13 Økonomiske og administrative konsekvenser

13.1 Innledning

Vista Analyse gjennomførte på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet en utredning av kostnadene knyttet til gjennomføring av direktivets krav for tre ulike modeller, se kapittel 2.2. Nedenfor gis en oversikt over Vistas analyse og anbefaling. Utredningen er tilgjengelig på nettsidene til Vista Analyse.54

Denne analysen ble gjennomført og ferdigstilt før revidert versjon av WCAG-retningslinjer (WCAG 2.1) ble lansert, og EN 301 549-standarden oppdatert. De 12 nye suksesskriteriene (på nivå A og AA) som følger av WCAG 2.1, er ikke en del av den opprinnelige samfunnsøkonomiske analysen.

Departementet vil presisere at kostnadsanslagene er usikre. Det er derfor ønskelig med høringsinstansenes syn eller anslag på konkrete kostnader, både generelt og for egen virksomhet i forbindelse med de nye kravene, særlig siden teknologien og mulighetene rundt universell utforming stadig utvikles.

13.2 Vista sin analyse og anbefaling

Som redegjort for i kapittel 2.2 har Vista utredet kostnadene for tre ulike modeller for å gjennomføre direktivets nye krav i norsk lov:

• modell 1 – Gjennomføre direktivets krav for offentlig sektor, dvs. nye krav om universell utforming vil ikke utvides til å gjelde for privat sektor. Gir et tosporet regelverk.
• modell 2 – Gjennomføre direktivets krav for både offentlige og private sektor. Dagens forskrift, med like krav for offentlig og privat sektor, videreføres (felles regelverk).
• modell 2b: Gjennomføre direktivets krav for offentlig sektor og for deler av privat sektor - bedrifter med flere enn 50 ansatte. Modellen er en mellomløsning mellom modell 1 og 2.

I tilleggsutredningen har Vista Analyse også sett på konsekvensene av å isolert sett implementere de 12 nye suksesskriteriene i norsk rett. Dette ble gjort fordi det var aktuelt, som foreslått i høringsnotatet, å gjøre disse 12 suksesskriteriene gjeldene for alle virksomheter uavhengig av modell. Bakgrunnen var at de 12 nye suksesskriteriene er en oppdatering av gjeldende WCAG retningslinjer, fra versjon 2.0 til 2.1. Alle virksomheter i Norge, både i privat og offentlig sektor, er allerede omfattet av WCAG 2.0. Dette innebærer at høringsforslaget anbefaler modell 2b, men med den presisering at de 12 nye suksesskriteriene skal gjelde alle virksomheter.

Ved modell 2 legger Vista til grunn at regelverket skal implementeres for private virksomheter som har 10 eller flere ansatte. Vista sin samlede vurdering er at modell 2 er å foretrekke fremfor modell 1. Modell 2b er en mellomløsning. Konklusjonen til Vista bygger på følgende momenter:

• Selv om kostnadsbildet er usikkert, tilsier informasjonen at modell 2 blir 2,3 milliarder kroner dyrere for samfunnet enn modell 1, før man trekker inn ikke prissatte virkninger. Ikke prissatte virkninger er økt likeverd og mestring for funksjonshemmede, økt nytte for ikke funksjonshemmede, økt nytte for utviklere, økt nytte ved etterlevelse av regelverket, og kostnader ved konkurransevridning. 2,3 milliarder kroner utgjør en engangsbetaling på 430 kroner per nordmann for et tiltak som skal vare i 40 år. Vista vurderer at ikke-verdsatt nytte er verdt minst 430 kroner. Vista mener det er en pris samfunnet er villig til å betale.
• Vista har også vurdert effekten av å begrense modell 2 til bedrifter med flere enn 50 ansatte (modell 2b). I og med at kun 12 prosent av bedriftene i modell 2 har over 50 ansatte, vil dette begrense kostnadene, men også nytten. Modell 2b er anslått til å bli 500 millioner kroner dyrere enn modell 1, før ikke prissatte virkninger. Samtidig skriver Vista at dersom man skal begrense modell 2 til større virksomheter må det være fordi nyttevirkninger for de minste bedriftene er minst. Flere ting tyder på dette.
• Det geografiske og næringsmessige nedslagsfeltet for tiltaket blir lavere i modell 2b, noe som svekker nytten isolert sett. For små bedrifter i modell 2 vil imidlertid nytten av tiltaket være lav, fordi nettsiden er lite besøkt, eller fordi mange av bedriftene ikke har ansatte med nedsatt funksjonsevne osv. I noen av bedriftene vil virksomheten i praksis også nøle med å følge opp kravene. Denne tendensen forsterkes av at det føres risikobasert tilsyn.
• Hvorvidt myndighetene skal sette grensen ved 10 eller 50 ansatte eller ikke utvide kravene til privat sektor (modell 1) er et politisk spørsmål.

