8 Endringer i finanstilsynsloven § 7

8.1 Bakgrunn

Finanstilsynet har ved brev 9. mars 2011 bedt om at Finansdepartementet fremmer forslag om å endre enkelte deler av finanstilsynsloven § 7. Bestemmelsen gir en rekke plikter og forbud for Finanstilsynets styremedlemmer og tjenestemenn. Formål med bestemmelsen er å sikre at styremedlemmer og tjenestemenn i Finanstilsynet er uavhengig av institusjoner som er under tilsyn av Finanstilsynet. Bakgrunnen for forslaget er et ønske om forenkling og oppdatering. Finanstilsynet ber i brevet om at dagens krav i finanstilsynsloven § 7 tredje ledd om forhåndsgodkjenning for lån til tjenestemenn og styremedlem erstattes av en meldeplikt. Videre ber Finanstilsynet om at forbudet mot finansinstitusjoner kan gi lån mot endossement eller kausjon av styremedlem eller tjenestemenn i tilsynet oppheves. Finanstilsynets styre vedtok 26. oktober 2010 nye etiske retningslinjer. Virksomhetsområdet for retningslinjenes begrensninger på handel med finansielle instrumenter ble utvidet til å omfatte derivater og andre rettigheter til slike instrumenter. Finanstilsynet ber om at lovreglene om styremedlemmers og tjenestemenns handel med finansielle instrumenter utvides tilsvarende.

8.2 Høring

Finansdepartementet sendte 3. november 2011 brevet fra Finanstilsynet med forslag til endringer i finanstilsynsloven § 7 på høring med frist 1. februar 2012. Høringsbrev med vedlagt høringsnotat ble sendt følgende instanser:

Alle departementene

Akademikerne

Aksjonærforeningen i Norge

AktuarKonsulenters Forum

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Banklovkommisjonen

Brønnøysundregistrene

Coop Norge SA

Datatilsynet

Den Norske Advokatforening

Den Norske Aktuarforening

Den norske Revisorforening

Econa

Eiendomsmeglerforetakenes Forening

Energi Norge

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes forening

Finansnæringens Arbeidsgiverforening

Finansnæringens Fellesorganisasjon

Finanstilsynet

Folketrygdfondet

Forbrukerombudet

Forbrukerrådet

Handelshøyskolen BI

Handelshøyskolen i Bodø

Havtrygd Gjensidig Forsikring

Hovedorganisasjonen Virke

Huseiernes Landsforbund

Høyskolen i Sogn og Fjordane

Imarex Nos ASA

Konkurransetilsynet

KS

Landsforeningen for trafikkskadde

Landsorganisasjonen i Norge

Likestillingsombudet

Lotteri- og stiftelsestilsynet

Nasdaq OMX Oslo ASA

Nordic Association of Energy Traders (NAET)

Nordisk Energimeglerforbund (NEBA)

Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

Norges Bank

Norges Bondelag

Norges Eiendomsmeglerforbund

Norges Fondsmeglerforbund

Norges Handelshøyskole

Norges Ingeniørorganisasjon

Norges Juristforbund

Norges Kommunerevisorforening

Norges Rederiforbund

Norges Røde Kors

Norges Skogeierforbund

Norsk Bedriftsforbund

Norsk Kapitalforvalterforening

Norsk Landbrukssamvirke

Norsk Sjøoffisersforbund

Norsk Tillitsmann ASA

Norsk Venture

Norsk Øko-Forum

Norske Boligbyggelags Landsforbund

Norske Finansanalytikeres Forening

Norske Forsikringsmegleres Forening

Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

NOS Clearing ASA

NTL-Skatt

Næringslivets Hovedorganisasjon

Oljeindustriens Landsforening

Oslo Børs

Pensjonskasseforeningen

Regjeringsadvokaten

Revisjonssjefkretsen

Riksadvokaten

Riksrevisjonen

Skattebetalerforeningen

Skattedirektoratet

Skatterevisorenes Forening

Småbedriftsforbundet

Sparebankforeningen i Norge

Statens Pensjonskasse

Statistisk sentralbyrå

Stortingets ombudsmann for forvaltningen

The Nordic Association of Marine Insurers (Cefor)

