2 Bakgrunn

Den 26. oktober 2016 vedtok EU et direktiv om tilgjengelighet av nettsteder og mobilapplikasjoner for offentlig sektor. Begrepet universell utforming er innarbeidet som rettslig begrep i norsk terminologi, og vi bruker derfor begrepet universell utforming i stedet for tilgjengelighet i høringsnotatet.

Universell utforming er definert slik i likestillings- og diskrimineringslovens § 17 andre ledd:

«Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene, inkludert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), slik at virksomhetens alminnelige funksjoner kan benyttes av flest mulig, uavhengig av funksjonsnedsettelse.»

Regelverket om universell utforming av IKT-løsninger var nytt i EU. Direktivet pålegger en plikt for offentlig sektor til å gjøre nettsteder og mobilapplikasjoner tilgjengelig ved å følge internasjonale standarder for universell utforming. Et nettsted består av én eller flere nettsider.

Direktivet er et ledd i EUs strategi for utvikling av det digitale indre marked. Videre er direktivet en europeisk oppfølging av FN konvensjonen om rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD) artikkel 9.

Direktivet pålegger offentlige organer å følge de internasjonale retningslinjene for universell utforming i WCAG versjon 2.0 på nivå A og AA, se artikkel 6(2) og standarden EN 301 549 V1.1.2 (2015-04) kapittel 9. I etterkant av vedtakelsen av direktivet har det skjedd endringer både med hensyn til retningslinjene, og til standarden. Med hensyn til standarden så er det vedtatt en gjennomføringsbeslutning som henviser til en oppdatert versjon av EN 301 549-standarden, versjon V2.1.2 (2018-08). Se nærmere om dette i kapittel 6. Den oppdaterte standarden forholder seg til de oppdaterte retningslinjene i WCAG 2.1, som erstatter WCAG 2.0.

De oppdaterte retningslinjene i WCAG 2.1 inkluderer 12 nye suksesskriterier på nivå A og AA som må etterleves for at kravene til universell utforming skal være overholdt, se kapittel 6.1.1. De nye retningslinjene i WCAG 2.1 tar i større grad høyde for ulike særtrekk ved mobilapplikasjoner.

Direktivets artikkel 4 viser til de fire hovedprinsippene for universell utforming – informasjon skal være mulig å oppfatte, mulig å anvende/betjene, forståelig og robust.

Direktivet er et minimumsdirektiv, slik at nasjonal rett må tilfredsstille de kravene som direktivet inneholder, jf. artikkel 2. Direktivet åpner for at medlemslandene kan utvide virkeområde til andre typer nettsteder og mobilapplikasjoner, og videreføre gjeldende nasjonale regler som går lenger enn minimumskravene i direktivet.

Høringsnotatet er strukturert etter bestemmelsene i direktivet. Først kommer en kort omtale av bestemmelsen i direktivet, deretter en omtale av gjeldende nasjonalt regelverk og til slutt departementets vurdering til evt. endring i lov eller forskrift for å gjennomføre direktivets krav.

2.1 Høring av direktivet

2.2.1 Historikk – tidligere høring av direktivet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet sendte direktivet på høring i august 2017. Norsk lovgivning stiller krav om universell utforming av IKT-løsninger for både offentlig og privat sektor (felles regelverk). Et sentralt spørsmål i høringen var om de nye kravene i direktivet skal innføres likt for både offentlig og privat sektor. Høringsnotatet fokuserte på de kravene i direktivet som går lenger enn norsk rett.

I hovedsak er de nye kravene i direktivet knyttet til tilgjengelighet av forhåndsinnspilt tidsbasert multimediainnhold, universell utforming av intranett og ekstranett og krav om tilgjengelighetserklæring med tilhørende tilbakemeldingsfunksjon.3 En hovedforskjell mellom direktivet og nasjonal rett er at direktivet stiller krav til intranett og ekstranett, som innebærer en delvis regulering av arbeidslivet. Etter nasjonal rett stilles det ikke krav til universell utforming av IKT-løsninger i arbeidslivet.

