 2007, og ble sendt på høring samme dag. På bakgrunn av arbeidsgruppens rapport og høringsinnspillene, fremmet Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 80 (2008–2009) forslag til endringer i eierbegrensningsregler for infrastrukturforetak på verdipapirområdet (børser, verdipapirregistre og oppgjørssentraler), som Stortinget sluttet seg til, jf. lov 19. juni 2009 nr. 59 om endringer i finansieringsvirksomhetsloven, børsloven, verdipapirregisterloven, verdipapirhandelloven mv. (eierskap i finansinstitusjoner og infrastrukturforetak på verdipapirområdet). Endringene trådte i kraft 1. juli 2009.

Med lovendringene ble eierbegrensningsreglene for oppgjørssentraler erstattet med en egnethetsvurdering av eiere med vesentlig eierandeler. Videre ble taket for eierskap i børser og verdipapirregistre hevet fra 10 til 20 prosent. Samtidig ble det gitt adgang til at andre infrastrukturforetak kan få tillatelse til å eie over 20 prosent av en børs eller verdipapirregister.

ESA ga i nytt åpningsbrev 16. desember 2009 uttrykk for at de nye reglene om eierbegrensning for børser og verdipapirregistre var i strid med EØS-avtalens artikkel 31 om etableringsfrihet, samt artikkel 40 om retten til fri flyt av kapital. Finansdepartementet imøtegikk ESAs syn i brev 8. mars 2010. Etter Finansdepartementets svar 21. februar 2011 på ESAs begrunnede uttalelse 15. desember 2010, tok ESA ut sak mot Norge for EFTA-domstolen med påstand om brudd på EØS avtalen artikkel 31 og 40.

EFTA-domstolen avsa dom i saken 16. juli 2012, sak E-9/11 EFTAs overvåkningsorgan (ESA) mot Norge.

EFTA-domstolen anerkjenner at norske eierbegrensningsregler ivaretar viktige allmenne hensyn. Hensynet til infrastrukturforetakenes uavhengighet, nøytralitet og integritet som sikkerhet for et velfungerende og effektivt finansmarked kan i prinsippet begrunne innskrenkninger i den frie etableringsretten og retten til fri flyt av kapital. Domstolen kom imidlertid til at de norske eierbegrensningsreglene går lenger enn det som anses nødvendig for å ivareta de påberopte hensynene. EFTA-domstolen fastslo at Norge har unnlatt å oppfylle sine forpliktelser etter EØS-avtalen artikkel 31 og 40 ved å opprettholde eier- og stemmerettsbegrensningsreglene for børser og verdipapirregistre i henholdsvis børsloven § 35(1), (2) og (3) og § 36, og verdipapirregisterloven § 5-3(1), (2) og (3), og § 5-4.

Under henvisning til EFTA-domstolens avgjørelse og til at de norske reglene om eierbegrensninger for børser og verdipapirregistre enda ikke var endret i tråd med avgjørelsen, sendte ESA nytt åpningsbrev i saken 20. februar 2013. Departementet svarte på åpningsbrevet 24. april 2013 og viste til at det var satt i gang en lovprosess for gjøre de nødvendige endringer. ESA fulgte opp saken videre i begrunnet uttalelse 26. juni 2013, som ble besvar av departementet 23. august 2013.

Børsloven og verdipapirregisterloven må endres som følge av EFTA-domstolens avgjørelse av 16. juli 2012. EFTA-domstolen har i sin praksis lagt til grunn at interessen i en umiddelbar og ensartet anvendelse av EØS-retten krever at prosessen med etterlevelse av en dom må påbegynnes umiddelbart og skal fullføres så snart som mulig.

2.2 Høring

På bakgrunn av EFTA-domstolens avgjørelse 16. juli 2012 ba Finansdepartementet Finanstilsynet om å utrede og utarbeide utkast til endringer i dagens eierbegrensningsregler for børser og verdipapirregistre. Departementet mottok Finanstilsynets høringsnotat 5. mars 2013.

Departementet sendte høringsnotatet med utkast til nye lovregler på høring 22. mars 2013 med høringsfrist 15. juni 2013. Høringsbrevet ble sendt til følgende høringsinstanser:

Departementene

Banklovkommisjonen

Datatilsynet

Finanstilsynet

Folketrygdfondet

Forbrukerombudet

Konkurransetilsynet

Norges Bank

Regjeringsadvokaten

Økokrim

Aksjonærforeningen i Norge

Bedriftsforbundet

Den Norske Advokatforening

Den norske Revisorforening

Finans Norge

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes forening

Forbrukerrådet

Handelshøyskolen BI

Imarex Nos ASA

Landsorganisasjonen i Norge

Nasdaq OMX Oslo ASA

Nordic Association of Electricity Traders (NAET)

Norges Fondsmeglerforbund

Norges Handelshøyskole

Norges Rederiforbund

Norsk Kapitalforvalterforening

Norsk Tillitsmann ASA

Norsk Venture

Norsk Øko-Forum

Norske Finansanalytikeres Forening

NOS Clearing ASA

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oslo Børs ASA

Oslo Clearing ASA

Sparebankforeningen i Norge

Verdipapirfondenes Forening

Verdipapirsentralen ASA

Høringsinstansene ble i høringsbrevet bedt om å vurdere om høringsdokumentene også burde forelegges underliggende etater eller tilknyttede virksomheter.

Følgende høringsinstanser har gitt merknader til forslaget:

Advokatforeningen

Finans Norge

Folketrygdfondet

Konkurransetilsynet

Næringslivets Hovedorganisasjon

Norges Fondsmeglerforbund

Norske Finansanalytikeres Forening

Oslo Børs VPS Holding ASA (Oslo Børs VPS)

Økokrim

2.3 Gjeldende rett

2.3.1 Børser og andre regulerte markeder

Formålet med børsloven er å «legge til rette for effektive, velordnede og tillitsvekkende markeder for finansielle instrumenter», jf. lov 29. juni 2007 nr. 74 om regulerte markeder (børsloven) § 1.

Regulerte markeder er i børsloven § 3 første ledd definert som «foretak med tillatelse etter § 4 som beslutter opptak til handel av finansielle instrumenter på markedet, og som organiserer eller driver et multilateralt system som legger til rette for regelmessig omsetning av noterte instrumenter i samsvar med lov, forskrift og objektive handelsregler fastsatt av markedet selv.»

En børs er et regulert marked med særlig tillatelse til å drive virksomhet som børs. Børser er underlagt en noe strengere regulering enn andre regulerte markeder, jf. tilleggskrav for å drive virksomhet som børs i børsloven kapittel 6.

Eierkontroll for regulerte markeder

Etter børsloven § 17 første ledd kan direkte eller indirekte erverv av betydelig eierandel i regulert marked bare gjennomføres etter at melding om dette på forhånd er sendt til Finanstilsynet. Betydelig eierandel er definert i annet ledd:

«Med betydelig eierandel menes direkte eller indirekte eierandel som representerer minst 10 prosent av aksjekapitalen eller stemmene, eller som på annen måte gjør det mulig å utøve betydelig innflytelse over forvaltningen av selskapet. Likt med vedkommende aksjeeiers egne aksjer regnes i denne sammenheng aksjer som eies av aksjeeiere som nevnt i § 18.»

Dersom en aksjeeier med betydelig eierandel ikke anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket, kan Finanstilsynet nekte slikt erverv gjennomført innen tre måneder fra den dag melding om ervervet er mottatt, jf. tredje ledd. Det skal også gis melding til Finanstilsynet ved avhendelse av eierandel som medfører at grensen i § 17 annet ledd passeres, jf. § 17 fjerde ledd.

Konsolideringsbestemmelsen for regulerte markeder i § 18 fastsetter at likt med aksjeeiers egne aksjer regnes i forhold til eierskapsreglene i § 17, aksjer som eies eller overtas av aksjeeierens nærstående. Hvem som er aksjeeierens nærstående defineres i verdipapirhandelloven § 2-5.

Eierbegrensningsregler for børser

Etter børsloven § 35 første ledd første punktum kan ingen eier aksjer som representerer mer enn 20 prosent av aksjekapitalen eller stemmene i en børs. Melding til Finanstilsynet om erverv av betydelig eierandel, jf. § 17 første ledd vil derfor i praksis kun komme til anvendelse ved erverv av aksjer som representerer mellom 10 og 20 prosent av aksjekapitalen eller stemmene i foretaket. Likt med aksjer regnes erverv av rett til å bli eier av aksjer når dette må anses som et «reelt erverv», jf. § 35 første ledd annet punktum. Departementet kan gi tidsbegrenset dispensasjon fra eierbegrensningen i «særlige tilfeller», jf. første ledd tredje punktum.

Etter § 35 annet ledd er eierbegrensningen på 20 prosent ikke til hinder for at en børs eies i sin helhet av et foretak (holdingselskap) med hovedkontor i en EØS-stat. Holdingselskapet kan ikke drive annen virksomhet enn å forvalte eierinteressen i datterselskap, og datterselskapene må i det vesentlige drive eller eie regulert marked, liknende markedsplass eller tilknyttet infrastrukturvirksomhet. For slike holdingselskap gjelder eierbegrensningsregelen i § 35 første ledd tilsvarende.

Et ytterligere unntak fra hovedregelen om 20 prosent eierskapstak i børsforetak er gitt i børsloven § 35 tredje ledd. Etter denne bestemmelsen kan departementet etter søknad gi foretak som i det vesentlige driver eller eier regulert marked, liknende markedsplass eller tilknyttet infrastrukturvirksomhet, tillatelse til å eie aksjer som representerer mer enn 20 prosent av aksjekapitalen eller stemmene i en børs eller i et holdingsselskap som nevnt i bestemmelsens annet ledd. Slik tillatelse kan bare gis dersom departementet finner eieren egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av børsen. I vurderingen skal det legges særlig vekt på:

• a) eierens tidligere handlemåte,

• b) eierens tilgjengelige økonomiske ressurser og hensynet til forsvarlig virksomhet,

• c) om eierskapet vil kunne føre til uønskede virkninger for finansmarkedenes virkemåte,

• d) konkurransemessige forhold på det relevante markedet,

• e) muligheten for å utøve et effektivt tilsyn, herunder om det er etablert samarbeid med tilsynsmyndighetene i eierens hjemland,

• f) om eierskapet vil kunne påvirke rettigheter og plikter for aktørene på vedkommende børs, og

• g) om den bakenforliggende eierstruktur hos eieren er i samsvar med de hensyn som ivaretas i denne bestemmelse.

Dersom eieren senere får kontroll med eierandel til eller stemmerett for mer enn 1/3, 1/2, 2/3 eller 9/10 av aksjene er det nødvendig med ny tillatelse fra departementet.

Hvis aksjer i en børs erverves i strid med reglene i børsloven § 35 første til tredje ledd, kan departementet med hjemmel i bestemmelsens fjerde ledd fastsette en frist for å bringe eierforholdet i overensstemmelse med loven. Oversittes fristen kan aksjene tvangsselges etter særskilte regler. Inntil nedsalg eller tvangssalg har funnet sted kan aksjeeieren for den del av aksjene som overstiger tillatt nivå, ikke utøve andre rettigheter i selskapet enn retten til å heve utbytte og til å utøve fortrinnsrett ved kapitalforhøyelse.

Børsloven §§ 36 og 37 regulerer hhv. stemmerettsbegrensninger og konsolidering av eierandeler i børs. Etter førstnevnte bestemmelse kan ingen stemme for mer enn 20 prosent av stemmene i foretaket eller for mer enn 30 prosent av stemmene som er representert på generalforsamlingen. Begrensningen i retten til å stemme på generalforsamlingen sikrer at ikke én eller flere eiere gis for stor innflytelse der ikke alle aksjonærene er representert.

Med hensyn til eierbegrensningsreglene i § 35 og stemmerettsreglene i § 36 fastsetter konsolideringsbestemmelsen i § 37 at likt med aksjeeiers egne aksjer regnes aksjer som eies eller overtas av aksjeeierens nærstående. Hvem som er aksjeeierens nærstående defineres i verdipapirhandelloven § 2-5.

2.3.2 Verdipapirregistre

Verdipapirregistre er regulert i lov 5. juli 2002 nr. 64 om verdipapirregistre (verdipapirregisterloven). Av lovens § 1-1 framgår at formålet med loven er å legge til rette for sikker, ordnet og effektiv registrering av finansielle instrumenter og rettigheter i slike instrumenter med de rettsvirkninger som er bestemt i loven.

Et verdipapirregister må ha konsesjon for registrering av finansielle instrumenter med de rettsvirkninger som omfattes av verdipapirregisterloven, jf. § 3-1. Etter § 2-1 skal aksjer og tegningsrettigheter i norske allmennaksjeselskaper og norske ihendehaverobligasjoner innføres i et verdipapirregister.

