7 Ytterligere tiltak for å sikre universell utforming – Artikkel 7
7.1 Tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjon
Artikkel 7 i direktivet omhandler ytterligere tiltak for å sikre at direktivet etterleves. Artikkel 7(1) pålegger offentlige organer en plikt til å ha en tilgjengelighetserklæring som skal være detaljert, omfattende og tydelig. Dette er en erklæring av om, og i hvilken grad, deres nettsteder og mobilapplikasjoner etterlever direktivets krav til universell utforming.
Tilgjengelighetserklæringen er en form for "egenerklæring" for virksomhetene som er omfattet av kravet (modell 2b). Erklæringen utgjør en redegjørelsesplikt av hvorvidt den enkelte virksomhet oppfyller kravene til universell utforming eller ikke. Tilgjengelighetserklæringen vil således gi en status for om og i hvilken grad nettløsningen er universelt utformet. Den skal regelmessig ajourføres. Erklæringen skal inneholde en redegjørelse av de delene/innhold som ikke er universelt utformet, med en begrunnelse for manglende universell utforming, og mulige tilgjengelige alternativer, jf. artikkel 7(1) bokstav (a).
Utarbeidelse av en tilgjengelighetserklæring skal gjøres for hvert enkelt nettsted og hver enkelt mobilapplikasjon. En del offentlige organer/virksomheter har flere nettsteder og/eller mobilapplikasjoner, noe som innebærer at det må utarbeides en tilgjengelighetserklæring for hver enkelt løsning.
EU-kommisjonen er gitt kompetanse til å vedta gjennomføringsrettsakter som skal inneholde en nærmere standardisert mal for tilgjengelighetserklæringene, jf. artikkel 7(2). Gjennomføringsrettsaktene vedtas etter en rådgivningsprosedyre som er fastsatt i artikkel 11(2). Begrepet gjennomføringsrettsakt("implementing act") er vidt og omfatter en gjennomføringsbeslutning ("Commission implementing decision"). EU-kommisjonen vedtok 11. oktober 2018 en slik gjennomføringsbeslutning,38 se nærmere omtale i kapittel 7.1.1 og 7.1.2.
Det skal være lett for brukerne å finne tilgjengelighetserklæringen. Den skal være publisert på nettstedet, og bør være fremtredende plassert på startsiden. Eventuelt kan den gjøres tilgjengelig fra hver enkelt nettside, for eksempel i form av en statisk overskrift eller som topp-/bunntekst. En standardisert nettadresse kan brukes til tilgjengelighetserklæringen. 39
For mobilapplikasjoner skal erklæringen være tilgjengelig på utviklerens/virksomhetens nettsted, eller sammen med annen informasjon som gjøres tilgjengelig når mobilapplikasjonen lastes ned.
I artikkel 7(1) bokstav (b) åpner direktivet for at brukeren kan anmode om tilgang til innhold/informasjon som er unntatt fra kravene til universell utforming etter artikkel 1(4) og artikkel 5. Henvisningen til artikkel 5 innebærer at brukere kan be om slikt innhold som er unntatt etter en forholdsmessighetsvurdering, se kapittel 5. Videre kan brukeren anmode om tilgang til innhold som er utelatt etter artikkel 1(4).
Etter artikkel 7(1) bokstav (c) skal erklæringen inneholde en lenke til håndhevingsprosedyren fastsatt i artikkel 9, herunder kontaktinformasjon til myndighetsorganet som behandler klager over manglende universell utforming. Dersom virksomhetens svar til brukeren er utilfredsstillende kan brukeren benytte seg av klageadgangen som følger av håndhevingsprosedyren, se nærmere omtale i kapittel 9.
Etter artikkel 7(3) skal medlemsstatene treffe tiltak for å lette anvendelsen av kravene til universell utforming som er fastsatt i artikkel 4, på andre typer nettsteder og mobilapplikasjoner enn dem som er nevnt i artikkel 1(2). Det vil si på andre typer nettsteder enn offentlige organers nettsteder og mobilapplikasjoner. Særlig gjelder dette for typer nettsteder som er omfattet av gjeldende nasjonale regler om universell utforming.