Tilsynsrådet for Advokatvirksomhet

Unio

Universitetet i Agder

Universitetet i Bergen

Universitetet i Oslo

Universitetet i Tromsø

Verdipapirfondenes Forening

Verdipapirsentralen

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

ØKOKRIM

Økonomiforbundet

Følgende høringsinstans har kommet med merknader:

Finans Norge (daværende Finansnæringenes hovedorganisasjon)

Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til høringen:

Arbeids- og velferdsdirektoratet

Arbeidsdepartementet

Arbeidsgiverforeningen Spekter

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Brønnøysundregistrene

Datatilsynet

Direktoratet for økonomistyring

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Justisdepartementet

Konkurransetilsynet

Kunnskapsdepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Landorganisasjonen i Norge

Miljøverndepartementet

Norges Bank

Norges Fondsmeglerforbund

Nærings- og handelsdepartementet

Næringslivets Hovedorganisasjon

Pensjonskasseforeningen

Skattedirektoratet

Statistisk Sentralbyrå

Utenriksdepartementet

Ingen av høringsinstansene har gått imot utkastet.

8.3 Gjeldende rett

Finanstilsynsloven § 7 gir en rekke plikter og forbud for Finanstilsynets styremedlemmer og tjenestemenn. Bestemmelsen gjelder tilsvarende for styrets varamedlemmer, observatører og observatørers stedfortreder, jf. bestemmelsens siste ledd. Formålet med bestemmelsen er å sikre at styremedlemmer og tjenestemenn i Finanstilsynet er uavhengig av de institusjoner som er under tilsyn av Finanstilsynet. Uavhengighet er viktig for å sikre tilliten til Finanstilsynet, og for å sikre et mest mulig effektivt og velfungerende tilsyn.

Finanstilsynsloven § 7 annet ledd regulerer blant annet styremedlemmer og tjenestemenn i Finanstilsynets adgang til å være ansatt eller ha lønnet arbeid i institusjon under tilsyn og lyder:

«Tilsynets styremedlemmer og tjenestemenn må ikke være ansatt eller ha lønnet arbeid i eller være med i styre, representantskap eller tilsvarende organ i noen institusjon som er under tilsyn.»

Finanstilsynsloven § 7 tredje ledd regulerer låne- og kausjonsadgang for tjenestemenn og styremedlemmer i tilsynet og lyder:

«Disse institusjoner skal ikke gi lån mot endossement eller annen kausjon av styremedlem eller tjenestemann i tilsynet eller av et selskap som han er ansvarlig medlem av. De skal heller ikke gi lån til tilsynets tjenestemenn eller styremedlem uten samtykke i hvert enkelt tilfelle av vedkommende departement når det gjelder lån til tilsynets styremedlemmer eller direktører eller av direktøren for Finanstilsynet når det gjelder lån til andre tjenestemenn. Styremedlemmene, varamedlemmene og tilsynets direktører skal etter nærmere regler gitt av Kongen, gi opplysninger om egen handel i finansielle instrumenter og om de kundeforhold de inngår med institusjoner som er underlagt tilsynet.»

Finanstilsynsloven § 7 fjerde og femte ledd regulerer handel i finansielle instrumenter og lyder:

«Tilsynets styremedlemmer og tjenestemenn kan ikke eie aksjer i eller andeler utstedt av institusjoner som er under tilsyn. Departementet kan dispensere fra forbudet.

Kongen kan i forskrift fastsette forbud mot eller andre begrensninger i adgangen for tilsynets tjenestemenn til å erverve eller avhende aksjer eller andre egenkapitalinstrumenter notert på norsk børs eller autorisert markedsplass, eller derivater eller andre rettigheter til slike. Bestemmelsene kan også gjelde handler i fremmed navn og regning. Det kan også gis bestemmelser om ansattes plikt til rapportering av transaksjoner i finansielle instrumenter til Finanstilsynet eller departementet, herunder om erverv og avhendelser hos personlige nærstående som nevnt i aksjeloven § 1-5 annet ledd. Rapporteringsplikt knyttet til personlige nærstående kan også omfatte finansielle instrumenter utstedt av institusjoner under tilsyn, eller derivater til slike.»