Eierbegrensningsregler for verdipapirregistre følger av verdipapirregisterloven §§ 5-2 og 5-3. Bestemmelsene er utformet på samme måte som henholdsvis børsloven § 17 og børsloven § 35. Verdipapirregisterloven § 5-4 om stemmerettsbegrensninger og § 5-5 om konsolidering av eierandeler tilsvarer på samme måte henholdsvis børsloven § 36 og § 37.

2.4 Utenlandsk rett

2.4.1 EØS-rett

2.4.1.1 Innledning

EØS-avtalen setter rammer for hvordan Norge kan utforme eierskapsregler for børser og verdipapirregistre. For det første vil de generelle prinsippene i EØS-avtalens hoveddel om blant annet fri kapitalbevegelse og fri etableringsrett sette skranker for utformingen av eierskapsregelverket. Videre er Norge forpliktet til å følge EØS-regler som svarer til EUs sekundærlovgivning, det vil si direktiver og forordninger på finansmarkedsområdet som vedtas i EU og innlemmes i EØS-avtalen.

2.4.1.2 Prinsippene om fri flyt av kapital og fri etableringsrett

Det følger av EØS-avtalens artikkel 40 at det ikke skal være noen restriksjoner på overføring av kapital innen EØS. Begrepet «kapitalbevegelser» omfatter både overføring av penger og direkte investeringer som nødvendiggjør overføring av penger. En direkte investering vil eksempelvis kunne være kjøp av aksjer utstedt av en børs eller et verdipapirregister.

EØS-avtalen artikkel 31 omhandler den frie etableringsretten. Det sentrale i bestemmelsen er at det ikke skal være noen restriksjoner på etableringsadgangen for personer eller selskaper fra en av EØS-avtalens medlemsstater på en annen av disse staters territorium.

Det følger av etablert rettspraksis fra EU-domstolen at restriksjoner på kapitalflyt og retten til etablering er tillatt dersom restriksjonene er relevante for å ivareta legitime allmenne interesser, og proporsjonale, dvs. at restriksjonene ikke er mer omfattende enn hva som er nødvendig for å oppfylle de aktuelle allmenne hensyn.

2.4.1.3 EUs sekundærlovgivning

Regulerte markeder

Direktiv 2004/39/EF om markeder for finansielle instrumenter (MiFID) er tatt inn i EØS-avtalen. Direktivet artikkel 38 gir regler om eierskap i regulerte markeder. Bestemmelsen gjelder blant annet prøving av egnethet for personer som kan utøve en betydelig innflytelse på forvaltningen av det regulerte markedet. Bestemmelsen lyder:

1. Medlemsstatene skal kreve at personer som har mulighet til direkte eller indirekte å øve betydelig innflytelse på forvaltningen av det regulerte markedet, er egnet.

2. Medlemsstatene skal kreve at operatøren av det regulerte markedet

   • a) gir vedkommende myndighet opplysninger, som skal offentliggjøres, om det regulerte markedets og/eller markedsoperatørens eierskap, og særlig om identiteten til og omfanget av interessene til eventuelle parter som har mulighet til å øve betydelig innflytelse på forvaltningen,

   • b) underretter vedkommende myndighet om, og offentliggjør, enhver overdragelse av eiendomsrett som fører til endring av identiteten til personene som har betydelig innflytelse på driften av det regulerte markedet.

3. Vedkommende myndighet skal nekte å godkjenne foreslåtte endringer i de interesser som kontrollerer det regulerte markedet og/eller markedsoperatøren, dersom det foreligger objektive og påviselige grunner til å tro at de vil kunne utgjøre en fare for en sunn og fornuftig forvaltning av det regulerte markedet.»

Verdipapirregister

EUs sekundærlovgivning har i dag ingen regulering av verdipapirregistre eller eierskap i slike registre. Europakommisjonen la 7. mars 2012 fram forslag til en forordning med regulering av verdipapirregistre og tiltak med sikte på å forbedre verdipapiroppgjørene (COM(2012) 73 final). I forslaget artikkel 25 (6) oppstilles krav til eiere i verdipapirregistre. Bestemmelsen lyder i den engelske versjonen av forslaget:

«The CSD shareholders and participants who are in a position to exercise, directly or indirectly, control over the management of the CSD shall be suitable to ensure the sound and prudent management of the CSD.»

Begrepet «control» er foreslått definert i artikkel 2 (1) nr. 15 som:

«the relationship between two undertakings as defined in Article 1 of Directive 83/349/EEC.»

Dette er en henvisning til det sjuende selskapsrettsdirektivet om regnskapskonsolidering. Artikkel 1 i dette direktivet definerer når det foreligger et mor/datter-forhold mellom to foretak med påfølgende plikt for morselskapet til å utforme konsernregnskap.

Kommisjonens forslag ligger til behandling i Europaparlamentet og i Rådet. En fremtidig forordning om verdipapirregistre antas å være EØS-relevant.

2.4.1.4 Nærmere om EFTA-domstolens avgjørelse 16. juli 2012

I sak E-9/11 – EFTAs overvåkningsorgan mot Kongeriket Norge kommer EFTA-domstolen til at Norge ved å ha de aktuelle eierskapsreglene har krenket retten til fri etablering og fri kapitalflyt i EØS-avtalens artikkel 31 og 40.

Domstolen viste til at reglene i børsloven § 35 første til tredje ledd, og § 36, og verdipapirregisterloven § 5-3 første til tredje ledd, samt § 5-4, forbyr eierskap av mer enn 20 prosent av aksjene i børser eller verdipapirregistre, samt at retten til å avgi stemmer er begrenset oppad til 20 prosent av de totale stemmene eller 30 prosent av de stemmeberettigede på generalforsamlingen.

Domstolen pekte på at det norske eierbegrensningsregelverket utgjør et to-sporet system, der det oppstilles et skille på grunnlag av aksjonærenes virksomhet og risikoen for den aktuelle institusjonens uavhengighet, nøytralitet og integritet. Aksjonærer som i det vesentlige driver eller eier et regulert marked eller et verdipapirregister, kan etter en egnethetsvurdering søke om unntak fra begrensingene. Andre aksjonærer er underlagt en hovedregel om en absolutt eierskapsbegrensing, med mulighet for unntak bare i særlige tilfeller, og bare for en tidsbegrenset periode. EFTA-domstolen fant at det norske eierbegrensningsregelverket utgjør en hindring for etableringsretten og retten til fri kapitalflyt fastsatt i EØS-avtalen artikkel 31 og 40.

Domstolen viste til at både ESA og Norge hadde gjort gjeldende at de norske eierbegrensningsreglene har som formål å fremme velfungerende og effektive finansmarkeder ved å etablere virkemidler for å forhindre interessekonflikter og skjult maktmisbruk i infrastrukturforetak. I tillegg er det et formål å sikre uavhengigheten, nøytraliteten og integriteten til slike infrastrukturforetak. Domstolen mener at de angitte formålene reflekterer slike tvingende allmenne hensyn som kan rettferdiggjøre restriksjoner i EØS-avtalens grunnleggende friheter. EFTA-domstolen kom også til at eier- og stemmerettsbegrensningsreglene i prinsippet er egnet til å realisere de aktuelle formål.

EFTA-domstolen vurderte deretter om det tosporede systemet måtte anses nødvendig. Domstolen var av den oppfatning at økonomiske aktører som ikke i det vesentlige driver eller eier regulert marked, liknende markedsplass eller tilknyttet infrastrukturvirksomhet, i prinsippet er forhindret fra å eie mer enn 20 prosent av aksjekapitalen i en børs. Videre er de underlagt en tilsvarende hindring på utøvelse av stemmerett på generalforsamling. Det samme gjelder for eierskap og stemmerettigheter i verdipapirregistre.

EFTA-domstolen kom til at Norge ikke i tilstrekkelig grad har vist at andre former for kontroll ikke kan nå de relevante mål på en like effektiv måte. Det tosporede system går utover det som er nødvendig for å nå målet. I denne forbindelse pekte EFTA-domstolen på at eierskap av aksjer i strid med de omtvistede regler kan føre til tvangssalg.

Domstolen fant det sannsynlig at det vil være mulig å innføre andre mindre restriktive tiltak enn de gjeldende eier- og stemmerettsbegrensningsreglene, samtidig som man oppnår en like effektiv og høy grad av beskyttelse av de aktuelle hensynene. For eksempel vil et system basert på en egnethetsvurdering lik den som i dag bare gjelder for en begrenset gruppe av økonomiske aktører, tilpasset de konkrete omstendigheter i det nasjonale marked og den spesifikke virksomhet utøvd av børser og verdipapirsentraler og de legitime offentlige interesser som skal ivaretas, være mindre restriktivt og samtidig like effektivt.

Endelig kom EFTA-domstolen til at omfanget av skjønnsmyndighet, samt den usikre rekkevidden av unntaket som gjelder for økonomiske aktører som ikke i det vesentlige er involvert i lignende infrastrukturaktiviteter, kommer i konflikt med EØS-avtalens generelle prinsipp om rettslig forutsigbarhet («legal certainty»).

Europakommisjonen anførte i sitt innlegg overfor domstolen at MiFID må anses som et fullharmoniseringsdirektiv, det vil si at EØS-landene ikke kan beholde eller innføre regler som er strengere eller lempeligere enn direktivreguleringen. Domstolen la imidlertid til grunn at det ikke foreligger harmoniserte EØS-regler om når en person kan anses egnet til å utøve betydelig innflytelse på forvaltningen av et regulert marked eller når det foreligger objektive grunner til å tro en kontrollerende interesse kan bringe i fare en trygg og forsvarlig forvaltning av selskapet. Det vil dermed ikke i seg selv være i strid med EØS-retten å gi mer detaljerte nasjonale regler som supplerer artikkel 38 i MiFID.

2.4.2 Gjeldende rett i enkelte andre EØS-land

Finanstilsynet har i høringsnotatet redegjort for eierskapsreglene i enkelte andre EØS-land.

Om de svenske eierskapsreglene skriver Finanstilsynet:

«Den svenske verdipapirhandelloven [Lag (2007:528) om värdepappersmarknaden] har felles regler for eierprøving i verdipapirforetak, børser og oppgjørssentraler. Det er nødvendig med tillatelse fra Finansinspektionen for å eie mer enn 10 prosent av kapitalen eller stemmene i slike institusjoner. Det samme gjelder dersom eierandelen økes slik at den overstiger 20, 30 eller 50 prosent av kapitalen eller stemmene i institusjonen eller dersom institusjonen skulle bli erververens datterforetak. Ervervet skal i alle tilfeller meldes på forhånd til Finansinspektionen, som i utgangspunktet har 60 arbeidsdager fra den har bekreftet å ha mottatt meldingen til å protestere mot ervervet. I mangel av slikt vedtak anses ervervet som godkjent.

I vurderingen av om ervervet skal nektes, skal blant annet følgende momenter ha vekt:

• erververens anseelse

• erververens finansielle ressurser

• om ervervet vil føre til at ledelsen i foretaket har tilstrekkelig innsikt og erfaring til å delta i ledelsen av foretaket og for øvrig er egnet til vervene

• om det finnes grunn til å anta at erververen kommer til å motvirke at foretaket drives i overensstemmelse med loven og andre bestemmelser som regulerer dets virksomhet

• om det finnes grunn til å anta at ervervet har forbindelse med eller kan øke risikoen for hvitvasking eller finansiering av terrorisme.

Verdipapirregistre reguleres av den svenske loven om kontoføring av finansielle instrumenter[Lag (1998:1479) om kontoföring av finansiella instrument]. Etter loven får de fleste bestemmelsene om eierprøving i oppgjørssentraler tilsvarende anvendelse for verdipapirregistre. Dette innebærer blant annet at erverv over bestemte terskelverdier skal meldes til Finansinspektionen, som kan gripe inn og stoppe ervervet slik som beskrevet ovenfor.»