Etter artikkel 7(4) skal myndighetene sørge for å fremme utdannelsesprogrammer om universell utforming av IKT for relevante interessenter og personale i offentlige sektor. Formålet er at de da kan opprette, administrere og oppdatere universelt utformet innhold på nettsteder og mobilapplikasjoner.
Det følger av artikkel 7(5) at medlemslandene skal treffe nødvendige tiltak for å øke bevissthet om kravene til universell utforming i artikkel 4.
7.1.1 Nærmere om innholdet i EU-kommisjonens gjennomføringsbeslutning med en standardisert mal for tilgjengelighetserklæringen
Det er vedtatt en gjennomføringsbeslutning (forskrift) i EU40 som inneholder nærmere regler om hva tilgjengeligjetserklæringen skal inneholde, og hvordan reglene skal gjennomføres. Gjennomføringsbeslutningen inneholder både obligatoriske innholdskrav, og valgfrie innholdskrav til tilgjengelighetserklæringene.
I vedlegget til gjennomføringsbeslutningen blir det skissert en standard/felles mal for tilgjengelighetserklæringer. Etter artikkel 2 skal erklæringen avgis i et universelt utformet og maskinleselig format. Erklæringen skal følge standardoppsettet som er skissert i gjennomføringsbeslutningen.
Etter artikkel 3 skal erklæringen vise en korrekt status for universell utforming av nettløsningen, og være basert på en konkret evaluering av nettstedets eller mobilapplikasjonens overensstemmelse med direktivets krav. Vurderingen av nettløsningen skal basere seg på enten virksomhetens egenevaluering, en evaluering utført av en tredjepart (for eksempel sertifisering), eller andre grunnlag godkjent av myndighetsorganet.
Hvilken fremgangsmåte virksomheten velger å benytte ligger innenfor virksomhetens valgfrihet. Det skal fremgå av tilgjengelighetserklæringen hvilken fremgangsmåte som er benyttet. Det skal utarbeides én tilgjengelighetserklæring per nettløsning.
Erklæringen skal revideres hver gang nettløsningen blir vesentlig oppdatert.
7.1.2 Innholdet i tilgjengelighetserklæringen
Erklæringene skal minst inneholde informasjon om i hvilken grad nettstedet eller mobilapplikasjonen er i overensstemmelse med den aktuelle nasjonale lovgivningen som gjennomfører direktivet, herunder om nettstedet eller mobilapplikasjonen er fullstendig, delvis eller ikke i overensstemmelse med kravene. Ved "fullstendig samsvar" skal alle kravene i standarden være oppfylt uten unntak. Ved "delvis samsvar" skal de fleste kravene være oppfylt, men med visse unntak. Det vil si at det må treffes nødvendige tiltak for å oppnå fullt samsvar. Ved "ikke samsvar" er de fleste kravene i standarden ikke oppfylt.
Det skal settes inn henvisning til standarder og/eller tekniske spesifikasjoner, eller henvisning til nasjonal lovgivning som gjennomfører direktivet.
Det skal foreligge en forklaring på hvorfor innholdet eventuelt ikke er fullstendig universelt utformet. Dette skal gjøres på en minst mulig teknisk måte.
Tilgjengelighetserklæringen skal være datostemplet, med dato for den første utarbeidingen, samt siste etterfølgende gjennomgang. Det skal gjennomføres en full evaluering av nettstedet eller mobilapplikasjonen før dato for gjennomgang kan endres. Dersom det foretas en gjennomgang uten full evaluering, skal datoen for siste fulle gjennomgang angis, uansett om den delvis gjennomgangen har ført til endringer i erklæringen eller ikke.
Videre skal det foreligge en beskrivelse og henvisning (lenke) til en tilbakemeldingsfunksjon hvor brukere kan gi tilbakemeldinger på eventuell manglende universell utforming. Enhver kan også anmode om tilgang til informasjon/innhold som er unntatt fra krav til universell utforming (etter artikkel 4) etter en forholdsmessighetsvurdering (etter artikkel 5), jf. direktivets artikkel 7(1) bokstav (b).