Departementet ba særlig om høringsinstansenes syn på om de kravene som direktivet stiller til offentlig sektor, som ikke allerede følger av forskrift om universell utforming av IKT-løsninger, skal utvides til å også gjelde for privat sektor – dvs. valg av modell.4 Bakgrunnen for at departementet ba om synspunkter på dette, er at nasjonal lovgivning om universell utforming av IKT regulerer offentlig og privat sektor likt (felles regelverk).

Departementet mottok nærmere 30 høringssvar, men kun fra offentlig sektor og interesseorganisasjoner. Departementet fikk ingen høringssvar fra privat sektor.

Departementet understreker at både standarden EN 301 549 V1.1.2 (2015-04) og de underliggende retningslinjene i WCAG 2.0 som var en del av høringen av direktivet, er blitt oppdatert etter høringen. Dette høringsutkastet baserer seg på oppdaterte retningslinjer og standard, EN 301 549 V2.1.2 (2018-08) og WCAG 2.1. Se for øvrig kapittel 2 og kapittel 4.1.

2.1.2 Valg av modell

Hovedinntrykket fra høringen er at de fleste høringsinstansene er positive til å utvide kravene til universell utforming, og mener kravene også bør gjelde for hele privat sektor. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) mener delt regulering vil virke uryddig. Statped mener felles regulering er et godt og nødvendig tiltak for å inkludere alle i arbeids- og samfunnslivet. NVE bemerker at det generelt sett er uheldig om det stilles ulike krav til offentlig og privat sektor og støtter en felles regulering. Nkom vurderer kravene til intranett og tilgjengelighetserklæring for ikke å være spesielt byrdefullt for bedriftene, men at dette kan stille seg annerledes for forhåndsinnspilte tidsbaserte medier. Videre viser Nkom til at dersom det kommer vesentlig negative tilbakemeldinger av å innføre direktivets krav for privat sektor kan det vurderes bruk av unntaksbestemmelser på grunn av kostnadshensyn eller lav omsetning. Bufdir viser til at dersom offentlig sektor pålegges et ansvar, bør det være prinsipielt mulig å gjøre tilsvarende for privat sektor. Difi og Funka Nu mener en delt regulering vil gjøre tilsyn og håndheving vanskeligere og mer kompleks.

2.1.3 Universell utforming av IKT-løsninger i arbeidslivet

Direktoratet for e-helse viser til at universell utforming av intranett og ekstranett kan bidra til å møte et sterkt økende behov for arbeidskraft i sektoren og gjøre at samfunnet drar bedre nytte av arbeidskraften til innbyggere. Synshemmede akademikere (SAF) viser til at arbeidslivet er den arenaen, ved siden av utdanningssektoren, hvor manglende universell utforming får de alvorligste konsekvenser for synshemmede. De viser til at kun universell utforming av programmer og IKT-systemer kan sikre at hjelpemiddelteknologi fungerer.

Flere av instansene viser til at det blir et kunstig skille i arbeidslivet dersom det innføres krav til universell utforming av intranett og ekstranett uten å inkludere øvrige IKT-systemer i arbeidslivet, som saksbehandling- og arkivsystem. Flere av høringsinstansene tok til orde for å utvide kravene til arbeidslivets IKT-løsninger generelt, og ikke bare intranett og ekstranett.

2.1.4 Krav til tilgjengelighetserklæring og tilbakemeldingsfunksjon

Flere av høringsinstansene viser til at direktivets krav til tilgjengelighetserklæring kan bidra til å øke etterlevelsen av regelverket. Barne-, ungdoms- og familieetaten viser til at slike krav vil bidra til økt bevissthet omkring kravene og støtter en innføring av dette.

For øvrig omtales innspill fra høringsrunden der det er relevant.