I Finanstilsynets høringsnotat heter det om de danske eierskapsreglene:

«Den danske verdipapirhandelloven [Lov af 17. august 2012 nr. 855 om værdipapirhandel m.v.] inneholder felles regler om eierprøving for regulerte markeder, oppgjørssentraler og verdipapirregistre. Loven pålegger den som har til hensikt å erverve en kvalifisert eierandel i slike institusjoner å søke på forhånd om Finanstilsynets godkjenning av ervervet. Som kvalifisert eierandel regnes en eierandel på minst ti prosent av kapitalen eller stemmene i foretaket eller en eierandel som gjør det mulig å øve en betydelig innflytelse på ledelsen av foretaket. Godkjenning er også nødvendig dersom eierandelen økes slik at den utgjør eller overstiger 20, 33 eller 50 prosent av kapitalen eller stemmene i foretaket, eller at foretaket blir et datterforetak. Vurderingen skal ta hensyn til erververens sannsynlige innflytelse på foretaket, erververens egnethet og erververens finansielle soliditet i lys av følgende kriterier:

• erververens omdømme

• omdømmet og erfaringen til ledelsen etter ervervet

• erververens økonomiske forhold, særlig tatt i betraktning arten av foretakets virksomhet

• om foretaket kan fortsette å overholde tilsynskravene i lovgivningen, særlig om foretaket vil inngå i et konsern med en struktur som gjør det mulig å gjennomføre effektivt tilsyn og effektiv utveksling av informasjon mellom relevante myndigheter og å fordele ansvaret mellom de involverte tilsynsmyndighetene

• om det er grunn til å anta at hvitvasking eller terrorfinansiering vil skje i forbindelse med ervervet.»

I høringsnotatet til Finanstilsynet er det redegjort slik for de finske eierskapsreglene:

«Ifølge den finske loven om handel i finansielle instrumenter[Lag 748/2012 om handel med finansiella instruement] må den som har til hensikt å erverve minst ti prosent av kapitalen eller stemmene i en børs, melde fra til tilsynsmyndigheten på forhånd. Tilsvarende gjelder for eierandeler som gir betydelig innflytelse på børsens forvaltning. Melding må også gis dersom eierandelen økes til minst 20, 30 eller 50 prosent av kapitalen eller stemmene i børsen. Etter lov om Finansinspektionen[Lag 878/2008 om Finansinspektionen] kan tilsynsmyndigheten nekte ervervet dersom det truer børsens virksomhet i overensstemmelse med sunne og forsiktige forretningsprinsipper, eller det er grunn til å mistenke at:

• erververen ikke har tilstrekkelig god anseelse eller tilstrekkelige finansielle ressurser

• påliteligheten eller egnetheten til ledelsen i børsen eller andre vilkår for tillatelsen trues som følge av ervervet

• tilsynet med børsen eller informasjonsutveksling mellom myndigheter settes på spill som følge av ervervet

• ervervet har sammenheng med hvitvasking eller terrorfinansiering.

Ervervet kan også nektes dersom tilsynsmyndigheten ikke har mottatt opplysninger som den har bedt om å få og har krav på å få.

For verdipapirsentraler har den finske lovgivningen helt tilsvarende bestemmelser som nevnt over.»

Om tyske eierskapsregler for børser og verdipapirregistre heter det i høringsnotatet:

«Etter den tyske børsloven[Börsengesetz vom 16. juli 2007] må den som ønsker å erverve mer enn ti prosent av kapitalen eller stemmene i en børs, melde dette til tilsynsmyndigheten på forhånd. Det samme gjelder dersom eierandelen økes slik at den vil nå eller overstige 20, 33 eller 50 av stemmene eller kapitalen i børsen eller dersom erververen oppnår kontroll over børsen. Tilsynsmyndigheten kan innen én måned fra alle opplysningene foreligger i saken nekte ervervet dersom erververen ikke har godt renommé eller det foreligger andre grunner som tilsier at ervervet ikke vil være i overensstemmelse med ønsket om en sunn og forsiktig forvaltning av børsen eller det er grunn til å tro at ervervet skal finansieres ved ulovlige midler. Ervervet kan også nektes dersom virksomheten på eller utviklingen av børsen ville blitt hemmet som følge av ervervet.

Ifølge opplysninger mottatt fra den tyske tilsynsmyndigheten Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht reguleres eierskap til verdipapirregistre av den tyske bankloven[Kreditwesengesetz vom 10. juli 1961]. Enhver som har til hensikt direkte eller indirekte å erverve en kvalifisert eierandel, det vil si minst ti prosent av kapitalen eller stemmene i institusjonen, må melde fra til tilsynsmyndigheten på forhånd. Melding må også sendes dersom eierandelen økes slik at den vil nå eller overstige 20, 30 eller 50 prosent av kapitalen eller stemmene i institusjonen eller at institusjonen kommer under vedkommendes kontroll. Tilsynsmyndigheten har i utgangspunktet 60 arbeidsdager fra den har bekreftet at alle nødvendige opplysninger foreligger til å vurdere saken. Ervervet kan nektes dersom

• erververen ikke anses egnet eller vedkommende ikke oppfyller de nødvendige kravene for å sikre en sunn og forsvarlig ledelse av institusjonen. Det samme gjelder dersom det er grunn til å tro at ervervet kan bli finansiert ved en straffbelagt handling

• institusjonen ikke klarer eller vil klare å tilfredsstille tilsynskrav

• institusjonen blir et datterselskap av et foretak med sete eller hovedkontor i et tredjeland og dette foretaket ikke er under tilsyn der eller tredjelandets myndigheter ikke er villig til å samarbeide tilfredsstillende med tyske myndigheter

• institusjonens fremtidige ledelse ikke er pålitelig eller faglig egnet

• det foreligger risiko for hvitvasking eller terrorfinansiering

• erververen ikke har de nødvendige finansielle ressursene eller

• nødvendig informasjon mangler eller er uriktig.»

Britiske eierskapsregler beskrives slik i Finanstilsynets høringsnotat:

«Den britiske Financial Services and Markets Act pålegger den som vil skaffe seg kontroll over en børs, om å melde dette til tilsynsmyndigheten på forhånd. Som kontroll regnes innehav av 20 prosent eller mer av kapitalen eller stemmene i institusjonen eller innehav av så mye av kapitalen eller stemmene at vedkommende kan utøve en betydelig innflytelse på ledelsen av børsen. Melding er også nødvendig dersom eierandelen økes til 50 prosent eller mer av kapitalen eller stemmene i børsen eller hvis børsen blir vedkommendes datterforetak. Tilsynsmyndigheten kan nekte ervervet dersom det utgjør en trussel mot en sunn og forsiktig drift av den aktuelle børsen.

Britisk lovgivning har ikke regler om eierkontroll for verdipapirregistre i lovverket eller i retningslinjer etc. utstedt av the Financial Services Authority.»

2.5 Formål med eierbegrensningsregler og regler om eierkontroll

Finansdepartementet uttalte følgende om formålet med gjeldende eierbegrensningsregler i Ot.prp. nr. 80 (2008–2009) punkt 3.3.2.4.:

«Departementet vil innledningsvis understreke viktigheten av godt fungerende infrastrukturforetak i verdipapirmarkedet og dermed også i samfunnsøkonomien som sådan.

Verdipapirmarkedets hovedoppgave er å formidle kreditt og egenkapital. Dette bidrar til kapitaloppbygging i samfunnet, og til at kapitalen kanaliseres der den kaster mest av seg. Et effektivt verdipapirmarked bidrar til økt effektivitet i fordelingen av samfunnets ressurser. Verdipapirmarkedet kan bare virke etter sin hensikt hvis deltakerne har tillit til måten det fungere på. Dette har betydning i flere retninger. For det første er det viktig med generelle handelsregler som skaper tillit til prisfastsettelsen i markedet og hensiktsmessige virksomhetsregler som sørger for at interessene til verdipapirforetakenes kunder ivaretas på en betryggende måte. Det er videre viktig med hensiktsmessige regler om organisering av markedsplasser for finansielle instrumenter (dvs. børser og regulerte markeder). Eierbegrensningsreglene er her sentrale. Disse skal sikre markedsplassens nøytralitet, uavhengighet og integritet gjennom et spredt eierskap, og dermed forhindre maktkonsentrasjon i institusjoner som har en stor samfunnsmessig betydning. Videre er det av sentral betydning for et velfungerende verdipapirmarked at investorene faktisk får levert, og har tillitt til at de får levert, de finansielle instrumentene som er ervervet på markedsplassen, og at andre ikke kan kreve rett til de samme instrumentene i ettertid. Regler om eierbegrensning for verdipapirregistre sikrer også markedsaktørenes tillit til slike foretak, på samme måte som for regulerte markeder. (…)

Departementet vil også peke på at regulerte markeder er delegert offentligrettslig myndighetsutøvelse ved at disse har kompetanse til å pålegge løpende mulkt og overtredelsesgebyrer, jf. børsloven §§ 30 og 31, og at verdipapirregistre må kunne sies å utøve en form for virksomhet, føring av rettighetsregister, som tradisjonelt har vært en oppgave for offentlige myndigheter. Dette underbygger betydningen av at foretak som driver denne type virksomhet ikke bør kunne mistenkes for utilbørlig utøvelse av sin offentligrettslige kompetanse. Også av denne grunn er det avgjørende å sikre foretakenes integritet.

Departementet vil i likhet med arbeidsgruppen og flere av høringsinstansene fremheve de grunnleggende formål bak store deler av lovgivningen på verdipapirområdet. Det er både i børslovens, verdipapirhandellovens og verdipapirregisterlovens formålsparagrafer fremhevet at lovene er ment å sikre et effektivt, ordnet og sikkert marked for finansielle instrumenter. I børsloven pekes det også på behovet for et tillitvekkende marked. Oppfyllelse av nevnte formål antas å være nødvendig for at verdipapirmarkedet kan fungere tilfredsstillende som kapitalkilde for næringsliv og institusjoner. I NOU 1996: 2 Verdipapirhandel uttales det blant annet om hovedformålene i verdipapirhandelloven:

«Et verdipapirmarked kan sies å fungere effektivt når prisene i markedet reflekterer den underliggende realøkonomiske verdien bak enkelte verdipapirer. Ordnet handel henspeiler blant annet på hvordan selve markedsplassen fungerer, noe som igjen påvirker hvor riktig prisene i markedet er. At handelen er sikker kan først og fremst assosieres med selve oppgjørsfunksjonen i verdipapirmarkedene.»

De nevnte hovedformål ved lovgivningen på verdipapirområdet er igjen søkt ivaretatt gjennom oppstilling av en rekke særbestemmelser med sine bakenforliggende hensyn. Eierbegrensingsreglene, sammenholdt med reglene om stemmebegrensning og konsolidering, er eksempler på dette. Departementet er enig med arbeidsgruppen i at hovedhensyne bak eier- og stemmerettsbegrensningsregler for infrastrukturforetak er behovet for tillit fra markedsaktørene, og at foretakene for å oppnå dette må fremstå som nøytrale, uavhengig av dominerende særinteresser, og med høy integritet.»

Stortinget sluttet seg til dette i Innst. O. nr. 108 (2008–2009).

EFTA-domstolen har, som nevnt over, i sin dom 16. juli 2012 anerkjent disse hensynene som tvingende allmenne hensyn som kan begrunne innskrenkninger i EØS-avtalens grunnleggende friheter.

Børser og verdipapirregistre er viktige elementer i et velfungerende verdipapirmarked. For å sikre tillitt til slike infrastrukturforetak bør de være uavhengige og nøytrale. Regler for eierskap i infrastrukturforetak bidrar til at foretakene er uavhengige og nøytrale, og dermed til tillitt og et velfungerende verdipapirmarked som legger til rette for risikokapital for næringslivet, allokerer sparekapital til verdipapirmarkedet og bidrar til oppbygging av en kompetent finansnæring. Disse hensynene er bredt omtalt i alle faser av forarbeidene til børsloven av 2000 § 4-1, se NOU 1993: 3 og Ot.prp. nr. 73 (1999–2000). Også disse helt overordnede hensyn bør være styrende for utforming og praktisering av et nytt eierskapsregelverk for børser og verdipapirregistre.

2.6 Behovet for endringer – overgang til et skjønnsbasert eierkontrollregelverk

2.6.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet legger Finanstilsynet til grunn at EFTA-domstolens avgjørelse nødvendiggjør en endring av dagens eierbegrensningsregler for børser og verdipapirregistre. Tilsynet er av den oppfatning at regler for eierskap bør utformes likt for børser og verdipapirregistre, og foreslår derfor at man går over til et skjønnsbasert system med terskelverdier tilsvarende det som blant annet gjelder for finansinstitusjoner.

I høringsnotatet vises det til at myndighetene i tillegg til et skjønnsbasert system også vil ha andre virkemidler til rådighet som kan bidra til å sikre at børser og verdipapirregistre opptrer nøytralt, uavhengig og med tilstrekkelig integritet. Finanstilsynet uttaler:

«(…) For øvrig vises det til børsloven § 47 andre ledd som gir Finanstilsynet rett til å pålegge at stemmerettighetene knyttet til aksjene i et regulert marked ikke kan utøves blant annet dersom en aksjeeier med betydelig eierandel ikke anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket. Finanstilsynet legger til grunn at denne bestemmelsen kan brukes i tilfeller der en aksjeeier med betydelig eierandel misbruker sin eiermakt og dermed setter markedets tillit i fare. Tilsvarende bestemmelse finnes ikke i verdipapirregisterloven. Finanstilsynet foreslår å innta en slik regel i verdipapirregisterloven § 10-3 nytt andre ledd. Det foreslås visse mindre justeringer i begge bestemmelsene på bakgrunn av forslaget til det nye eierkontrollregimet.

