6 Varselordningenes formål og plass i det samlede systemet
Utvalget er bedt om å vurdere om og i hvilken grad varselordningene fungerer etter formålet, hva som bør være varselordningenes formål og bidrag til det samlede systemet for å forebygge, avdekke og avverge uønskede hendelser og å vurdere om det er behov for endringer i varselordningene. Det betyr at de mest sentrale punktene i mandatet er å se på hva formålet med varselordningene er og bør være. Dette er også av stor betydning når utvalget beskriver hvordan varselordningene praktiseres og følges opp av aktørene, herunder deres forståelse og tolkning av formålet med ordningene.
Varselordningenes formål er dels å være et informasjonsverktøy som skal bidra til at ulike aktører tar i bruk sine virkemidler i forbindelse med å forebygge, avdekke og avverge alvorlige hendelser, dels å bidra til at alvorlige hendelser følges opp på en bestemt måte. Prosessene skal bidra til å nå det overordnete målet for helse- og omsorgstjenesten, som er god kvalitet, læring og økt pasientsikkerhet.
Formålet med varselordningene er i liten grad omtalt i dagens lovgivning eller tilhørende forarbeider. Departementet uttalte at formålet med å etablere en varselordning var å sørge for at tilsynsmyndigheten raskt mottar nødvendig informasjon, slik at den effektivt kan følge opp alvorlige hendelser.165 Lovfestingen skulle bidra til «juridiske rammer som sikrer en sterk og effektiv tilsynsmyndighet».166
Om varselordningen generelt og om tidsfristen for å varsle spesielt, ble det i Prop. 91 L (2010–2011)167 uttalt:
«På bakgrunn av dette, og for at det ikke skal herske noen tvil om at det skapes juridiske rammer som sikrer en sterk og effektiv tilsynsmyndighet som mottar nødvendig informasjon og dermed kan komme raskt på banen etter de alvorligste hendelsene, foreslår departementet å lovfeste prøveordningen.»
Opprinnelig gjaldt varselordningen kun for spesialisthelsetjenesten, men er senere blitt utvidet til å omfatte hele helse- og omsorgstjenesten. Den gjennomgående reguleringen av varselordningene i sektorlovgivningen innebærer samtidig at sektorlovgivningen fungerer som et rammeverk for ordningen, og at varselordningene må forstås i lys av sektorlovgivningens formålsbestemmelser.
6.1 Varselordningen i lys av tilsynsmyndighetens overordnede formål
6.1.1 Generelt om formålet med Statens helsetilsyn
Det overordnede formålet med etableringen av et statlig tilsyn var å bidra til «å styrke sikkerheten og kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten og befolkningens tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten.»168
Kjernen i tilsynet er å «kontrollere at helsepersonell og virksomheter som yter helse- og omsorgstjenester, følger kravene som stilles i lov og forskrifter.»169 Det er tilsynsmyndigheten som har myndighet til å ilegge pålegg eller administrative reaksjoner, og tilsynsmyndigheten har faglig ansvar for å gi råd, veiledning og opplysninger som medvirker til at befolkningens behov for helse- og omsorgstjenester blir dekket.
Tilsynsmyndighetens virksomhet og virkemidler skal bidra til å ivareta målet om pasientsikkerhet, forsvarlige tjenester og tillit til helsepersonell og helse- og omsorgstjenesten.
6.1.2 Om varselordningen til Statens helsetilsyn
Varselordningen til tilsynsmyndigheten om alvorlige hendelser er nærmere regulert i helsetilsynsloven § 6. Det fremgår av lovens forarbeider at «[h]ovedformålet med varselsordningen er å bedre pasient- og brukersikkerheten.»170
I forbindelse med utvidelsen av varselordningen ble det i lovproposisjonen uttalt at det ikke var noen god grunn til at deler av helse- og omsorgstjenesten skulle stå utenfor «ordningen om rask varsling til og oppfølging fra tilsynsmyndigheten». Varsel til tilsynsmyndigheten som ga handlingsrom for «[s]tedlig tilsyn snarest mulig», ble ansett for å kunne være «nødvendig og helt avgjørende» for å opplyse saken og bidra til å styrke pasientsikkerheten i hele helse- og omsorgstjenesten.171
Statens helsetilsyn omtaler også varselordningen på sine nettsider. Her fremgår det at «[e]n av oppgavene til Statens helsetilsyn er å ta imot og vurdere varsler om alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenesten. […] Formålet med varselordningen for de alvorligste hendelsene er å identifisere uforsvarlige forhold raskere slik at forholdene rettes opp og bidrar til bedre pasientsikkerhet.»172
Ved etableringen av Statens undersøkelseskommisjon og utvidelsen av varselordningen til Statens helsetilsyn er de ulike perspektivene i varselordningen kommentert av departementet:173
«Gjennom etableringa av undersøkingskommisjon og utviding av varselordninga til Helsetilsynet, vil alvorlege hendingar for heile helse- og omsorgstenesta også bli følgde opp av eksterne aktørar, både ut frå eit sanksjonsfritt læringsperspektiv og eit tilsynspektiv.»