Vista Analyse har kommet frem til følgende nøkkeltall med hensyn til samfunnsøkonomisk lønnsomhet:

Tabell S.1: Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

Kilde: Kilde: Vista Analyse. Noter: Kostnader er ført med minustegn, inntekter og nytte med plusstegn. Tallene er avrundet til nærmeste femti million.

Analyseperioden er 40 år. I hovedsak knytter utgiftene seg til å gjøre tjenestene universelt utformet før de nye kravene trer i kraft, og en stor del av utgiftene vil dermed komme i år 1.55

Vista gjennomførte også en separat analyse av kravet om teksting av direktesendt video. Vista anbefaler å vente med å stille krav om universell utforming av direktesendte tidsbaserte medier i norsk rett inntil teknologiutviklingen har kommet lenger og kostnadene blir lavere.

13.3 Departementets vurdering

Departementet vil presisere at virksomheter i offentlig sektor vil måtte tilfredsstille kravene i EU direktivet i alle modellene.

Departementet mener det er fordeler som taler for lik (felles) regulering av privat og offentlig sektor, slik rettstilstanden er i dag. Departementet er imidlertid også enig med Vista i at det er flere forhold som tilsier at nyttevirkningene for de mindre bedriftene er minst med hensyn til de nye kravene til nettsteder, som eksempelvis nye krav til universell utforming av intranett. Det er således noen fordeler som taler for å velge modell 2b. Et annet moment er at modell 2b gir en mulighet for å se på virkningene av å innføre de nye kravene for et forholdsvis stort antall virksomheter, før en eventuelt vurderer å utvide modellen til også å gjelde mindre virksomheter.

Barne- og likestillingsdepartementet sendte i juli 2018 på høring et forslag om styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten på likestillingsområdet. Forslaget innebærer at arbeidsgivers aktivitetsplikt styrkes.

Barne- og likestillingsdepartementets forslag innebærer at virkeområdet av den lovbestemte arbeidsmetoden for likestillingsarbeidet i likestillings- og diskrimineringsloven § 26 annet ledd utvides fra å gjelde arbeidsgivere i virksomheter med mer enn 50 ansatte til også å omfatte arbeidsgivere i private virksomheter med mellom 20 og 50 ansatte når en av arbeidslivets parter i virksomheten krever det.

Likestillings- og diskrimineringslovens generelle aktivitetsplikt gjelder alle arbeidsgivere uavhengig av virksomhetens størrelse. Plikten er fleksibel i det at arbeidsgivere selv må vurdere hvilke tiltak som skal iverksettes. Omfanget må blant annet tilpasses virksomhetens type, størrelse og geografiske beliggenhet, og plikten vil dermed ikke være byrdefull for små virksomheter.

Departementet har vurdert hvordan behovet for tilgjengelige nettsteder og mobilapplikasjoner for personer med nedsatt funksjonsevne, skal balanseres opp mot hensynet til forenkling og avbyråkratisering.

Departementet har kommet frem til at terskelen for private virksomheter bør gå ved virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte. Dette for å ikke pålegge uforholdsmessige administrative eller økonomiske byrder for små private virksomheter.