8.4 Høringsutkastet

Finansdepartementet sendte et høringsnotat med utkast til lovendring på høring 3. november 2011. Høringsnotatet var utarbeidet av Finanstilsynet. Etter Finanstilsynets syn bør kravet om forhåndsgodkjenning av lån som følger av § 7 tredje ledd erstattes med en meldeplikt. Etter Finanstilsynets vurdering bør meldeplikten gjelde for styremedlemmer, varamedlemmer, tilsynsdirektøren og alle ansatte i tilsynet. Finanstilsynet har foreslått at ansattes melding om låneopptak bør gis til administrasjonsavdelingen og ikke til tilsynsdirektøren. På denne bakgrunn har Finanstilsynet foreslått en generell bestemmelse om at ansatte i Finanstilsynet skal gi Finanstilsynet melding om innvilgelse av lån fra institusjon under tilsyn.

Finanstilsynet har videre foreslått at styremedlemmer, varamedlemmer og finanstilsynsdirektøren skal gi departementet melding om innvilgelse av lån fra institusjoner under tilsyn. Finanstilsynet har lagt til grunn at det ikke er behov for at områdedirektørene gir melding til departementet. For å klargjøre at de skal rapportere til Finanstilsynet som andre ansatte, mener Finanstilsynet at «eller direktører» bør tas ut av lovteksten. Finanstilsynet har for øvrig foreslått en presisering av at meldeplikten også gjelder lån fra filialer av utenlandske institusjoner.

Etter Finanstilsynets syn bør forbudet mot å stille kausjon i loven § 7 tredje ledd oppheves. Finanstilsynet mener forbudet ikke er praktikabelt i og med at det er rettet mot finansinstitusjonene. Dersom loven endres i tråd med forslaget, har Finanstilsynet lagt opp til at det presiseres i Finanstilsynets etiske retningslinjer at kausjon kan være i strid med retningslinjene.

Finanstilsynet har på bakgrunn av ovennevnte foreslått at finanstilsynsloven § 7 tredje ledd første og annet punktum får følgende ordlyd:

«Tilsynets styremedlemmer og finanstilsynsdirektøren skal gi melding til departementet om lån som er innvilget av institusjon under tilsyn, herunder filialer av utenlandske institusjoner. Tilsynets ansatte skal gi slik melding til Finanstilsynet.»

Etter finanstilsynsloven § 7 fjerde ledd kan Finanstilsynets styremedlemmer og tjenestemenn ikke eie aksjer i eller andeler utstedt av institusjoner som er under tilsyn. Departementet kan dispensere fra forbudet.

Finanstilsynet har lagt til grunn at forbudet mot handel i instrumenter utstedt av tilsynsenheter under tilsyn bør omfatte derivater og andre rettigheter til slike instrumenter. Finanstilsynet viser til at det er tatt inn en slik begrensning i tilsynets etiske regler og retningslinjer punkt 4.4 annet ledd. Finanstilsynet mener det er hensiktsmessig om lovbestemmelsen endres på samme måte på dette punktet.

Det følger av finanstilsynsloven § 7 femte ledd at Kongen i forskrift kan fastsette forbud mot eller andre begrensninger i adgangen for tilsynets tjenestemenn til å erverve eller avhende aksjer eller andre egenkapitalinstrumenter notert på norsk børs eller autorisert markedsplass, eller derivater eller andre rettigheter til slike. Av forskrift 15. september 2006 om forbud mot handel i aksjer mv. og rapporteringsplikt for handel i finansielle instrumenter for tjenestemenn i Finanstilsynet § 1 gjelder forbudet aksjer notert på norsk børs eller autorisert markedsplass eller derivater eller rettigheter til slike. I Finanstilsynets etiske regler og retningslinjer er det lagt til grunn at dette forbudet også skal gjelde obligasjoner. Dersom forskriften skal endres i samsvar med de etiske retningslinjene, må også forskriftshjemmelen i finanstilsynsloven etter Finanstilsynets vurdering endres. Finanstilsynet har på denne bakgrunn foreslått at finanstilsynsloven § 7 femte ledd første punktum endres på følgende måte:

«Kongen kan i forskrift fastsette forbud mot eller andre begrensninger i adgangen for tilsynets tjenestemenn til å erverve eller avhende obligasjoner, aksjer eller andre egenkapitalinstrumenter notert på norsk børs eller autorisert markedsplass, eller derivater eller rettigheter til slike.»

Finanstilsynet har i høringsnotatet bedt departementet om at det foretas en presisering i finanstilsynsloven § 7 dersom departementet har en annen forståelse av bestemmelsen enn det Finanstilsynet legger til grunn. Det følger av finanstilsynsloven § 7 annet ledd at Finanstilsynets styremedlemmer og tjenestemenn ikke kan være ansatt eller ha lønnet arbeid i eller være med i styre, representantskap eller tilsvarende organ i institusjoner som er under tilsyn. Finanstilsynet uttaler i høringsbrevet at tilsynet har lagt til grunn at bestemmelsen ikke er til hinder for at det kan mottas mindre honorarer for enkeltstående foredrag mv. Finanstilsynet understreker imidlertid at problemstillingen er lite relevant, ettersom foredrag mv. anses som en del av tilsynsarbeidet for de ansatte. Etter Finanstilsynets syn kan problemstillingen imidlertid være relevant for styremedlemmer og deres øvrige virksomhet.

8.5 Høringsuttalelser

Finans Norge (daværende Finansnæringens Fellesorganisasjon, FNO) var eneste høringsinstans med merknader i høringen. Finans Norge støttet endringsforslaget i sin helhet og kom ikke med forslag til endringer eller presiseringer av de foreslåtte bestemmelsene. Finans Norge mente det er hensiktsmessig at tilsynets etiske retningslinjer og bestemmelsen i finanstilsynsloven samsvarer, og at reglen om forhåndsgodkjenning kan erstattes av en meldeplikt. Finans Norge viste videre til Finanstilsynets vurdering av kausjonsforbudet i finanstilsynsloven § 7, og fremholdt at det er lite praktisk med et kausjonsforbud som er rettet mot finansinstitusjonene. Finans Norge viste til at øvrige regler i finanstilsynsloven § 7 er rettet mot Finanstilsynets tjenestemenn, og dette burde også etter Finans Norges syn være tilfellet for et kausjonsforbud. Finans Norge støttet forslaget om å innta en setning om kausjon i Finanstilsynets etiske retningslinjer.

8.6 Departementets vurdering

Finanstilsynets uavhengighet overfor institusjonene er grunnleggende i tilsynsarbeidet. Departementet mener det er viktig å understøtte Finanstilsynets uavhengige stilling med regler som sikrer tilstrekkelig distanse og åpenhet om relasjoner mellom ansatte og styremedlemmer i tilsynet og institusjoner under tilsyn.

Det er viktig med åpenhet om tilknytningsforhold mellom institusjoner under tilsyn og tjenestemenn og styremedlemmer i Finanstilsynet, for å sikre at slike ikke kan brukes til å påvirke tilsynets arbeid overfor institusjonene under tilsyn.

I Ot.prp. nr. 49 (1984–1985) uttalte Finansdepartementet i spesialmerknaden til bestemmelsen om låneopptak at «Departementet bør informeres om disse forhold (…)».