2.2 Utredning av samfunnsøkonomiske konsekvenser

Parallelt med høringen av direktivet utredet Vista Analyse AS, på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet, de samfunnsøkonomiske konsekvensene av å gjennomføre de kravene i direktivet som ikke allerede følger av norsk rett. Vista Analyse AS utredet også de samfunnsøkonomiske konsekvensene av å utvide direktivets virkeområdet til privat sektor, og ikke bare offentlig sektor som er direktivets virkeområde. Vista Analyse baserte sine analyser på standarden EN 301 549 V1.1.2 (2015-04) og WCAG 2.0 retningslinjene. Etter at Vista Analyse hadde gjennomført sin analyse ble både standarden EN 301 549 og de underliggende retningslinjene i WCAG 2.0 oppdatert.

De oppdaterte retningslinjene fremgår av WCAG 2.1 som inneholder 12 nye suksesskriterier på nivå A eller AA. Det ble derfor gitt et tilleggsoppdrag til Vista Analyse AS i januar 2019 der de vurderte de samfunnsøkonomiske konsekvenser av de nye kravene.

Dette høringsutkastet baserer seg på oppdatert standard og oppdaterte retningslinjer. Se for øvrig kapittel 2 og kapittel 4.1.

Vista utredet kostnadene for tre ulike måter å gjennomføre direktivet nye krav på i norsk lov:

• modell 1 – Gjennomføre direktivets krav for offentlig sektor, dvs. nye krav om universell utforming vil ikke utvides til å gjelde for privat sektor. Gir et tosporet regelverk.
• modell 2 – Gjennomføre direktivets krav for både offentlige og private sektor. Dagens forskrift, med like krav for offentlig og privat sektor, videreføres (felles regelverk).
• modell 2b: Gjennomføre direktivets krav for offentlig sektor og for deler av privat sektor - bedrifter med flere enn 50 ansatte. Modellen er en mellomløsning mellom modell 1 og 2.

I tilleggsutredningen ble det bedt om en oppdatering av den opprinnelig utredningen av de samfunnsmessige konsekvensene av å gjennomføre kravene som følger av direktivet, med den oppdaterte EN 301 549 standarden og de oppdaterte retningslinjene. Det ble bl.a. også bedt om at de vurderte konsekvensene av å isolert sett implementere de 12 nye suksesskriteriene for både offentlig og privat sektor. Sistnevnte er viktig ettersom den oppdaterte standarden og de nye kravene i retningslinjene foreslås å gjelde for forskriftens virkeområde som sådan, og da gjelde for alle virksomheter i privat sektor.

Analyseperioden er 40 år. I hovedsak knytter utgiftene seg til å gjøre tjenestene universelt utformet innen kravene trer i kraft, slik at brorparten av utgiftene skjer første år.5

Utredningen viser at kostnadene ved å gjennomføre direktivets krav for både offentlig og privat sektor (modell 2) er langt større enn kostnadene ved å kun gjennomføre direktivets krav for bare offentlig sektor (modell 1). Den mest omfattende reguleringen (modell 2) koster 6,15 milliarder kroner – 4,5 milliarder kroner for privat sektor og 1,65 milliarder for offentlig sektor.

Kostandene ved modell 2b er 2,15 milliarder – 1,65 milliarder for offentlig sektor og 500 millioner for privat sektor – avgrenset til virksomheter med flere enn 50 ansatte. Denne mellomløsningen er bygget over samme lest som likestillings- og diskrimineringslovens konkretiserte aktivitetsplikt for arbeidsgivere i private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte. Dette er en plikt til å arbeide aktivt for å fremme universell utforming.

Kostnadene ved å kun implementere de 12 nye suksesskriteriene på nivå A og AA for internett for virksomheter med 50 eller færre ansatte er anslått til 1,1 milliarder kroner, med beste anslag 15 000 kroner per nettsted. Departementets forslag, jf. kapittel 2.3, legger opp til at virksomheter med 50 eller færre ansatte ikke skal måtte følge kravene til universell utforming av intranett og ekstranett.

Virksomheter i offentlig sektor vil måtte følge kravene i alle tre modellene. Det er særlig de nye materielle kravene som er kostnadskrevende, som universell utforming av intranett/ekstranett og krav knyttet til forhåndsinnspilt video. Den dominerende kostnaden er krav til universell utforming av intranett/ekstranett. 6 Intra- og ekstranett er nettsteder som er tilgengelig på et lokalt nettverk til bruk for virksomhetens ansatte (intranett) eller på det åpne internett og som gir utvalgte tredjeparter adgang til avgrenset innhold (ekstranett) kontrollert av virksomheten.