13.4 Konsekvenser for offentlig sektor av modell 2b

Virksomheter i offentlig sektor må som nevnt tilfredsstille kravene i EU-direktivet uavhengig av hvilken modell som velges. Av de nye kravene er det særlig krav til intra- og ekstranett og synstolkning av forhåndsinnspilt video (publisert etter 1. januar 2021), som trekker opp anslagene. I tillegg må offentlig sektor oppfylle de 12 nye suksesskriteriene (kravene) både for internett og intranett/ekstranett som følge av at WCAG-retningslinjene er oppdatert fra 2.0 til 2.1.56

Vista vurderer i sin opprinnelige rapport at offentlige virksomheter med intranett- og/eller ekstranettløsning må påregne 25 000 – 100 000 i omleggingskostnader per løsning, med 50 000 kroner som beste anslag. De 12 nye suksesskriteriene som oppgraderer WCAG-retningslinjene fra 2.0 til 2.1 vil innebære at kostnadene for intranett/ekstranett vil øke med mellom 4 000 kroner og 15 000 kroner per intranett og ekstranett, med 7 500 kroner som beste anslag. De 12 nye suksesskriteriene vil imidlertid også øke kostnadene for vanlige nettsted, og tilleggskostnadene vil med beste anslag beløpe seg til 15 000 kroner.

Vista anslår at etablering av tilbakemeldingsfunksjonalitet vil ligge på 1000 kroner i året, og at tilgjengelighetserklæring vil gi en kostnad på mellom 1 000 og 10 000 kroner.

KMD viser til at kostnadsbildet er noe usikkert, men at kostandene i hovedsak fordeler seg på investerings-/omleggingskostnader (til intranett/ekstranett og tilgjengelighetserklæring), driftskostnader (til video og tilbakemeldingsfunksjonalitet), og gjennomføring av nye suksesskriterier.57

Det er videre grunn til å påpeke at selv om kostnadene per nettsted er små, så gjør det store antallet offentlige nettsteder at beløpene samlet sett blir store. Det er ca. 17 000 offentlige nettsteder, hvorav ca. 14 000 også har intranett.

Det er videre grunn til å bemerke at med hensyn til intranett gjelder kravene kun nye løsninger eller eksisterende løsninger som gjennomgår versjonsoppgraderinger, noe som innebærer at statlige og kommunale etater m.m. selv har kontroll på når kostnadene vil påløpe.

Vista sin analyse, jfr. også tabell S.1 i kapittel 3.2, viser at en forventet at gjennomføring av direktivet i norsk rett vil innebære en bruttokostnad for offentlig forvaltning på anslagsvis 1,65 milliarder kroner. Anslagene er usikre. Tiltaket antas imidlertid å gi positive virkninger i arbeidsmarkedet for funksjonshemmede ved redusert deltidsarbeid, utsatt pensjonsalder, økt produktivitet, økt sysselsetting mv. Tiltakene vil også gi økte skatter og avgifter der mesteparten av inntektene fra skatter og avgifter tilfaller staten. Netto nåverdi av de prissatte virkningene er på -1,1 milliarder kroner for modell 1 og -1,3 milliarder kroner for modell 2b. For modell 2 er netto nåverdi -3,4 milliarder kroner. Tallene er regnet i 2017 priser.

13.4.1 Særlig om økte kostnader for kommunene

SSB henfører 16 % av totalt antall offentlige virksomheter til statlig sektor og 84 % til kommunal sektor. Ut fra Vista Analyse sine vurderinger er det på generell basis ikke grunnlag for å si at enhetskostnadene per virksomhet knyttet til eksempelvis intranett er forskjellig i statlig og kommunal sektor. Vista skriver imidlertid at dersom kommunale virksomheter gjennomgående har enklere nettløsninger og lavere enhetskostnader vil tallene overdrive kommunale bruttokostnader noe. KMD mener dette er særlig aktuelt for mindre kommuner. Vista påpeker videre at tiltaket antas å gi positive virkninger i arbeidsmarkedet for funksjonshemmede ved redusert deltidsarbeid, utsatt pensjonsalder, økt produktivitet, økt sysselsetting mv.

Vista sin samfunnsøkonomiske rapport opererer med en analyseperiode på 40 år. Dersom de totale utgiftene fremdiskonteres for den samme perioden med samme diskonteringsrente (4 %) blir det årlige beløpet 63 000 000 kroner for kommunal sektor basert på 2017 kroner, noe som gir et beløp på ca. 150 000 kroner per kommune. I 2020 kroner blir prisjustert beløp ca. 76 millioner kroner, ca. 180 000 kroner per kommune.