Sammen med tilbakemeldingsfunksjonen skal kontaktinformasjon for den som er ansvarlig for tilbakemeldingsfunksjonen i virksomheten fremgå. Tilgjengelighetserklæringen skal inneholde informasjon (beskrivelse eller lenke) om hvordan virksomheten håndterer meldinger om feil knyttet til universell utforming.
Det skal også foreligge en lenke til håndhevingsprosedyren og informasjon om klagerett. Virksomhetene skal svare på henvendelser fra brukerne etter artikkel 7(1) bokstav (b) innen rimelig tid.
De valgfrie innholdskravene omfatter en redegjørelse for virksomhetens fokus på og forpliktelse til å sikre universell utforming, en formell godkjenning av erklæringen fra eksempelvis administrativt eller politisk hold, dato for publisering, dato for siste oppdatering, en lenke til en evalueringsrapport og informasjon om ytterligere kundeservice på telefon for personer med funksjonshemninger.
Myndighetsorganet kan supplere den valgfrie delen av tilgjengelighetserklæringen med ytterligere innhold, dersom myndighetsorganet vurderer at det er hensiktsmessig å be virksomhetene om å oppgi mer opplysninger enn det som følger av den obligatoriske delen.
7.2 Gjeldende rett
Likestillings- og diskrimineringsloven § 19 pålegger offentlige virksomheter, samt private virksomheter rettet mot allmenheten, en plikt til å arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Pliktene til universell utforming av IKT etter §§ 17 og 18 konkretiserer denne aktivitetsplikten.
Det følger av forarbeidene til § 19 at bestemmelsen er ment som et supplement til de generelle bestemmelsene om aktivitetsplikt i lovens kapittel 4, se merknader til § 19 i Prop. 81 L (2016-2017). Kapittel 4 omhandler regler om aktivt likestillingsarbeid, herunder om offentlige myndigheters og arbeidsgivers aktivitetsplikt.
Offentlige myndigheter og arbeidsgivere har etter lovens §§ 24 til 26 en plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling og å hindre diskriminering på grunn av bl.a. funksjonsnedsettelse. Etter § 26a har arbeidsgivere en plikt til å redegjøre for likestillingstiltak som er iverksatt og som planlegges iverksatt, for å fremme lovens formål om likestilling og hindre diskriminering på grunn av bl.a. funksjonsnedsettelse.
I juli 2018 sendte Barne- og likestillingsdepartementet et lovforslag om styrking av aktivitets- og redegjørelsesplikten på likestillingsområdet på høring.41 Forslaget ble fulgt opp med Prop. 63 L (2018-2019).42Aktivitetsplikten i § 19 er ikke omfattet av lovforslaget.
Utover dette foreligger det ingen krav til å utforme en tilgjengelighetserklæring for nettsteder eller mobilapplikasjoner i lov eller forskrift.
7.3 Departementets vurdering
Plikten til å utarbeide en tilgjengelighetserklæring kan sammenlignes med arbeidsgivers redegjørelsesplikt etter likestillings- og diskrimineringsloven § 26a.
Tilgjengelighetserklæringen skal, på samme måte som likestillingsredegjørelsen, være et arbeidsredskap for kontroll av at de lovpålagte kravene blir overholdt. Arbeidslivet er i dag unntatt fra kravene om universell utforming av IKT. Arbeidsgivere har, derfor ingen aktivitets- eller redegjørelsesplikt når det gjelder universell utforming av IKT-løsninger.
Direktivets krav om å utarbeide en tilgjengelighetserklæring vil i realiteten innebære en form for redegjørelsesplikt for arbeidet med universell utforming av IKT. Etter departementets vurdering er det derfor nødvendig å innta en ny bestemmelse om aktivitets- og redegjørelsesplikten knyttet til bestemmelsen om universell utforming av IKT i § 18. Aktivitets- og redegjørelsesplikten knyttet til § 18 vil fremgå av ny § 19a.
Kravene til universell utforming av IKT vil dermed få en egen bestemmelse om aktivitets- og redegjørelsesplikt.
Eksisterende § 19, om plikt til å arbeide aktivt for å fremme universell utforming, forblir uendret. Samtidig avgrenses § 19 til virkeområdet til § 17, dvs. andre forhold enn universell utforming av IKT, mens den nye aktivitets- og redegjørelsesplikten i § 19a vil være knyttet til virkeområdet til ny § 18. Dette skal sikre sammenhengen med departementets forslag om å skille §§ 17 og 18, der reglene om universell utforming av IKT vil fremgå av en selvstendig bestemmelse (ny § 18).