Av andre virkemidler som bidrar til å sikre aktørenes tillit til verdipapirmarkedet, kan nevnes Finanstilsynets løpende tilsyn, egnethetskrav for ledelsen og lovbestemmelser som forebygger interessekonflikter mv.

I tillegg kommer muligheten til å stille vilkår i forbindelse med en tillatelse til erverv. Disse vilkårene kan tilpasses den konkrete situasjonen og ta høyde for omstendigheter som oppstår eller kan oppstå i tilknytning til den aktuelle erververen. For finansinstitusjoner er det i enkelte eierskapstillatelser inntatt som vilkår at ervervet må gjennomføres innen en fastlagt frist, at ytterligere erverv etter fristens utløp krever ny tillatelse og at dersom eierandelen senere reduseres, kan den ikke økes igjen uten ny tillatelse.

Ved å fortsette å bruke ovennevnte virkemidler, og eventuelt intensivere bruken av dem, kan myndighetene redusere risikoen ved en skjønnsbasert eierkontroll.»

2.6.2 Høringsinstansenes merknader

Det er bred enighet blant høringsinstansene om at EFTA-domstolens avgjørelse nødvendiggjør en endring av dagens eierbegrensningsregler for børser og verdipapirregistre.

Høringsinstansene er også samlet i sitt syn på at nye eierskapsregler bør utformes på samme måte både for børser og verdipapirregistre. Det synes også for det alt vesentlig å være enighet om at en overgang til et skjønnsbasert system basert på en egnethetsvurdering av erverver er en hensiktsmessig reguleringsform for å kunne bringe det norske eierskapsregelverket i tråd med EØS-avtalens forpliktelser.

Norges Fondsmeglerforbund (nå Verdipapirforetakanes Forbund) peker imidlertid på at de forestående lovendringer ikke bør gå lenger enn det som er strengt nødvendig for å etterkomme EFTA-domstolens avgjørelse. Det foreslås derfor at dagens eierbegrensningsregler opprettholdes for erververe fra utenfor EØS-området. Fondsmeglerforbundet uttaler:

«Vi kan ikke se at det er noen til hinder for å opprettholde dagens eierbegrensningsregler i forhold til ikke-EØS borgere/foretak. Vi vil peke om at det ikke er usannsynlig at foretak utenom EØS-området kan være potensielle kjøpere av Oslo Børs. Vi vil minne om at Dubaibørsen også la inn bud på Stockholm OMX da Nasdaq fremsatte sitt oppkjøpstilbud i 2006. Denne budkampen endte med at Investment Corp. of Dubai ble største aksjonær i Nasdaq OMX.

Dersom man opprettholder dagens eierbegrensningsregler for ikke EØS-borgere/foretak må det etter vår oppfatning være mulig å skjære gjennom i forhold til foretak som er etablert innen EØS, men som er eid av foretak fra utenom EØS-området. Det bør ikke være så enkelt at foretak fra utenom EØS-området kan opprette selskap uten egen virksomhet i Europa, for så å slippe unna eierbegrensningsreglene som gjelder for eksempel for Oslo Børs. Det avgjørende bør være hvor beslutningsmyndigheten reelt sett ligger, i selskapet etablert i EØS eller utenfor. På samme måte som Finanstilsynet foreslår at man ved egnethetsvurdering kan gå til bakenforliggende eiere, må man kunne gjøre det samme ved eierbegrensningsregler.»

Oslo Børs har knyttet enkelte kommentarer til Finanstilsynets omtale av de virkemidler som antas å kunne supplere en egnethetstest og dermed kunne bidra til å ivareta de hensyn en eierskapsregulering skal sikre. Om myndighetenes adgang til å nedlegge forbud for aksjeeier mot å benytte sin stemmerettighet i foretaket uttales:

«En egnethetsvurdering vil utføres på ervervstidspunktet, og det vil kunne være vanskelig å forutse den aktuelle erververens hensikter og intensjoner med hensyn til den videre forvaltningen av foretaket. Etter gjeldende forslag vil også senere eierskifter i erverver være utenfor myndighetens kontroll. Riktignok kan Finanstilsynet etter børsloven § 47 andre ledd og forslaget til tilsvarende regel i verdipapirregisterloven forby aksjeeier som eier betydelig eierandel å benytte stemmerettighetene dersom vedkommende aksjeeier ikke anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket. Dette fremstår imidlertid som et tvangsmiddel ved misbruk av eiermakt, og det antas at terskelen for et slikt inngrep vil være relativ høy. Dette fremstår heller ikke som et aktuelt virkemiddel dersom vedkommende eier med myndighetenes tillatelse har ervervet 100 prosent av foretakets aksjer.»

Om myndighetenes bruk av vilkår uttaler Oslo Børs:

«(…) Videre gjentas og presiseres viktigheten av bruk av vilkår som et virkemiddel for å redusere risikoen ved en skjønnsbasert eierkontroll. Slike vilkår kan tilpasses den konkrete situasjon og dessuten ta høyde for omstendigheter som kan oppstå i tilknytningen til den aktuelle erververen. Det kan for eksempel stilles som vilkår at ytterligere erverv krever ny tillatelse uavhengig av om erverver passerer en ny terskel.»

Advokatforeningen har også kommentert Finanstilsynets redegjørelse for myndighetenes supplerende virkemidler. Advokatforeningen uttaler:

«Advokatforeningen er videre positiv til Finanstilsynets forslag om at børsloven § 47 annet ledd kan benyttes som skranke mot uegnet stemmerettsutøvelse i børser, samt at tilsvarende regel inntas i verdipapirregisterloven. Advokatforeningen bemerker imidlertid at for eiere som har fått tillatelse til å inneha relevant eierandel, bør egnethetsvurderingen som et klart utgangspunkt foretas på søknadstidspunktet. Det bør derfor være rent unntaksvis at stemmeretten begrenses i etterkant som følge av at eieren anses uegnet. Advokatforeningen mener derfor at det bør innføres en kvalitativ begrensning i adgangen til etterfølgende stemmerettsbegrensning som bør fremgå klart av ordlyden, herunder at eieren har opptrådt eller har til hensikt å opptre på en måte som anses i strid med kriteriene for egnethetsvurderingen i henholdsvis børsloven § 35 og verdipapirregisterloven § 5-3, eller for øvrig har opptrådt på en måte som er i strid med vilkårene for tillatelsen.»

2.6.3 Departementets vurdering

Departementet er på samme måte som Finanstilsynet og høringsinstansene av den oppfatning at EFTA-domstolens avgjørelse nødvendiggjør endringer i dagens eierbegrensningsregler for børser og verdipapirregistre. Vi har ikke de samme forpliktelser overfor eventuelle erververe fra land utenfor EØS som overfor erververe i EØS-området. Departementet foreslår likevel at reglene gjøres generelle, og at det ikke skilles mellom erverv fra hhv. innenfor og utenfor EØS-området.

Gjeldende eierbegrensningsregler for børser og for verdipapirregistre er tilnærmet identiske. Hensynene bak reguleringen av institusjonene, som samfunnsviktige institusjoner, er de samme. Begge har en helt sentral rolle i den finansielle infrastrukturen på verdipapirområdet. Et velfungerende verdipapirmarked forutsetter at markedsaktørene har tillit til at både børser og verdipapirregistre opptrer uavhengig av særinteresser, er nøytrale og med høy integritet. Etter departementets syn er det derfor fortsatt viktig med en regulering som i tilstrekkelig grad ivaretar de hensynene som eierskapsreglene er ment å ivareta, og det er i utgangspunktet liten grunn til å utforme eierskapsregler for børser og verdipapirregistre som skiller seg vesentlig fra hverandre.

Som redegjort for over under punkt 2.4.1 følger det av våre EØS-forpliktelser at gjeldende eierbegrensningsregler for børser og verdipapirregister må endres. Samtidig gir EUs sekundærlovgivning – MiFID artikkel 38 – en anvisning på at nasjonale regler som et minimum må inneholde krav om vurdering av egnethet av eiere med kvalifiserte eierandeler i regulerte markeder. I Europakommisjonens forslag til nytt EU-regelverk om verdipapirregistre, som nå ligger til behandling i Rådet og i Europaparlamentet, er det foreslått tilsvarende regler om eierkontroll ved kvalifiserte eierandeler i verdipapirregistre, men slik at dette er foreslått som fullharmoniseringsregler.

Et nytt eierkontrollregime kunne tenkes å opprettholde dagens forbudsbaserte eierbegrensninger med absolutte eierskapstak, men der for eksempel taket for tillatt eierskap oppjusteres og unntakene utvides. I forhold til gjeldende rett vil en slik liberalisering av regelverket innebære en mindre omfattende restriksjon på den frie flyten av kapital og på retten til fritt å kunne etablere seg i hele EØS-området. ESA og EFTA-domstolen har bare kommet til at gjeldende regler er i strid med EØS-avtalen, og har ikke uttalt seg om tilsvarende regler med høyere grenser. EFTA-domstolen har imidlertid pekt på skjønnsbaserte eierkontrollregler som et eksempel på en regulering som vil kunne være i overensstemmelse med forpliktelsene etter EØS-avtalen. Vi har allerede slike regler for regulerte markeder som ikke er børs, jf. børsloven § 17. Også en rekke andre EØS-land har innrettet sin eierskapsregulering av infrastrukturforetak i verdipapirmarkedet på denne måten. Departementet foreslår derfor nye eierkontrollregler for norske børser og verdipapirregistre.

Finanstilsynet har i høringsnotatet redegjort for flere supplerende virkemidler som står til myndighetenes disposisjon, og som vil kunne bidra til å sikre de hensyn et eierkontrollregelverk skal ivareta, herunder bruk av vilkår for tillatelse til erverv og påbud om at stemmerettigheter knyttet til aksjer i gitte situasjoner ikke kan utøves. Departementet slutter seg til at bruken av slike virkemidler etter forholdene vil kunne være et viktig supplement til eierkontrollregelverket, og er av den oppfatning at slike virkemidler bør benyttes i de tilfeller der regelverket ikke anses tilstrekkelig egnet til å ivareta de hensyn det er ment å skulle sikre. Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om at det inntas en ny regel i verdipapirregisterloven § 10-3 etter modell fra børsloven § 47 annet ledd, som åpner for at Finanstilsynet kan gi pålegg om at stemmerettighetene knyttet til aksjene i et verdipapirregister ikke kan utøves dersom en aksjeeier med betydelig eierandel ikke anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket. Departementet viser til at bestemmelsen er en hjemmel for Finanstilsynet til å gripe inn der forutsetningen for det forutgående ervervet midlertidig eller permanent ikke lengre er til stede. Selv om departementet ikke foreslår en kvalitativ begrensning i Finanstilsynets adgang i tråd med innspillet fra Advokatforeningen, er departementet enig i at et eventuelt inngrep vil kunne få betydelige konsekvenser for den det gjelder, og departementet legger til grunn at hjemmelen kun vil bli benyttet der særlige hensyn gjør seg gjeldende.

2.7 Egnethetsvurderingen

2.7.1 Høringsnotatet

Finanstilsynet har i høringsnotatet foreslått at myndighetenes kontroll med eierskap i børser og verdipapirregistre skal baseres på en egnethetstest av den som tar sikte på å erverve en betydelig eierandel i et slikt foretak. Bare den som etter en slik test anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket skal kunne få tillatelse til erverv. Finanstilsynet foreslår at det i loven stilles opp et sett med skjønnsmessige kriterier som myndighetene særlig skal ta hensyn til i egnethetsvurderingen. En liste med vurderingskriterier vil etter Finanstilsynets oppfatning gi bedre forutberegnelighet for mulige erververe. I høringsnotatet er det foreslått at kriteriene i børsloven § 35 tredje ledd og verdipapirregisterloven § 5-3 tredje ledd videreføres med noen unntak, blant annet foreslår Finanstilsynet å fjerne kriteriet om vurdering av konkurransemessige forhold. Tilsynets forslag om å videreføre gjeldende kriterier vil bety at myndighetene ved vurderingen av erververs egnethet også skal legge vekt på erververens tidligere handlemåte, og videre at det skal legges vekt på erververens tilgjengelige økonomiske ressurser og hensynet til forsvarlig virksomhet. I sin vurdering skal myndighetene videre se hen til mulighetene for å utøve et effektivt tilsyn, herunder om det er etablert samarbeid med tilsynsmyndighetene i erververens hjemland. Myndighetene skal også legge vekt på om den bakenforliggende eierstrukturen hos erverver er i samsvar med de hensyn som ivaretas gjennom reglene om eierkontroll, og om eierskapet vil kunne påvirke rettigheter og plikter for aktørene i vedkommende infrastrukturforetak. En videreføring av gjeldene kriterier innebærer at myndighetenes vurdering av erverver vil gå lenger enn en ren kontroll med erververens egnethet, da det også skal legges vekt på den innvirkning ervervet vil kunne få for finansmarkedets virkemåte.