Regelverksendringene er foreslått å tre i kraft 1. juli 2020, med virkning fra 1. januar 2021. Nye krav i regelverket omhandler først og fremst krav til synstolkning av (eventuelt tekstalternativ til) forhåndsinnspilt tidsbasert multimediainnhold, universell utforming av intranett/ekstranett og krav om tilgjengelighetsserklæring med tilhørende tilbakemeldingsfunksjon. I tillegg er det 12 nye kriterier som følge av oppdatering av standard og retningslinjer. De klart største utgiftene gjelder intranett, hvor nye løsninger, eller eksisterende løsninger som gjennomgår versjonsoppgradering, vil være omfattet av kravene fra og med 1. januar 2021.

KMD vil også fremheve at kostandene for å gjøre intra-/ekstranett universelt utformet først vil påløpe ved nye løsninger eller når kommunene oppgraderer sine nettsteder (ny IKT) eller de gjennomgår en versjonsoppgradering. Kommunene har dermed selv kontroll på når disse kostnadene vil inntreffe, ettersom det ikke er en plikt til å oppgradere eksisterende intranett- og ekstranettløsninger.

Med hensyn til nye kostnader ved universell utforming av internettsteder, er forholdet todelt. Kommunene har siden 1. juli 2013 vært klart over at krav om universell utforming av eksisterende IKT-løsninger vil gjelde fra 1. januar 2021. Dette innebærer at arbeidet med å gjøre IKT-løsningene universelt utformet etter eksisterende regelverk må skje senest i løpet av 2020, og være budsjettert for i samme periode. Samtidig innføres det 12 nye suksesskriterier gjennom oppdatteringen av WCAG-retningslinjene fra versjon 2.0 til versjon 2.1. Kostnadene her er av Vista anslått til ca. 300 millioner kroner – se kap. 3.1.2 i tillleggsutredningen fra Vista.

Departementet ønsker tilbakemelding fra kommunene på hvordan de vurderer utgiftene og utgiftsinnedekningen, men også innspill på om de mener overholdelse av de nye kravene, eksempelvis i forhold til intranett eller de 12 nye suksesskriteriene som følger av oppdaterte retningslinjer fra versjon WCAG 2.0 til 2.1, kan gjøres rimeligere enn det som følger av analysene, eksempelvis ved bruk av nyere standardverktøy i markedet.

13.4.2 Særlig om økonomiske og administrative konsekvenser for Difi

Departementet foreslår at Difi skal foreta oppgavene knyttet til kontroll og rapportering av nettsteder og mobilapplikasjoner. EUs krav til tilgjengelighetserklæring og metoden for og omfanget av tilsyn og kontroll av universell utforming, er mer omfattende enn det risikobaserte tilsynet som Difi utfører i Norge i dag.

Norske myndigheter har gitt høringsinnspill til EU-kommisjonen og Difi har vært norsk representant i ekspertgruppen (WADEX) som ga råd til EU-kommisjonen med hensyn til utarbeidelse av gjennomføringsbeslutningen, som besluttet hvordan kontrollen skulle gjennomføres.

Norge hadde et annet syn på hvordan kontroll og rapportering burde gjøres enn det EU-kommisjonen foreslo da de sendte gjennomføringsbeslutningen på høring i EU. På denne bakgrunn sendte Norge et nasjonalt høringssvar. Norge argumenterte for at den foreslåtte metoden var for omfattende, rigid og lite hensiktsmessig.58 Norge argumenterte for en risikobasert tilsynsmetodikk, som sikrer at myndighetsorganet har fleksibilitet når det gjelder fremgangsmåten for kontroll og utvalget av nettsider som skal testes. Norge foreslo en rullering av type kontroll innenfor en 3 årsperiode for rapportering til EU-kommisjonen (eventuelt ESA), istedenfor en årlig måling.