Departementets forslag innebærer at plikten for offentlige virksomheter og private virksomheter til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme universell utforming av IKT stadfestes i egen bestemmelse (ny § 19a) i likestillings- og diskrimineringsloven.
Departementet foreslår at redegjørelsesplikten, sammen med en aktivitetsplikt for å fremme universell utforming av IKT, tas inn i ny § 19a i likestillings- og diskrimineringsloven. Departementet foreslår at § 19a skal lyde:
"§ 19a. Aktivitets- og redegjørelsesplikt for universell utforming av IKT
Offentlige virksomheter og private virksomheter skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming av IKT innen virksomheten.
Offentlige virksomheter og private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte skal redegjøre for arbeidet med universell utforming av IKT.
Kongen kan gi forskrifter med nærmere bestemmelser om innholdet i redegjørelsesplikten."
Gjennomføringsbeslutningen om tilgjengelighetserklæringen stiller krav om at virksomhetene skal svare brukeren innen rimelig tid. Hva som anses som rimelig tid i det enkelte tilfelle vil blant annet bero på anmodningens art og kompleksitet. I høringen av direktivet høsten 2017 skrev departementet at det kan være hensiktsmessig å innta en bestemmelse om svarfrist for tilbakemeldinger i forskriften. Departementet ba om innspill på hva som bør anses som rimelig svarfrist. Høringsinstansene hadde noe ulikt syn på dette. KS mente at fristen bør harmoniseres med den generelle fristen om svarfrist i forvaltningsloven. Det følger av forvaltningslovens § 11a første ledd om saksbehandlingstid at "Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold."
For virksomheter, som er underlagt forvaltningsloven, vil kravet om rimelig tid tolkes i lys av forvaltningslovens alminnelig regler om saksbehandlingstid.
Når det gjelder privat sektor er ikke de underlagt forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Hva som anses som rimelig svarfrist for privat sektor vil bero på virksomhetens størrelse og ressurser, samt øvrige forhold. Departementet viser til at behandling av saker knyttet til universell utforming av IKT bør være høyt prioritert, som en del av virksomhetens aktivitets- og redegjørelsesplikt.
Departementet foreslår at kravet om at virksomhetene skal svare innen rimelig tid tas inn i ny § 6 femte ledd i forskriften.
Etter § 19a tredje ledd kan det nærmere innholdet i redegjørelsesplikten reguleres i forskrift. Som redegjort for i kapittel 7.1.2 er det vedtatt en gjennomføringsbeslutning som stiller krav til innholdet i tilgjengelighetserklæringen. Disse kravene foreslås gjennomført i forskriften i en ny § 6. Departementet foreslår at ny § 6 i forskriften skal lyde:
§ 6. Tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjonalitet
Offentlige virksomheter og private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, skal avgi en tilgjengelighetserklæring vedrørende etterlevelse av kravene i § 4. Tilgjengelighetserklæringen skal være detaljert, uttømmende og tydelig. Tilgjengelighetserklæringen skal oppdateres regelmessig. Den skal være universelt utformet, i et maskinleselig format og følge standardoppsettet for slike erklæringer.
Tilgjengelighetserklæringen skal inneholde:
- En forklaring av innhold som ikke er universelt utformet, og en begrunnelse for hvorfor innholdet ikke kan følge kravene, samt en beskrivelse av universelt utformede alternativer, der det finnes.
- En beskrivelse av, og lenke til en tilbakemeldingsfunksjon, hvor enhver kan varsle virksomheten om mangelfull etterlevelse av kravene i forskriftens § 4. Enhver kan også be om opplysninger som er unntatt etter § 4 tredje ledd, eller som er unntatt etter en forholdsmessighetsvurdering i henhold til likestillings- og diskrimineringsloven § 18 tredje ledd.
- Lenke til håndhevingsprosedyren og informasjon om klagerett.
For nettsteder skal tilgjengelighetserklæringen publiseres på virksomhetens nettsted.