Videre fremgår det:
«Ei utviding av varselsplikta vil gi Helsetilsynet ein betre oversikt over risikoområder i heile helse- og omsorgstenesta, ikkje berre i spesialisthelsetenesta. Dette vil gi tilsynet eit betre grunnlag for å følge opp overfor tenestene med tilsyn. Eit meir presist tilsyn vil igjen bidra til forsvarlege helse- og omsorgstenester og pasient- og brukartryggleik.»
Om varslingsretten for pasienter, brukere og pårørende uttales det i lovens forarbeider at selv om en lovregulering i utgangspunktet ikke var nødvendig, så vil en rett til å varsle tilsynsmyndigheten gi et viktig signal om pasientperspektivet i regelverket.174 Det fremgår samtidig at bestemmelsen ikke hadde noen rettslig merverdi utover det som allerede fulgte av eksisterende regelverk på den tiden.
6.2 Varselordningen i lys av Statens undersøkelseskommisjons overordnede formål
6.2.1 Generelt om Statens undersøkelseskommisjon
Det overordnede formålet med Statens undersøkelseskommisjon er «å bedre pasient- og brukersikkerheten i helse- og omsorgstjenesten gjennom undersøkelser av alvorlige hendelser og andre alvorlige forhold.»175
Arbeidet med å opprette en statlig undersøkelseskommisjon startet gjennom et pårørendeinitiativ på 2010-tallet.176 I forbindelse med behandlingen av forslaget om lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse og omsorgstjenesten, uttalte Stortingets helse- og omsorgskomité at «[f]ormålet med undersøkelsene er å få kunnskap om hva som skjedde og årsakene til hendelsen. Slik kunnskap skal bidra til læring og endring slik at nye alvorlige hendelser kan forebygges.»177
Helse- og omsorgsdepartementet uttaler i lovens forarbeider generelt om opprettelsen av undersøkelseskommisjonen at «hovedformålet må være at undersøkelsene kan bidra til læring og medvirke til at lignende hendelser kan unngås i fremtiden.»178 Det vises i forlengelsen av dette til at hensynet til å bedre pasient- og brukersikkerheten må være avgjørende i vurderingen av hvilke hendelser undersøkelseskommisjonen skal undersøke.
Det fremgår videre av Statens undersøkelseskommisjons oppgaver at «[h]ensikten med undersøkelsene er å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger for å bidra til læring og forebygging av alvorlige hendelser.»179
6.2.2 Om varselordningen til Statens undersøkelseskommisjon
Varselordningen til Statens undersøkelseskommisjon er nærmere regulert i lov om Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenesten § 7. Formålet med varselordningen er ikke nærmere omtalt i lovteksten, og formålsbestemmelsen er dermed sentral for tolkningen av formålet med varselordningen, jf. også uttalelser i forarbeidene.
Det ble bestemt at både Statens helsetilsyn og Statens undersøkelseskommisjon skulle være mottaker av varsler gjennom varselordningen. Da varslingsplikten ble utvidet til å omfatte hele helse- og omsorgstjenesten, ble det i forarbeidene vist til at «[e]n plikt for virksomheter til å varsle om alvorlige hendelser vil innebære at Ukom blir kjent med hendelsen på et tidlig tidspunkt og raskt kan starte undersøkelser i de sakene den velger å gå inn i. Dette kan være avgjørende for å få saken godt opplyst.»180
Om varslingsretten for pasienter, brukere og pårørende uttales det i lovens forarbeider at selv om undersøkelseskommisjonen står fritt til å undersøke saker den har blitt kjent med, vil det være «av verdi» å synliggjøre adgangen til å varsle gjennom en lovregulering. Departementet går ikke nærmere inn på formålet med å etablere en varslingsrett.181