• År 1: Forenklet kontroll av nettsteder
• År 2: Dybde kontroll av nettsteder
• År 3: Kontroll av mobilapplikasjoner

Norge viste til at kravene i gjennomføringsbeslutningen var for detaljert, dette gjaldt både antall nettsider som skal kontrolleres, utvalget av nettstedene, antall suksesskriterier som skal testes og kravene til innholdet i rapporten. Metoden som er fastlagt i gjennomføringsbeslutningen er en metode Norge må følge for offentlig sektor, forutsatt at gjennomføringsbeslutningen innlemmes i EØS-avtalen. Departementet vil vurdere behovet for en tilpasningstekst ved innlemmelse i EØS-avtalen, ettersom metoden fastsatt i gjennomføringsbeslutningen bygger på en annen metode for kontroll og rapportering enn den som Norge benytter i dag.

Norge står fritt til å velge å fortsette med den risikobaserte tilsynsmetoden for nettløsninger i privat sektor.

Difi har per i dag 13 stillinger til å føre tilsyn med oppfølgingen av forskriften om universell utforming av IKT. Gjennomføringsbeslutningene for utforming av tilgjengelighetserklæringen og for etablering av metode for kontroll av universell utforming var ikke fastlagt før 11. oktober 2018, og er ikke omfattet av Vista sin samfunnsøkonomiske analyse.

Difi har imidlertid gjort et foreløpig ressursanslag som viser at det med modell 2b er behov for ca. 7,6 årsverk for tilsyn og kontroll av offentlig sektor (modell 1) og ca. 2,2 årsverk for tilsyn og kontroll av private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte (modell 2b), totalt 9,8 årsverk. Dersom en omfatter offentlig sektor og hele privat sektor (modell 2) er det behov for 12,5 årsverk.

I tillegg skisserer Difi et behov for ressurser til informasjonsarbeid og veiledning, estimert til 1 årsverk knyttet til modell 1, videre 1,5 årsverk knyttet til modell 2, og 2 årsverk knyttet til modell 2b.

Ved alternativ fremgangsmåte for kontroll og rapportering, som foreslått av Difi, vil ressursbehovet etter modell 2b være 5,7 stillinger. For modell 2 vil den være 7,2 stillinger.

Med hensyn til eventuelt nye statlige arbeidsplasser vises det til retningslinjene for lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjeneste produksjon. Disse gjelder blant annet ved "etablering av nye einingar eller utviding som følgje av nye oppgåver, under eksisterande verksemder […]".59

13.4.3 Særlig om økonomiske og administrative konsekvenser for Diskrimineringsnemnda

Diskrimineringsnemnda behandler i dag klager over diskriminering på grunn av manglende universell utforming av IKT. Diskrimineringsnemnda håndhever også klager over mangelfull oppfølging av plikten for å fremme universell utforming av IKT (aktivitetsplikten). Departementet foreslår ingen endring i disse bestemmelsene.

Departementet foreslår at Diskrimineringsnemnda fortsatt skal behandle klager om eventuelle brudd på plikten til universell utforming av IKT, og på plikten til å arbeide aktivt for å fremme universell utforming av IKT, se forslag til ny diskrimineringsombudslov § 7 og forslag til ny likestillings- og diskrimineringslov §§ 18 og 19. Forslaget er basert på direktivets krav om en redegjørelsesplikt som innebærer at nærmere bestemte virksomheter skal utarbeide en tilgjengelighetserklæring, med tilhørende tilbakemeldingsfunksjon og effektiv klage-/håndhevingsprosedyre. Etter forslaget skal det lovfestes en plikt for de berørte virksomhetene til å utarbeide en tilgjengelighetserklæring (en redegjørelsesplikt), se forslag til ny § 19a første ledd andre punktum og andre ledd. Departementet foreslår at Diskrimineringsnemnda skal håndheve de nye bestemmelsene om redegjørelsesplikten (utarbeidelse av tilgjengelighetserklæringen, med tilhørende tilbakemeldingsfunksjon).

Departementet har vurdert administrative og økonomiske konsekvenser av den nye oppgaven som Diskrimineringsnemnda eventuelt vil få. Som bakgrunn for kostnadsestimatene ligger følgende informasjon:60

• det antas at en saksbehandler behandler 2-4 saker i måneden, dvs. 24-48 saker per år
• de totale kostnadene for et gjennomsnittlig årsverk, inkl. arbeidsgiveravgift og andre kostnader, er om lags 800 000 kroner
• for å behandle 10 nye saker vil det være behov for et ca. ett ekstra nemndsmøte i året. Det vil ikke være behov for å øke antall avdelinger i nemnda

De foreslåtte endringene vil innebære en merbelastning for Diskrimineringsnemnda. Diskrimineringsnemnda har for 2018 er årlig budsjett på 18,598 mill. kroner. Det er etter departementets vurdering usikkert hvor stor økning i saker de foreslåtte endringene vil medføre for Diskrimineringsnemnda.