For mobilapplikasjoner skal tilgjengelighetserklæringen enten være publisert på virksomhetens nettsted, eller sammen med nedlastingsinformasjon for mobilapplikasjonen.
Virksomhetene skal svare på henvendelser fra brukerne innen rimelig tid.
Det foreligger en foreløpig oversettelse av gjennomføringsbeslutningen fra UD. Det vil kunne komme mindre språklige justeringer.
Direktivets system bygger på at virksomhetene selv vurderer om gjennomføring av kravene innebærer en uforholdsmessig stor byrde. Denne "egenvurderingen" er kombinert med direktivets regler om en håndhevelsesprosedyre, som innebærer at enkeltpersoner skal kunne kontakte relevant myndighetsorgan som behandler klager på manglende universell utforming. Dette for å sikre at tilbakemeldinger som virksomhetene mottar fra enkeltpersoner blir vurdert og behandlet innen rimelig tid.
Etter dagens regelverk kan virksomheter søke om dispensasjon dersom det foreligger "særlig tungtveiende grunner", jf. forskriftens § 10. Tilgjengelighetserklæringen gir derimot virksomhetene selv anledning til å gjøre en første vurdering av om kravene i et enkelt tilfelle medfører en uforholdsmessig stor byrde, se nærmere om dette i kapittel 5. Denne endringen fører til at vurderingen av forholdsmessighet "flyttes" til virksomhetene. Det betyr imidlertid ikke at virksomhetens vurdering av forholdsmessighet er endelig. Dette henger sammen med at virksomhetene skal ha en tilbakemeldingsfunksjon med tilhørende klageadgang.
I høringen av direktivet var departementets syn at det ikke skulle åpnes for at virksomhetene skulle gjøre en slik "egenvurdering".43 I etterkant av høringen har EU-kommisjonen vedtatt en gjennomføringsrettsakt om tilgjengelighetserklæringen som stiller detaljerte krav og som inneholder en mal for erklæringen, se kapittel 7.1. Dette gjør at, ved innlemmelse av rettsakten i EØS-avtalen, er Norge forpliktet til å gjennomføre kravene nasjonalt. Departementet går inn for å følge gjennomføringsrettsakten metode med tilhørende mal, og dermed åpne opp for at virksomhetene selv gjør en første vurdering av forholdsmessighet, se nærmere kapittel 5.3
Når det gjelder forholdet mellom tilsynsrollen, tilgjengelighetserklæringen og søknad om dispensasjon er det viktig å understreke at dagens dispensasjonsadgang videreføres i forskriften. Men for virksomheter som får en plikt til å lage en tilgjengelighetserklæring vil det være virksomhetene som gjør en første vurdering av om kravene i det enkelte tilfelle utgjør en uforholdsmessig stor byrde. Dermed "flyttes" vurderingen av forholdsmessighet til virksomhetene som omfattes av modell 2b.
Unntak fra kravene, som en virksomhet har vurdert oppfyller vilkåret "uforholdsmessig stor byrde" skal begrunnes i tilgjengelighetserklæringen. Virksomheten er ikke avhengig av forhåndsgodkjenning av vurderingen fra Difi. Derimot vil vurderingen til virksomheten kunne påklages av brukere.
Videre vil Difi kunne føre tilsyn med tilgjengelighetserklæringene, som en del av den generelle tilsynsmyndigheten jf. §§ 36 og 19a. Dette innebærer at Difi vil kunne overprøve virksomhetenes forholdsmessighetsvurdering.
Difi behandler likevel ikke individklager om manglende oppfyllelse av kravene til universell utforming av IKT.
Når det gjelder direktivets krav i artikkel 7(4) og (5) vil dette arbeidet legges til Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi). Nødvendige tiltak for å øke bevisstheten omkring regelverket vil ivaretas gjennom Difi sin veiledningsrolle.
Det ligger innenfor Difi sine arbeidsoppgaver å spre kunnskap om regelverket. Undersøkelser viser at kunnskapen om regelverket og innholdet i kravene i dag er for lav.44 For virksomheter som må fylle ut en tilgjengelighetserklæring kan endringene bidra til mer bevissthet og kunnskap om regelverket.