I følge SSB har 80 prosent av private virksomheter med mer enn 10 ansatte hjemmesider (nettsted). For virksomheter med egne nettsteder er skrittet for å ha intranett lite, idet intranettet kan være en del av virksomhetens totale nettløsning. Nøyaktig hvor mange bedrifter som har intranett er vanskelig å fastslå. Vista Analyse legger i sine antakelser til grunn at bedrifter med enn 10 ansatte, som har en hjemmeside, også har intranett. Dette brukes som grunnlag for kostnadsberegningen, se side 73 i den samfunnsøkonomiske utredningen.

Av private virksomheter med mer enn 10 ansatte, er det kun 12 prosent av disse som har flere enn 50 ansatte. De beregnede kostnadene knyttet til omlegging av intranett mv. ville derfor, etter modell 2 b, bare omfatte 12 prosent av bedriftene med mer enn 10 ansatte. Vista viser til at nyttevirkningene i arbeidsmarkedet, av den grunn, også blir lavere:

"[…] virkningene (av intranett og tekstede informasjonsvideoer) på funksjonshemmedes arbeidstilbud er større per virksomhet i de største virksomhetene som ansetter flest. Mens mindre bedrifter ikke alltid har funksjonshemmede ansatt, vil det være alminnelig i større bedrifter. Også tilbakemeldingsfunksjonalitet og egenerklæring vil ha større verdi i større bedrifter, der nettsidene når flere og brukes mer av offentligheten."

Kostnadene per virksomhet vil være størst i de større virksomhetene da de større virksomhetene ofte har mer komplekse nettsteder og leverer mer videoinnhold, se utredningen side 67.

Vista uttaler:

"Ved å unnta 88 prosent av virksomheter med flere enn ti ansatte blir det geografiske og næringsmessige nedslagsfeltet for tiltaket klart lavere. På den annen side vil det i gruppa av mindre virksomheter være enkelte virksomheter der nytten av tiltaket er lav, fordi nettsiden er lite besøkt, bedriften har ingen funksjonshemmede ansatte osv. I noen av disse vil virksomhetsledelsen i praksis nøle med å følge opp tiltaket. I andre virksomheter vil nytten være større, men noen av dem har gjennomført tiltak på frivillig basis."

2.3 Departementets forslag til modell

Virksomheter i offentlig sektor vil måtte følge kravene i alle modellene.

Det er mange digitale barrierer for at funksjonshemmede skal komme ut i arbeid. Universell utforming av intranett gjør at én digital barriere fjernes. Ved å utvide direktivets krav til intranett og ekstranett i privat sektor vil funksjonshemmede ha flere bedrifter med større geografisk spredning å velge mellom. Videre vil tiltaket bidra til at personer som utvikler synsproblemer eller hørselshemninger med alderen kan stå lenger i arbeid.

Departementet vurderer at nyttevirkningene av tiltakene er størst for de mellomstore og største bedriftene, og at det kan føre til uforholdsmessig store byrder (sammenlignet med nytten av tiltakene) dersom kravene skal gjelde for mindre bedrifter. Vista peker på at det i praksis vil være mindre virksomheter som ikke vil etterleve kravene dersom modell 2 innføres. Departementet viser til at det allerede i dag er en utfordring knyttet til etterlevelsen av regelverket. Problemet med manglende etterlevelse kan forsterkes dersom mindre bedrifter pålegges ytterligere og til dels omfattende krav. Et likt regelverk for offentlig og privat sektor vil være enklest å forholde seg til, men det vil være kontraproduktivt å etablere et regelverk som ikke etterleves. Departementet foreslår derfor en mellomløsning der mellomstore og store bedrifter (mer enn 50 ansatte) skal følge de kravene som følger av direktivet.