I tillegg til de videreførte kriteriene foreslår tilsynet at myndighetene i egnethetsvurderingen også skal legge særlig vekt på om det er grunn til å anta at det i forbindelse med ervervet foregår eller vil bli gjort forsøk på hvitvasking eller terrorfinansiering, jf. utkastet til børsloven § 35 annet ledd bokstav g og verdipapirregisterloven § 5-2 tredje ledd bokstav g. Tilsynet viser til at et slikt kriterium gjelder ved eierkontrollen i finansinstitusjoner, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-4 tredje ledd bokstav g, og at også andre land legger vekt på dette hensynet i sine vurderinger.

I høringsnotatet er det vist til at børslovens og verdipapirregisterlovens regler om konsesjonstildeling ikke direkte oppstiller krav til eiere i det foretak som gis konsesjon som regulert marked eller verdipapirregister. Det pekes imidlertid på at sammenhengen i regelverket tilsier at det stilles tilsvarende krav til slike eiere ved en konsesjonstildeling som til senere erververe. Det foreslås derfor at det i børsloven § 5 første ledd og i verdipapirregisterloven § 3-1 første ledd presiseres at konsesjon som regulert marked, børs eller verdipapirregister kun kan gis dersom eiere av betydelig eierandel ville vært egnet til å erverve slike eierandeler etter henholdsvis børsloven §§ 17 eller 35, og verdipapirregisterloven § 5-2.

2.7.2 Høringsinstansenes merknader

Høringsinstansene er i all hovedsak enige i at en egnethetstest med lovfestede kriterier for testen vil være et hensiktsmessig verktøy for myndighetene som vil kunne bidra til å sikre at eierskap i institusjonene er i tråd med de hensyn som eierkontrollreglene er satt til å ivareta. Flere av høringsinstansene peker imidlertid på at Finanstilsynets foreslåtte liste over kriterier som skal inngå i egnethetstesten ikke må anses uttømmende. Det er særlig vist til at erververens evne til å bidra til å opprettholde og videreutvikle det norske kapitalmarkedets egenart også bør inngå i en egnethetstest. Høringsinstansene knytter i hovedsak sine konkrete merknader til eierkontrollregelverket for børs, men understreker at tilsvarende synspunkter også vil gjelde for reguleringen av verdipapirregister.

Advokatforeningen støtter forslaget om å fjerne dagens kriterium om vektlegging av konkurransemessige forhold. Det vises videre til at øvrige kriterier må være i tråd med EØS-retten. Det uttales i den forbindelse:

«Advokatforeningen ser at det kan være rom for diskusjon rundt dette. Blant annet bør momentene knyttes til objektive, ikke-diskriminerende og uttømmende kriterier for avslag. I så måte kan det vurderes om momentene skal omskrives til uttømmende grunner til avslag og i enkelte tilfeller objektiviseres. For eksempel er kriteriene i bokstav c) og e) ikke direkte utformet slik at de fremstår som egnethetskriterium der vurderingstema er objektive grunner knyttet til erverver, men omfatter bredere skjønnsmessig tema.»

Finans Norge uttaler:

«Som regulert markedsplass spiller Oslo Børs en meget viktig rolle for utviklingen av norsk økonomi. Børsen inngår naturlig i en næringsklynge med banker og andre finansinstitusjoner som sammen bidrar til å fremme innovasjon og konkurranseevne i norsk økonomi. Det er viktig med lokalt forankrede aktører innenfor finansiell infrastruktur som kjenner det lokale næringsliv. Oslo Børs’ spisskompetanse innenfor energi/offshore, skipsfart og sjømat må ivaretas. Slike hensyn bør være relevante ved en vurdering av om nye eiere anses å være egnede.»

Finans Norge slutter seg for øvrig til de skjønnspregede momentene som foreslås i høringsnotatet og peker på at angivelse av slike kriterier som i seg selv er skjønnsmessige sikrer større forutberegnelighet og rettssikkerhet i saksbehandlingen. Videre vises det til at den foreslåtte lovreguleringen av eierkontroll er på linje med den som gjelder for forsikringsselskaper, andre finansinstitusjoner, verdipapirforetak og forvaltningsselskaper for verdipapirfond. En slik likeartet regulering av finansvirksomhet anses i seg selv å være fordelaktig.

Folketrygdfondet er også av den oppfatning at forslaget til lovfestede vurderingskriterier bør suppleres med enkelte andre kriterier:

«En egnethetstest etter børs- og verdipapirregisterloven, bør etter Folketrygdfondets oppfatning vektlegge flere forhold enn dem som fremkommer i forslagene til ny børslov § 35 andre ledd og verdipapirregisterlov§ 5-2 tredje ledd. Gitt at både børsen og VPS har sterke og sentrale posisjoner både i og for utviklingen av det norske kapitalmarkedet bør det det være relevant også om en ny eier vil kunne bidra til en videre utvikling av det norske kapitalmarkedet.

I høringsnotatet påpekes at hensynet til et velfungerende og effektivt verdipapirmarked, er sentralt. I forslagene til hvilke vurderingskriterier som skal vektlegges er det vanskelig å se at de disse hensynene er nevnt eksplisitt. Videre mener Folketrygdfondet at det også bør inntas i bestemmelsen at hensynet til videreutviklingen av det norske kapitalmarkedet også bør være et element i egnethetstesten.»

Konkurransetilsynet har begrenset sin høringsmerknad til forslaget om ikke å videreføre vektleggingen av konkurransemessige forhold i den foreslåtte egnethetstesten. Det uttales:

«Konkurransetilsynet er positiv til Finanstilsynets forslag om å ikke videreføre vektleggingen av konkurransemessige forhold i egnethetsvurderingen, da Konkurransetilsynet er av den oppfatning at det er konkurransemyndighetene som er nærmest til å vurdere de konkurransemessige virkningene av endringer i eierskap. Finanstilsynets forslag vil videre tydeliggjøre kompetansefordelingen mellom konkurransemyndighetene og Finansdepartementet, i de tilfeller hvor eierkontrollreglene for børser eller verdipapirregistre og konkurranselovgivningen benyttes parallelt.»

NHO uttaler blant annet følgende om Finanstilsynets forslag til lovfestede vurderingskriterier:

«Når det gjelder hvilke hensyn myndighetene kan legge vekt på ved vurderingen av egnethet, mener NHO at de eksisterende momenter ved dagens egnethetsvurdering i børslovens § 35 bør videreføres, også momentet «konkurransemessige forhold». Konkurransemessige forhold må også vurderes av konkurransetilsynet etter konkurranseretten, men NHO mener at det er ønskelig at det også synliggjøres i loven at dette er et hensyn av betydning i egnethetsvurderingen.

Videre mener NHO at hensynet til det norske kapitalmarkedet og muligheten for tilgang på kapital for norskbaserte virksomheter er vesentlig. En videreføring av dagens § 35, bokstav c ; « om eierskapet vil kunne føre til uønskede virkninger for finansmarkedenes virkemåte», er etter vår oppfatning vesentlig. En mulig endring av børsens rolle som kapitalbase for hele næringslivet – ikke bare de aller største foretakene men også de mindre og unge – i Norge, vil etter vår oppfatning være en slik uønsket virkning som bør tillegges vekt i forbindelse med en egnethetsvurdering.»

Norges Fondsmeglerforbund uttaler:

«Etter vårt syn er det viktig at egnethetstesting må kunne gå ut over de kriterier som er listet opp i Finanstilsynets forslag til lovbestemmelse, gitt at ervervet helt eller delvis er ledd i oppkjøp av Oslo Børs. For eksempel må det kunne stilles krav til at markedsmodellen på børsen ivaretar hensynet til næringsstrukturen i Norge og for øvrig bidrar til å legge forholdene best mulig til rette for at små og mellomstore bedrifter kan hente kapital i «børsmarkedet». Videre må det kunne stilles krav til utførelse av kontrolloppgaver som er hensiktsmessig at børsen utfører.»

Norske Finansanalytikeres Forening uttaler:

«Norske Finansanalytikeres Forening mener forslaget om å erstatte dagens eierkontrollregler med en egnethetstest synes fornuftig. Vi ønsker imidlertid å understreke Oslo Børs og VPS sentrale betydning for det norske finansmarkedet. I en egnethetstest er det således viktig også å hensynta at nye eiere kan bidra til å opprettholde og videreutvikle Oslo Børs og VPS sterke posisjon i det norske finansmarked.»

Oslo Børs og VPS har i sin felles høringsuttalelse redegjort for noen relevante utviklingstrekk i det internasjonale børsmarkedet de siste årene. Denne utviklingen preges særlig av en betydelig konsolidering mellom børsene i Vest-Europa. Som et resultat av denne utviklingen er det svært få selvstendige børser i Vest-Europa, og innslaget av amerikansk eierskap er betydelig. Oslo Børs er den eneste selvstendige og ikke-amerikanskeide børsen i Nord-Europa. Oslo Børs og VPS redegjør slik for virkningene av konsolideringen:

«Erfaringene fra andre europeiske land viser at konsolidering av store internasjonale børsgrupper har ført til en endring i de enkelte børsmarkedene. Største børs i gruppen har blitt sentral, og viktige børsfunksjoner flyttet dit, hvorved markedsaktivitetene etter hvert har lokalisert seg rundt denne. Dette synes å ha medført en svekkelse av de mindre børsene ved at funksjoner og kompetanse har blitt flyttet til hovedmarkedet. Markedene fremstår som betydelig redusert med hensyn til internasjonal synlighet og aktivitet, til ugunst for spesielt mindre lokale selskaper og finansnæringen i de respektive land. Kapitalinnhentingen for små og mellomstore lokale bedrifter fremstår som vanskeliggjort, og antall nynoteringer har gått ned.»

Oslo Børs og VPS redegjør videre for sitt syn på viktigheten av et effektivt norsk kapitalmarked for små og mellomstore bedrifter og innenfor særskilte sektorer. Det understrekes at en ny ordning med eierprøving må utformes slik at den tar hensyn til det norske kapitalmarkedet og den virksomhet som Oslo Børs og VPS utfører som del av et aktivt kapitalmarked. I høringsuttalelsen pekes det videre på at et særtrekk ved det norske verdipapirmarkedet er det store omfanget av offentligrettslige oppgaver som regulerte markeder utfører. Disse oppgavene stiller særlige krav til uavhengighet og nøytralitet. Det vises også til at oppgavene til Oslo Børs og VPS innen finansiell infrastruktur er vesentlige i forhold til påvirkning av samfunnsmessige forhold. Det er derfor viktig at det stilles krav til egnethet hos eierne og forventet utvikling av foretakene som er tilpasset norske behov. Oslo Børs og VPS fremmer to konkrete forslag til nye kriterier som etter deres oppfatning bør inngå i en egnethetstest. Det uttales om dette:

«Som det fremgår ovenfor vil norsk børs og verdipapirregister i de aller fleste sammenhenger fremstå som et lite og kanskje det minste markedet i en konsolidering. Med de erfaringer man kan trekke fra andre mindre markeder er en risiko for en svekkelse av tilbudet til norsk næringsliv derfor klart til stede. Etter Oslo Børs og VPS’ oppfatning er dette forhold som må vektlegges i en prøving av eiers egnethet. Det er neppe noe i veien for å hensynta dette allerede slik børsloven § 35 foreslås å lyde. Viktigheten tilsier likevel at det tas inn et særskilt punkt i bestemmelsen hvor det eksplisitt fremkommer at eiers evne til å ivareta markedsaktørenes interesser knyttet til vekst, synlighet og kapitalinnhenting vil være gjenstand for prøving.

Forslag til nytt punkt i børsloven § 35 (2):

«Om erververen vil kunne bidra til å opprettholde og videreutvikle børsens bidrag til utstedernes vekst, synlighet og kapitalinnhenting i det globale kapitalmarkedet, samt ivareta særlige lokale hensyn gitt spesielle næringsstrukturer mv.»

For verdipapirregisterloven § 5-2 foreslås:

«Om erververen vil kunne bidra til et sikkert og effektivt verdipapirregister, samt bidra til et effektivt oppgjør av handel i finansielle instrumenter, herunder ivareta de krav til allmennhetens innsyn i eierskapet som aksjelovene legger opp til og de krav som stilles etter ligningsloven mht. rapportering til norske skattemyndigheter.»»