Ressursmessig vil endringene medføre behov for økt saksbehandlingskapasitet i sekretariatet for Diskrimineringsnemnda og behov for å avholde flere nemndsmøter som innebærer utgifter til møtegodtgjørelse for nemndsmedlemmer, reiseutgifter og møtekostnader.

Departementet vurderer at forslaget trolig vil medføre en økning i et antall klagesaker i intervallet 1-20. Klagesakene som Diskrimineringsnemnda skal behandle vil først klargjøres av saksbehandlere i sekretariatet for Diskrimineringsnemnda. Videre behandles sakene i nemndsmøter.

En økning på 1-10 saker:

• det vil være behov for om lag 1/4-1/2 årsverk i sekretariatet
• et ekstra nemndsmøte i året for å behandle sakene
• merkostnader i størrelsesorden 250 000 - 450 000 kroner
• en kostnadsøkning i det nederste siktet på dette nivået kan man argumentere for at Diskrimineringsnemnda burde kunne håndtere innenfor dagens rammer

En økning på 10 - 20 saker:

• det vil være behov for om lag 1/2 - 1 årsverk i sekretariatet
• to ekstra nemndsmøter i året for å behandle sakene
• en merkostnader i størrelsesorden 450 000 - 900 000 kroner.

Det foreslås at departementet vil følge utviklingen i antall saker som følge av WAD-direktivet nøye og vil behov vurdere å justere Diskrimineringsnemndas budsjett.

Departementet foreslår at Difi skal foreta oppgavene knyttet til kontroll og rapportering av nettsteder og mobilapplikasjoner. Difi har gjennomført et eget ressursestimat for Difi sitt ressursbehov knyttet til dette. Det ble tatt høyde for omdisponering av eksisterende ressurser.

13.5 Konsekvenser for privat sektor

Gjennomføring av direktivet vil ha økonomiske konsekvenser for privat sektor dersom de 12 nye suksesskriteriene vedtas å gjelde for privat sektor, som foreslått i høringsnotatet. Utover dette vil direktivet ha økonomiske konsekvenser dersom Norge bestemmer at bestemmelsene også skal gjelde for denne sektoren (modell 2b eller 2).

Vista anslår at kravet om universell utforming av intranett og ekstranett kan koste mellom 29 000 – 115 000 kroner per bedrift i engangskostnad, medregnet de 12 nye suksesskriteriene, med 57 500 kroner som beste anslag. Teksting av forhåndsinnspilt tidsbaserte medier er anslått å koste 20-40 kroner minuttet. Utgiftene vil med andre ord være i samme størrelsesorden som for offentlige virksomheter.

Vista anslår at etablering av tilbakemeldingsfunksjonalitet vil koste omtrent 1000 kroner i året, og tilgjengelighetserklæringen gir en kostnad på mellom 1 000 og 10 000 kroner.

Det vil påløpe noen kostnader ved å behandle innkomne tilbakemeldinger. Vista legger i sine analyser til grunn at de fleste virksomheter vil håndtere dette effektivt, og potensielt også kan bruke tilbakemeldingene i sitt utviklingsarbeid. I slikt tilfeller legger Vista til grunn at tilbakemeldingene vil gi like mye nytte som det vil koste å behandle dem. Uansett mener Vista at tilbakemeldingsfunksjonalitet kun vil føre til en liten ekstrakostnad.

Valg av modell 2b vil koste privat sektor anslagsvis 500 millioner kroner over 40 år, og er rimeligere enn modell 2 fordi det kun må etableres intranett for virksomheter med mer enn 50 ansatte. Det vil både være snakk om færre virksomheter totalt, i tillegg til at det er mer sannsynlig at virksomheter av denne størrelsen allerede har intranett.

De administrative konsekvensene som følge av modell 2b vil i hovedsak være knyttet til å håndtere tilbakemeldingsfunksjonaliteten.