Med hensyn til de 12 nye suksesskriteriene er det naturlig at også virksomheter med 50 eller færre ansatte må forholde seg disse idet det er en oppdatering fra WCAG 2.0, som allerede gjelder, til WCAG 2.1. Utover disse oppdateringene fra WCAG 2.0 til 2.1 vil ikke virksomheter med 50 eller færre ansatte pålegges ytterligere krav, som for eksempel krav til universell utforming av intranett eller forhåndsinnspilte tidsbaserte medier. Den teknologiske utviklingen på området går fort, og departementet anser det som hensiktsmessig å vurdere utvidede krav også til mindre virksomheter når man har erfaring med utvidelse til de mellomstore og store virksomhetene.

Departementet foreslår derfor at de nye funksjonelle kravene utvides til å omfatte private virksomheter som jevnlig sysselsetter mer enn 50 ansatte, i tillegg til offentlige virksomheter. Alle virksomheter må imidlertid forholde seg til de 12 nye suksesskriteriene på nivå A og AA som følger av utvidelsen fra WCAG 2.0 til WCAG 2.1. Se nærmere kapittel 3.4 om harmoniseringsnivå.

Departementet vurderer at de økte kostnadene som modell 2b gir sammenlignet med modell 1, over tid vil kunne utlignes dersom modell 2b gir økt sysselsettingsvirkning på 16,8 årsverk.

Forslagene til lov- og forskriftsendringer i høringsnotatet bygger på en innføring av modell 2 b. En nærmere redegjørelse for resultatene fra den samfunnsøkonomiske utredningen gis i kapittel 13.

2.4 Forholdet til informasjonsfriheten

Informasjonsfriheten kan beskrives som en rett til å motta og å søke etter informasjon fra åpne kilder, og inngår i det moderne ytringsfrihetsbegrepet. Informasjonsfrihet er ment å tjene det åpne samfunn.7 Universell utforming av nettsteder er en forutsetning for innbyggernes reelle tilgang til informasjon. Dersom innbyggere ekskluderes fra å motta informasjon, på grunn av manglende universell utforming, er det problematisk sett fra et ytrings- og informasjonsfrihetsståsted. Ytrings- og informasjonsfrihet er grunnlovsfestet i Grunnloven § 100.

Den økonomiske og sosiale komité i EU påpekte at tilgang til nettsteder er direkte knyttet til retten til gratis informasjon og borgernes deltakelse i det politiske liv jf.:

"It should be pointed out that access to websites is directly linked to people's right to access information freely and participate as citizens in political life."8

Universell utforming av nettsteder og mobilapplikasjoner er viktig for sosial og demokratisk deltakelse i samfunnet. Universell utforming av digitale løsninger, er for mange, en forutsetning for utøvelse av rettigheter og plikter overfor offentlig forvaltning og deltakelse i det økonomiske liv, f.eks. bruk av nettbank. Universell utforming av IKT-løsninger bidrar til å fremme likestilling og inkludering i samfunnet.

Det følger av fortalen til direktivet at direktivet ikke har til formål å begrense ytringsfriheten eller mediemangfoldet (pluralisme), som er rettigheter i Unionen og i medlemslandene basert på EUs charter om grunnleggende rettigheter, jf. artikkel 11.

2.5 Hovedinnhold i direktivet

Direktivet skal sikre universell utforming av nettsteder og mobilapplikasjoner slik at tjenestene blir mer brukervennlige. Formålet er å øke andelen av befolkningen som kan ta del i det digitale samfunnet. Direktivet består av følgende bestemmelser:

• Artikkel 1 omhandler direktivets formål og virkeområde.
• Artikkel 3 inneholder definisjoner av direktivets sentrale begreper.
• Artikkel 4 viser til de fire hovedprinsippene for universell utforming; informasjon skal være mulig å oppfatte, mulig å anvende/betjene, forståelig og robust. Dette tilsvarer de fire hovedprinsippene som ligger til grunn for kravene i WCAG 2.0 og som er videreført i oppdatert versjon WCAG 2.1.
• Artikkel 5 regulerer unntaksadgangen der kravene innebærer en uforholdsmessig stor byrde for virksomheten.
• Artikkel 6 inneholder en presumsjon om at nettsteder som tilfredsstiller kravene i standarden direktivet viser til oppfyller kravene i artikkel 4.
• Artikkel 7 inneholder ytterligere tiltak for medlemslandene, som skal sikre at direktivet etterleves. Blant annet må offentlige organer avgi en tilgjengelighetserklæring og opprette en tilbakemeldingsfunksjon på nettstedet. EU-kommisjonen er gitt kompetanse til å vedta gjennomføringsrettsakter om innholdet i tilgjengelighetserklæringen – se vedlegg 2 (i uoffisiell norsk oversettelse) til høringsutkastet og kapittel 7.1.1 for en nærmere omtale av gjennomføringsbeslutningen. Bestemmelsen pålegger også medlemslandene å gjennomføre tiltak for å øke bevissthet om tilgjengelighetskravene og for å gi nødvendig opplæring.
• Direktivets artikkel 8 stiller krav om at myndighetsorganet skal gjennomføre tilsyn (kontroll) av om nettløsninger og mobilapplikasjoner er universelt utformet. EU-kommisjonen skal vedta gjennomføringsrettsakter som fastlegger metoden for tilsyn. Resultatene skal rapporteres til EU-kommisjonen – se vedlegg 3 (i uoffisiell norsk oversettelse) til høringsutkastet og kapittel 8.1.2 for en nærmere omtale av gjennomføringsbeslutningen.

Videre inneholder direktivet bestemmelser om håndheving (artikkel 9), delegering av myndighet til å gi rettsakter (artikkel 10), komité prosedyre (artikkel 11), tidsfrister og overgangsregler (artikkel 12), revisjon av direktivet som skal ta hensyn til resultatene etter tilsyn (artikkel 13) og bestemmelser om ikrafttredelse (artikkel 14).

2.6 Gjeldende rett

Likestillings- og diskrimineringsloven trådte i kraft 1. januar 2018. Loven erstattet de fire tidligere likestillings- og diskrimineringslovene, herunder diskriminerings- og tilgjengelighetsloven av 2013.

Likestillings- og diskrimineringsloven har bestemmelser om universell utforming av IKT i §§ 17, 18 og 19. Loven har en egen bestemmelse om håndheving av reglene om universell utforming av IKT i § 36. Tidsfristene for universell utforming av IKT fremgår av § 41.

Forskrift om universell utforming av informasjons- og kommunikasjonsteknologiske (IKT)-løsninger (heretter forskriften) trådte i kraft 1. juli 2013. Forskriften er hjemlet i likestillings- og diskrimineringslovens § 18 fjerde ledd.

Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) ved Tilsyn for universell utforming av ikt håndhever regelverket om universell utforming av IKT.

Kravene til universell utforming gjelder for nettløsninger og automater, som er rettet mot allmennheten, når IKT-løsningen er en integrert del av måten virksomheten informerer og tilbyr sine tjenester på. Nettløsninger skal oppfylle kravene i standarden WCAG 2.09 på nivå A og AA med nærmere bestemte unntak. Det vises til forskriftens § 4 første ledd.

Begrepet nettløsning er definert i forskriftens § 3 første ledd bokstav (c) som "Formidling av informasjon eller tjeneste som er tilgjengelig i nettleser eller tilsvarende, tilgjengelig via en URI (Uniform Resource Identifier) og som benytter http-protokollen (Hypertext Transfer Protocol) eller tilsvarende for å tilgjengeliggjøre innhold."

Diskrimineringsombudsloven gir regler om organisering av, og virksomheten til, Likestillings- og diskrimineringsombudet og Diskrimineringsnemnda, jf. § 1. Diskrimineringsnemnda håndhever likestillings- og diskrimineringslovens bestemmelser om brudd på diskrimineringslovgivningen, herunder reglene om universell utforming etter likestillings- og diskrimineringsloven § 17 og plikten til å arbeide aktivt for å fremme universell utforming etter likestillings- og diskrimineringsloven § 19.

De relevante bestemmelsene i likestillings- og diskrimineringsloven, forskriften og diskrimineringsombudsloven omtales i de påfølgende kapitlene.