Økokrim peker på at flere av kriteriene i Finanstilsynets forslag bør klargjøres: Det uttales:

«Til de enkeltkriteriene «det skal særlig legges vekt på», bemerkes at flere er relativt rundt og vagt formulert gitt den helt sentrale funksjonen de nå vil få. Det er etter vårt syn grunn til bedre avklaring av f eks hva som nærmere ligger i ikke minst «tidligere handlemåte» og «forsvarlig virksomhet» og «uønskede virkninger for finansmarkedenes virkemåte». Vi forstår kriteriene slik at de åpner for å legge vekt på eiers evne til (og tidligere håndtering av) ivaretakelse av norske utstederforetaks behov for kapitalinnhenting, vekst og synlighet, jf punkt 1 ovenfor. Men dette kunne vært formulert mer eksplisitt, og bør i det minste presiseres i de videre lovforarbeidene. Er derimot en slik forståelse feil, er vi tilbake til spørsmålet om en er i ferd med å gå lenger enn det som er nødvendig.

Tilsvarende forstår vi «hensynet til forsvarlig virksomhet» slik at det kan legges vekt på ivaretakelsen av slike tilsyns- og kontrolloppgaver som er nevnt i punkt 2 ovenfor.

Også i andre henseende bør kriteriene etter vårt syn søkes klargjort ytterligere. Det bør også vurderes å supplere med ytterligere kriterier for å ivareta de hensyn som ligger til grunn for dagens eierskapsbegrensninger og som er nevnt ovenfor.»

2.7.3 Departementets vurdering

Departementet viser til høringsinstansenes synspunkter om at Oslo Børs har en særlig viktig funksjon som kapitalkilde for norsk næringsliv. Departementet er enig i at Oslo Børs er en viktig formidler av kapital til norsk næringsliv. Et erverv av en betydelig eierandel i børsen bør ikke bidra til å svekke børsens rolle og funksjon i det norske kapitalmarkedet. En overordnet målsetning med finansmarkedsreguleringen er å bidra til velfungerende og effektive markeder. Krav til spredning i eierskapet for å sikre nøytrale og uavhengige institusjoner bidrar til dette, og departementet er enig med høringsinstansene i at myndighetene også bør kunne ta i betraktning andre forhold ved ervervet som vil kunne ha innvirkning på hvordan kapitalmarkedet fungerer. Dette er forhold som det allerede etter gjeldende lovgiving er relevant å legge vekt på, jf. vurderingskriteriet «om eierskap vil kunne føre til uønskede virkninger for finansmarkedets virkemåte». Etter departementets syn må det herunder kunne være relevant å se på hvilke konsekvenser et erverv potensielt vil få for institusjonens evne til å betjene det kapitalmarkedet som det opererer innenfor, med de karakteristika som til enhver tid gjør seg gjeldende for det aktuelle markedet. Oslo Børs har i dag en særskilt sterk posisjon innen shipping, energi og fisk. Dette vil imidlertid kunne forandre seg over tid, og eventuelle andre børser vil ha sine styrker innenfor andre sektorer. Et særtrekk ved norsk næringsliv er imidlertid at det i stor grad er preget av små og mellomstore virksomheter som er særlig avhengig av å kunne reise kapital i det lokale kapitalmarkedet. Som viktig kapitalkilde for norsk næringsliv er det derfor viktig at børsen er innrettet mot og evner å betjene SMB-markedet på en måte som gjør det mulig for selskapene å være synlige blant investorer og andre markedsaktører, slik at de kan kapitalisere seg og iverksette planer for utvikling og naturlig vekst. Etter departementets oppfatning er det derfor relevant og viktig å vurdere hvorvidt et erverv av kvalifisert eierandel i børsen vil kunne innebære en svekkelse av børsens evne til å betjene det norske kapitalmarkedet. Departementet foreslår at dette kommer klarere til uttrykk i de nye eierkontrollreglene.

Departementet viser til at også Verdipapirregisteret har en viktig samfunnsøkonomisk rolle som rettighetsregister. Funksjonene som aksjeeierregister og som bindeledd til offentlige registre i forbindelse med skatterapportering, er andre viktige oppgaver. Særlig viktig er det imidlertid å sikre ivaretakelse av et effektivt og pålitelig rettighetsregister. Dette hensynet bør også særlig ivaretas i de nye eierkontrollreglene.

Generelt om egnethetsvurderingen

Departementet slutter seg til Finanstilsynets forslag om at myndighetenes eierkontroll i børser og verdipapirregistre skal ta utgangspunkt i erververens egnethet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket. Dette sammenfaller med det som i dag gjelder ved vurderingen av eierkontroll i regulerte markeder som ikke er børs, jf. børsloven § 17, og ved vurderingen av om det kan gjøres unntak fra gjeldende eierbegrensningsregler for andre infrastrukturforetak som ønsker å erverve kvalifiserte eierandeler i børser og verdipapirregistre, jf. børsloven § 35 tredje ledd og verdipapirregisterloven § 5-3 tredje ledd. Også myndighetenes kontroll med erverv av kvalifiserte eierandeler i finansinstitusjoner har som utgangspunkt at erververen må være egnet, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-2.

Erververens egnethet som kriterium for om et omsøkt erverv skal tillates må antas å være i tråd med relevant EØS-rett. Både MiFID artikkel 38 og Europakommisjonens forslag om eierkontroll i verdipapirregistre krever egnethetskontroll av erverver. For øvrig gir EØS-retten lite konkret veiledning når det gjelder hvilke kriterier som skal eller kan legges til grunn ved utøvelsen av forvaltningsskjønnet. Norske myndigheter vil derfor etter departementets oppfatning ha et visst handlingsrom med hensyn til hvilke momenter det særlig bør legges vekt på ved en slik egnethetsvurdering. Departementet viser blant annet til at EFTA-domstolen i sin avgjørelse 16. juli 2012 premiss 97, eksplisitt har gitt uttrykk for at en kriterieliste som inntatt i børsloven § 35 tredje ledd, tilpasset blant annet de konkrete omstendigheter i det nasjonale markedet, kan være et alternativ til gjeldende eierbegrensningsregler.

Departementet slutter seg videre til forslaget om å lovfeste særlige vurderingskriterier som myndighetene må ta i betraktning ved vurdering av erverv av kvalifiserte eierandeler i børser eller verdipapirregistre. En slik liste med vurderingskriterier er etter departementets syn i tråd med gjeldende EØS-regler, jf. MiFID artikkel 38.

En lovfesting av sentrale vurderingskriterier for myndighetens skjønnsutøvelse vil også etter departementets syn gi aktørene større forutberegnelighet og sikkerhet for likebehandling enn et system hvor det ikke fremgår hvilke forhold myndighetene særlig vil legge vekt på ved vurderingen av en søknad. EFTA-domstolen har i avgjørelsen 16. juli 2012 særlig trukket frem behovet for rettslig forutberegnlighet, jf. premiss 99 og 100.

Det vil alltid måtte bero på en konkret vurdering i den enkelte sak om tillatelse skal gis, og det er vanskelig på forhånd å ta høyde for alle mulige forhold som vil kunne være relevante i forbindelse med et gitt erverv. Departementet mener derfor at den foreslåtte kriterielisten ikke kan anses som uttømmende, og at myndighetene i en gitt situasjon vil ha adgang til også å legge vekt på andre momenter enn de lovpålagte.

Nærmere om de enkelte skjønnskriteriene

Finanstilsynets utkast til lovfestede skjønnskriterier er som nevnt over gitt med utgangspunkt i de skjønnsmessige kriteriene som etter gjeldende rett skal legges vekt på ved vurderingen av om det skal gis unntak fra eierbegrensningsreglene, jf. børsloven § 35 tredje ledd og verdipapirregisterloven § 5-3 tredje ledd. Fra dette utgangspunktet foreslår Finanstilsynet to justeringer.

For det første foreslås det at kriteriet i gjeldende bokstav (d) om vektlegging av konkurransemessige forhold på det relevante markedet, tas ut. Departementet kan etter en nærmere vurdering slutte seg til dette. EFTA-domstolen har i sin dom 16. juli 2012 riktignok ikke særskilt omtalt konkurransemessige forhold som problematisk for våre EØS-forpliktelser, men ESA har i prosessen som ledet frem til domstolsbehandlingen fremholdt at dette kriteriet i seg selv strider mot EØS-avtalens artikler 31 og 40 da konkurransehensyn ikke kan begrunne innskrenkninger i EØS-avtalen fire friheter. Videre anser departementet at konkurransehensyn i en egnethetsvurdering vil måtte anses som et virkemiddel eller avledet mål. Når konkurranse likevel har stått oppført som et selvstendig kriterium gjenspeiler det at svak konkurranse assosieres med lav kvalitet, høy pris eller redusert tilgang på de produkter eller de tjenester som produseres. Dersom konkurransemessige virkninger tas ut av listen vil det ikke ha som nødvendig konsekvens at de forhold som antas påvirket av konkurransen, ikke fortsatt kan vurderes og vektlegges, jf. at listen ikke er uttømmende. Videre må behovet for konkurransehensyn som et selvstendig kriterium vurderes ut fra at Konkurransetilsynet har hjemler som kan forhindre overtakelser som svekker konkurransen. For å sikre norsk overensstemmelse med EØS-avtalens regler foreslår departementet derfor at nevnte kriterium tas ut.

Departementet slutter seg videre til Finanstilsynets forslag om at det i listen over skjønnskriterier tas inn et moment knyttet til om det er grunn til å anta at det i forbindelse med ervervet foregår eller vil bli gjort forsøk på hvitvasking av penger eller finansiering av terrorvirksomhet, og viser til at tilsvarende kriterium gjelder ved myndighetenes vurdering av eierskap i finansinstitusjoner, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-4 tredje ledd bokstav g. Det vises også til at et slikt kriterium gjennomgående oppstilles i eierskapsreguleringen i en rekke andre EØS-land.

Departementet foreslår i samsvar med Finanstilsynets utkast lovfesting av kriterier for egnethetsvurdering. Disse kriteriene vil i hovedsak måtte forstås og anvendes på samme måte som under gjeldende rett. En omtale av de lovfestede skjønnskriteriene under gjeldende rett er gitt av departementet i Ot.prp. nr. 80 (2008–2009) punkt 3.5.3.4. Departementet finner likevel grunn til å påpeke at vurderingskriteriene nå vil kunne bli anvendt også på erververe som ikke selv er infrastrukturforetak, og at dette vil kunne ha betydning for intensiteten i prøvingen av ervervet. Selv om det nå åpnes opp for at også andre typer foretak enn infrastrukturforetak i prinsippet skal kunne erverve mer enn 20 prosent av aksjekapitalen i en børs eller i et verdipapirregister, er departementet fortsatt av den oppfatning at det er en vesentlig forskjell på erververe som er infrastrukturforetak hvis eneste interesse er å drive børs- eller annen infrastrukturvirksomhet, og andre foretak som også kan tenkes å være brukere av infrastrukturforetakets tjenester. For sistnevnte gruppe foretak vil høy eierandel og potensielle interessemotsetninger kunne bidra til å svekke børsens eller verdipapirregisterets nøytralitet og integritet. Det er derfor fortsatt grunn til å legge betydelig vekt på spredt eierskap som virkemiddel for å sikre børsens eller verdipapirregisterets objektivitet, nøytralitet og uavhengighet.

2.8 Avgjørelsesmyndighet

2.8.1 Høringsnotatet

Finanstilsynet viser til at det under gjeldende eierbegrensningsregler både for børser og verdipapirregistre gjelder en delt kompetanse mellom Finanstilsynet og Finansdepartementet til å nekte/tillate erverv. Det foreslås å videreføre en slik kompetansedeling ved at det lovfestes at Finanstilsynet tar stilling til saker som gjelder eierandeler mellom 10 og 20 prosent, mens andre saker avgjøres av departementet. Finanstilsynet skal være saksforberedende organ i de sakene som skal avgjøres av departementet.

2.8.2 Høringsinstansenes merknader

Oslo Børs og VPS har ingen innsigelser til kompetansedelingen som er foreslått mellom Finanstilsynet og departementet, men understreker betydningen av lik og forutberegnelig saksbehandling for søkerne.

Andre høringsinstanser har ikke hatt merknader.

2.8.3 Departementets vurderinger

Finansdepartementet viser til at det er Finanstilsynet som etter gjeldende rett skal foreta egnethetsvurdering ved erverv av betydelige eierandeler i regulerte markeder, jf. børsloven § 17, mens departementet er gitt kompetanse til å dispensere fra forbudet mot å eie mer enn 20 prosent av aksjekapitalen i børser, jf. børsloven § 35. Finanstilsynet har i høringsnotatet ikke foreslått endringer i Finanstilsynets kompetanse til å vurdere egnetheten ved erverv av betydelige eierandeler i regulerte markeder som ikke er børs. Finansdepartementet er enig i dette, og mener det er hensiktsmessig at Finanstilsynet vurderer egnetheten til erverevere av betydelige eierandeler i regulerte markeder som ikke er børs.