Ordningen med forhåndsgodkjenning ved låneopptak kan virke unødvendig tungvint. Etter dagens ordning skal det ikke gis lån til styremedlemmer og Finanstilsynets tjenestemenn uten samtykke i hvert enkelt tilfelle. Behandlingen av søknadene krever ressurser i tilsynet og departementet. Etter departementets vurdering vil en meldeplikt ved tjenestemenns og styremedlemmers låneopptak sikre åpenhet om hvilke bånd som finnes mellom styremedlemmer, varamedlemmer eller tilsynsdirektøren og institusjonene under tilsyn, og gi grunnlag for å kunne hindre eventuelle uheldige relasjoner. Slik åpenhet vil også bidra til å forhindre at det eksempelvis tilbys særskilte lånevilkår til ansatte og styremedlemmer i Finanstilsynet. En ordning med meldeplikt vil videre virke ressurseffektiviserende i tilsynet og departementet. Den reelle kontrollen vil ikke svekkes nevneverdig ved å erstatte dagens godkjenningsordning med en meldeplikt. Departementet foreslår derfor å endre bestemmelsen slik at pliktsubjektet er tilsynets styremedlemmer og tjenestemenn som må gi melding om låneopptak i institusjoner under tilsyn. Departementet foreslår på denne bakgrunn at forhåndsgodkjenning av lån i lovens § 7 tredje ledd endres til en meldeplikt ved låneopptak, i tråd med Finanstilsynets forslag.

Formålet med forbudet i § 7 tredje ledd mot at institusjoner under tilsyn kan gi lån mot kausjon m.v. fra styremedlemmer eller ansatte i tilsynet, tilsvarende som ved låneopptak, er å hindre interessekonflikter mellom institusjoner under tilsyn og tjenestemenn/styremedlemmer i Finanstilsynet. På samme måte som ved låneopptak er det sentralt å sikre åpenhet om eventuelle tilknytningsforhold, samt adgang til om nødvendig å nekte slike tilknytninger. Etter departementets vurdering taler hensynene bak bestemmelsen mot å oppheve lovreguleringen av kausjonsspørsmålet. Også lovteknisk vil det gi dårlig sammenheng å regulere spørsmål om låneopptak, men ikke kausjon. Departementet er imidlertid enig med Finanstilsynet og Finans Norge i at det er lite praktisk å gjøre finansinstitusjonene til pliktsubjekt for bestemmelsen. Departementet foreslår derfor å bringe bestemmelsen om kausjon på linje med bestemmelsen om låneopptak, slik at pliktsubjektet vil være tilsynets tjenestemenn og styremedlemmer mv., samt at det innføres en meldeplikt. En slik endring vil gi gjennomgående sammenheng i pliktsubjekt, samtidig som reglene om kausjon mykes opp og forenkles ved at gjeldende retts forbud erstattes med en meldeplikt. Det foreslås derfor at bestemmelsen endres slik at det fremgår av loven at finanstilsynets tjenestemenn og styremedlemmer mv. plikter å gi melding om kausjon mv. for låneopptak i institusjoner under tilsyn, på samme måte som ved låneopptak.

Den gjennomførte endringen av Finanstilsynets etiske regler og retningslinjer fra 2010 gir etter departementets vurdering ikke i seg selv behov for en justering av finanstilsynsloven. Det er etter departementets syn uproblematisk at Finanstilsynet i interne retningslinjer legger seg på en strengere praksis enn det som følger av lovens krav.

Etter finanstilsynsloven § 7 fjerde ledd kan tilsynets styremedlemmer og tjenestemenn ikke eie aksjer i eller andeler utstedt av institusjoner som er under tilsyn. Departementet viser til at med «andeler» siktes det til andeler i verdipapirfond, jf. Ot.prp. nr. 47 (1970–71) s. 4. Departementet har tolket bestemmelsen slik at forbudet mot eierandeler i verdipapirfond bare gjelder der verdipapirfondet har eierinteresser i tilsynsenheter. Andeler i fond som plasserer midlene på annen måte, faller utenfor, dette gjelder bl.a. andeler i pengefond. Etter departementets syn er det hensiktsmessig med en utvidelse av forbudet slik Finanstilsynet har foreslått, da det er nødvendig med et strengt forbud mot tjenestemenns handel i finansielle instrumenter. Det foreslås at bestemmelsen endres i tråd med tilsynets forslag til å omfatte derivater og andre rettigheter til slike instrumenter.