I foretak med stor eierspredning vil faktisk kontroll med selskapet kunne tenkes oppnådd allerede ved 10 prosent eierandel. I viktige institusjoner som børs og verdipapirregistre mener Finansdepartementet derfor at erverv av betydelige eierandeler kan ha en så stor faktisk og prinsipiell betydning at dette bør vurderes av departementet etter tilrådning fra Finanstilsynet. Departementet foreslår derfor ikke å følge opp Finanstilsynets forslag om at Finanstilsynet vurderer egnetheten av betydelige eierandeler opp til 20 prosent i børser og verdipapirregistre, men foreslår at alle erverv av betydelige eierandeler i børser og verdipapirregistre vurderes av departementet.

2.9 Nærmere om gjennomføring av eierkontrollen

2.9.1 Erverv som utløser eierkontroll – Terskelverdier

2.9.1.1 Høringsnotatet

Etter Finanstilsynets utkast vil et erverv av en betydelig eierandel i børs eller verdipapirregister utløse krav om tillatelse. Med betydelig eierandel menes, i tråd med gjeldende regelverk, en direkte eller indirekte eierandel som representerer minst 10 prosent av aksjekapitalen eller stemmene i foretaket.

Finanstilsynet foreslår at det i tillegg innføres nye terskler som utløser en fornyet vurdering av erververens egnethet. Finanstilsynet foreslår at tersklene settes til eierandeler som representerer 20, 30 og 50 prosent av kapitalen eller stemmene i foretaket. Tilsynet er av den oppfatning at MiFID ikke begrenser adgangen til å innføre slike terskler, og peker på at flere EØS-land oppstiller slike i sitt eierskapsregelverk. Tilsynet viser til at flere terskler presumptivt vil bedre myndighetenes kontroll med eierne. Videre vises det til at det har en viss egenverdi at eierkontrollreglene på finansområdet så langt som mulig er like. De foreslåtte tersklene samsvarer med det som gjelder for eierskap i finansinstitusjoner.

Finanstilsynet foreslår ikke en videreføring av gjeldende terskler i børsloven § 35 tredje ledd og verdipapirregisterloven § 5-3 trede ledd på 2/3 og 9/10 av kapitalen eller stemmene i foretaket. Om dette uttaler Finanstilsynet:

«De sistnevnte terskelverdiene har sammenheng med at slike eierandeler gir eieren særlige rettigheter etter allmennaksjeloven. Både regulerte markeder og verdipapirregistre skal organiseres som allmennaksjeselskap, se børsloven § 9 og verdipapirregisterloven § 3-1 andre ledd. Etter allmennaksjeloven § 5-18 krever vedtektsendringer i foretaket tilslutning fra minst to tredeler av de avgitte stemmene og av den aksjekapitalen som er representert på generalforsamlingen. En aksjonær som har mer enn 2/3 av kapitalen eller stemmene i foretaket, kan dermed alene endre vedtektene i foretaket. Vedtektsendringer i børser og verdipapirregistre skal godkjennes av departementet etter henholdsvis børsloven § 33 andre ledd og verdipapirregisterloven § 4-3. I kraft av disse bestemmelsene har tilsynsmyndighetene kontroll med den muligheten som en eier av 2/3 av kapitalen eller stemmene i foretaket har, til å endre vedtektene. En terskelverdi på 2/3 av kapitalen eller stemmene i foretaket i forbindelse med eierkontrollreglene skulle derfor ikke være nødvendig.

Eier av 9/10 eller mer av aksjene i et allmennaksjeselskap kan med grunnlag i allmennaksjeloven § 4-25 kreve tvungen innløsning av de øvrige aksjonærene. Videre har eiere av aksjer som utgjør mer enn 9/10 av den aksjekapitalen som er representert på generalforsamlingen, enkelte særlige beføyelser etter allmennaksjeloven § 5-19. Det gjelder blant annet i forbindelse med visse former for reduksjon av aksjeeiernes rett til utbytte eller til selskapets formue og visse beslutninger om innskrenkning av aksjenes frie omsettelighet og om forkjøpsrett for øvrige aksjonærer ved salg av aksjer. Dessuten er beslutningsprosessen i forbindelse med fusjon noe annerledes i forhold til andre situasjoner dersom et allmennaksjeselskap eier 9/10 eller mer av aksjene i et annet allmennaksjeselskap eller aksjeselskap, jf. allmennaksjeloven § 13-5 andre ledd.

Ingen av disse reglene ser ut til å berøre allmenne interesser i en så stor grad at det er påkrevd med en særskilt eierkontroll ved erverv som gir en eier 9/10 eller mer av aksjene eller stemmene i en børs eller et verdipapirregister.»

Finanstilsynet viser til at børsloven § 37 og verdipapirregisterloven § 5-5 i dag inneholder regler om konsolidering av eierandeler slik at likt med erververens egne aksjer ved beregning av eierandel regnes aksjer som eies eller overtas av aksjeeierens nærstående, jf. verdipapirhandelloven § 2-5. Tilsynet foreslår at konsolideringsreglene videreføres ved en skjønnsbasert eierkontroll.

Videre foreslår tilsynet å videreføre regelen i børsloven § 35 første ledd andre punktum om at likestilt med aksjeeie regnes erverv av rett til å bli eier av aksjer når dette må anses som reelt erverv av aksjene. En lik regel foreslås inntatt i verdipapirregisterloven § 5-2 første ledd fjerde punktum.

2.9.1.2 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene har avgitt særskilte merknader knyttet til valget av terskelverdier for eierprøving som er foreslått i høringsnotatet.

Oslo Børs VPS understreker imidlertid viktigheten av prøving allerede ved 10 prosent eierandel, da stor grad av kontroll allerede vil kunne oppnås på dette nivået med en spredd eierstruktur. Videre viser Oslo Børs VPS til at det fremkommer av børsloven § 35 annet ledd bokstav f at bakenforliggende eierstruktur hos erverver skal være i samsvar med de hensyn som ivaretas i bestemmelsen når det gjelder egnethet. Oslo Børs VPS uttaler videre:

«Viktigheten av at indirekte eierskap hensyntas i en egnethetsprøving understrekes, da reell kontroll og innflytelse gjerne kan ligge hos et eller flere overordnede selskaper eller personer, snarere enn i det selskapet hvor eierposten faktisk er plassert. I Sverige krever Finansinspektionen særskilt søknad fra alle som direkte eller indirekte blir eiere av mer enn 10 prosent i selskaper underlagt eierprøving. Dersom selskap A for eksempel erverver 22 prosent av aksjene i en børs, og selskap A er eid 100 prosent av selskap B, vil det således ikke være tilstrekkelig at selskap A søker og vurderes i forbindelse med eierkontrollen. Selskap B må også godtgjøre sin egnethet ved særskilt søknad og prøving. Det foreslås at det eksplisitt bør fremkomme i lovteksten at hvert ledd i en eierkjede eller tilsvarende som medfører kontroll over terskelverdiene skal være gjenstand for særskilt søknad og prøving.»

Det er i høringsrunden ikke innkommet merknader til tilsynets forslag om å videreføre gjeldende konsolideringsbestemmelser i børsloven § 37 og verdipapirregisterloven § 5-5. Det er heller ikke innkommet merknader til forslaget om videreføring av børsloven § 35 første ledd fjerde punktum som likestiller rett til å bli eier av aksjer med aksjeeie.

2.9.1.3 Departementets vurderinger

MiFID art. 38 krever at eiere som vil kunne ha betydelig innflytelse på forvaltningen av et regulert marked skal underlegges en egnethetstest. Begrepet «betydelig innflytelse» er ikke definert i direktivet. I Kommisjonens forslag til eierskapsregulering av verdipapirregistre er det gitt bestemmelse om at eiere i et verdipapirregister som kan utøve direkte eller indirekte «kontroll» med forvaltningen av verdipapirregistre skal være egnet til sikre en sunn og fornuftig forvaltning av registeret. Kontroll vil blant annet foreligge ved en eierandel over 50 prosent.

Departementet slutter seg til å videreføre krav til egnethetsvurdering ved erverv av betydelig eierandel i børs eller verdipapirregister. Som betydelig eierandel anses direkte eller indirekte eierandel som representerer minst 10 prosent av aksjekapitalen eller stemmene, eller som på annen måte gjør det mulig å utøve betydelig innflytelse over forvaltningen av selskapet, se børsloven § 17, annet ledd.

Departementet slutter seg videre til forslaget om at erververs egnethet skal vurderes ved passering av 20, 30 og 50 prosent eierskap i infrastrukturforetaket, og viser blant annet til at dette i hovedsak tilsvarer tersklene som gjelder for vurdering av eierskap i norske finansinstitusjoner, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-2. Departementet legger til grunn at et regelverk med flere eierskapsterskler vil gi myndighetene en bedre kontroll med at eierne både over tid og i forhold til den innflytelse eieren til enhver tid vil kunne ha på foretakets beslutninger, er egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket.

Til vurderingen av om det bør opprettholdes en terskel på 2/3, som tilsvarer den alminnelige aksjeselskapslovgivningens flertallskrav for vedtektsendringer, viser departementet til at vedtaksflertall normalt vil kunne oppnås ved lavere eierandel enn 2/3 dersom ikke alle aksjonærer er representert på generalforsamlingen. Departementet antar at det som regel må kunne legges til grunn at erverver reelt sett vil kunne oppnå kontroll over foretaket ved erverv av 50 prosent av aksjene eller stemmene. Ved en egnethetsvurdering ved passering av 50 prosentterskelen må det derfor tas høyde for at erverver i realiteten får full kontroll med selskapet, og at innflytelsen ikke vil endre seg i betydelig ved ytterligere erverv.

Departementet finner i likhet med tilsynet ikke grunn til å videreføre tersklene på 2/3 og 9/10 av kapitalen eller stemmene i foretaket slik som angitt i børsloven § 35 tredje ledd og verdipapirregisterloven § 5-3 tredje ledd. Det vises til tilsynets begrunnelse som departementet i hovedsak kan slutte seg til.

Departementet foreslår også i tråd med høringsutkastet at konsolideringsbestemmelsene i børsloven § 37 og verdipapirregisterloven § 5-5 videreføres som i dag. Uten konsolideringsregler ville det være enkelt å omgå kravet til egnethetsvurdering. Departementet foreslår også å videreføre gjeldende regler i børsloven § 35 første ledd om at erverv av rett til å bli eier av aksjer likestilles med aksjeeie når dette må anses som et reelt erverv av aksjer, og at en tilsvarende bestemmelse tas inn i verdipapirregisterloven § 5-2 første ledd femte punktum. Departementet legger til grunn at spørsmålet om en rett til å bli eier av aksjer er å likestille med aksjeerverv må vurderes konkret i det enkelte tilfellet.

Etter gjeldende børslov § 35, tredje ledd og verdipapirregisterlov § 5-3, tredje ledd skal det etter bokstav g legges vekt på «om den bakenforliggende eierstruktur hos eieren er i samsvar med de hensyn som ivaretas i denne bestemmelsen». Dette innebærer at det også må legges vekt på den bakenforliggende eierstruktur hos erverver, uten at bakenforliggende eiere direkte blir underlagt en egnethetstest. Dersom for eksempel en norsk børs kjøpes av et utenlandsk børsforetak som igjen eies av en aktør i finansmarkedet som er stor bruker av børsens tjenester, kan det bakenforliggende eierskapet bidra til å svekke tilliten til den norske børsen. Kriteriet klargjør at slike forhold knyttet til det bakenforliggende eierskapet også er relevant ved egnethetsvurderingen av erververen. Skifte av kontroll i eierselskapet kan imidlertid også påvirke egnethetsvurderingen. Departementet foreslår derfor at det inntas i henholdsvis børsloven § 17 annet ledd og børsloven § 35 tredje ledd, samt verdipapirregisterloven 5-2 tredje ledd, en bestemmelse som eksplisitt krever at erverv som direkte eller indirekte medfører kontroll over terskelverdiene skal være gjenstand for særskilt søknad og prøving. Dersom ny bakenforliggende eier vil bli ansett uegnet, antar departementet at Finanstilsynets hjemmel om tvangssalg av aksjer eller innføring av stemmerettsbegrensning kan være aktuelle tiltak dersom nedsalg ikke skjer frivillig.

2.9.2 Søknaden og krav til opplysninger i denne

2.9.2.1 Høringsnotatet

Finanstilsynet har som redegjort for under punkt 2.7.1 ovenfor foreslått en kompetansefordeling mellom departementet og tilsynet ved behandling av eierskapssøknader. I tråd med alminnelig praksis vil tilsynet forberede alle saker som skal avgjøres av departementet, og det er derfor foreslått at alle søknader bør fremmes for Finanstilsynet.

Finanstilsynet har videre foreslått at regler om søknadens innhold kan gis i forskrift. Tilsynets utkast til forskriftstekst var vedlagt notatet som har vært på høring.

2.9.2.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til Finanstilsynets forslag på dette punkt.

2.9.2.3 Departementets vurderinger

Departementet slutter seg til forslaget om at alle søknader skal fremmes for Finanstilsynet uavhengig av den omsøkte eierandelens størrelse. Gitt at Finanstilsynet alltid vil være saksforberedende organ i alle saker som skal avgjøres av departementet, legger departementet til grunn at en slik søknadsprosedyre vil bidra til at myndighetenes samlede søknadsbehandling kan gjennomføres så raskt og effektivt som mulig.

Verken MiFID eller foreliggende EU-forslag om regulering av eierskap i verdipapirregistre inneholder nærmere regler om krav til innholdet i søknaden. I tråd med høringsutkastet foreslår departementet at nærmere regler om søknadens innhold skal kunne gis i forskrift. Det vises til de foreslåtte endringene i forskriftshjemlene i børsloven § 35 femte ledd og verdipapirregisterloven § 5-2 sjette ledd.

2.9.3 Saksbehandlingstid

2.9.3.1 Høringsnotatet

Finanstilsynet foreslår at det skal gjelde en frist på tre måneder for myndighetenes behandling av søknader om erverv. Dersom søknaden ikke er avgjort innen fristen skal tillatelse til erverv anses gitt. For å avhjelpe myndighetenes behov for eventuelle ytterligere opplysninger enn de som framgår av søknaden, foreslår tilsynet at fristen starter å løpe først fra det tidspunkt myndighetene har mottatt all nødvendig informasjon. Tilsynet viser til at det gjelder tilsvarende frister i andre land det er naturlig å sammenligne seg med, og at det for behandling av søknader om erverv i finansinstitusjoner gjelder en frist på 60 arbeidsdager, jf. finansieringsvirksomhetsloven § 2-3 tredje ledd.

2.9.3.2 Høringsinstansenes merknader

Advokatforeningen uttrykker forståelse for at det kan være vanskelig å fastsette en absolutt frist, spesielt der det må innhentes opplysninger fra utenlandske tilsynsmyndigheter. I den grad Finanstilsynet har behov for ytterligere opplysninger, blant annet der saksbehandlingen avdekker behov for å innhente ytterligere dokumentasjon m.v., kan saksbehandlingen bli uforholdsmessig lang. Advokatforeningen foreslår at det innføres krav om at Finanstilsynet innen en måned etter mottak av melding om erverv må fremsette krav om ytterligere opplysninger/dokumentasjon dersom de har behov for dokumentasjon m.v. som ikke fremgår av kravene til meldingen.

2.9.3.3 Departementets vurderinger

Børsloven § 17 tredje ledd og verdipapirregisterloven 5-2 tredje ledd oppstiller i dag en tremåneders-frist for Finanstilsynets behandling av søknader om erverv av betydelige eierandeler. For departements behandling av søknad om unntak etter børsloven § 35 og verdipapirregisterloven § 5-3 er det ikke fastsatt noen lovbestemt frist. Om dette uttalte departementet på side 47 i Ot.prp. nr. 80 (2008–2009):

«Næringslivets Hovedorganisasjon har i sin høringsuttalelse påpekt at det bør gjelde en særlig saksbehandlingsfrist for departement ved behandlingen av søknad om unntak fra eierbegrensingsreglen, og viser til fristen på tre måneder som oppstilles i børsloven § 17. Departementet har i likhet med arbeidsgruppen ikke funnet grunn til å lovfeste en særskilt saksbehandlingsfrist for slike søknader. Departementet vil vise til at slikt erverv vil kunne ha meget stor betydning for det norske verdipapirmarkedet. Det er derfor etter departementets syn viktig at myndighetene har tilstrekkelig med tid til å kunne innhente all relevant og nødvendig informasjon, for deretter ha tid til å foreta en forsvarlig vurdering av ervervet.»

Departementet kan ikke se at de hensyn som er omtalt i Ot.prp. nr. 80 (2008–2009) har endret seg vesentlig siden de forrige lovendringene ble vedtatt i 2009. Innhenting av nødvendig informasjon hos erverver og/eller bakenforliggende eiere vil kunne være tidkrevende, i tillegg til at det kan være krevende å vurdere den konkrete egnetheten og hvordan ervervet vil kunne ha innvirkning på finansmarkedenes virkemåte, herunder børsens evne til å betjene det norske kapitalmarkedet eller verdipapirregisterets funksjon som rettighetsregister. Departementet foreslår derfor ikke å følge opp Finanstilsynets forslag om tre måneders saksbehandlingstid for denne type saker. Departementet viser imidlertid til at forvaltningslovens regler om forsvarlig sakbehandlingstid også gjelder i disse sakene.

2.9.4 Nedsalg

Finanstilsynet viser til at krav om melding ved nedsalg som passerer dagens terskelverdier, gjelder allerede etter børsloven § 17 fjerde ledd og § 35 tredje ledd siste punktum, og verdipapirregisterloven § 5-2 fjerde ledd og § 5-3 tredje ledd siste punktum. Disse reglene foreslås videreført.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til Finanstilsynets forslag på dette punkt.

Departementet slutter seg til tilsynets forslag.

2.9.5 Sanksjoner

Finanstilsynet foreslår å videreføre dagens regler i børsloven § 35 fjerde og femte ledd og verdipapirregisterloven § 5-3 femte og sjette ledd om hvilke sanksjoner som kan iverksettes fra myndighetenes side dersom en aksjeeier besitter aksjer i strid med regelverket.

Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til Finanstilsynets forslag.

Departementet slutter seg til tilsynets forslag.

2.10 Stemmerettsbegrensninger

2.10.1 Høringsnotatet

Finanstilsynet foreslår at stemmerettsbegrensningsreglene i børsloven § 36 og verdipapirregisterloven § 5-4 oppheves. Det vises til at EFTA-domstolen har konkludert med at også disse reglene strider mot EØS-retten. Tilsynet viser videre til at liknende stemmerettsbegrensninger gjaldt for finansinstitusjoner etter finansieringsvirksomhetsloven § 2-4 før det skjønnsbaserte systemet for disse institusjonene ble innført i 2004. Med det nye systemet ble disse begrensningene opphevet. Finanstilsynet siterer følgende fra departementets begrunnelse gitt i Ot.prp. nr. 50 (2002–2003):

«Etter forslaget til nytt skjønnsbasert system vil det kunne gis tillatelse til å inneha en eierandel som gir rett til på en generalforsamling å stemme for eksempelvis 30 prosent av aksjene i en finansinstitusjon. For at innholdet i en slik tillatelse skal gi tilstrekkelig mening, bør ikke den innflytelsen eierandelen representerer, begrenses av stemmerettsreglene i § 2-4. Departementet legger til grunn at de særskilte stemmerettsbegrensninger for finansinstitusjoner som er inntatt i finansieringsvirksomhetsloven § 2-4 ikke har noen plass ved siden av de nye regler om eierforholdet som er inntatt i denne lovproposisjonen. Det foreslås derfor å oppheve de særskilte stemmerettsbegrensninger for finansinstitusjoner i finansieringsvirksomhetsloven § 2-4 og § 2-5. De hensyn gjeldende stemmerettsregler skal ivareta (se ovenfor) vil imidlertid kunne ivaretas i den alminnelige egnethetsvurderingen, ved at en i den forbindelse vurderer egnethet i lys av den reelle innflytelse som vil kunne utøves.»

Tilsynet antar at tilsvarende vil gjelde ved en overgang til et skjønnsbasert system for børser og verdipapirregistre.

2.10.2 Høringsinstansenes merknader

Ingen av høringsinstansene har kommentert Finanstilsynets forslag på dette punkt.

2.10.3 Departementets vurderinger

Stemmerettsbegrensingsregler i børsloven § 36 og i verdipapirregisterloven § 5-4 må ses i sammenheng med gjeldende eierbegrensningsregler. I en situasjon med lavt fremmøte på generalforsamlingen ville ellers en enkelt eier likevel kunne få stor innflytelse. Slik potensiell uforholdsmessig innflytelse fra en enkelt eier vil kunne være egnet til å svekke markedsaktørenes tillit til infrastrukturforetakets uavhengighet, nøytralitet og integritet.

EFTA-domstolen har i sin avgjørelse konkludert med at gjeldende stemmerettsbegrensningsregler strider mot EØS-retten. Opprettholdelse av absolutte grenser for stemmegivning på generalforsamling ville heller ikke være i samsvar med en tillatelse til å eie en kvalifisert eierandel i foretaket.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å oppheve de særskilte stemmerettsbegrensningene i børsloven § 36 og verdipapirregisterloven § 5-4. De hensyn gjeldende stemmerettsbegrensningsregler skal ivareta må ivaretas ved at myndighetene vurderer egnetheten i lys av den innflytelse som erverver får ved ervervet. Departementet viser også til at Finanstilsynet kan gi pålegg om at stemmerettighetene knyttet til aksjer ikke kan utøves, jf. forslag til ny § 47 annet ledd i børsloven og forslag til § 10-3 nytt annet ledd i verdipapirregisterloven. Departementet legger til grunn at disse bestemmelsene i gitte situasjoner vil kunne avverge at eier med betydelig eierandel utnytter sin eierposisjon på en måte ikke sikrer en god og fornuftig forvaltning av selskapet.

2.11 Forholdet mellom børser og andre regulerte markeder

2.11.1 Høringsnotatet

Finanstilsynet foreslår ikke å innføre et detaljert skjønnsbasert eierkontrollsystem også for regulerte markeder som ikke er børs. Tilsynet viser til at man ikke har negative erfaringer med dagens regler. For å unngå at eierkontroll i børser reguleres i to ulike bestemmelser, foreslår det i høringsnotatet at børsloven § 17 endres slik at den bare gjelder andre regulerte markeder enn børser, mens § 35 vil gjelder for børser.

2.11.2 Høringsinstansenes merknader

Advokatforeningen har i sin høringsmerknad knyttet en særskilt kommentar til forslaget om ikke å innføre et detaljert skjønnsbasert eierkontrollsystem for regulerte markeder som ikke er børser. Advokatforeningen er av den oppfatning at de foreslåtte kriteriene som skal gjelde for vurderingen etter børsloven § 35 (2) bokstav a til g også bør gjøres gjeldende for vurderingen etter børsloven § 17. Advokatforeningen uttaler:

«Det vises i denne forbindelse til at innholdet i meldingen som skal gis etter børsloven § 17 og § 35 er den samme, jf. forslaget til regulering i børsforskriften§ 28a, herunder blant annet informasjon med betydning for egnethetsvurderingen. Det vises videre til at regulerte markeder i Norge for alle praktiske formål fremstår som likeverdige tilbud til børser for noterte selskaper og investorer, slik at hensynet til markedets tillit er tilsvarende til stede også i denne sammenhengen. Videre tilsier hensynet til forutberegnelighet at eiere av regulerte markeder i forkant er kjent med hvilke kriterier som vil bli vektlagt i forbindelse med en eventuell egnethetsvurdering.»

2.11.3 Departementets vurderinger

Departementet er enig i at det ikke er avdekket konkrete behov som tilsier en endring av gjeldende regelverk knyttet til egnethetsvurderingen ved erverv av betydelige eierandeler i regulerte markeder som ikke er børs. Departementet viser imidlertid til at det nå er samme prinsipielle vurdering som skal gjøres både ved erverv av betydelige eierandeler i børser og i regulerte markeder som ikke er børs. Det vil derfor være naturlig at det legges vekt på mange av de samme vurderingskriteriene ved erverv i begge typer institusjoner. Samtidig viser departementet til at loven skiller mellom børser og regulerte markeder som ikke er børs. Dette skillet er ikke foreslått opphevet. Departementet ønsker derfor ikke nå å foreslå noen større endringer i regelverket knyttet til egnethetsvurderingen av regulerte markeder etter børsloven § 17, men viser til at det på et tidspunkt kan bli aktuelt å vurdere hensiktsmessigheten av å opprettholde de særlige reglene for børser, jf. også Advokatforeningens uttalelser om dette.

I forlengelsen av dette vil departementet i samsvar med høringsutkastet foreslå å endre børsloven § 17 på en slik måte at eierskap i børser uttømmende reguleres i børsloven § 35.