Forbud mot handel i aksjer for ansatte i Finanstilsynet følger av forskrift 15. september 2006 nr. 1067 om forbud mot handel i aksjer mv. og rapporteringsplikt for handel i finansielle instrumenter for tjenestemenn i Finanstilsynet. I Finanstilsynets etiske regler og retningslinjer er det lagt til grunn at forbudet også skal gjelde obligasjoner. Finanstilsynet har vist til at dersom forskriften skal endres for å samsvare med de etiske retningslinjene, må også forskriftshjemmelen i finanstilsynsloven endres.

Departementet viser til at hensynet bak bestemmelsene i forskriften fremgår av Ot.prp. nr. 12 (2004–2005) kap. 20:

«Videre har det vært en økende oppmerksomhet mot gode etiske standarder og atferd i institusjonene under tilsyn og i finansmarkedene. Dette vil også reflekteres i de krav som stilles til Kredittilsynet. Kredittilsynet har et grunnleggende behov for en høy grad av allmenn tillit – i samfunnet generelt og hos de institusjoner Kredittilsynet er satt til å føre tilsyn med. Slik tillit, og høy integritet hos de ansatte, er avgjørende for Kredittilsynets gjennomslagskraft i markedet og for en god forvaltning av de oppgaver som skal utføres. Det er derfor vesentlig at det ikke skapes tvil om de ansattes integritet, habilitet og etiske standard, ved mistanker om at fortrolig informasjon kan ha blitt misbrukt ved handel i børsnoterte aksjer, og andre egenkapitalinstrumenter, herunder (noterte eller unoterte) derivater til slike (senere omtalt som « børsnoterte aksjer o.l. ») eller at avgjørelser som treffes kan være påvirket av ansattes aksjeeie i berørte selskaper mv.»

Departementet understreker at forskriftsbestemmelsene skal fremme den allmenne tilliten til Finanstilsynet. Finanstilsynet har som følge av økt tilsyn og kontroll med adferd i verdipapirmarkedet, fått en betydelig økning i tilgangen til fortrolig informasjon om børsnoterte selskaper og at det ikke kan risikeres at slik informasjon på noen måte kan misbrukes. Etter departementets syn er det derfor hensiktsmessig at adgangen til å regulere tjenestemenns erverv eller kjøp/salg av aksjer utvides til å omfatte obligasjoner. Det er på denne bakgrunn nødvendig at det settes begrensninger for tjenestemenns adgang til å avhende obligasjoner på lik linje som det allerede eksisterer begrensninger i adgangen til å erverve og avhende andre finansielle instrumenter. Det foreslås på bakgrunn av ovennevnte at forskriftshjemmelen i § 7 femte ledd første punktum og forskrift 15. september 2006 nr. 1067 utvides til også å gjelde obligasjoner.

Etter departementets vurdering er det grunn til å være restriktiv med oppdrag som kan skape bindingsforhold mellom ansatte og styremedlemmer i Finanstilsynet og institusjonene under tilsyn. Dette hensynet ligger også til grunn for ordlyden i finanstilsynsloven § 7 annet ledd. Dette bør imidlertid ikke forhindre leilighetsvise oppdrag, som eksempelvis foredrag.

Etter departementets vurdering forbyr ikke finanstilsynsloven § 7 annet ledd leilighetsvise oppdrag, som eksempelvis foredrag. Departementet viser til at det i ordlyden heter «(…) ha lønnet arbeid (…)» som indikerer noe annet enn mindre leilighetsvise oppdrag. For ansatte i tilsynet er departementet enig med Finanstilsynet i at eventuelle foredrag e.l. vil være en del av tilsynsarbeidet for den ansatte. Finansdepartementet kan ikke se at bestemmelsen i gjeldende rett forhindrer at Finanstilsynets styremedlemmer kan få dekket mindre kostnader for begrensede enkeltstående oppdrag. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig å endre finanstilsynsloven § 7 annet ledd.